Sentencia Contencioso-Administrativo 279/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 237/2022 de 01 de septiembre del 2025

PRIMERO.- Actuación apelada.

Es objeto del recurso de apelación la Sentencia núm. 88/2022, de 21 de abril de 2022, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Toledo en el Procedimiento Ordinario núm. 173/2019, que estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la desestimación presunta por silencio administrativo del Ayuntamiento de Urda de la solicitud de información sobre sistema de ejecución de calle lindante con la finca propiedad del actor, mediante escrito de 5 de diciembre de 2018, que es reiteración de otro escrito similar de 15 de abril de 2018, al amparo del artículo 13 de la LPAC.

La sentencia apelada señala que el demandante, tras adquirir su finca en 2017, presentó numerosos escritos al Ayuntamiento para obtener información sobre actuaciones urbanísticas que afectaban a su parcela.

Con respecto a estos escritos, la sentencia apelada expone que las primeras solicitudes del demandante eran confusas y no expresaban con claridad su interés real, lo que atribuye al desconocimiento del actor del derecho urbanístico y a no constar con asesoramiento legal. Estas peticiones versaban sobre deudas, segregaciones, licencias de obras, etc.

La sentencia critica la actitud del Ayuntamiento, calificando sus respuestas de "esquivas" y señalando que, en lugar de pedir aclaraciones al ciudadano para entender qué necesitaba optó por respuestas parciales o evasivas.

Finalmente, con el debido asesoramiento legal, el demandante presenta escritos (15 de abril y 5 de diciembre de 2018) donde concreta su petición de forma precisa: solicita información sobre el sistema de ejecución del vial que linda con su propiedad. Es la falta de respuesta a esta solicitud concreta la que da origen al procedimiento judicial.

Con base en los datos expuestos la sentencia apelada estima el recurso conforme a la siguiente fundamentación:

"SEGUNDO.-En primer lugar, conviene decir que no puede argumentarse que estemos ante un acto repetición de otro consentido y firme cuando éste tiene un sentido positivo y el impugnado un sentido desestimatorio. Podremos invocar una contestación tácita, porque la pretensión ya había sido satisfecha o un uso abusivo de solicitudes de información por reiteración de las peticiones ya atendidas.

De lo expuesto cabe deducir con claridad que el solicitante no ha actuado de manera abusiva en sus solicitudes de información; es cierto que las solicitudes yerran la información buscada para satisfacer el interés del demandante, que no es otro sino saber si la ejecución de una de las calles, no reflejada en la nota simple registral del 2017 (sí en la escritura de compra), ocupó parte de la parcela original y cuál fue el sistema de ejecución de la obra urbanizadora y de obtención del suelo, pero está claro que este divagar se debe al desconocimiento del derecho urbanístico por parte del solicitante, que no estaba asistido por letrado al comienzo, y de respuestas esquivas por parte del Ayuntamiento que no pidió aclaraciones al interesado sobre lo que quería saber. Incluso se ha propiciado la tramitación de este procedimiento, sin buscar una salida negociada, lo que es indicativo de resistencia a entregar la información.

Cuando con claridad se pide la información pertinente, asistido por letrado, el Ayuntamiento decide no dar respuesta. Se trata de amparar en su contestación a la demanda en que ya entregó la información, pero queda claro que esto no es así.

Además, se llega a decir que cuando el interesado compró la finca ya conocía que lindaba con una calle de nueva construcción, introduciendo aquí un argumento que nada tiene que ver con la petición de información; se está respondiendo a una eventual reclamación por ocupación ilegal del suelo para ejecución del vial que pueda estar preparando el demandante. No este el lugar para dar respuesta a esta cuestión.

En definitiva, la petición de información está amparada por el artículo 13 d) Ley 39/2015, no es abusiva y no ha recibido respuesta por el Ayuntamiento demandado."

SEGUNDO.- Sobre las pretensiones de las partes y los motivos que las fundamentan.

1. La pretensión y los motivos del recurso de apelación.

Frente a dicha sentencia y en apoyo de sus pretensiones se alza el Ayuntamiento de Urda, alegando, en síntesis:

1. Error en la calificación de la prueba y falta de argumentación jurídica en el estudio de las causas de inadmisibilidad existentes.

El Ayuntamiento argumenta que el juez de primera instancia cometió un error fundamental al no inadmitir la demanda desde el principio. La razón principal es que la solicitud de información que originó el juicio (de fecha 5 de diciembre de 2018) era, según el Ayuntamiento, una repetición de muchas otras solicitudes.

Señala que el demandante había presentado más de 10 solicitudes en poco más de un año, todas sobre el mismo tema. El Ayuntamiento sostiene que la última solicitud era prácticamente idéntica a otras ya contestadas. Es por ello por lo que considera que el recurso contencioso-administrativo era inadmisible al haberse interpuesto contra un acto no susceptible de impugnación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la L.J.C.A. que establece que no se pueden recurrir actos que son una simple confirmación o repetición de otros anteriores que ya son firmes (porque no se recurrieron en su momento).

El Ayuntamiento critica que la sentencia apelada, a pesar de reconocer la similitud entre las solicitudes, no justifica por qué no aplica esta causa de inadmisibilidad, lo que considera un error grave en la valoración de la prueba y en la argumentación jurídica.

2. Falta de motivación de la sentencia resultante de una indebida apreciación de la prueba.

En relación con este motivo de impugnación, alega que la sentencia apelada asume, sin pruebas, que el ciudadano no sabía expresarse bien en sus primeras solicitudes por "falta de conocimientos" y que el Ayuntamiento dio "respuestas esquivas". Sin embargo, el Ayuntamiento lo niega, afirmando que siempre ha actuado de buena fe y ha respondido a lo que se le pedía.

En cuanto a la carga de la aclaración, se cuestiona la idea del Juez de instancia de que era obligación del Ayuntamiento pedir al ciudadano si la solicitud no era clara. El Ayuntamiento argumenta que si se entrega la información solicitada, no es su responsabilidad adivinar si el ciudadano en realidad quería otra cosa, ya que eso supondría una carga excesiva para la Administración.

Y, finalmente, reitera la buena fe con la que ha actuado el Ayuntamiento que, a pesar de saber que el objetivo final del ciudadano (una posible reclamación por ocupación de suelo) era, a su juicio, inviable, han respondido a todas y cada una de las solicitudes, demostrando su buena fe.

3. Discrecionalidad de la sentencia apelada.

Resulta a juicio de la parte apelante que no se ha realizado una objetiva interpretación de la prueba aportada, ya que desde el primer fundamento de derecho se ve un pronunciamiento arbitrario a favor del demandante, con una clara ausencia de argumentación jurídica en el fallo.

Reitera que la última solicitud no se contestó, no por inactividad o mala fe, sino porque entendieron que era una reiteración de las anteriores y, por tanto, ya estaba debidamente respondida, y critica que el juez entrada a valorar la "mala actitud" del Ayuntamiento (que niega y dice que no se ha probado) o las posibles intenciones futuras del demandante, cuando el juicio solo debía tratar sobre si se había vulnerado o no el derecho de acceso a la información en esa última solicitud.

2. Posición del apelado.

La representación procesal de D. Fausto, en calidad de apelada, se opone al recurso de apelación en los siguientes términos:

1. Sobre la valoración de la prueba y la desestimación de la causa de inadmisibilidad del recurso.

Alega el apelado que el recurso de apelación no es un más que un intento de reemplazar la valoración objetiva de la prueba que hizo el juez de primera instancia por su propia valoración, que es parcial e interesada. Se argumenta que el Ayuntamiento simplemente reitera los mismos argumentos que ya han sido desestimados en lugar de criticar jurídicamente los fundamentos de la sentencia.

Con respecto a la inadmisibilidad planteada por el Ayuntamiento y rechazada por la sentencia apelada, el apelante se opone subrayando que en la solicitud de 2018 (origen de este procedimiento) se solicitó una información nueva y concreta que nunca antes se había solicitado: A) Quien ejecutó la calle (si los vecinos o el Ayuntamiento) y copia del expediente de obra; y B) Si fue el Ayuntamiento, copia del expediente de obra y del expediente de expropiación de los terrenos, que registralmente pertenecen al Sr. Fausto.

El Ayuntamiento no facilitó la información solicitada y hoy en día sigue sin facilitar esta información tan concreta. De hecho, del expediente administrativo ni siquiera se puede deducir si la calle la hizo el propio Ayuntamiento o unos particulares, lo que demuestra que la información nunca fue proporcionada. Por tanto, es imposible que la solicitud fuera una reiteración de algo ya respondido.

3. Falta de motivación de la sentencia.

Frente a la acusación del Ayuntamiento de que la sentencia carece de motivación, el apelado manifiesta que, en realidad, "la sentencia no dice lo que el Ayuntamiento quería oír". En este sentido, alega que la sentencia se encuentra debidamente motivada y razonada, aunque la redacción sea escueta. Conforme a la jurisprudencia del Tribunal Supremo la motivación no exige una respuesta detallada a cada una de las pretensiones de las partes, sino que basta con que se expongan los criterios jurídicos que fundamentan la decisión. En este caso, la sentencia resuelve con base en que la petición de información del ciudadano cumplía todos los requisitos legales (amparada en la Ley 39/2015, la Constitución y la Ley de Transparencia), no era abusiva y el Ayuntamiento, simplemente, no respondió.

3. Sobre la apelación y la valoración de la prueba.

El escrito de oposición cita una sentencia anterior de esta misma Sala (de 10 de julio de 2020) para recordar los límites que tiene un tribunal de apelación a la hora de revisar la valoración de la prueba hecha en primera instancia. Con base en esta sentencia, concluye que dado que todo el recurso del Ayuntamiento se basa en que no está de acuerdo con como el juez valoró las pruebas, y no en un error evidente, se argumenta que el recurso debe ser desestimado por este motivo, siguiendo la propia doctrina de la Sala.

TERCERO.- Antecedentes.

El expediente se desarrolla en dos fases principales: la actuación del Ayuntamiento en 2004 y las reclamaciones del nuevo propietario a partir de 2017.

1º) Fase 1. Expediente de Ruina y demolición (año 2004).

Por resolución de 01/04/2004 se resuelve con carácter de urgencia una visita de inspección al inmueble sito en DIRECCION000 de Urda por parte de los servicios técnicos municipales, que deberán informar sobre las condiciones de seguridad y de habitabilidad del inmueble.

Ese mismo día, 01/04/2004, el Arquitecto Técnico Municipal emite un informe sobre el mal estado del inmueble en DIRECCION000, propiedad de "LA CENTRAL QUESERA, S.A.". Se constata el riesgo de derrumbe de la cubierta y el muro de cerramiento que linda con el cauce del río Amarguillo.

Por Decreto de Alcaldía de fecha 02/04/2004 declarando el inmueble en estado de ruina inminente. Se ordena a la propiedad la demolición en un plazo de cinco días y el vallado de la zona. Esta resolución consta notificada por edictos en el BOP de Toledo de 3 de mayo de 2004 (núm. 99).

El 15/04/2004 ante la inacción del propietario, la Alcaldía decreta el inicio de la ejecución subsidiaria de la demolición.

El 16/04/2004 se encarga la demolición a la empresa CONSTRUCCIONES RICO SOLANA, S.L. El decreto especifica que, tras el derribo, se deberá proceder al cerramiento de la finca, retranqueándose ocho metros desde el borde del río Amarguillo.

El 11/03/2008 la empresa constructora emite una factura al Ayuntamiento por un importe total de 11.885,00 € por los trabajos de "derribo del muro que da al río, desmantelamiento de nave, tejado paralelo a la DIRECCION000 y cerramiento". El pago se gestiona en los años siguientes (2011-2012).

2º) Fase 2: Compraventa y Reclamaciones del Nuevo Propietario (2017 - 201

a) Con fecha 20/06/2017, Don Fausto adquiere la finca (registral NUM000) mediante escritura de compraventa a la masa de la quiebra de "LA CENTRAL QUESERA, S.A.".

En la escritura se hace constar la discordancia de superficies entre el Registro (5.636 m²) y el Catastro (2.295 m²).

De acuerdo con la escritura de compraventa el comprador (Sr. Fausto) queda subrogado en todos los derechos y acciones que correspondan a la propiedad, como consecuencia de la ocupación o actuaciones de terceros en la finca.

b) Octubre 2017-Febrero 2018: El Sr. Fausto inicia una serie de solicitudes al Ayuntamiento:

? Pide información sobre la reposición de la zona derrumbada.

? Solicita copia del expediente de ruina inminente.

? Solicita licencia para vallar la zona entre su finca y el cauce del río.

? Solicita licencia de segregación para una parcela de 435 m².

c) Noviembre 2017 - Febrero 2018 (Respuestas del Ayuntamiento):

? El 14/11/2017, el Ayuntamiento responde que la actuación de demolición fue "ajustada a derecho" y es una "actuación conclusa".

? El 02/02/2018, se le remite copia del expediente de ruina de 2004.

? Se informa desfavorablemente sobre la licencia de segregación, alegando documentación insuficiente.

d) El 15/04/2018, el Sr. Fausto presenta un escrito formal de alegaciones y reclamación. En él expone que:

? Una superficie de 435 m² de su finca fue demolida y posteriormente apropiada por el Ayuntamiento por la vía de hecho, sin justo título ni expediente de expropiación.

? En dicha superficie se ha creado una nueva calle con infraestructuras públicas (alcantarillado, alumbrado) que da acceso a otras viviendas.

? Reclama formalmente la reintegración de la propiedad y solicita acceso a los expedientes urbanísticos de la nueva calle y las viviendas construidas.

Con fecha 05/12/2018, a través de su letrado, reitera la solicitud de información sobre las obras de la nueva calle, pidiendo copia del expediente de obra y del expediente de expropiación, si existiera. La falta de respuesta a esta solicitud es la que da origen al recurso contencioso-administrativo.

CUARTO.- Sobre la inadmisibilidad del recurso.

El recurso de apelación se fundamenta, en gran medida, en un supuesto error en la valoración de la prueba por parte del Juzgador de instancia, al no haber apreciado la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 28 de la L.J.C.A. Sostiene la Administración apelante que la desestimación presunta de la solicitud de información de 5 de diciembre de 2018, objeto del recurso original, no era más que un acto confirmatorio de otros anteriores que fueron consentidos y firmes. Dicha alegación, sin embargo, debe ser desestimada, confirmando la decisión del Juzgado a quo, por los motivos que se exponen a continuación.

El artículo 28 de la L.J.C.A. establece que no es admisible el recurso contra actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes, o confirmatorios de actos consentidos. La finalidad de este precepto es garantizar la seguridad jurídica y evitar la impugnación indefinida de decisiones administrativas.

Sin embargo, la jurisprudencia y la doctrina han consolidado una interpretación restrictiva de esta causa de inadmisibilidad, en aras de salvaguardar el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución Española y el principio pro actione. Para que un acto pueda ser calificado como reproductorio o confirmatorio, se exige la concurrencia de una triple identidad: subjetiva, objetiva y de fundamento (causa petendi). Es preciso que el acto posterior "no amplie o restrinja el inicialmente adoptado" y que "no se aprecie nada nuevo en los elementos del acto confirmatorio".

Aplicando la doctrina expuesta la caso que nos ocupa, resulta evidente que no concurre la necesaria identidad objetiva y causal entre la solicitud de de diciembre de 2018 y las peticiones formuladas con anterioridad por el Sr. Fausto.

La sentencia apelada es correcta en este punto al analizar la cronología de las solicitudes. Las peticiones iniciales, realizadas en 2017, denotaban, como señala el Juez de instancia, una falta de concreción derivada del desconocimiento del derecho urbanístico por parte del administrado. Dichas solicitudes versaban de forma genérica sobre licencias, expedientes de obras, segregaciones o el propio expediente de ruina (Folios 48, 76, 82, 101 y 107 del expediente administrativo).

Por el contrario, la solicitud de 15 de abril de 2018, y, en concreto, la de fecha 5 de diciembre de 2018 (Folio 120 del expediente administrativo), formulada ya con asistencia letrada, presenta un objeto sustancialmente distinto y mucho más preciso. No se limita a pedir información genérica, sino que solicita información sobre el sistema de ejecución concreto del vial que linda con su propiedad, solicitando copia del expediente de obra y, de forma crucial, del expediente de expropiación, en caso de que la obra hubiera sido ejecutada por el propio Ayuntamiento.

Esta distinción es fundamental. Una cosa es solicitar información sobre si existen licencias o expedientes de obras, y otra muy distinta es solicitar a la Administración información sobre quién ejecuto la calle que linda con su propiedad (si fueron los vecinos o el Ayuntamiento) y copia del expediente de obra, y en el caso de que fuera el Ayuntamiento copia del expediente de obra y expropiación de terrenos. La causa petendi y el petitum no son los mismos. Por tanto, al no existir una identidad sustancial en el objeto de la solicitud, no puede calificarse la desestimación presunta de la petición de 2018 como un acto confirmatorio de respuestas anteriores.

Abundando en lo anterior, el acto que dio origen al procedimiento contencioso-administrativo fue una desestimación presunta por silencio administrativo. La doctrina es tajante al respecto: los actos presuntos no encajan en la causa de inadmisibilidad del artículo 28 de la L.J.C.A.

El silencio administrativo negativo es una ficción legal que tiene como única finalidad permitir al interesado el acceso a la vía jurisdiccional, pero no constituye un acto administrativo firme y consentido que pueda cerrar la puerta a futuras reclamaciones. Como bien razona la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 6 de abril de 2018 (rec. 523/2017), la desestimación por silencio "no tiene carácter de acto administrativo [...] sino el efecto de permitir a los interesados la interposición del recurso procedente".

Pretender que la inactividad de la Administración ante una solicitud concreta y novedosa equivale a un acto firme y consentido, basándose en respuestas anteriores a peticiones distintas y menos precisas, supone una interpretación contraria a la tutela judicial efectiva.

En definitiva, el recurso de apelación del Ayuntamiento de Urda debe ser desestimado en este punto. La sentencia de instancia aplicó correctamente la doctrina y la jurisprudencia al rechazar la causa de inadmisibilidad, pues:

- No existe la triple identidad requerida entre la solicitud de abril y diciembre de 2018 y las anteriores, especialmente en lo que respecto a su objeto y fundamento.

- El acto impugnado es una desestimación presunta, la cual, por su propia naturaleza, no puede considerarse un acto firme y consentido a los efectos del artículo 28 de la L.J.C.A.

- La interpretación de las causas de inadmisibilidad debe regirse por el principio pro actione, favoreciendo el acceso a la jurisdicción y evitando interpretaciones extensivas que puedan generar indefensión.

Por todo lo expuesto, la decisión del Juzgador a quo de acordar desestimar la causa de inadmisibilidad y resolver sobre el fondo del asunto fue ajustada a Derecho, garantizando la tutela judicial efectiva.

QUINTO.- Sobre el derecho a la información solicitada.

El derecho de acceso a la información pública, reconocido en el artículo 105.b) de la Constitución Española y desarrollado por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, tiene naturaleza de derecho subjetivo de carácter público, directamente invocable por cualquier persona física o jurídica, sin que resulte exigible la acreditación de un interés legítimo cualificado. Así lo ha declarado reiteradamente la jurisprudencia del Tribunal Supremo -entre otras, STS de 16 de marzo de 2022 (RC 6047/2020) y STS de 21 de noviembre de 2019 (RC 2813/2017)-, que subraya que el acceso constituye la regla general y que las limitaciones previstas en la ley son de interpretación estricta.

En particular, el Tribunal Supremo ha señalado que la Administración está obligada a facilitar la documentación obrante en sus archivos y registros cuando ésta se encuentre dentro del ámbito objetivo del derecho de acceso, correspondiéndole únicamente verificar si concurre alguna de las causas tasadas de denegación previstas en los artículos 14 y 15 de la LTBG, las cuales deben motivarse expresa y suficientemente ( STS de 20 de mayo de 2020, RC 5364/2018).

En el ámbito específico de los expedientes de obras públicas y de expropiaciones, la jurisprudencia ha reconocido que dicha información tiene la condición de "información pública" al estar directamente relacionada con el ejercicio de competencias administrativas y contener datos sobre la utilización de recursos públicos y la afectación de bienes y derechos de los particulares ( STS de 17 de julio de 2019, RC 3024/2017).

Asimismo, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha mantenido de forma constante que el acceso a expedientes de ejecución de obras y a los documentos relativos a procedimientos expropiatorios -cuando obren en poder de la Administración- debe concederse salvo que concurra alguna causa legal de inadmisión o limitación, y que en caso de contener datos personales de terceros, procede su entrega previa disociación o anonimización, no siendo la mera existencia de dichos datos causa suficiente para denegar el acceso. En concreto la Resolución del CTBG 296/2024, de 11 de marzo, con respecto a la información solicitada sobre la expropiación de dos fincas como consecuencia de la construcción de unas autopistas señala:

"2.La LTAIBG reconoce en su artículo 12 (6) el derecho de todas las personas a acceder a la información pública, entendiendo por tal, según dispone en el artículo 13, «los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones».

De este modo, la LTAIBG delimita el ámbito material del derecho a partir de un concepto amplio de información, que abarca tanto documentos como contenidos específicos y se extiende a todo tipo de "formato o soporte".Al mismo tiempo, acota su alcance, exigiendo la concurrencia de dos requisitos que determinan la naturaleza "pública"de las informaciones: (a) que se encuentren "en poder"de alguno de los sujetos obligados, y (b) que hayan sido elaboradas u obtenidas "en el ejercicio de sus funciones".

Cuando se dan estos presupuestos, el órgano competente debe conceder el acceso a la información solicitada, salvo que justifique de manera clara y suficiente la concurrencia de una causa de inadmisión o la aplicación de un límite legal.

3.La presente reclamación trae causa de una solicitud, formulada en los términos que figuran en los antecedentes, en la que se pide conocer si dos fincas fueron expropiadas total o parcialmente en el momento de la construcción de las autopistas AP-7 y AP-2 a su paso por el municipio de Banyeres del Penedès (Tarragona).

El organismo requerido inadmitió a trámite la solicitud en virtud del artículo 18.1.c) LTAIBG, por considerar que la respuesta implica llevar a cabo una acción previa de reelaboración.

4.Sentado lo anterior, conviene traer a colación el criterio de este Consejo y la jurisprudencia relativa a la aplicación de esta causa de inadmisión para, partiendo de dichos criterios, verificar si las razones expuestas por el organismo requerido evidencian la necesidad de esa acción previa de reelaboración.

Desde esta perspectiva no puede obviarse que, tal como se puso de manifiesto en la STS de 3 de marzo de 2020 (ECLI:ES:TS:2020:810 ) «(...) el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013 . La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas (...)».

Entre esas causas, la citada sentencia destaca el hecho de que se tenga que realizar el tratamiento a partir de «una información pública dispersa y diseminada», que requiera de una «labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es [en el caso enjuiciado en la sentencia] información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información»,o que la misma se encuentre en soportes (físicos e informáticos) diversos.

Jurisprudencia, la reseñada, que se reitera en la STS de 25 de marzo de 2021 (ECLI:ES:TS:2021:1256 ) en la que se incluye en el concepto de reelaboraciónaquella información que, al no encontrarse en su totalidad en el órgano al que se dirige la solicitud, ha de ser recabada de otros órganos, y se remarca que no puede confundirse la supresión o anonimización de datos con un supuesto de reelaboración de la información pública.Esta jurisprudencia se aplica, entre otras, en la Sentencia de la Audiencia Nacional ( SAN), de 31 de enero de 2022 (ECLI:ES:AN:2022:359 ),en la que se pone de manifiesto que la acción de reelaboración no puede ser aducida en relación con la extracción de información de expedientes administrativos concretos identificados por el interesado, sino, en su caso, respecto de «expedientes indeterminados y sin un previo tratamiento, cuando su recopilación no haya sido emprendida por ningún órgano administrativo por iniciativa propia y en cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas (...)».

Se confirma, así, el criterio de este Consejo de Transparencia (criterio interpretativo 7/2015) en el que se señaló que la acción de reelaboración se refiere a aquellos supuestos en los que la información debe elaborarse expresamentepara dar respuesta a lo solicitado, haciendo uso de diversas fuentes de información -sin que pueda confundirse con el proceso de anonimización o con la solicitud de información voluminosa-;así como a aquellos supuestos en que la Administración requerida no dispone de los medios necesarios para extraer y explotar la información concreta que se reclama.

5.La aplicación a este caso de la doctrina y la jurisprudencia referidas conduce a la estimación de la reclamación, pues no se ha justificado de forma suficiente la concurrencia de la causa de inadmisión invocada, sin que resulte bastante la mera manifestación de que los escasos medios personales de los que dispone la Demarcación de Carreteras del Estado en Cataluña hacen inviable la búsqueda e identificación de las fincas expropiadas dentro de unos expedientes muy antiguos y no digitalizados, en los que hay que comprobar, además, el resto de las fincas del proyecto con las referencias catastrales actuales.

Así pues, partiendo del hecho de que se solicita una información que obra en poder de la Dirección General de Carreteras del Ministerio, referida únicamente a dos fincas que pertenecen a un mismo municipio y dentro del mismo polígono catastral, no se requiere revisar diversos tramos del proyecto de construcción de las autopistas AP-2 y AP-7 y, por tanto, no implica realizar una tarea compleja de reelaboración."

En sentido similar se pronuncia la Resolución 988/2024, de 9 de septiembre de 2024, del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, sobre expedientes de expropiación forzosa para autopistas de peaje que declara:

".../...

Para resolver adecuadamente el presente asunto conviene aclarar, en primer lugar que, sin perjuicio del indiscutible interés que asiste al interesado en la obtención de la información solicitada -a los efectos de la defensa de sus derechos económicos como acreedor financiero en los referidos procesos de extinción y liquidación de los contratos de concesión-, la LTAIBG reconoce el derecho de acceso a la información pública en favor de "Todas las personas", en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española (artículo 12 LTAIBG) sin necesidad de ostentar o probar que se ostenta interés legítimo alguno, sin perjuicio de que, como sucede en este caso, pueda efectivamente concurrir.

Fijado lo anterior, lo relevante, en segundo lugar, es si aquello que se solicita es o no información pública -a los efectos de la LTAIBG-, entendida como los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones (artículo 13). Para su determinación, en este caso, procede examinar la legislación sectorial de aplicación.

De acuerdo con lo dispuesto en la Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa (7):

- En el Artículo segundo: «1. La expropiación forzosa sólo podrá ser acordada por el Estado, la Provincia o el Municipio».

- En el Artículo veinticinco: «Una vez firme el acuerdo por el que se declara la necesidad de ocupación de bienes o adquisición de derechos expropiables, se procederá a determinar su justo precio».

- En el Artículo veintiséis: «1. La fijación del justo precio se tramitará como pieza separada, encabezada por la exacta descripción del bien concreto que haya de expropiarse.

2. A tal fin se abrirá un expediente individual a cada uno de los propietarios de bienes expropiables (...)».

- En el Artículo treinta y uno: «Si el propietario rechazara el precio fundado ofrecido por la Administración, se pasará el expediente de justiprecio al Jurado provincial de expropiación».

- En el artículo treinta y cuatro: «El Jurado de Expropiación, a la vista de las hojas de aprecio formuladas por los propietarios y por la Administración, decidirá ejecutoriamente sobre el justo precio que corresponda a los bienes o derechos objeto de la expropiación».

- Y en el Artículo treinta y cinco: «1. La resolución del Jurado de expropiación habrá de ser necesariamente motivada, razonándose los criterios de valoración seguidos por el mismo en relación con lo dispuesto en esta Ley.

2. Esta resolución, que se notificará a la Administración y al propietario, ultimará la vía gubernativa y contra la misma procederá tan sólo el recurso contencioso- administrativo».

Conforme a la legislación sectorial expuesta este Consejo extrae que la información solicitada por el interesado concerniente a los expedientes de justiprecio seguidos ante el Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid es información pública -a los efectos del artículo 13 de la LTAIBG-, al haber sido elaborada en el ejercicio de sus funciones, en cuanto que es el órgano competente para decidir de forma ejecutoria sobre el justo precio de los bienes o derechos objeto de expropiación, y por consiguiente, se trata de información obrante en el mismo y por ende, localizada o al menos localizable por él.

4.Recuérdese que, en el presente caso el interesado solicitó la información pública identificada del siguiente modo «1) (...) en relación con los expedientes expropiatorios listados en los Documentos no 6, no 7 y no 8 adjuntos (así como en relación con cualesquiera otras fincas y expedientes expropiatorios relativos a la construcción de las vías objeto de los Contratos de Concesión de los que tenga constancia este Jurado y que no se encuentren listados en los Documentos no 6, no 7 y no 8 adjuntos, ni en las resoluciones de este Jurado de 23 de enero de 2019 (XXX, 4 de febrero de 2019 (XXX) y 28 de febrero de 2019 (XXX) adjuntas como Documentos no 2, no 3 y no 4, los datos correspondientes a: (...). 2) Subsidiariamente a lo anterior, proporcionar copia completa de los expedientes expropiatorios referidos en el punto 1) anterior o, al menos, la documentación acreditativa de las fechas indicadas en los apartados a) a f) del punto 1 anterior. 3) Subsidiariamente a lo anterior, proporcionar copia de la documentación referida en el punto 2) anterior a la Delegación de Gobierno en la Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje para que complete el expediente de liquidación del Contrato de Concesión».

Según se advierte de la lectura de la petición transcrita, el interesado identificó parte de la información pública solicitada de forma concreta y determinada, y parte de la información pública de forma determinable, por referencia a otros expedientes, de acuerdo con los medios disponibles a su alcance.

A la luz de la resolución denegatoria el interesado aportó datos nuevos en la reclamación ante el Consejo a fin de que facilitaran la localización de los expedientes de justiprecio referenciados; extremo éste último, respecto al cual, el JPEF no hizo pronunciamiento alguno durante la sustanciación de este procedimiento, limitándose a reiterar su motivación inicial de denegación. Repárese también que de forma subsidiaria solicitó copia completa de los expedientes expropiatorios referidos, o la remisión, en su caso, a la Delegación del Gobierno en la Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje para que completara el expediente de liquidación del Contrato de Concesión.

A la vista de la documentación obrante en el expediente y de las alegaciones formuladas por las partes, a juicio de este Consejo, no resulta admisible la motivación ofrecida por el JPEF para denegar la información solicitada en este punto al esgrimir que no era posible localizarla por razón de la aplicación informática que utilizan en la actualidad, remitiendo para su obtención al Administrador Concursal, y a continuación informarle, en cambio, que «sobre la copia solicitada de documentación que consta en nuestros expedientes, informarle de que el acceso a ellos solamente lo tienen las partes afectadas, situación en la que usted no se encuentra»; todo lo cual, permite suponer que el Jurado poseía esa parte de la información solicitada, siendo expedientes identificados o al menos identificables por la Administración.

La Audiencia Nacional en Sentencia de 31 enero 2022 (ECLI:ES:AN:2022:359 ) ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre una cuestión similar a la que es objeto de esta reclamación en la que los demandantes (varios Fondos de Titulización) se habían personado en el procedimiento de liquidación de la concesión de unas autopistas en su condición de parte, señalando entonces que:

«No hay ningún precepto que legitime al órgano instructor para determinar que se dará acceso a la información "a medida que avance el procedimiento de liquidación", es decir, de determinar los tiempos de acceso a la información, cuando intentada su recopilación a juicio de una de las partes interesadas no se haya dado respuesta satisfactoria por la administración que la custodia a los requerimientos que le hayan sido dirigidos.

La penosidad de la recopilación de la información no puede ser por sí misma un motivo para la denegación de la información, salvo que pueda apreciarse que la petición se realiza con manifiesto abuso de derecho, algo que no cabe apreciar en este caso en el que se reclaman datos sobre expedientes expropiatorios de las fincas sobre las que se ejecutaron las obras de construcción de las autopistas cuya concesión se liquida en el procedimiento donde están personadas las demandantes».

A lo anterior añadió:

«TERCERO.- Todas las causas de inadmisión de solicitudes de información deben ser interpretadas de manera restrictiva. Cuando el artículo 18.1 c) de la Ley de Transparencia habla de que se inadmitirán las solicitudes "relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración", no puede abarcarse los supuestos en los que la información se contenga en expedientes administrativos concretados por el solicitante, pues esto colisiona con el derecho al acceso a la información pública, archivos y registros reconocido en el artículo 13 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre (RCL 2015, 1477 ), del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, de tal manera que si toda petición que conllevara extraer información de un expediente identificado que no esté ordenada fuera rechazada, el derecho a la información quedaría gravemente constreñido.

Debe entenderse por acción previa de reelaboración la que exigen aquellas peticiones de información que cargan sobre el órgano administrativo la iniciativa de la búsqueda de datos que se encuentran dispersos en una pluralidad indeterminada de registros o archivos, cualquiera que sea su soporte, exigiendo el análisis de la información obtenida y su ordenación. Esta labor de relacionar datos que obren en poder de la administración, pero en expedientes indeterminados y sin un previo tratamiento, cuando su recopilación no haya sido emprendida por ningún órgano administrativo por iniciativa propia y en cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas, no está amparada por el derecho a la información ni tienen los ciudadanos título para promoverla, salvo que expresamente se contemple en el ordenamiento jurídico.

Por ello, la petición de obtención de datos concretos que necesariamente deben figurar en los expedientes señalados por el solicitante de la información no está comprendida en la excepción sobre la que se basa la sentencia de instancia».

En el supuesto que nos ocupa, aunque el solicitante no identifica todos los expedientes afectados de forma concreta y específica con su número, es indudable que los señala, aportando la información de la que dispone, y facilita a la Administración datos y referencias suficientes para que ésta los individualice y los localice. Sería abiertamente contrario a la lógica que subyace a la regulación del derecho de acceso a la información pública que, para satisfacerlo, la Administración exija a los solicitantes que aporten datos o referencias específicas que han sido generadas por el propio órgano requerido y que los ciudadanos no tienen por qué conocer. En consecuencia, a juicio de este Consejo, no cabe acoger las razones esgrimidas para denegar el acceso.

5.En definitiva, por las razones expuestas en los apartados anteriores, la reclamación debe ser estimada."

De acuerdo con lo expuesto ha de reconocerse el derecho del actor a obtener copia íntegra del expediente de obra municipal que afecta a su propiedad, declarando que "la información solicitada versa sobre una actuación administrativa de incidencia directa en bienes de titularidad privada, ejecutada con fondos públicos, por lo que el acceso constituye no sólo un derecho de transparencia, sino también una manifestación del derecho de defensa".

Aplicando el anterior marco normativo al caso que nos ocupa, consta acreditado que el interesado, mediante escritos de fechas 15 de abril y 5 de diciembre de 2018, formuló solicitud de acceso a determinada información relativa a las obras de una nueva calle colindante con su propiedad, interesando copia del expediente de obra y, en su caso, del expediente de expropiación. En el primero de dichos escritos (15 de abril de 2018) manifestó expresamente que una superficie de 435 m² de su finca había sido demolida y posteriormente ocupada por el Ayuntamiento mediante una actuación por vía de hecho, sin justo título ni tramitación de expediente expropiatorio. En dicha superficie se habría ejecutado la apertura de una nueva calle dotada de infraestructuras públicas -como alcantarillado y alumbrado- que da acceso a otras viviendas.

De lo anterior se desprende que la solicitud presentada se incardina plenamente en el ámbito objetivo del derecho de acceso a la información pública, conforme a la Constitución, la Ley 19/2013 y la LPACAP, afectando a documentos y expedientes administrativos que obran en poder del Ayuntamiento, y respecto de los cuales existe un deber legal de tramitación y resolución motivada de la petición formulada. La solicitud formulada por el recurrente se dirige precisamente a obtener copia de expediente administrativo que, de conformidad con la legislación vigente y la doctrina expuesta, reviste carácter de información pública y resulta imprescindible para conocer los antecedentes y justificación de una actuación material de la Administración que, según se alega, implicó la ocupación de parte de su finca sin título habilitante ni tramitación expropiatoria.

No consta que el Ayuntamiento haya invocado causa legal alguna de denegación ni que haya ponderado el acceso en los términos exigidos por el artículo 14 LTBG, lo que determina que la denegación -en este caso, tácita- carezca de cobertura jurídica y vulnere el derecho reconocido en el artículo 105.b) CE, en relación con los artículos 12 y 13 de la LTBG y 13.d) LPAC.

En cuanto a la supuesta discrecionalidad y falta de motivación de la sentencia de instancia que invoca el Ayuntamiento apelante al considerar que el Juzgador a quo erró al no calificar las solicitudes de información de abril y diciembre de 2018 como una mera reiteración de otras anteriores ya atendidas, procede también su desestimación.

Como ya hemos dicho, la sentencia apelada realiza una valoración de la prueba y de los antecedentes fácticos plenamente lógica, motivada y ajustada a Derecho, desvirtuando por completo la tacha de arbitrariedad que se le imputa.

El Juzgador de instancia, tras un análisis pormenorizado del expediente administrativo, distingue acertadamente entre las primeras solicitudes del administrado, formuladas sin asistencia letrada y con un carácter más genérico o impreciso, y las presentadas posteriormente, en especial la de 5 de diciembre de 2018, que constituye el objeto del presente litigio. Es en esta última solicitud donde, ya con el debido asesoramiento legal, la petición adquiere un "perfil mucho más concreto y preciso", tal y como señala la sentencia apelada.

En efecto, la solicitud de 5 de diciembre de 2018 no es una simple repetición, sino que introduce un objeto de conocimiento nuevo y específico que no había sido planteado con anterioridad. En concreto, se requería a la Administración para que informase sobre dos extremos fundamentales y excluyentes entre sí:

A) Quién ejecuto la calle (si los vecinos o el Ayuntamiento) y, en su caso, copia del expediente de obra.

B) Para el caso de que la obra hubiese sido ejecutada por el propio Ayuntamiento, se solicitaba copia del expediente de obra y, de manera crucial, del expediente de expropiación de los terrenos que, según el Registro de la Propiedad, pertenecen al actor y sobre los que se asienta dicho vial.

La insistencia del Ayuntamiento en que no respondió por entender que se trataba de una solicitud reiterada carece de fundamento, pues un simple contraste entre esta petición y las anteriores evidencia que nunca se había solicitado información sobre el título jurídico que amparó la ocupación de los terrenos (expediente de expropiación) ni sobre la identidad concreta de los ejecutores de la obra.

Por tanto, la conclusión del Juzgador a quo no es en modo alguno discrecional, sino el resultado de una correcta apreciación de los hechos. Al determinar que la solicitud de 5 de diciembre de 2018 era sustancialmente distinta a las anteriores, y que la Administración estaba obligada a darle respuesta, la sentencia se limita a aplicar correctamente el derecho de acceso a la información pública, garantizando la tutela judicial efectiva ante el silencio administrativo.

En consecuencia, procede la íntegra desestimación de este motivo de apelación.

SEXTO.- Costas.

En cuanto a las costas de esta instancia, y por aplicación del artículo 139.2 de la L.J.C.A., al haber sido desestimado el recurso de apelación, procede hacer su expresa imposición a la parte apelante. No obstante, y haciendo uso de las facultades de moderación previstas en el artículo 139.4 de la L.J.C.A., procede limitar su importe a la cantidad máxima de 1500 euros (IVA excluido) en concepto de honorarios de Letrado.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,