Sentencia Contencioso-Administrativo 284/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 736/2021 de 01 de septiembre del 2025

PRIMERO.- Antecedentes del caso y resolución impugnada.

Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la Resolución dictada por el Secretario General de la Consejería de Economía, Empresas y Empleo de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, que desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de la Dirección General de Empresas, de fecha 13 de noviembre de 2020, en virtud de la cual se acuerda desestimar la ayuda solicitada por la entidad recurrente teniendo en cuenta la propuesta de resolución definitiva de fecha 15/9/2020 donde se constata el incumplimiento de los requisitos para acceder a la concesión de la subvención (hallarse al corriente en el cumplimiento de obligaciones con la Seguridad Social).

Como datos a tener en cuenta destacaremos los siguientes:

La mercantil Llorens Esteve SL solicitó una subvención el 10 de abril de 2019 en el programa Ayudas "Adelante Inversión" para el fomento de la inversión y la mejora de la productividad empresarial. En concreto, se solicitó la ayuda para el proyecto "ampliación de las instalaciones de su salón de estética y belleza personal en Caudete (Albacete)". La inversión total presupuestada ascendía a un total de 96.545,75 €, desglosados en obra civil, maquinaria, mobiliario y equipos informáticos.

La Administración revisó la solicitud inicial y requirió a la empresa el 21 de octubre de 2019 para que subsanara varias deficiencias, entre ellas: aclarar los metros cuadrados de la obra civil, corregir los datos de creación de empleo, justificar una discrepancia en el número de trabajadores reportados y aportar facturas proforma con los datos correctos.

La empresa respondió el 28 de octubre de 2019, aportando la documentación y aclaraciones solicitadas, indicando que no se previa creación de empleo.

Tras la subsanación, el expediente fue evaluado positivamente. El 27 de abril de 2020 se emitió propuesta provisional favorable con las siguientes condiciones: inversión 90.905,76 €; subvención propuesta 27.271,73 € (un 30% de la inversión aprobado, correspondiente a pequeña empresa).

Se concedió a la empresa un plazo de 10 días para presentar alegaciones, lo cual no hizo.

Antes de emitir la resolución definitiva, la Administración procedió a verificar de oficio que la empresa se encontraba al corriente de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social, ya que los certificados iniciales habían caducado.

El 28 de agosto de 2020 se realizaron consultas:

- El certificado con la AEAT resultó positivo.

- El certificado con la T.G.S.S. resultó negativo.

Debido a este incumplimiento, el 15 de septiembre de 2020 se emitió una propuesta de resolución definitiva denegatoria. Esta propuesta de resolución definitiva no consta en el expediente administrativo, habiéndose incorporado en el trámite de prueba a instancias de la actora. En consecuencia, no consta que la citada propuesta de resolución se notificara formalmente a la recurrente.

Finalmente, el 13 de noviembre de 2020, la Dirección General de Empresas dictó resolución desestimatoria de la ayuda por no cumplir el requisito de hallarse al corriente de pago con la Seguridad Social con anterioridad a dictarse la propuesta de resolución, tal como exige el artículo 4.a) de la Orden 40/2019.

El 16 de noviembre de 2020, la empresa interpuso recurso de alzada contra la desestimación, alegando: desconocimiento de cualquier deuda con la Seguridad Social; que, tras recibir la notificación, solicitaron un nuevo certificado de estar al corriente de pago, obteniendo un resultado POSITIVO con fecha 13 y 16 de noviembre de 2020; y, que el certificado negativo del 28 de agosto debió ser un error ya subsanado.

Por resolución del Secretario General de la Consejería de fecha 14 de septiembre de 2021 se desestimó el recurso de alzada con base en la siguiente fundamentación jurídica:

«TERCERO.- El artículo 4 de la Orden 40/2019 dispone:

"Para acceder a la condición de beneficiario los solicitantes deberán cumplir, y acreditar mediante la documentación que se exija en la convocatoria correspondiente, los siguientes requisitos:

a) Hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones por reintegro de subvenciones, de sus obligaciones tributarias, tanto con la Administración estatal como con la Administración regional, y frente a la Seguridad Social, con anterioridad a dictarse la propuesta de resolución en la forma prevista en esta orden y legislación concordante.

(...)".

Por otra parte, el artículo 20.5 de la citada Orden establece que:

"5. Las propuestas de resolución provisional y definitiva, no crean derecho alguno a favor de la entidad propuesta frente a esta Administración, mientras no se le haya notificado la resolución de la concesión."

Asimismo, continúa el artículo 21 de la misma Orden de bases refiriéndose a la resolución del procedimiento, regulando que:

"A la vista de la propuesta de resolución, única o definitiva, la persona titular de la Dirección General competente en materia de incentivación empresarial dictará la resolución procedente, que se notificará individualmente a los interesados por medios electrónicos, a través de la plataforma de notificaciones telemáticas de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha ."

Por todo ello, y dado que la empresa solicitante de la ayuda no justifica estar al corriente de sus obligaciones tributarias frente a la Seguridad Social en el período 28/8/2020, fecha en que esta Administración obtiene certificado negativo de la Seguridad Social, y el 15/9/2020, fecha en que se emite la Propuesta de Resolución Definitiva, sino que, mediante recurso de alzada presentado, acredita estar al corriente en fechas posteriores (13/11/2020 y 16/11/2020), no se admiten las alegaciones presentadas, por lo que procede declarar el incumplimiento de los requisitos que establece el artículo 4 de la Orden de bases.»

SEGUNDO.- Sobre las pretensiones de las partes y los motivos que las fundamentan.

1. La pretensión y los motivos del recurso que se contienen en la demanda.

La parte actora solicita el dictado de una sentencia por la que "estimando íntegramente el presente recurso se sirva declarar la nulidad radical, o en su caso anular, revocar y dejar sin efecto las resoluciones objeto del presente recurso: Resolución del Secretario General de la Consejería de Economía, Empresas y Empleo de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de fecha 14.9.2021, notificada a esta parte el día 16.9.2021, por la que desestima el recurso de alzada interpuesto por mi representada contra la Resolución de la Dirección General de Empresas de fecha 13.11.2020 recaída en Expediente 0218FIE214; en los términos y con los efectos señalados en el apartado D) del Fundamento de Derecho V.- de la presente demanda, con cuantos otros pronunciamientos en derecho procesa, y expresa condena en costas a la Administración demandada."

Alega, en síntesis:

1. Vulneración del principio de proporcionalidad. Se argumenta que la denegación de la totalidad de la subvención (27.271,73 €) por una deuda con la Seguridad Social de escasa cuantía y de carácter puntual es una medida desproporcionada. Se considera que la Administración ha aplicado un rigor formal excesivo, ignorando que el fin principal de la subvención (la inversión) sí se cumplió.

2. Irregularidades en la resolución desestimatoria.

Con carácter previo, la actora sostiene que no tenía conocimiento de dicha deuda, ya que la T.G.S.S. no se la había notificado formalmente. Por tanto, no pudo subsanarla antes al no ser consciente de su existencia, actuando de buena fe en todo momento.

A este respecto señala que la resolución desestimatoria de la ayuda, de fecha 13/11/2020, se basó en una propuesta de resolución definitiva denegatoria de 15/09/2020, que constataba una deuda con la Seguridad Social. Dicha propuesta de resolución definitiva nunca fue incorporada al expediente administrativo ni notificada a la empresa. La demandante solo tuvo conocimiento de su contenido y motivación una vez iniciado el procedimiento judicial, lo que vulnera el derecho a la defensa y genera indefensión.

Subraya que la deuda con la Seguridad Social fue saldada antes de la resolución desestimatoria, acreditando mediante certificaciones oficiales que estaba al corriente en el momento de la notificación.

Se argumenta que la normativa exige estar al corriente en el momento de dictarse la propuesta de resolución, y que la Administración no puede verificar esta circunstancia en dos momentos distintos, especialmente cuando la caducidad de los certificados se debe a la demora administrativa. Además, se sostiene que la propuesta de resolución definitiva es un trámite esencial que debe existir y notificarse antes de la resolución definitiva, y su ausencia o falta de incorporación al expediente supone un vicio procedimental que debe conllevar la nulidad o anulación del acto.

Subsidiariamente, se solicita que, en caso de no declararse la nulidad, se estime la demanda porque la única propuesta de resolución existente es la provisional favorable, y la empresa cumplía los requisitos en ese momento y también antes de la notificación de la resolución desestimatoria.

3. Carácter subsanable del requisito. La demanda defiende que el requisito de estar al corriente de pago es de carácter subsanable. Alega que, una vez tuvo conocimiento de la deuda, procedió a su pago inmediato y aportó el correspondiente certificado positivo. Considera que esta subsanación posterior debería haber sido admitida por la Administración, en lugar de proceder a la denegación automática.

La argumentación se apoya en diversas sentencias, como la del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 29 de septiembre de 2014 que flexibilizan el automatismo en la denegación de subvenciones por deudas de escasa cuantía, especialmente cuando el incumplimiento es puntual y se subsana con posterioridad. Sostiene que hay que ponderar las circunstancias del caso en lugar de aplicar la norma de forma meramente automática y formalista.

2. Los argumentos sostenidos por la Consejería de Economía, Empresas y Empleo.

La parte demandada contesta a la demanda con solicitud de una sentencia por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo con expresa imposición de costas a la parte actora.

Alega, en síntesis, la legalidad de la resolución impugnada, pues la empresa no se hallaba al corriente de sus obligaciones tributarias cuando se dictó la propuesta de resolución definitiva.

La cuestión principal objeto de debate, dice la Administración demandada, radica en determinar si la denegación de la subvención a la actora, motivada por no estar al corriente de sus obligaciones tributarias, se ajusta o no a Derecho.

En este caso, consta en el folio 245 del expediente un certificado negativo de la Seguridad Social de fecha 28 de agosto de 2020.

En este sentido, argumenta que la Administración actuó conforme a la normativa aplicable, en particular al artículo 4.a) de la Orden 40/2019, que exige como requisito imprescindible para obtener la condición de beneficiario de una ayuda pública, estar al corriente de las obligaciones ficales y con la Seguridad Social antes de dictarse la propuesta de resolución. La Administración subraya que entre el 28/8/2020 (fecha del certificado negativo) y el 15/09/2020 (fecha de la propuesta definitiva denegatoria), la empresa no cumplía esta condición. La propia demandante reconoce en su recurso de alzada y en la demanda que la deuda se saldó con posterioridad al 15/09/2020, lo que confirma el incumplimiento en el momento exigido.

El artículo 4.a) de la Orden 40/2019 exige a los solicitantes "estar al corriente (...) frente a la Seguridad Social, con anterioridad a dictarse propuesta de resolución". Este mismo deber se encuentra recogido en el artículo 74.2 del texto refundido de la Ley de Hacienda de Castilla-La Mancha y en el artículo 10.1 del Decreto 21/2008, que desarrollan reglamentariamente dicha exigencia. Además, el artículo 11 del mismo Decreto habilita a la Administración a verificar directamente esta circunstancia, previa autorización del interesado, mediante certificados administrativos, cuya validez es de seis meses.

En este caso, al haber caducado el último certificado positivo aportado por la empresa, el órgano gestor realizó una consulta telemática conforme al artículo 11 del Decreto 21/2008, que permite al órgano gestor obtener directamente las acreditaciones si cuenta con autorización del interesado y establece una validez de seis meses parea los certificados, y el resultado fue negativo, lo que motivó la denegación de la ayuda por propuesta de resolución definitiva.

En conclusión, según la Administración, la denegación de la subvención está plenamente justificada por la falta de cumplimiento del requisito legal de estar al corriente de las obligaciones tributarias en el momento procesal exigido por la normativa.

TERCERO.- Normativa aplicable.

El procedimiento para la concesión de las ayudas se rige por la Orden 40/2019, de 4 de marzo. El artículo 4.a) de dicha Orden exige, para acceder a la condición de beneficiario, "Hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones (...) frente a la Seguridad Social, con anterioridad a dictarse la propuesta de resolución".

Por su parte, el artículo 20 de la misma Orden regula la propuesta de resolución y el trámite de audiencia. Su apartado primero establece que el órgano instructor formulará una "propuesta de resolución provisional" que se notificará a los interesados para que presenten alegaciones en un plazo de diez días. El apartado segundo del mismo artículo permite prescindir de dicho trámite de audiencia "cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por los interesados", en cuyo caso la propuesta provisional adquiere carácter de definitiva.

CUARTO.- Vulneración del trámite de audiencia.

En el presente caso, la propuesta de resolución provisional de 20 de abril de 2020 fue favorable a la concesión de la ayuda. La actora, lógicamente, no formuló alegaciones al ver satisfechas sus pretensiones. Por tanto, y de conformidad con lo establecido en el artículo 20.2 de la Orden la propuesta de resolución provisional tenía el carácter de "definitiva".

Sin embargo, con posterioridad, la Administración introdujo en el procedimiento un hecho nuevo y determinante: el certificado negativo de la Seguridad Social de fecha 28 de agosto de 2020. Este hecho, que no fue tenido en cuenta al formular la propuesta provisional, alteró sustancialmente la valoración del expediente y motivó la emisión de una nueva propuesta de resolución, esta vez definitiva y denegatoria, con fecha 15 de septiembre de 2020.

Al introducir este "otro hecho", la Administración ya no se encontraba en el supuesto previsto en el apartado segundo del artículo 20 de la Orden 40/2019 para prescindir del trámite de audiencia. Por el contrario, estaba obligada a poner de manifiesto a la interesada esta nueva circunstancia desfavorable para que pudiera formular las alegaciones que estimase oportunas, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 82.1 de la LPAC que establece que

en los procedimientos de carácter sancionador o en aquellos que puedan producir efectos desfavorables o de gravamen para los interesados, deberá concederse trámite de audiencia antes de dictarse resolución, con el fin de que puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.

En el presente caso, consta en el expediente administrativo que la propuesta de resolución provisional fue favorable a la concesión de la subvención. La parte recurrente no presentó alegaciones a dicha propuesta por cuanto acogía íntegramente su pretensión. Sin embargo, el órgano instructor modificó el sentido de su valoración inicial y emitió, en fecha 15 de septiembre de 2020, una propuesta de resolución definitiva denegatoria, basada en la existencia de una deuda tributaria constatada mediante certificado negativo de la Seguridad Social de fecha 28 de agosto de 2020.

No consta, sin embargo, que esta propuesta de resolución definitiva haya sido formalmente notificada a la parte interesada, ni que se le haya otorgado un nuevo trámite de audiencia, a pesar del cambio sustancial en el contenido del acto. Este modo de proceder supone una vulneración de las garantías procedimentales. El artículo 53.1.a) de la LPAC consagra el derecho de los interesados a "conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos (...) y los actos de trámite dictados". Una propuesta de resolución que modifica el sentido de una anterior es, sin duda, un acto de trámite cualificado, pues incide de manera directa en el fondo del asunto.

La finalidad de la audiencia no es solo comunicar un hecho, sino otorgar la oportunidad de defenderse frente a sus consecuencias jurídicas. La omisión de este trámite impidió a la mercantil acreditar la subsanación de su deuda (como hizo posteriormente al interponer el recurso de alzada), o argumentar sobre la posible aplicación del principio de proporcionalidad. Se le privó, por tanto, de una posibilidad de defensa real y efectiva, generándole una indefensión material.

Dicho cambio sustancial en el sentido de la resolución, que revierte el criterio inicial favorable, no fue notificado a la parte interesada ni se le concedió nuevo trámite de audiencia para formular alegaciones ni para subsanar el defecto advertido, lo que vulnera el principio de contradicción y el derecho a la defensa, reconocidos en el artículo 105.c) de la Constitución Española y en el artículo 53.1.e) de la citada Ley 39/2015.

En el caso que nos ocupa, la parte no tuvo ocasión de acreditar documentalmente la regularización de su situación con la Seguridad Social ni de invocar la posible aplicación del principio de proporcionalidad o la doctrina sobre la subsanación de defectos menores, lo que sí podría haber hecho de haberse concedido dicho trámite. Esto cobra especial relevancia si se considera que la deuda surgió o fue detectada después de la propuesta de resolución provisional favorable.

La actuación de la Administración en el presente caso contrasta con la doctrina jurisprudencial consolidada. En la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía núm. 740/2019, de fecha 29 de marzo de 2019, el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía estimó un recurso en un caso con notables similitudes. En dicha sentencia, la Administración denegó una subvención basándose en información interna ("un pantallazo de ordenador") que indicaba una certificación tributaria negativa, haciendo caso omiso del certificado oficial aportado por la interesada que demostraba estar al corriente de sus obligaciones. El tribunal concluyó que la Administración había incurrido en una infracción y acordó la retroacción del procedimiento para que se le reconociera la condición de beneficiaria. De forma análoga, en el caso que nos ocupa, la Administración ha ignorado la comunicación de la regularización de la deuda.

En este sentido, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, núm. 423/2018, de 25 de octubre de 2018, en un supuesto análogo, consideró que la omisión del trámite de audiencia causaba indefensión al recurrente, ya que se le privaba de la oportunidad de aportar un documento que acreditase estar al corriente de sus obligaciones, y concluyó que la Administración debió valorar el documento aportado posteriormente en vía de recurso.

Por aplicación del artículo 47.1.a) y del artículo 48.1 de la Ley 39/2015, la omisión de un trámite esencial del procedimiento, como es el de audiencia previa cuando concurren circunstancias nuevas que alteran la posición jurídica del interesado, determina la anulabilidad del acto administrativo por haber producido indefensión, lo que conlleva la estimación del recurso y la retroacción de actuaciones al momento anterior a dictarse la propuesta de resolución definitiva.

QUINTO.- Consecuencias de la infracción procedimental.

La omisión de un trámite esencial del procedimiento, como es el de audiencia, cuando de dicha omisión se deriva una indefensión material para el interesado, constituye una causa de anulabilidad del acto administrativo, conforme a lo dispuesto en el artículo 48 de la LPAC.

La consecuencia jurídica de la apreciación de dicho vicio de anulabilidad no es el reconocimiento automático del derecho a la subvención solicitada, sino la retroacción de las actuaciones al momento en que se produjo la infracción procedimental, con el fin de reparar la vulneración de las garantías procedimentales.

No obstante, es preciso señalar que la finalidad de la retroacción de actuaciones es, precisamente, otorgar al interesado la posibilidad de alegar y, en su caso, subsanar las deficiencias advertidas. En el presente supuesto, ha quedado acreditado que la parte actora ha procedido a dicha subsanación, si bien de forma tardía, circunstancia que es directamente imputable a la propia Administración al no haberle conferido el preceptivo trámite de audiencia en el momento procesal oportuno.

Por todo lo expuesto, procede acordar la retroacción del procedimiento, si bien con la particularidad de que el órgano competente deberá dictar una nueva resolución teniendo por subsanado el requisito de estar al corriente en el cumplimiento de las obligaciones con la Seguridad Social. En otras palabras, el procedimiento debe retrotraerse al momento inmediatamente anterior a la emisión de la propuesta de resolución definitiva, considerando que el óbice que motivó la denegación ha desaparecido, debiendo tenerse por acreditado el cumplimiento del requisito en la fecha en que debió otorgarse el trámite de audiencia omitido.

SEXTO.- Costas.

De conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 de la LJCA, al haberse estimado parcialmente el recurso contencioso-administrativo no procede hacer especial pronunciamiento en materia de costas procesales.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,