Sentencia Contencioso-Administrativo 292/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 471/2021 de 01 de septiembre del 2025

PRIMERO. - Objeto del proceso y posición de las partes.

El presente recurso contencioso se ha dirigido frente al Decreto 69/2021, de 1 de junio, por el que se aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de Cabañeros publicado en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha número 109/2021 el 10 de junio de 2021.

La parte actora interesa en el suplico de su demanda el dictado de una sentencia estimatoria, condene en costas a la Administración y que:

"1. Declare nulo, al amparo del artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015 , el Decreto 69/2021 por el que se aprueba el PRUG, y subsidiariamente anulable, como consecuencia de:

a. Haber sido dictado sin la previa existencia de un PORN en vigor.

b. Contener de restricciones a los usos y aprovechamientos de las Fincas sin haber dado cumplimiento previo a lo dispuesto en la DA7 de la LPN.

c. Haber sido dictado por una Administración manifiestamente incompetente para ello.

d. Haber prescindido de un auténtico trámite de audiencia en la tramitación del PRUG.

2. Declare anulable, al amparo del artículo 48.1 de la Ley 39/2015 , el apartado 8 del PRUG, relativo al desarrollo de planes y programas sectoriales, como consecuencia de no ser admisible la remisión a instrumentos diferentes del PRUG de la regulación de elementos declarados esenciales del propio PRUG por la LPN.

3. Declare anulables, al amparo del artículo 48.1 de la Ley 39/2015 , como consecuencia de la inclusión de limitaciones a los derechos de propiedad de los titulares de las fincas privadas que se integran en el Parque, sin la necesaria base legal para ello, los siguientes apartados del PRUG:

a. letras b), d), e), f) y g) del apartado 3.1 del PRUG; de las letras a), b) y c) del apartado 3.2 del PRUG; y del apartado 3.6 del PRUG.

b. apartados 4.c), d), e) e i) del PRUG.

c. apartado 5.2 del PRUG, en lo que se refiere a las limitaciones al acceso motorizado a las Fincas; a la instalación de señales, barreras, instrumentos y artefactos; a la construcción de nuevos edificios e instalaciones permanentes; a la construcción de carreteras o caminos para vehículos; y a los aprovechamientos tradicionales.

d. apartado 5.3 del PRUG, en lo que se refiere a la imposición de la obligación a los propietarios de tolerar el acceso peatonal del público; el establecimiento de elementos interpretativos y otras instalaciones menores; y el establecimiento de instalaciones y construcciones de uso público en sus Fincas, sin que estas obligaciones queden delimitadas en forma alguna.

e. apartado 5.4 del PRUG, en lo que se refiere a la imposición de la obligación a los propietarios de tolerar el acceso peatonal del público y de tolerar el establecimiento de instalaciones y construcciones de uso público en sus Fincas, así como en lo relativo a las limitaciones a la realización de obras y construcciones, sin que estas obligaciones y limitaciones queden delimitadas en forma alguna.

f. apartados 6.1 (letras b), d), g), k), p), r), u), w) e y)), 6.2, 6.5, 6.6, 6.7, 6.8 y 6.10.2 del PRUG.

g. apartado 7 del PRUG, relativo a la normativa general de protección y a la regulación de actividades, usos y aprovechamientos del Parque.

h. apartado 9 del PRUG, relativo a la estimación económica de actuaciones, como consecuencia de las irregularidades señaladas en el apartado 7 del Fundamento de Derecho Noveno.

i. apartado 11 del PRUG, relativo a la coordinación y cooperación con las Administraciones, instituciones y titulares de derechos."

A lo que se opone la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha.

SEGUNDO. - Sobre la nulidad del PRUG por haber sido dictado sin la previa existencia de un PORN en vigor.

Argumentos esgrimidos por en la demanda.

El primer motivo de impugnación se centra en que la aprobación del PRUG (Plan Rector de Uso y Gestión) del Parque Nacional de Cabañeros se ha realizado sin la existencia previa de un PORN (Plan de Ordenación de los Recursos Naturales), lo que determina su nulidad ex artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

Según considera la actora, desde la entrada en vigor de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, se exige que todos los parques, tanto nacionales como naturales, cuenten con un PORN aprobado previamente a su declaración ( artículo 15). Y con respecto al Parque Nacional de Cabañeros, si bien, cuando fue declarado Parque Nacional mediante la Ley 33/1995 (Ley 33/1995, de 20 de noviembre de 1995, de declaración del Parque Nacional de Cabañeros), existía un PORN aprobado, dicho plan fue anulado por Sentencia de 25.2.2003 y, desde entonces, no ha sido sustituido. De modo que el parque carece de un PORN en vigor desde hace más de veinte años.

Expone la demanda que la aprobación del PRUG sin el referido instrumento previo vulnera la normativa vigente, ya que el PORN es un instrumento de planificación superior que establece los criterios, diagnósticos y directrices fundamentales sobre los cuales debe estructurarse el PRUG. Así como, que dicha jerarquía ha sido reconocida expresamente tanto por el Tribunal Constitucional ( STC 102/1995), como por el Tribunal Supremo ( STS 2035/2017), que han considerado que la inexistencia de un PORN habilitante invalida cualquier PRUG aprobado con posterioridad.

Igualmente, refiere que la normativa autonómica, en concreto, la Ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservación de la Naturaleza de Castilla-La Mancha, exige también de forma expresa la existencia del PORN, como condición previa y obligatoria para la regulación de espacios protegidos, incluidos los parques nacionales (artículo 129.2), al establecer su carácter ejecutivo y jerárquicamente superior (artículos 28.2, 32.3).

E indica que aunque la Administración, en la contestación a estas mismas alegaciones, durante la tramitación del Decreto, sostuvo que la legislación básica actual, la Ley 30/2014 de Parques Nacionales, no exige expresamente la existencia de un PORN para aprobar un PRUG y que el parque contaba con un PORN en el momento de su declaración en 1995, dicha argumentación no puede acogerse. Pues, según la recurrente el PORN vigente en ese momento fue declarado nulo y, por tanto, no puede producir efectos jurídicos. Asimismo, sostiene que, aunque la legislación estatal no imponga expresamente la exigencia del PORN, sí remite en su aplicación a la normativa autonómica correspondiente, donde es exigido de manera clara y directa.

Argumentos desarrollados por la demandada.

Mientras que la demandada rechaza la necesidad de contar con un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) como requisito previo para la aprobación del Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG) del Parque Nacional de Cabañeros. En este sentido considera errónea la invocación por la actora del artículo 15 de la ya derogada Ley 4/1989, que, según la Administración, exigía un PORN solo para la "declaración" de "Parques y Reservas", pero no para los Parques Nacionales, los cuales estaban regulados en un capítulo distinto de dicha ley.

La Administración defiende que los Parques Nacionales tienen un régimen jurídico autónomo, basado exclusivamente en su normativa específica de carácter estatal, la Ley 30/2014, de Parques Nacionales, y no en la normativa general aplicable a otros espacios naturales protegidos. En este marco, el instrumento de planificación superior no sería el PORN, sino el Plan Director de la Red de Parques Nacionales, aprobado por Real Decreto 389/2016, al que deben ajustarse los PRUG. Según esta tesis, la jerarquía normativa dentro del sistema de planificación de los parques nacionales estaría encabezada por su ley de declaración del parque, seguida por el Plan Director y, por debajo, el PRUG correspondiente, sin que tenga cabida un PORN autonómico.

Además, la Administración cuestiona que la jurisprudencia citada por la parte demandante (especialmente la sentencia del Tribunal Supremo de 2017) sea aplicable al caso, pues trata sobre un parque natural, no un parque nacional. También invoca el artículo 29.2 de la Ley 42/2007 para señalar que, al coexistir en el Parque Nacional de Cabañeros otras figuras de protección de ámbito autonómico o europeo (como la Red Natura 2000), la planificación debe integrarse en un único documento. A este respecto, afirma que dicho documento ya existe: el plan de gestión del espacio Red Natura 2000 "Montes de Toledo", aprobado en 2016 y publicado íntegramente en 2020, el cual, según la demandada, cumple con los requisitos exigibles a un PORN, lo que haría innecesaria su elaboración específica para el parque.

Criterio de la Sala.

Para resolver el primer motivo de impugnación, es necesario partir de un hecho que no se discute entre las partes: el Parque Nacional de Cabañeros fue declarado como tal por la Ley 33/1995, de 20 de noviembre, había sido declarado previamente Parque Natural mediante el Decreto 95/1988, de 11 de julio.

Posteriormente, el Tribunal Supremo, en su sentencia de 25 de febrero de 2003 (recurso 6876/1999), anuló el Decreto 23/1995, de 28 de marzo, que había aprobado el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) de los Montes de Toledo. Esa sentencia dejó claro que la controversia jurídica se centraba únicamente en la legalidad de dicho decreto, sin afectar de forma directa ni a la declaración como Parque Natural, ni a la posterior declaración como Parque Nacional, aunque reconocía una cierta relación entre estos actos.

Desde la anulación de ese PORN, no se ha aprobado uno nuevo. Sin embargo, en 2021 se aprobó un Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG) mediante el Decreto 69/2021, de 1 de junio, que es el instrumento impugnado en la presente litis.

En su momento, la STC 102/1995, al interpretar la ya derogada Ley 4/1989 de Conservación de Espacios Naturales (LCEN), estableció una jerarquía normativa en la planificación ecológica: en lo más alto estaban las Directrices de Ordenación de los Recursos Naturales, seguidas por los PORN, y finalmente los PRUG. Bajo esa estructura, el PRUG debía elaborarse sobre la base de un PORN previamente aprobado. No obstante, esta doctrina no se considera aplicable al caso actual, por las razones que a continuación expondremos.

Actualmente, el artículo 15 de la derogada LCEN ha sido sustituido por el artículo 36 de la vigente Ley 42/2007, de Patrimonio Natural y Biodiversidad (LPNB), que mantiene una redacción similar: exige que la declaración de parques y reservas naturales esté precedida por la aprobación de un PORN. Sin embargo, la misma Ley aclara que los Parques Nacionales se rigen por su legislación específica. La normativa autonómica de Castilla-La Mancha también exige un PORN previo para declarar un parque o reserva natural, pero respecto a los Parques Nacionales, establece que éstos se rigen por la normativa estatal, por la ley de creación del organismo autonómico competente y, en lo demás, por la propia ley autonómica.

Y la parte actora invoca una sentencia del Tribunal Supremo de 2017 ( STS 2035/2017), en la que se anuló el PRUG de un parque natural porque no se había aprobado el PORN en el plazo legal. En ese caso, se consideró que el PRUG carecía de base legal. Sin embargo, esta doctrina, tampoco consideramos que puede aplicarse al caso de Cabañeros por dos razones relevantes: en primer lugar, la sentencia se refería a un Parque Natural, mientras que Cabañeros es un Parque Nacional, con respecto a los que se ha de estar, como se ha explicado, a su legislación específica; en segundo lugar, la declaración de Cabañeros como Parque Natural tuvo lugar en 1988, antes de la entrada en vigor de la LCEN de 1989. En la sentencia citada sí se aplicó la exigencia del PORN porque hubo una reclasificación posterior del espacio protegido conforme a la LCEN, lo que implicó la aplicación de la nueva ley sin que ello supusiera una retroactividad indebida. En el caso de Cabañeros, no se ha producido esa reclasificación, sino que, en 1995, se declaró Parque Nacional mediante una ley estatal.

Por tanto, la declaración como Parque Natural en 1988 fue válida y eficaz sin necesidad de un PORN (ya que en ese momento no era obligatorio), y la cuestión podría plantearse respecto a la declaración como Parque Nacional en 1995. En ese momento ya estaba vigente la LCEN, cuyo artículo 15 exigía la existencia de un PORN para declarar "parques y reservas", sin distinguir entre naturales y nacionales. La actual Ley 42/2007 también emplea esta expresión general. Y aunque esta Ley indica que los Parques Nacionales se rigen por su legislación específica ( art. 31.2), lo cierto es que en 1995 no existía aún una legislación específica para estos parques. Ésta no llegó hasta la Ley 5/2007, de la Red de Parques Nacionales, que sí introdujo de forma expresa la necesidad del PORN previo. Por ello, en 1995 sí era necesario un PORN para la declaración de Cabañeros como Parque Nacional.

No obstante, consideramos que la clave del presente litigio no está en la legalidad de la declaración del parque, sino en si era necesario contar con un PORN para dar validez al PRUG aprobado en 2021. En este sentido, la normativa aplicable es la vigente en el momento de aprobación del instrumento de planificación impugnado, esto es, la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales, que derogó la de 2007. Dicha Ley ya no exige expresamente un PORN previo. En su artículo 8.2 menciona que las comunidades autónomas pueden aprobar un PORN, pero no lo establece como requisito indispensable. Además, en su Título IV, al regular los instrumentos de planificación, se mencionan el Plan Director de la Red de Parques Nacionales y los PRUG como los principales instrumentos, así como otros planes sectoriales que puedan aprobar las comunidades autónomas cuando precisen una formulación más detallada a la del PRUG.

Concretamente, en lo que atañe a la configuración de los instrumentos de planificación en la ley 30/2014, la Exposición de Motivos, no hace referencia al PORN, sino que estipula lo siguiente: "El Título IV se refiere a «instrumentos de planificación». Otorga al Plan Director de la Red de Parques Nacionales alcance básico y carácter de máximo instrumento de planificación, al tiempo que simplifica su procedimiento de elaboración y singulariza y potencia los efectos de las directrices básicas de conservación.

El Plan Director tendrá el carácter de directrices para la ordenación de los recursos naturales, de acuerdo con la legislación de protección del medio natural. Se pretende con ello dotar a los territorios de los parques nacionales de un régimen realmente exclusivo y muy específico, diseñado para adaptarse a todas sus singularidades.

Refuerza el papel del Plan Rector de Uso y Gestión, asegurando su visibilidad de manera que nítidamente se pueda entender como un instrumento de planificación del parque nacional y permita calibrar su cumplimiento. En particular recupera contenidos como son los compromisos de planificación económica, las capacidades y dotaciones de las administraciones asignadas para el logro de los fines del parque nacional y el régimen de colaboración con titulares y propietarios.

Los Planes Rectores de Uso y Gestión deberán ajustarse al Plan Director y prevalecerán sobre el planeamiento urbanístico.

Por último incorpora al ordenamiento jurídico básico la figura de los planes sectoriales, con cometidos técnicos especializados."

Y en el presente supuesto el Decreto 69/2021, el PRUG, en efecto, no se apoya en un PORN previo, sino en la planificación previa, enmarcada en el Plan Director de la Red de Parques Nacionales aprobado por Real Decreto 389/2016, de 22 de octubre, y concretada en el presente Plan Rector de Uso y Gestión.

Por tanto, consideramos que según la normativa vigente en el momento de la aprobación del PRUG de 2021, éste puede ser válido aun sin un PORN previamente aprobado. De modo que no procede estimar la nulidad solicitada por la parte recurrente, pues el PRUG no contraviene la normativa aplicable ratione temporis en materia de Parques Nacionales.

TERCERO.- Sobre la nulidad de las disposiciones contenidas en el PRUG limitativas de los usos y aprovechamientos de las fincas coincidentes con los artículos 6 y 7 de la Ley 30/2014 por haberse prescindido del procedimiento legal previsto en la Disposición Adicional Séptima de la Ley 30/2014 .

Argumentos esgrimidos por en la demanda.

Expone la demanda que las restricciones impuestas en el PRUG impugnado, como la prohibición de la caza, la tala comercial o las construcciones, coincidentes con las previstas en los artículos 6 y 7 de la Ley 30/2014, de Parques Nacionales (LPN) no pueden aplicarse legalmente hasta que se cumpla lo establecido en la Disposición Adicional Séptima ( DA7) de la misma ley, que obliga a la Administración, en un plazo de seis años desde su entrada en vigor, a adaptar los parques preexistentes mediante acuerdos voluntarios con los propietarios o, en su defecto, a través de expropiación o compensación.

En este sentido, según la actora, dado que la Administración no ha llevado a cabo tales actuaciones dentro del plazo legal, ni ha indemnizado a los propietarios por la pérdida de derechos; la imposición de dichas restricciones sin previa compensación vulnera el artículo 33.3 de la Constitución Española y constituye un fraude de ley. Además, supone la nulidad de dichas disposiciones del PRUG, conforme al artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015, al haberse aprobado sin seguir el procedimiento legalmente establecido.

Argumentos desarrollados por la demandada.

A dicha nulidad se opone la Administración esgrimiendo que es la Ley de Parques Nacionales, estatal, la que establece que actividades como la caza, la pesca y la tala comercial son incompatibles con la declaración de parque nacional; obliga a eliminar dichas actividades y prevé indemnizaciones para los propietarios afectados, las cuales deben ser asumidas por la Administración General del Estado. Sin que la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha sea responsable de indemnizaciones, salvo que imponga restricciones adicionales dentro de su ámbito competencial.

Pero las limitaciones recogidas en el PRUG no son contrarias al Ordenamiento, dado que simplemente reflejan las ya contenidas en la ley estatal, pues el PRUG debe concretar las actividades permitidas y prohibidas, como exige el artículo 20.5 de la Ley de Parques Nacionales.

Asimismo, indica la contestación a la demanda que aunque la Disposición Adicional Séptima de la Ley contempla un plazo de seis años (hasta diciembre de 2020) para adoptar medidas de adaptación, ello no puede interpretarse en el sentido de que si no se adoptan tales medidas las prohibiciones no sean aplicables, pues la ley exige a las administraciones actuar con "máxima diligencia", pero no condiciona la entrada en vigor de las prohibiciones al pago efectivo de indemnizaciones.

Criterio de la Sala.

Asiste la razón a la Administración demandada cuando sostiene que el artículo 20 de la Ley 30/2014 exige que el PRUG contenga, como mínimo, la relación de actividades clasificadas como compatibles o incompatibles con la conservación y gestión del parque nacional. En este caso, la calificación como incompatibles de actividades como la pesca deportiva y recreativa, la caza deportiva y comercial, la tala con fines comerciales ( art. 6.1.d del PRUG), la alimentación suplementaria de poblaciones de ungulados ( art. 6.1.g), o el sobrevuelo de aeronaves desde tierra hasta el nivel de vuelo FL120 ( art. 6.1.u), deriva directamente del artículo 7 de la propia Ley 30/2014. Por tanto, no puede considerarse que dicha inclusión incurra en un defecto procedimental que determine su nulidad.

El posible incumplimiento de la Disposición Adicional Séptima, cuya valoración no corresponde a este procedimiento y sobre la que, por tanto, no se entra a pronunciar este Tribunal, no puede tener el efecto invalidante invocado por la parte recurrente.

De hecho, como la propia parte demandante expone, fue rechazada una enmienda legislativa que proponía que "en estos casos, los plazos anteriores se entenderán prorrogados hasta la celebración de dichos acuerdos o la aplicación de cualquier otro procedimiento para el rescate de los correspondientes derechos".Lo cual permite concluir que, transcurrido el plazo de seis años, las determinaciones de los artículos 6 y 7 de la Ley 30/2014 tienen plena vigencia y, en consecuencia, deben reflejarse en el contenido mínimo del PRUG, sin perjuicio de que las recurrentes puedan, si lo estiman oportuno, ejercer las acciones que correspondan para exigir el cumplimiento de lo previsto en la Disposición Adicional Séptima.

CUARTO-. Sobre la incompetencia de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha para aprobar el PRUG.

Argumentos esgrimidos por en la demanda.

Defiende la recurrente que el PRUG aprobado por la Junta incurre en un vicio de nulidad por falta de competencia, conforme al artículo 47.1.b) de la Ley 39/2015. Toda vez, que conforme a la legislación vigente, la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha no puede aplicar la Ley 30/2014, de Parques Nacionales (LPN), en los espacios protegidos de Cabañeros y las Tablas de Daimiel mientras no asuma formalmente su gestión, lo cual aún no ha ocurrido. Dicha exigencia ya estaba prevista en la Ley 5/2007, de Patrimonio Natural y Biodiversidad que establecía que hasta la transferencia efectiva de competencias, se aplicaría la normativa anterior, es decir, la Ley 4/1989. Y aunque existen negociaciones entre el Ministerio para la Transición Ecológica y la Junta, aún no se ha formalizado dicho traspaso, tal como se confirmó en notas de prensa de abril de 2021, por que la gestión de estos parques sigue correspondiendo al Estado, y por tanto, la aprobación del Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG) es competencia estatal, careciendo la Junta de legitimidad normativa para aprobarlo.

Asimismo, reseña que pese a que la Administración autonómica pretende fundar su competencia en una comisión gestora prevista por la Ley 33/1995, dicha comisión carece de facultades normativas. Y en cualquier caso, de aceptar la competencia de la Junta, sería indebida la intervención de TRAGSA o del Ministerio.

Argumentos desarrollados por la demandada.

Por su parte, la representación autonómica sostiene que la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha es competente para aprobar el PRUG del Parque Nacional de Cabañeros, pese a que la Administración del Estado mantiene la gestión formal del espacio. Esgrime que, conforme al artículo 32.2 del Estatuto de Autonomía, Castilla-La Mancha tiene competencia para desarrollar y ejecutar la legislación básica del Estado en materia de espacios naturales protegidos, lo que le permite ejercer funciones normativas como la aprobación del PRUG. Aunque el Estado conserva la competencia para declarar un Parque Nacional y elaborar el Plan Director de la Red, la Ley de Parques Nacionales atribuye a las comunidades autónomas la gestión de los parques ubicados en su territorio, y por tanto también la aprobación del PRUG, sin que ningún precepto legal atribuya esa función a la Administración estatal.

Aunque reconoce que en el traspaso de competencias de 1984 se excluía la gestión directa de los parques nacionales, subraya que el marco legal actual ha cambiado sustancialmente. Y que la interpretación sistemática de los artículos 20 y 21 de la Ley de Parques Nacionales, así como lo dispuesto en la Ley autonómica 9/1999, refuerzan que la Junta es el órgano competente para aprobar el PRUG. No pudiendo confundirse la titularidad de la competencia con el efectivo traspaso de funciones, ni las competencias normativas con las de gestión.

De otro lado la Junta advierte sobre la incoherencia de los actores que, por un lado, exigen la aprobación previa de un Plan de Ordenación de Recursos Naturales (PORN) por parte de la Junta y, por otro, niegan su competencia para aprobar el PRUG, que estaría situado en un rango inferior.

Y al respecto de la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Parques Nacionales, considera que la normativa anterior solo sigue aplicándose en lo estrictamente necesario para mantener la gestión de los parques hasta que se complete el traspaso. Mientras tanto, la gestión recae en una Comisión Mixta -regulada por el Real Decreto 1760/1998- compuesta por representantes del Estado y de la comunidad autónoma, cuyas decisiones vinculan a ambas administraciones.

Criterio de la Sala.

Para abordar la solución de esta cuestión, se ha de partir, como apunta la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, de que resulta indiscutido que la Junta ostenta competencia para la aprobación del PORN.

De modo que si, señalábamos, que según la STC 102/1995, al interpretar la ya derogada Ley 4/1989 de Conservación de Espacios Naturales (LCEN), en la jerarquía normativa en la planificación ecológica el PRUG se sitúa en la base de la pirámide y por encima del mismo de halla el PORN; no se le puede negar competencia a la Junta para la aprobación del instrumento de planificación inferior, si la ostenta con respecto al de superior grado, como de hecho, no se le ha negado por la Administración estatal.

Asimismo, este Tribunal se pronunció sobre la competencia de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha para la elaboración del PORN de los Montes de Toledo (Cabañeros- Rocigalgo), en nuestra sentencia nº 774/1999 de 31 de julio, en cuyo Fundamento Jurídico Quinto se expone:

"Para abordar dicha problemática, se ha de partir de la premisa fundamental, de que la competencia para planificar el medio ambiente no viene atribuida en el ordenamiento jurídico vigente como una competencia sustantiva, sino como una dimensión más que se viene a integrar en la genérica competencia medio-ambiental. Ello significa que, aprioricamente, tanto el Estado como las Comunidades Autónomas pueden legislar sobre planes medio-ambientales y ejecutar dicha legislación, siempre que se respete el reparto competencial realizado sobre la materia. Esto es, el Estado podrá legislar sobre planes medio- ambientales dentro de los límites de lo que debe considerarse como materia básica, debiendo las Comunidades Autónomas acatar la legislación básica del Estado y deberán ejecutarla, elaborando los planes que por aquella se preveen; o, incluso, en el ámbito de la creación de nuevos mecanismos adicionales de protección, podrán añadir instrumentos planificadores que complementen la acción de los ya diseñados como mínimo común denominador para el Estado por la legislación básica estatal. Luego el marco de distribución competencial quedará definido por lo dispuesto en los art. 149.1 ; 23ª (en relación con el 1º 1ª) y 148.1.9ª, de la Constitución y por lo que se establezca estatutariamente; de tal forma que es factible que las Comunidades Autónoma, dentro de la competencia exclusiva del Estado sobre legislación básica de protección del medio- ambiente, pueden tener atribuida no sólo la función ejecutiva y la gestión o ejecución, sino también la del establecimiento de medidas adicionales de protección, así como el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica estatal; reconociéndose, de este modo una auténtica función normativa, que tiene su máxima expresión en el establecimiento de leyes de desarrollo en materia de medio- ambiente, y en la planificación de los recursos naturales, como viene a reconocer la Sentencia del T.C. 102/95 , en su fundamento de Derecho segundo y tercero; posibilidad de desarrollo normativo incuestionable para la Comunidad de Castilla-La mancha, por establecerlo así de forma expresa el art. 32.3, de su Estatuto de Autonomía, según redacción dada por la L.O. 7/1994, de 24 de marzo; luego es competencia de esta Junta de Comunidades el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de espacios naturales protegidos; posibilidad que incluso le reconoce el art. 4 de la Ley 4/89, de 27 de marzo , al permitir que todas las Administración públicas en virtud de sus competencias respectivas (y en este caso, el Estatuto se la reconoce a la Junta de Comunidades), pueda planificar los recursos naturales; luego perfectamente podrá dictar los PORN, que se vienen a configurar como planes marco, configurados como instrumentos flexibles que permitirán, con diverso nivel de intensidad, un tratamiento prioritario e integral de determinada zonas para la conservación y recuperación de los recursos, espacios naturales y espacios a proteger, cuya regulación posteriormente será detallada en el ámbito concreto de cada espacio natural declarado, mediante los Planes Rectores de Uso y Gestión (en adelante, PRUG). Luego no se puede dudar de la competencia de esta Comunidad Autónoma para elaborar y aprobar el PORN, que también la tiene la Administración del Estado."

En dicha sentencia se acaba disponiendo al respecto que:

" en materia de medio- ambiente el establecimiento de la legislación básica no puede suponer en la realidad un vaciamiento de las competencias de las Comunidades Autónomas según sus estatutos ( S.T.C. 125/1984 ), sin que deba existir, en principio, obstáculo para que sobre una misma superficie o espacio natural puedan actuar distintas Administraciones públicas para diferentes actividades, funciones o competencias en singular amparadas por un mismo título competencial genérico, como puede ocurrir en la planificación de las Parques Nacionales."

Es cierto que esta Sentencia fue anulada por la antes indicada STS de 25 de febrero de 2003, ahora bien, nuestro Alto Tribunal, confirmó la posición de la Sala sobre la cuestión competencial, toda vez que en el FJ Quinto de la Sentencia de 2003, estableció:

"QUINTO.- Desde esta perspectiva, parece indudable la competencia del Gobierno de Castilla-La Mancha para la adopción de la decisión cuestionada. La sentencia del Tribunal Constitucional 306/2000 de 12 de Diciembre así lo declara: "De lo expuesto debemos concluir que no corresponde a la competencia del Estado la elaboración y aprobación de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, tal y como están configurados en la legislación vigente, ya que el grado de detalle que este tipo de instrumentos de planificación ha de incorporar (pues en ellos se plasma necesariamente la selección de una de las diversas alternativas posibles) no se compadece con el concepto de lo básico.". Quedan, por tanto, rechazadas en mérito de la doctrina que la sentencia citada proclama, las alegaciones de los recurrentes que combaten la competencia del órgano que dictó la resolución impugnada.

La naturaleza normativa de los PORNA se infiere no sólo de su contenido y efectos, sino de su finalidad ordenadora, a tenor del artículo cuarto de la Ley de Conservación de Espacios Naturales. Esa naturaleza ordenadora ha sido también reconocida por el Tribunal Constitucional en el fundamento séptimo de la sentencia citada: "... la planificación de los recursos naturales, cuyo instrumento más destacado en el sistema de la LCEN son los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, es una ordenación del espacio y de su contenido que guarda relación con la ordenación del suelo y la planificación urbanística ( STC 102/1995 ,FJ 13), inspirada por los principios mencionados en el art. 2 de la citada LCEN.". Siendo esto así, como lo es, y tratándose de una norma autonómica, han de rechazarse las alegaciones sobre la no intervención del Consejo de Estado que se exige por entender que el PORNA es un reglamento cuya titularidad competencial corresponde al Estado. Negada esta titularidad la intervención del Consejo de Estado sólo se puede mantener en virtud de alegaciones y preceptos que no son las que conforman el recurso de casación y en cuyo análisis no nos es permitido entrar dadas las características de este recurso."

Si a esta doctrina jurisprudencial le sumamos lo previsto en la vigente Ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservación de la Naturaleza de Castilla-La Mancha, cuyo artículo 52.1 establece expresamente que los Planes Rectores de Uso y Gestión (PRUG) y los Planes Parciales serán aprobados por la Consejería competente, consideramos evidente el reconocimiento legal la atribución controvertida a la administración autonómica.

Del mismo modo, el artículo 20.1 de la Ley 30/2014, de Parques Nacionales, dispone que en cada parque nacional se elaborará y aprobará, con carácter específico, un PRUG como instrumento de planificación ordinaria, a cargo del órgano de la administración competente en la planificación y gestión de dichos espacios. Y aunque su Disposición Transitoria Primera prevé que, hasta que la Comunidad Autónoma asuma formalmente la gestión de los parques nacionales de Cabañeros y de las Tablas de Daimiel, estos se regirán por la normativa anterior que les sea de aplicación, ello no supone una exclusión de las competencias autonómicas en materia normativa. Tanto si atendemos al citado artículo 52.1 de la Ley autonómica 9/1999, como si recurrimos a la normativa anterior a la Ley 30/2014, la Ley 5/2007, de 3 de abril, de la Red de Parques Nacionales, que atribuía la gestión y organización de los parques nacionales a las comunidades autónomas en cuyo territorio se encuentren, resulta razonable concluir que la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha ostenta competencia para aprobar el PRUG impugnado.

Dicha competencia se halla respaldada por el artículo 32.2 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, que establece que, en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que ésta determine, corresponde a la Junta el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de espacios naturales protegidos.

QUINTO.- Sobre la inexistencia de un verdadero trámite de audiencia determinante de la nulidad del PRUG dada la intervención de TRAGSATEC en la tramitación, resumen y respuesta de las alegaciones formuladas por los interesados en el trámite de información pública del PRUG.

Argumentos esgrimidos por en la demanda.

Según el recurrente, del Documento 12 del Expediente Administrativo se deduce la participación del Ministerio para la Transición Ecológica y de la empresa TRAGSATEC en la tramitación, resumen y respuesta de las alegaciones formuladas por los interesados en el trámite de información pública del PRUG. A lo que se opone el recurrente, considerando que la mera asunción por la Administración autonómica, sin mayor criterio, de la valoración que de sus alegaciones efectuó TRAGSATEC, equivale a que no haya existido un verdadero trámite de alegaciones.

En línea con lo cual, esgrime que compete al órgano tramitador la valoración y respuesta de las alegaciones de los interesados, sin que sea factible la encomienda a un tercero de dicho trámite; para la posterior asunción de dichas respuestas sin mayor crítica.

Y en apoyo de su argumento cita la STS nº 1265/2020, de 7 de octubre , según la cual: ""De lo expuesto hemos de concluir que en la medida que los procedimientos administrativos son los medios a través de los cuales las Administraciones Públicas desarrollan su actividad pública y ejercen sus potestades, y estas han de realizarse preceptivamente por funcionarios públicos, cabe concluir que los procedimientos administrativos han de tramitarse por funcionarios públicos, lo cual constituye la regla básica en materia de tramitación de procedimientos administrativos"

Argumentos desarrollados por la demandada.

Mientras que la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha descarta cualquier encomienda de gestión en el sentido aludido por la actora a TRAGSA, lo cual fue negado por TRAGSA.

Y defiende que de los documentos obrantes en el expediente administrativo se desprende que se ha dado cumplimiento al trámite de audiencia con todas las garantías.

Criterio de la Sala

De los documentos que obran en el presente Expediente Administrativo, en particular, los f. 318-470 y 471-497; esta Sala considera que el trámite de alegaciones fue cumplido por la propia Administración demandada, en particular, la contestación a dichas alegaciones emana de su Dirección General de Medio Natural y Biodiversidad de la Consejería de Desarrollo Sostenible estando firmada por el Director General.

Ciertamente en el documento que obra al f. 477-497, concretamente al f.471, rubricado, "análisis general de las alegaciones recibidas en el trámite de información púbica del Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de Cabañeros", aparecen cuatro logos: Red de Parques Nacionales; Tragsatec (grupo Tragsa); Ministerio para la Transición Ecológica y Junta de Comunidades de CLM; pero como expone el propio documento 2 adjunto a la demanda emitido por el Grupo Tragsa "no se ha producido ningún encargo de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha a ninguna de las empresas del Grupo Tragsa en relación con la gestión y respuesta a las alegaciones formuladas durante el proceso de información pública del actual Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de Cabañeros, ni para la realización de actividades relacionadas con la tramitación y ulterior aprobación del mismo".

Asimismo, es de tener en cuenta la disposición adicional 24ª de la LCSP indica que Tragsa y su filial Tragsatec tienen la consideración de medios propios personificados y servicios técnicos de la Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas, de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, de los Cabildos y Consejos Insulares, de las Diputaciones Forales del País Vasco, de las Diputaciones Provinciales y de las entidades del sector público dependientes de cualesquiera de ellas que tengan la condición de poderes adjudicadores.

Y aunque alude el recurrente a la STS nº 1265/2020, de 7 de octubre , como también ha dejado asentado nuestro Tribunal Supremo en la posterior STS nº 236/2024 de 12 de febrero (que se remite a la STS nº 469/2023 de 12 de abril ), en la sentencia invocada por el actor, junto con otras, "se trataba de dar respuesta a la siguiente cuestión: si los procedimientos sancionadores pueden ser tramitados con la intervención, en mayor o menor medida, pero con un carácter de generalidad y permanencia para toda la actividad administrativa procedimental, por personal ajeno al personal estatutario de un determinado órgano de una Administración Pública.

La jurisprudencia que se establece en respuesta a dicha cuestión fue la siguiente: "como regla general, la tramitación de los procedimientos sancionadores incoados por las Administraciones Públicas han de ser tramitados por el personal al servicio de tales administraciones sin que sea admisible que, con carácter general, de permanencia y de manera continua, pueda encomendarse funciones de auxilio material o de asistencia técnica a Entidades Públicas Empresariales, sin perjuicio de poder recurrir ocasionalmente y cuando la Administración careciera de los medios para ello, al auxilio de Entidades Públicas Empresariales, como medios propios de la Administración, a prestar dicho auxilio o asistencia".

En definitiva, lo afirmado en dichas sentencias versaba sobre la posibilidad de que la Administración encomiende a una entidad externa la tramitación de sus procedimientos sancionadores "con carácter general, de permanencia y de manera continua".

Por lo que, como expone la STS nº 236/2024 de 12 de febrero : "En determinadas circunstancias extraordinarias y cuando una Administración que no posea los medios materiales o técnicos idóneos para el desempeño de las competencias que le han sido encomendadas, puede acudir por razones de eficacia a la colaboración con otras entidades, en concreto a una sociedad mercantil estatal que tiene la consideración de medio propio de la Administración.

Esta colaboración puede estar referida no solo a trabajos técnicos o materiales concretos y específicos sino también puede solicitar su auxilio en la gestión y en la tramitación de procedimientos que tiene encomendados".

Teniendo en cuenta que ambos criterios jurisprudenciales no son contradictorios, sino que han de ajustarse a las circunstancias del caso y que en el presente supuesto, no nos hallamos ante un procedimiento sancionador, sino de elaboración de una disposición de carácter general. Así como, que la intervención que la recurrente atribuye a TRAGSATEC es la redactar un análisis de las alegaciones presentadas; que en dicho documento, como se ha indicado, también intervino la propia Administración demandada; y que, en cualquier caso, la intervención de TRAGSATEC en este procedimiento se ciñe a ese solo documento, por lo que es una intervención que carece de las notas de habitualidad o de permanencia; no se pueden acoger los argumentos del actor, y menos aún en el sentido de que la intervención del medio propio deba concebirse como determinante de una ausencia del trámite de alegaciones; toda vez que dicho trámite se desarrolló, no constando que se haya generado ninguna indefensión al recurrente.

SEXTO.- Sobre la improcedencia de la aprobación del PRUG

Posición de las partes

En este último motivo de impugnación agrupa la actora una serie de motivos que determinan a su juicio, la anulabilidad, relacionados con la indefinición del PRUG en cuanto a su contenido esencial y la improcedencia de las restricciones adoptadas por el mismo, en particular, en lo que respecta a la prohibición de caza.

Frente a dicho motivo de impugnación, la Administración demandada contrapone que resulta ajustado a Derecho que el PRUG difiera la pormenorización de los planes sectoriales a futuros programas y proyectos y que su contenido, tanto en lo que hace a sus objetivos, como a los criterios generales de gestión y la zonificación, como en cuanto a la regulación de actividades, usos y aprovechamientos es coherente con la Ley 33/1995 de declaración del Parque Nacional de Cabañeros, con la Ley 30/2014 de Parques Nacionales y con el Plan Director aprobado por el Real Decreto 389/2016.

Criterio de la Sala

Ciertamente el "contenido mínimo" del PRUG aparece contemplado en el artículo 20.5 de la Ley 30/2014 , según el cual:

"5. Los Planes Rectores de Uso y Gestión se ajustarán al Plan Director de la Red de Parques Nacionales y contendrán, al menos:

a) Las normas, objetivos, líneas de actuación y criterios generales de uso y ordenación del parque.

b) La zonificación del parque, delimitando las áreas de los diferentes usos y estableciendo la normativa de aplicación en cada una de ellas, de acuerdo con los tipos de zonas que se establezcan en el Plan Director.

c) La determinación y programación de las actuaciones precisas para la consecución de los objetivos del parque en materias tales como conservación, uso público, investigación y educación ambiental.

d) La estimación económica de las inversiones correspondientes a las infraestructuras y a las actuaciones de conservación, de investigación y de uso público programadas durante la vigencia del plan.

e) La relación de las actividades clasificadas en incompatibles o compatibles con su conservación y gestión, y dentro de estas últimas se distinguirán aquellas que, además, sean necesarias para la gestión y conservación del espacio, así como los instrumentos de colaboración con los titulares y propietarios para su integración, reformulación o indemnización en su caso.

f) Los criterios para la supresión de las formaciones vegetales exóticas presentes en el interior del parque nacional, así como para la erradicación de las especies invasoras.

g) Las medidas de integración y coordinación con las actuaciones que pudieran desarrollarse en el interior del parque nacional por otras administraciones públicas.

h) Las medidas de prevención frente a actividades incompatibles que se desarrollen en el exterior del parque y de previsión de catástrofes naturales o derivadas de la actividad humana."

Asimismo, cabe indicar que según el apartado noveno de dicho precepto: "Los Planes Rectores de Uso y Gestión se desarrollarán a través de los planes anuales de trabajos e inversiones y otros instrumentos de planificación y gestión previstos en la legislación autonómica que aprueben las administraciones competentes y serán informados por el Patronato."

Sin embargo, como ya se exponía en el Fundamento Jurídico Segundo de la presente, una de las principales características de la Ley 30/2014 es la incorporación al ordenamiento jurídico básico la figura de los planes sectoriales, con cometidos técnicos especializados, por lo que por la propia de naturaleza del Plan Rector de Uso y Gestión no obsta al establecimiento de criterios de uso y gestión que aseguren la sostenibilidad y conservación del Parque, remitiéndose a otros instrumentos para su desarrollo; sin que pueda quedar constreñido o delimitado en su contenido, más allá de los mínimos del artículo 20.5 que, a criterio de la Sala, se respetan, aunque se enuncien, en algunos casos, de un modo más general; sin que por sí solo ello sea determinante de la anulabilidad de este instrumento de planificación; por lo que procede la desestimación del motivo de impugnación.

Al igual que resulta improcedente acoger cualquier motivo de impugnación relacionado con las incidencias en el derecho de la propiedad que implique el PRUG, o las limitaciones que conllevan los objetivos relacionados con el uso público; incluida la prohibición de la pesca deportiva y recreativa, la caza deportiva y comercial (al que se dedica un motivo de impugnación en orden a propugnar su necesidad en el Parque) o la alimentación suplementaria a los ungulados. A este respecto, es de reseñar que pese al esfuerzo argumental y probatorio desarrollado por la parte actora, dichas restricciones resultan imperativas por la aplicación de la Ley de Parques Nacionales, artículo 6 y 7 , por lo que el contenido del PRUG debe atenerse a lo dispuesto en la Ley Nacional, remitiéndonos a lo expresado en el Fundamento Jurídico Tercero al rechazar la incidencia anulatoria pretendida en la demanda relacionando el incumplimiento de la Disposición Adicional Séptima de la Ley de Parques Nacionales con el objeto del presente pleito.

Consideramos que el Plan Rector impugnado se ajusta a la normativa que le sirve de base y no se ha indicado por el actor ninguna contradicción con la Ley 33/1995 de declaración del Parque Nacional de Cabañeros, con la Ley 30/2014 de Parques Nacionales, ni con el Plan Director de la Red de Parques Nacionales aprobado por el Real Decreto 389/2016; por lo que procede desestimar cuantos argumentos sobre la improcedencia del PRUG se exponen en la demanda.

En base a lo precedente, procede la íntegra desestimación del presente recurso contencioso.

SEPTIMO.- Costas

Procediendo la desestimación del recurso contencioso administrativo planteado la parte demandante habrá de ser condenada al pago de las costas procesales, conforme a lo expresado en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, limitadas al máximo de 2.000 euros para honorarios de letrado de la parte demandada( artículo 139.4 de la misma Ley )

.

Visto lo anterior, en la Sala hemos decidido.

Fallo