Sentencia Contencioso-Administrativo 291/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 636/2021 de 01 de septiembre del 2025

PRIMERO.- Antecedentes del caso y resolución impugnada.

Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de fecha 29 de abril de 2021, dictada por el Director General de Transición Energética, que acuerda denegar la solicitud de autorización de Estación de Inspección Técnica de Vehículos (ITV) en Tobarra (Albacete).

Como datos a tener en cuenta destacaremos los siguientes:

El expediente administrativo se desarrolla sobre la base del Decreto 8/2019, de 5 de marzo, que regula la prestación del servicio de ITV en Castilla-La Mancha. Dicho Decreto establece una zonificación con un número máximo de estaciones por provincias.

En concreto, el artículo 39 del Decreto fija un cupo máximo de 10 estaciones de ITV para la provincia de Albacete. En el momento de publicación del Decreto, existían 9 estaciones en funcionamiento, quedando por tanto una única vacante disponible.

El 5 de abril de 2019, la Administración convocó un procedimiento de concurrencia para otorgar la autorización de la única vacante de ITV en Albacete.

Se presentaron seis solicitudes de distintas empresas. La empresa hoy recurrente no participó en este procedimiento de concurrencia competitiva.

La autorización fue finalmente otorgada a la entidad IDV CASTILLA-LA MANCHA SLU para una estación en el municipio de Alborea, cubriéndose así el cupo máximo de 10 estaciones.

Casi dos años después de cubrir la última vacante, JOBERCO presenta, con número de registro de entrada NUM000 y fecha 30 de marzo de 2021, una solicitud para una nueva estación de ITV en Tobarra.

El Servicio de Industria y Energía de la Delegación Provincial de Albacete emite un informe desfavorable con fecha 4 de marzo de 2021. En el informe se dice que se constata que en la provincia de Albacete ya hay 9 estaciones en funcionamiento y 1 con autorización de proyecto, por lo que el cupo máximo de 10 estaciones fijado por el Decreto 8/2019 está completo. El informe concluye que, por este motivo y "sin entrar a valorar los documentos aportados", la solicitud debe ser informada desfavorablemente.

Por resolución de la Dirección General de Transición Energética de fecha 29 de abril de 2021 se acuerda denegar la solicitud de JOBERCO con base en la siguiente fundamentación:

«VISTOS: Visto el Decreto 8/2019, de 5 de marzo, por el que se regula la prestación del servicio de inspección técnica de vehículos en Castilla-La Mancha, en concreto el artículo 39. Zonificación, se establece que en el ámbito geográfico de la provincia de Albacete el número máximo de estaciones de inspección técnica de vehículos que podrá establecerse es de 10 estaciones de ITV. Estando en la actualidad puestas en funcionamiento 9 estaciones y 1 estación con autorización de aprobación de proyecto, el número máximo de estaciones se encuentra completado, no quedando ninguna vacante.»

Es importante destacar el seguimiento y prórrogas concedidas al proyecto de IDV de acuerdo con el complemento y ampliaciones del expediente administrativo que obran incorporados a las actuaciones:

El plazo inicial de un año para IDV (que vencía el 10 de diciembre de 2020) se ve afectado por la suspensión de plazos administrativos del Real Decreto 463/2020 (suspensión por COVID). Esta suspensión duró 79 días (del 14 de marzo al 1 de junio de 2020), extendiendo el plazo hasta el 27 de febrero de 2021.

El 3 de marzo de 2021 se dicta resolución concediendo a IDV una prórroga de seis meses, contados desde el 24 de febrero de 2021. La nueva fecha límite para solicitar la puesta en funcionamiento se fija para el 24 de agosto de 2021.

El 20 de julio de 2021 se publica el Decreto 84/2021, que modifica el Decreto 8/2019. Su disposición transitoria única establece que los proyectos aprobados con anterioridad (como el de IDV) tienen un plazo de ejecución de 24 meses de forma automática, sin necesidad de nueva resolución.

El 23 de julio de 2021 (publicado el Decreto 84/2021) IDV solicita una nueva prórroga que se concede por resolución de 16 de noviembre de 2021 por un plazo de tres meses. Aplicando el nuevo marco normativo y la suspensión por COVID, la fecha límite definitiva para la ejecución de las obras se establece en el 27 de mayo de 2022.

Con fecha 19 de mayo de 2022, IDV presenta la solicitud de autorización de puesta en funcionamiento. Y el 11 de agosto de 2022 la Dirección General de Transición Energética otorga a IDV la autorización definitiva de puesta en funcionamiento de la estación de ITV en Alborea.

SEGUNDO.- Sobre las pretensiones de las partes y los motivos que las fundamentan.

1. La pretensión y los motivos del recurso que se contienen en la demanda.

La parte actora solicita el dictado de una sentencia por la que "estimando íntegramente el presente recurso, declare la nulidad y subsidiaria anulabilidad de resoluciones impugnadas, declarándolas contrarias a Derecho, declarando haber lugar a que la Administración demandada:

A) Admita y trámite, conforme al procedimiento legalmente establecido, la solicitud efectuada por la entidad Proyectos y Desarrollos Joberco SL, de autorización para la implantación de una Inspección Técnica de Vehículos (ITV) en la población de Tobarra (Albacete), resolviendo la misma conforme al derecho declarado aplicable por la Sala.

Y, de modo subsidiario

B) Declare la existencia de vacante en el ámbito de la provincia de Albacete, al darse el supuesto reglamentariamente previsto, ordenando a la Administración que resuelva en consecuencia.

Todo ello con imposición de costas a la Administración demandada."

Alega, en síntesis:

1. Las ITV como servicio o actividad prestaciones "de interés general".

La demanda sostiene que la ITV no es "servicio público" en sentido estricto, sino un "servicio económico de interés general", conforme a la Directiva 2014/45/UE.

Esto implica que, aunque esté regulado, debe estar abierto a la libre competencia y las restricciones deben ser mínimas y justificadas, no pudiendo ser sustraído del mercado sin una causa legalmente tasada.

La prestación del servicio de ITV en Castilla-La Mancha se rige por el Decreto 8/2019, de 5 de marzo.

En cuanto a los modos de gestión, el artículo 3 del mencionado Decreto establece que el servicio técnico de estaciones de ITV puede ser gestionado:

- Indirectamente por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, a través de sociedades de economía mixta (con participación de capital público), si el interés público o la situación del mercado lo justifican.

- Por empresas privadas, previa obtención de una autorización administrativa otorgada por la Consejería competente en materia de industria.

El artículo 39 del Decreto introduce una zonificación del territorio de la Comunidad Autónoma en ámbitos geográficos. Para cada ámbito, se determina:

- Los municipios donde pueden ubicarse nuevas estaciones.

- Un número máximo de estaciones ITV autorizables, basado en criterios objetivos como el censo del parque móvil, la ubicación de las instalaciones ya existentes y la dispersión geográfica. A modo de ejemplo, para el ámbito geográfico de Albacete se establece un máximo de 10 estaciones.

Así pues, la regulación combina la figura de la autorización administrativa reglada para el acceso al mercado con elementos característicos del régimen concesional. Estos elementos incluyen la limitación del número de operadores y la delimitación de sus ámbitos geográficos de actuación. Dichas limitaciones se justifican en la necesidad de asegurar la adecuada satisfacción del interés general.

En resumen, la normativa de Castilla-La Mancha establece un sistema de prestación del servicio de ITV en régimen de interés general, gestionable tanto por entidades con participación pública como por empresas privadas autorizadas, dentro de un marco de planificación territorial que limita el número de estaciones por zona.

2. Barreras de acceso al mercado.

La parte actora cuestiona la legalidad de las restricciones impuestas por la Administración de Castilla-La Mancha para el acceso al mercado de las Inspecciones Técnicas de Vehículos (ITV).

La Administración demandada sostiene que la restricción al acceso al mercado de las ITV se fundamenta en el artículo 4.2 de la Directiva 2014/45/UE que permite a los Estados miembros designar organismos, incluso privados autorizados, para realizar las inspecciones, calificándolas como "servicios de interés general en el ámbito del transporte". Asimismo, argumenta que la Directiva 2006/123/CE (conocida como "Directiva de Servicios") no es aplicable al sector del transporte. Adicionalmente, invoca el artículo 1 del Protocolo adicional al Tratado de Lisboa sobre los Servicios Públicos de Interés General, para defender el amplio poder discrecional de las autoridades nacionales en la organización de estos servicios económicos.

Frente a esta postura, la parte actora cuestiona la legalidad de las restricciones al mercado de ITV en Castilla-La Mancha argumentado que la limitación del número de operadores por vía reglamentaria carece de la necesaria cobertura legal de rango superior y vulnera los principios de libre competencia y proporcionalidad amparados por el Derecho nacional y europeo. Argumento que desarrolla en los siguientes puntos:

- Naturaleza del "Servicio de Interés General": Se precisa que el concepto de "servicio de interés general" en el Derecho europeo, incluyendo los servicios económicos de interés general mencionados en el artículo 106.2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), es una noción amplia que no equivale al concepto tradicional de "servicio público" del ordenamiento español. Estos servicios económicos, aunque de interés general, están sometidos a las reglas de la libre competencia.

- Límites a la discrecionalidad y necesidad de cobertura legal: Si bien se reconoce el poder discrecional de las autoridades nacionales para organizar dichos servicios, se subraya que este poder no puede ejercerse sin una cobertura legal adecuada, especialmente cuando se imponen restricciones a la libre competencia. La parte actora señala que Castilla-La Mancha ha establecido un número máximo de operadores de ITV por áreas geográficas mediante una norma reglamentaria.

- Ausencia de norma con rango de ley: La principal crítica radica en que las restricciones impuestas por Castilla-La Mancha carecen de una norma con rango de ley que las ampare. Esta exigencia derivaría del artículo 128.2 de la Constitución Española y de las propias normas de Derecho comunitario europeo. Se distingue entre los servicios públicos no económicos (como defensa o justicia, a los que según el artículo 2 del Protocolo de Lisboa no afectan las disposiciones de los Tratados) y los servicios económicos de interés general, cuya transferencia al sector privado es posible y cuya restricción requiere una justificación legal robusta.

- Incumplimiento del principio de proporcionalidad: Se considera que la actuación de Castilla-La Mancha, al limitar el acceso al mercado de las ITV por vía reglamentaria, constituye una "publificación de facto" de un servicio económico de interés general. Esta medida se estima desproporcionada porque sustrae el servicio de la libre competencia sin la debida cobertura legal y sin una justificación suficiente que atienda al principio de proporcionalidad.

- Derecho de otros operadores: Como conclusión, se postula que, ante la falta de una norma de rango legal que ampare válidamente estas restricciones y el incumplimiento del principio de proporcionalidad, existiría un derecho de otros operadores a ser autorizados para la prestación del servicio de ITV, siempre que acrediten el cumplimiento de los requisitos técnicos establecidos por la legislación vigente.

3. La reserva de ley ( artículo 128.2 CE) y la libertad de empresa ( artículo 38 CE) .

Expresa que las restricciones impuestas por la Administración de Castilla-La Mancha al acceso al mercado de las Inspecciones Técnicas de Vehículos (ITV) son ilegales. Sostiene que, aunque la actividad de ITV está excluida de la Directiva de Servicios, debe regirse por principios comunitarios estructurales como la libertad de establecimiento y, fundamentalmente, por la normativa interna española, que puede ser más exigente.

El punto central es la vulneración del principio de proporcionalidad, que exige que cualquier límite al acceso a una actividad económica esté justificado por una razón imperiosa de interés general, sea adecuado para alcanzar el fin perseguido y sea la medida menos restrictiva posible. La parte actora afirma que Castilla-La Mancha no realizó este juicio de proporcionalidad ni motivó la necesidad de las limitaciones al establecer un régimen de autorizaciones administrativas limitadas para las ITV, principalmente a través de un decreto (Decreto 8/2019, que establece una zonificación y un número máximo de estaciones).

Destaca la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado (LUM), como norma crucial. El artículo 5 de la LUM exige que los límites al acceso a una actividad económica se motiven en una razón imperiosa de interés general y sean proporcionales. Más específicamente, el artículo 17 de la LUM establece que la exigencia de una autorización debe estar prevista y motivada en una Ley, detallando los supuestos en que concurren los principios de necesidad y proporcionalidad. En este sentido, señala que la normativa y práctica de Castilla-La Mancha no cumplen con estos requisitos, ya que las restricciones no están suficientemente justificadas en una norma con rango de ley.

Además, se menciona el Artículo 4.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), que también obliga a las administraciones a aplicar el principio de proporcionalidad, elegir la medida menos restrictiva y motivar la necesidad de las limitaciones.

Finalmente, critica la falta de motivación específica en la denegación de una solicitud de autorización, que se basó únicamente en la zonificación del decreto, generando indefensión.

En síntesis, alega que no existen razones de proporcionalidad que justifiquen actualmente la limitación del número de operadores de ITV en Castilla-La Mancha.

4. Sobre el régimen autorizatorio de la Comunidad de Castilla-La Mancha.

El régimen de las ITV en Castilla-La Mancha formalmente se basa en la figura de la autorización administrativa, definiéndose ésta como un acto que reconoce un derecho preexistente a ejercer una actividad, a diferencia de la concesión, más propia de mercados cerrados.

Sin embargo, las limitaciones impuestas por Castilla-La Mancha (como la restricción del número de operadores y la delimitación geográfica) son tan significativas que desdibujan la distinción con un régimen concesional. Cuestiona la parte actora que estas restricciones, que actúan como barreras de entrada al mercado, sean impuestas por la mera voluntad de la Administración en lugar de estar fundamentadas en una norma con rango de ley, y se subraya que cualquier limitación debe ser objetiva y proporcional.

La parte actora critica que solo limitaciones de índole física deberían justificar la restricción del número de operadores, y señala que la normativa comunitaria europea es contraria a reducir el número de competidores para asegurar la viabilidad económica de las empresas habilitadas.

En el caso específico de Castilla-La Mancha, se considera que el sistema no se limita a establecer condiciones técnicas o de localización, sino que crea un oligopolio. Por ejemplo, en la provincia de Albacete se establece un límite de 10 autorizaciones. Esta situación se ve agravada por el artículo 32 del Decreto 8/2019, de 5 de marzo, que establece que las autorizaciones conservarán su vigencia indefinidamente mientras se mantengan las condiciones de su otorgamiento. Esto, según la parte actora, consolida un oligopolio sin límite temporal, superando incluso las características de un régimen concesional.

En suma, se cuestiona el modelo de Castilla-La Mancha, que, aunque denominado de autorización, impone restricciones propias de una concesión, creando barreras de entrada al mercado y un oligopolio, lo que resulta problemático desde la perspectiva de la proporcionalidad, la reserva de ley y la normativa comunitaria.

5. Existencia de "vacante".

Respecto a la resolución impugnada, alega que la denegación de su solicitud para una estación de ITV en Tobarra (Albacete) se basa en que el cupo máximo de 10 estaciones provinciales está cubierto, con 9 operativas y 1 con "autorización de aprobación de proyecto". El recurrente critica esta resolución por falta de motivación y no por no aclarar si el titular de dicha autorización (IDM CLM SL) cumple los requisitos del Decreto 8/2019.

Tras solicitar información adicional, se detalla la situación de los plazos de IDM CLM SL:

? Su proyecto fue aprobado el 10 de diciembre de 2019, con 12 meses para ejecución.

? Se le concedió una prórroga de 6 meses a partir del 24 de febrero de 2021, que ya consideraba las suspensiones por COVID-19, fijando el vencimiento para el 24 de agosto de 2021.

? Posteriormente, el Decreto 84/2021 modificó el Decreto 8/2019, estableciendo que los plazos de ejecución para proyectos aprobados anteriormente se entenderían de 24 meses desde la aprobación inicial. Esto novó el plazo de IDM CLM S.L., situando su vencimiento en diciembre de 2021.

? La normativa establece un tope máximo de 27 meses (24 meses más 3 de prórroga). Incluso en el escenario más favorable para IDM CLM S.L., contando desde la prórroga de febrero de 2021, el plazo máximo vencería el 24 de mayo de 2022.

La parte actora critica la falta de claridad de la Administración en la determinación exacta de estos plazos. Dado que IDM CLM S.L. no ha iniciado las obras, se argumenta que, contrariamente a lo indicado en la resolución impugnada, sí existe una vacante para una estación de ITV en la provincia de Albacete, y la Administración debería actuar en consecuencia.

6. Congruencia, legitimación y procedencia de las pretensiones procesales que se deducen en este recurso.

Expresa que la pretensión en el proceso judicial es coherente con la que se presentó en el recurso de alzada administrativo. En dicho recurso, que no obtuvo respuesta, se había solicitado la acumulación de los procedimientos administrativos debido a la íntima conexión entre las resoluciones impugnadas.

Se sostiene que el silencio administrativo por parte de la Administración no debe interpretarse en su favor ni debe servir para restringir el alcance del objeto procesal. La Administración no debería obtener ventajas por incumplir su obligación de resolver.

Con respecto a la legitimación activa, defiende que ostenta dicha legitimación conforme a una interpretación amplia. Considera que cualquier proceso competitivo relacionado con autorizaciones de estaciones de ITV en Castilla-La Mancha afecta directamente a sus derechos e intereses legítimos. Esta postura se respalda, a su juicio, con ejemplos de jurisprudencia en materia de contratación pública (citando sentencias del TJUE como como Succhi di Frutta, Wall e Idrodinamica, y una sentencia del TSJ de Valencia), donde se reconoce legitimación incluso a empresas no adjudicatarias o que no participaron en la licitación, si se prevé una nueva licitación.

7. Bases técnicas y económicas objetivas que demandan un mayor servicio de interés general de ITV en la localidad de Tobarra (Albacete).

Con objeto de justificar la idoneidad, procedencia y concreción del hecho determinante que constituye una de las bases de las pretensiones procesales, debidamente congruentes con lo solicitado en la vía administrativa, se aporta a la presente demanda, a efectos probatorios, el informe técnico pericial de «Evaluación de la Necesidad de Nuevas Estaciones para la Inspección Técnica de Vehículos en el Término Municipal de Tobarra (Castilla-La Mancha)», emitido por D. Valeriano Ingeniero Técnico Industrial, a cuyas conclusiones y datos se remite íntegramente, por ser suficientemente expresivas y clarificadoras, y con objeto de no incurrir en innecesarias reiteraciones.

2. Los argumentos sostenidos por la Consejería de Desarrollo Sostenible en su contestación.

La parte demandada contesta a la demanda con solicitud de una sentencia por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo.

Alega, en síntesis:

1. Inadmisibilidad de la pretensión deducida de forma subsidiaria de que se declare la existencia de vacante en el ámbito de la provincia de Albacete.

La empresa demandante inicialmente recurrió en alzada dos decisiones administrativas: la denegación de su solicitud para una estación de ITV en Tobarra (por falta de vacantes) y la autorización de proyecto concedida a otra entidad (IDV CLM S.L.U.), solicitando la acumulación de ambos recursos.

Sin embargo, en la vía contencioso-administrativa, la demandante limitó su recurso únicamente a la desestimación presunta de la alzada contra la denegación de su propia solicitud. A pesar de esto, introdujo una nueva pretensión: que el tribunal declarara la existencia de una vacante sobrevenida en Albacete, argumentando que el plazo para que IDV CLM S.L.U. ejecutara su proyecto (según el artículo 17.1 del Decreto 8/2019) estaba próximo a vencer.

La Administración demandada argumenta que esta nueva pretensión es inadmisible por varias razones:

- Se planteó por primera vez en la vía judicial, sin haber sido alegada previamente en la vía administrativa.

- Se basaba en hechos que no habían ocurrido ni al momento de presentar la demanda ni cuando se resolvió la solicitud inicial de la demandante.

- La legalidad de la denegación original debe evaluarse según la situación existente en el momento de dicha denegación, cuando efectivamente no había vacantes.

- Si la demandante consideraba que concurría una causa para dejar sin efecto la autorización de IDV CLM S.L.U. (como el incumplimiento de plazos), debió plantearlo en el expediente administrativo correspondiente a esa autorización y, solo tras una decisión administrativa y agotada esa vía, acudir a la jurisdicción.

Por lo tanto, al no haberse agotado la vía administrativa respecto a esta nueva pretensión (conforme al artículo 25.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa), se considera inadmisible. Dado que no proceden inadmisiones parciales, se concluye que el recurso contencioso-administrativo debe ser desestimado en lo referente a esta pretensión subsidiaria.

2. Sobre la suficiencia del Decreto como instrumento regulador de la materia.

La contestación a la demanda comienza exponiendo el marco jurídico. En este sentido señala que el marco normativo de la Inspección Técnica de Vehículos en España se origina en la Directiva 2014/45/U, que actualiza y amplía regulaciones previas, incluyendo disposiciones sobre centros de inspección, supervisión y designación de inspectores. Esta directiva fue transpuesta al ordenamiento español mediante el Real Decreto 920/2017, de 23 de octubre, que derogó normativas anteriores como el Real Decreto 2042/1994 y el Real Decreto 224/2008, estableciendo un marco único. Dicho Real Decreto se ampara en competencias estatales sobre tráfico y circulación de vehículos ( artículo 149.1.21ª) y, en parte, en el desarrollo de la Ley de Industria (artículo 149.1.13ª).

Un cambio significativo en el modelo de ordenación fue la introducción del régimen de autorización administrativa reglada para la prestación del servicio por particulares, en lugar del régimen de concesión, a través del artículo 7.2 del Real Decreto Ley 7/2000. Sin embargo, la Sentencia del Tribunal Constitucional 332/2005 declaró parcialmente inconstitucional este precepto, al considerar que la imposición de la autorización administrativa como único título habilitante invadía competencias autonómicas en la ordenación del sector industrial. No obstante, se mantuvo la competencia estatal para fijar requisitos técnicos que afecten a la seguridad vial.

El Real Decreto 920/2017, en su artículo 14, establece que las Comunidades Autónomas determinarán el modelo de gestión de las estaciones ITV (directa, sociedad mixta, concesión o autorización). Asimismo, el artículo 21 dispone que las CCAA son competentes para habilitar dichas estaciones. Los decretos autonómicos que desarrollan esta normativa básica estatal gozan de un margen amplio para introducir opciones políticas propias. Los decretos autonómicos dictados en desarrollo de la legislación básica estatal tienen una función de complemento del ordenamiento jurídico, según la jurisprudencia del Tribunal Supremo ( STS 16/01/1993).

Finalmente, el Tribunal Supremo, en sentencias de febrero de 2014, ha clarificado que la regulación de la ITV no está sujeta a reserva de ley constitucional. Por tanto, las Comunidades Autónomas con competencia exclusiva en industria pueden regular esta materia mediante reglamento, siempre respetando la normativa básica estatal, y tienen libertad para elegir el rango normativo de dicha regulación.

3. Sobre el alcance de la potestad de ordenación de la actividad de ITV y la proporcionalidad de las medidas introducidas por el Decreto indirectamente impugnado. En especial el establecimiento de un número máximo de autorizaciones por zona geográfica.

Expresa que la empresa recurrente impugna los artículos 39 y siguientes del Decreto 8/2019, al considerar que las limitaciones al número de estaciones de ITV por zona geográfica vulneran la libertad de establecimiento consagrada en el Derecho de la UE y en el ordenamiento nacional.

Pues bien, con respecto a esta cuestión, es preciso señalar que el Decreto 8/2019 sucede al Decreto 63/2009 y la Orden de 24 de mayo de 2010, manteniendo un sistema de autorización administrativa y planificación sectorial con distribución territorial y un número de máximo de estaciones por zona. El nuevo decreto incrementa el número total de estaciones (14 más para la región), elimina la designación obligatoria de municipios para nuevas ITV y establece criterios de prioridad para solicitudes concurrentes (ubicación en zonas de estímulo económico o mayor distancia a ITV existentes).

Una sentencia clave del TJUE (15 de octubre de 2015) estableció que:

- La Directiva de Servicios (2006/123/CE) no es aplicable a las ITV por ser servicios del ámbito del transporte.

- Sí es aplicable la libertad de establecimiento ( artículo 49 TFUE).

- Las restricciones a esa libertad son admisibles si no son discriminatorias, se justifican por razones imperiosas de interés general (como protección al consumidor y seguridad vial), son adecuadas para el objetivo y proporcionales.

El Tribunal Supremo, aplicando esta doctrina, ha anulado en otros casos normativas autonómicas sobre ITV (por ejemplo, cuotas de mercado, distancias mínimas, exclusividad territorial) por no cumplir el requisito de proporcionalidad.

En nuestro caso, la Administración autonómica basa las limitaciones en objetivos como: ampliar la cobertura del servicio, proteger al consumidor (acercado estaciones), evitar la concentración urbana, reducir emisiones y mejorar la seguridad vial (mediante desplazamientos más cortos), y fomentar el desarrollo económico en zonas prioritarias. Estos se consideran razones imperiosas de interés general.

4. Inexistencia de vacante en el momento presente en el área geográfica de la provincia de Albacete.

Tal y como se desprende del hecho tercero de la contestación, la entidad IDV CLM SLU ha solicitado en plazo la autorización de puesta en funcionamiento de la estación ITV cuyo proyecto fue en su día aprobado, por lo no cabe dejar sin efecto aquella autorización. Ello sin perjuicio de que la pretensión subsidiaria formulada en el suplico de la demanda no es admisible por las causas que se consignan en el primer apartado.

TERCERO.- Sobre la vulneración del principio de reserva de ley.

En lo que respecta a la alegada vulneración del principio de reserva de ley, esta Sala no puede sino desestimar la pretensión de la parte demandante. La jurisprudencia consolidada, tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo, ha establecido de manera inequívoca que la regulación del número y la distribución geográfica de las estaciones de Inspección Técnica de Vehículos (ITV) no está sujeta a una reserva de ley formal, sino que se enmarca en el ámbito de la potestad reglamentaria de las Comunidades Autónomas para la ordenación de un servicio de su competencia.

El principio de reserva de ley, piedra angular de nuestro ordenamiento jurídico, exige que determinadas materias, por su especial trascendencia para los derechos de los ciudadanos, sean reguladas mediante una norma con rango de ley emanada del poder legislativo. Sin embargo, la doctrina constitucional ha matizado que esta reserva no es siempre absoluta. En el ámbito de las libertades económicas, como la libertad de empresa reconocida en el artículo 38 de la Constitución, la reserva es de carácter relativo. Esto significa que la ley debe establecer el marco esencial y los límites fundamentales de la regulación, pero puede remitir a la potestad reglamentaria el desarrollo y la concreción de los aspectos más técnicos, organizativos o de planificación.

En este contexto, la Sentencia del Tribunal Constitucional 332/2005, de 15 de diciembre, resulta fundamental para dirimir la controversia. Al analizar la distribución de competencias en materia de ITV, el Tribunal Constitucional determinó que, si bien al Estado le corresponde la competencia sobre tráfico y circulación para garantizar la seguridad vial ( artículo 149.1.21 CE) , la competencia para organizar y determinar el régimen jurídico del servicio de ITV, incluyendo la forma de participación de los particulares (concesión, autorización, etc.), se integra en la competencia autonómica en materia de industria. De hecho, en dicha sentencia se declaró que el artículo 7.2 del Real Decreto-Ley 7/2000 vulneraba las competencias autonómicas precisamente por imponer un único modelo -el de autorización administrativa-, vaciando de contenido la potestad de autoorganización de las Comunidades Autónomas.

De esta doctrina se desprende una conclusión inequívoca: si las Comunidades Autónomas ostentan la competencia para definir el modelo de prestación del servicio de ITV, deben disponer también de los instrumentos normativos adecuados para ejercerla. Pretender que la planificación sectorial, la fijación de un número máximo de operadores o su distribución territorial deban ser reguladas por una ley formal autonómica supondría una interpretación rigorista y extensiva del principio de reserva de ley que no se ajusta a la jurisprudencia constitucional. El Decreto 8/2019 no es, por tanto, un reglamento independiente que restrinja derechos sin habilitación legal, sino una norma de desarrollo que ejerce una competencia propia, enmarcada en la legislación básica estatal en materia de industria y seguridad vial (artículo 31.2 del Estatuto de Autonomía).

Por su parte, la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de abril de 2016 (Rec. 2574/2012), dictada tras plantear cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, aporta una perspectiva complementaria y decisiva. Dicha sentencia confirmó, en primer lugar, que la actividad de ITV está excluida del ámbito de aplicación de la Directiva de Servicios 2006/123/CE, por considerarse un "servicio en el ámbito del transporte". Esto implica que no le son aplicables las exigencias de liberalización máxima de dicha directiva, permitiendo a los Estados miembros establecer regímenes de autorización y planificación más restrictivos.

En segundo lugar, y aun reconociendo que la regulación debe respetar la libertad de establecimiento consagrada en el artículo 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, el Tribunal Supremo, siguiendo al TJUE, admitió que dicha libertad puede ser objeto de restricciones siempre que estas: 1) no sean discriminatorias; 2) estén justificadas por razones imperiosas de interés general; 3) sean adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen; y 4) no vayan más allá de lo necesario para alcanzarlo. El propio Tribunal reconoció que la protección de los consumidores y la seguridad vial constituyen razones imperiosas de interés general que pueden justificar una planificación territorial.

En el presente caso, la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, al aprobar el Decreto 8/2019, actúa dentro de su marco competencial para ordenar un servicio esencial, justificando la limitación del número de estaciones en razones de interés general como la correcta ordenación del territorio para garantizar una cobertura geográfica equilibrada, la mejora de la seguridad vial y la protección del medio ambiente. La planificación mediante un cupo máximo de autorizaciones no es, por tanto, una medida arbitraria, sino un instrumento de política sectorial que busca optimizar la prestación del servicio y evitar una concentración de la oferta en zonas de alta rentabilidad en detrimento de áreas con menor densidad de población.

En conclusión, ni la Constitución ni la jurisprudencia exigen que la planificación y limitación del número de estaciones de ITV se realice mediante una ley formal. La Comunidad Autónoma ha ejercido legítimamente su potestad reglamentaria para desarrollar la legislación básica estatal y ordenar un servicio de su competencia, estableciendo un marco regulatorio que, en su concepción, persigue fines de interés general reconocidos como válidos por la jurisprudencia. Por todo lo expuesto, la alegación de vulneración del principio de reserva de ley debe ser desestimada.

CUARTO.- Sobre el régimen de autorización y la vulneración de la libertad de establecimiento.

La parte demandante articula su pretensión principal sobre la supuesta vulneración de la libertad de establecimiento, consagrada en el artículo 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), por las limitaciones que el Decreto 8/2019 de Castilla-La Mancha impone a la instalación de nuevas estaciones de Inspección Técnica de Vehículos (ITV). Sin embargo, un análisis riguroso de la normativa y la jurisprudencia aplicable conduce a la desestimación de dicha alegación.

En primer lugar, es fundamental delimitar el marco normativo aplicable. La Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ( TJUE) de 15 de octubre de 2015 (asunto C-168/14) resulta esclarecedora al declarar de manera inequívoca que las actividades de inspección técnica de vehículos están excluidas del ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios en el mercado interior. Esta exclusión, refrendada por el Tribunal Supremo en Sentencia de 21 de abril de 2016 (Rec. 2574/2012), permite a los Estados miembros y, por ende, a las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias, establecer regímenes de autorización que pueden ser más restrictivos que los permitidos bajo dicha Directiva, sin que ello suponga una contravención del Derecho de la Unión.

Si bien el TJUE, en la misma sentencia, establece que la actividad de las estaciones de ITV no participa del ejercicio del poder público ( artículo 51 TFUE) y, por tanto, está sujeta a la libertad de establecimiento del artículo 49 del TFUE, también matiza que esta libertad no es absoluta. El Tribunal admite la posibilidad de imponer restricciones siempre que estas cumplan cuatro condiciones: que no sean discriminatorias, que estén justificadas por razones imperiosas de interés general, que sean adecuadas para garantizar la consecución del objetivo que persiguen y que no vayan más allá de lo necesario para alcanzarlo (principio de proporcionalidad).

En el presente caso, las limitaciones establecidas en el Decreto 8/2019 no son arbitrarias, sino que se fundamentan en una planificación sectorial motivada, orientada a la salvaguarda de múltiples razones imperiosas de interés general. Dicha justificación se encuentra detalladamente expuesta en el estudio previo denominado "La instalación de nuevas estaciones ITV en Castilla-La Mancha. 2017" y en la Memoria del análisis de impacto normativo del proyecto de Decreto, que se aportan con el escrito de contestación a la demanda.

Estos documentos revelan un diagnóstico claro de la situación previa a la norma:

- Desequilibrio territorial y falta de cobertura: El estudio constata una concentración de las estaciones existentes en torno a las principales vías de comunicación y en los municipios de mayor tamaño, dejando a una parte significativa del territorio sin un acceso razonable al servicio. Concretamente, se señala que el 27% de los municipios de la región se encuentran a más de 50 kilómetros de la estación más cercana, obligando a los usuarios de zonas rurales y dispersas a realizar largos desplazamientos.

- Ratio de estaciones por debajo de la media nacional: Se evidencia que Castilla-La Mancha, con un 16% de la extensión territorial de España, solo albergaba el 11% de las estaciones de ITV, presentando una ratio de una estación por cada 1.370 km², muy por debajo de la media nacional de una por cada 922 km².

Frente a esta realidad, el Decreto 8/2019 establece un modelo de planificación que persigue objetivos legítimos y de interés general, plenamente alineados con los requisitos del TJUE:

- Ampliar la cobertura del servicio y garantizar la cohesión territorial: La planificación busca corregir el déficit de estaciones en zonas menos pobladas, asegurando que un mayor número de ciudadanos tenga acceso al servicio en condiciones de igualdad.

- Proteger al consumidor: Al acercar las estaciones a los usuarios, se reducen los costes y el tiempo asociados a los desplazamientos, lo que constituye una mejora directa del servicio.

- Mejorar la seguridad vial y proteger el medio ambiente: La reducción de las distancias de desplazamiento no solo disminuye el riesgo de accidentes en trayectos largos, sino que también contribuye a la reducción de las emisiones de CO2, un objetivo de primer orden en las políticas públicas.

- Fomentar el desarrollo en zonas prioritarias: La planificación permite orientar la instalación de nuevas infraestructuras hacia áreas que requieren un impulso económico, evitando una mayor concentración en zonas ya saturadas.

De acuerdo con la jurisprudencia citada, en concreto, la sentencia del TJUE de 15 de octubre de 2015, debemos concluir que las limitaciones que en él se establecen se fundamentan en objetivos como ampliar la cobertura del servicio, proteger al consumidor, evitar la concentración urbana, reducir emisiones y mejorar la seguridad vial. Estas limitaciones se consideran razones imperiosas de interés general, y las medidas adoptadas -como la fijación de un cupo provincial y una distribución planificada- son adecuadas y proporcionadas para alcanzar dichos fines, sin ir más allá de lo estrictamente necesario.

QUINTO.- Sobre la proporcionalidad de la planificación sectorial y la "congelación del mercado".

A continuación, y siguiendo el hilo del fundamento jurídico anterior, procede analizar la alegación de la parte demandante relativa a que la limitación numérica de autorizaciones para la instalación de estaciones de ITV, establecida en el Decreto 8/2019, constituye una medida desproporcionada que vulnera la libertad de establecimiento y provoca una "congelación del mercado" en beneficio de los operadores ya existentes.

Esta Sala, a la vista de la prueba documental obrante en autos, considera que dicha alegación debe ser desestimada por los motivos que se exponen a continuación.

El principio de proporcionalidad, como pilar fundamental del control de la actividad administrativa limitativa de derechos, exige que toda medida restrictiva supere un triple juicio: el de idoneidad, el de necesidad y el de proporcionalidad en sentido estricto.

1. Idoneidad y necesidad de la medida:

La planificación sectorial y la limitación del número de autorizaciones se revelan como medidas idóneas y necesarias para la consecución de fines legítimos de interés general, tal y como se justifica extensamente en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo del proyecto de Decreto y en el estudio previo "La instalación de nuevas estaciones ITV en Castilla-La Mancha. 2017".

La Administración persigue objetivos amparados por el ordenamiento, como son la seguridad vial, la protección del medio ambiente y la protección de los consumidores y usuarios ( artículo 3 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio). Estos objetivos se concretan en la necesidad de garantizar una cobertura territorial equilibrada del servicio de ITV en una comunidad autónoma caracterizada por su gran extensión y dispersión poblacional.

El estudio previo de 2017 evidencia que un régimen de liberalización total, sin planificación, no garantizaría la consecución de dichos objetivos. Por el contrario, demostró que los operadores existentes habían tendido a concentrar sus instalaciones en zonas de mayor rentabilidad económica, próximas a las principales vías de comunicación, dejando desatendidas amplias áreas del territorio. Concretamente, el estudio señala que "el 27% de los municipios de la región están a más de 50 kms de alguna de las actuales estaciones". Por tanto, la planificación no es un capricho, sino una herramienta necesaria para corregir este desequilibrio y asegurar que el servicio llegue a todos los ciudadanos en condiciones de igualdad, reduciendo largos desplazamientos que impactan negativamente tanto en la seguridad vial como en el medio ambiente (por el aumento de emisiones de CO2 ).

2. Proporcionalidad:

La medida es también proporcionada en sentido estricto, ya que los beneficios obtenidos para el interés general superan el sacrificio que se impone a la libertad de empresa de los operadores económicos. La alegación de que la norma provoca una "congelación del mercado" se desvirtúa con los propios documentos que fundamentan el Decreto.

No estamos ante una exclusión, sino ante una ordenación racional. La limitación numérica no implica una exclusión absoluta e indefinida de nuevos operadores. Se trata de una ordenación racional del crecimiento del sector. El Decreto 8/2019 se basa en una planificación que contempla una expansión significativa y ordenada de la red de estaciones de ITV. En este sentido, la actora no acredita que el Decreto sea discriminatorio o que imponga cuotas de mercado o restricciones absolutas. La limitación del número de estaciones por zona no se basa en privilegios históricos, sino en datos técnicos y geográficos que se exponen tanto en la Memoria como en el Estudio previo del Decreto.

Tal y como se desprende de la Memoria y del estudio previo, la planificación no busca proteger a los operadores existentes, sino ampliar la oferta de manera coherente. El estudio proponía la instalación de 14 nuevas estaciones fijas para que Castilla-La Mancha alcanzara la ratio media nacional de estaciones por kilómetro cuadrado. La Memoria del proyecto de Decreto, en su análisis, recoge esta necesidad de ampliación, pasando de las 46 estaciones existentes a un total de 60, lo que representa un incremento cercano al 30% en el número de centros operativos.

Este dato es crucial, pues demuestra que la finalidad de la norma no es restrictiva, sino expansiva. Una regulación que planifica un aumento tan notable de la oferta no puede ser calificada como un instrumento de "congelación del mercado". Al contrario, evidencia una voluntad de dinamizar el sector, fomentar la competencia en zonas previamente desatendidas y, en última instancia, mejorar el servicio al ciudadano.

En conclusión, la planificación territorial y la limitación de autorizaciones del Decreto 8/2019 son medidas que superan la prueba de proporcionalidad. Están justificadas por razones imperiosas de interés general, son idóneas y necesarias para alcanzar los fines propuestos, y los beneficios que reportan al interés público son superiores a la limitación que suponen para la libertad de establecimiento. La acusación de "congelación del mercado" carece de fundamento fáctico, ya que la propia norma se sustenta en una planificación que prevé un crecimiento ordenado y sustancial de la red de estaciones de ITV en la región. Por todo ello, este motivo de impugnación debe ser desestimado.

SEXTO.- Sobre la inadmisibilidad de la pretensión subsidiaria por desviación procesal.

A continuación, tenemos que examinar la causa de inadmisibilidad opuesta por la Administración demandada respecto de la pretensión subsidiaria formulada por la parte actora, consistente en que se declare la existencia de una vacante en el cupo de autorizaciones de ITV para la provincia de Albacete, debido a un supuesto incumplimiento de plazos por parte de la mercantil IDV CLM S.L.U.

La Administración demandada alega que dicha petición es inadmisible por constituir una cuestión nueva, introducida por primera vez en el proceso judicial sin haber sido planteada previamente en la vía administrativa (ni en la solicitud original ni en el recurso de alzada). Sostiene que, al no haber tenido la oportunidad de pronunciarse sobre si IDV CLM S.L.U. incumplió o no sus plazos, no se ha agotado la vía administrativa, vulnerándose con ello el artículo 25.1 de la L.J.C.A.

El carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa, como es sabido, exige la existencia de un acto o actuación administrativa previa que ponga fin a la vía administrativa, tal y como establece el citado artículo 25.1 de la L.J.C.A. Este presupuesto procesal implica que las pretensiones deducidas en sede judicial deben haber sido sometidas previamente al conocimiento y decisión de la Administración.

En este sentido, la jurisprudencia ha distinguido con precisión entre la introducción de "cuestiones nuevas", entendidas como pretensiones no formuladas en la vía administrativa y, por tanto, inadmisibles en sede jurisdiccional, y la aportación de "nuevos motivos de impugnación", es decir, argumentos jurídicos que sí pueden adicionarse para fundamentar la misma pretensión. Como se desprende de la doctrina consolidada del Tribunal Supremo, el artículo 56.1 de la L.J.C.A., permite alegar "cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración", pero siempre que no se alteren los hechos ni la pretensión principal ejercitada en la vía administrativa.

A tal efecto, la STS de 27 de junio de 2017 (rec. 145/2016), refiere el criterio establecido en la sentencia de 22 de octubre de 2009, según la cual: "Como es sabido, en el proceso contencioso-administrativo ordinario se distingue con carácter general entre el acto de iniciación, denominado de "interposición del recurso" y la demanda, acto procesal que contiene la pretensión. En el primero, ha de identificarse la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne ( artículo 45.1 de la L.J.C.A .) delimitándose así el objeto del proceso; en cambio, en el escrito de demanda "se consignarán, con la debida separación, los hechos, los Fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan" ( artículo 56.1 de la Ley Jurisdiccional ).

Pues bien, según la jurisprudencia de esta Sala existe desviación procesal, determinante de la inadmisibilidad del recurso, cuando entre el escrito de interposición y el suplico de la demanda existe una divergencia sustancial al incluirse en este último actos o disposiciones a las que no se ha referido la impugnación en aquél. Por poner un ejemplo de lo que es reiterada jurisprudencia, la Sentencia de esta Sala de 6 febrero de 1991 señaló que "la delimitación del objeto litigioso se hace en dos escritos distintos, uno, en el de interposición del recurso, en que habrá de indicarse el acto o disposición contra el que se formula, y otro, en el de demanda, en el que con relación a aquéllos se deducirán las pretensiones que interesen, sin que sea lícito extenderlas a actos distintos de los inicialmente delimitados sin haber guardado los requisitos propios de la acumulación, puesto que el permitirlo supondría prescindir de la naturaleza y el carácter esencialmente revisores del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, conculcándose el espíritu y la letra de los artículos 1 .º y 37 de la citada Ley (se entiende que de la Ley 1956, a los que corresponden los artículos 1 y 25 de la vigente) al incidirse en desviación procesal, razón por la cual, en el caso de ejercitarse pretensiones sin ninguna relación con el acto impugnado, procederá declarar inadmisible el recurso sin entrar en el fondo del asunto, y en el de deducirse unas relacionadas con él y otras sin relación alguna, por no caber inadmisibilidades parciales respecto de un mismo acto por fuerza del principio de unidad de contenido de la instancia jurisdiccional, lo correcto será juzgar sobre las primeras y desestimar las segundas sin entrar en el examen de ellas"."

En el presente caso, como señala el Letrado de la Junta, la empresa demandante limitó el objeto de su recurso contencioso-administrativo en su escrito de interposición a la desestimación presunta de la alzada interpuesta contra la denegación de su propia solicitud. El petitum en vía administrativa era, por tanto, la anulación de dicho acto denegatorio. Sin embargo, en su demanda, introduce una pretensión sustancialmente distinta: que la Sala declare la existencia de una vacante sobrevenida por el supuesto vencimiento del plazo de ejecución de la autorización concedida a un tercero (IDV CLM S.L.U.).

Esta nueva solicitud no constituye un mero "argumento jurídico" para fundar la pretensión original, sino que representa una "cuestión nueva" por las siguientes razones:

Altera la pretensión y la causa de pedir: La pretensión original se basaba en la ilegalidad de la denegación en el momento en que se produjo. La pretensión subsidiaria, en cambio, no se fundamenta en la ilegalidad de aquel acto, sino en hechos posteriores y ajenos a él. Se pasa de solicitar la anulación de un acto a pedir un pronunciamiento declarativo sobre una situación jurídica nueva y distinta. Como señala la jurisprudencia, se incurre en desviación procesal "cuando quepa afirmar que lo pretendido en el proceso es algo distinto y ajeno a lo que fue pedido a la Administración".

Impide el pronunciamiento previo de la Administración: La naturaleza revisora de esta jurisdicción exige la existencia de un acto administrativo previo sobre el que pronunciarse. La Administración nunca tuvo la oportunidad de resolver sobre la supuesta caducidad de la autorización de IDV CLM S.L.U. y la consiguiente liberación de una vacante. Permitir su enjuiciamiento directo en esta sede vulneraría el carácter revisor de la jurisdicción y privaría a la Administración de su potestad de decisión inicial.

Se fundamenta en hechos no invocados: La legalidad de la resolución impugnada debe evaluarse conforme a la situación fáctica y jurídica existente en el momento en que fue dictada. En esa fecha, el cupo de autorizaciones estaba completo, siendo este el único fundamento de la denegación. Los hechos relativos al posible incumplimiento de plazos por parte de un tercero son posteriores y, por tanto, irrelevantes para enjuiciar la conformidad a derecho del acto original.

Si la demandante consideraba que concurría una causa para dejar sin efecto la autorización de IDV CLM S.L.U., el cauce procesal adecuado, como alega el Letrado de la Junta, habría sido instar el procedimiento correspondiente ante la Administración y, una vez agotada esa vía, recurrir la resolución que se dictase.

En consecuencia, al no haberse agotado la vía administrativa respecto a esta nueva pretensión, y al constituir una alteración sustancial del objeto del proceso, procede desestimar la misma por incurrir en desviación procesal, de conformidad con la jurisprudencia citada y lo dispuesto en el artículo 25.1 de la L.J.C.A. Dado que no caben inadmisiones parciales respecto de un mismo acto, lo procedente es la desestimación de esta pretensión subsidiaria sin entrar a examinar su fondo.

Por todo lo expuesto, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo.

SÉPTIMO.- Costas.

De conformidad con lo establecido en el art. 139 de la Ley Jurisdiccional se imponen las costas a la parte demandada; y atendiendo a las circunstancias del caso y grado de complejidad, se limitan las costas, referido exclusivamente a los honorarios de Letrado por defensa jurídica, a la cantidad máxima de 2.000 €.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,