Sentencia Contencioso-Administrativo 55/2025 Tribunal Superior de Justicia de Murcia . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 164/2023 de 10 de febrero del 2025

PRIMERO. - Antecedentes de interés

Consta en el expediente administrativo que en fecha 8 de noviembre de 2019 D. Jose Antonio presentó solicitud a la Dirección General de Costas de autorización a la que acompañaba Memoria descriptiva de autorización previa de actividad de uso excepcional de estacionamiento de caravanas y autocaravanas en DIRECCION000, término municipal de Mazarrón (Murcia). Como consecuencia de esta petición se inició el expediente NUM001.

Asimismo, solicitó autorización para instalación de tres depósitos enterrados de agua en parcela, incoándose expediente NUM002.

En fecha 26 de julio de 2022 se acordó por la Subdirectora General de Costas y Puertos la acumulación de ambos expedientes.

En el procedimiento se recabaron distintos informes técnicos. Se detallan en el informe emitido por la Técnico del Servicio de Costas de 29 de julio de 2022, en el que se expone lo siguiente:

"1. Actividad solicitada

(...)

1.3. La actividad proyectada es la de estacionamiento temporal de vehículos, concretamente de caravanas y autocaravanas emplazado en el DIRECCION000, polígono NUM003, parcela NUM004 del t.m. de Mazarrón, concretamente en la parcela de referencia catastral NUM005.

La solicitud que se realiza viene motivada, según se describe en la memoria presentada, por la necesidad de habilitar espacios específicos para las caravanas y autocaravanas en las principales infraestructuras viarias, así como en los municipios y los espacios naturales no restringidos, considerándose una actividad de utilidad pública e interés social al tratarse de un aparcamiento temporal para vehículos.

1.4. La actividad se desarrolla en la parcela descrita con una superficie total ocupada de 32.225.m². Para el desarrollo de la actividad se prevé la siguiente distribución:

(...)

2. Consideraciones

2.1. Además del informe preceptivo a la Demarcación de Costas en Murcia, se ha estimado conveniente solicitar informe a la Direcciones Generales de Medio Natural y Medio Ambiente de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente, al Servicio de Protección Civil, de la Dirección General de Seguridad Ciudadana y Emergencias, de la Consejería de Transparencia, Participación y Administración Pública, y al Instituto de Turismo de la Región de Murcia, de la Consejería de Turismo, Juventud y Deportes.

2.2. A tal efecto se recibe informe de la Subdirección General de Patrimonio Natural y Cambio Climático de la Dirección General de Medio Natural, firmado en fecha 09/01/2020 por el Técnico de Gestión Don Luis Carlos y por el Jefe de Servicio de Biodiversidad, Caza y Pesca Fluvial, Don Ricardo, en el que se establecen las siguientes conclusiones:

"La vegetación potencial presente se corresponde con la propia del piso de vegetación inframediterráneo semiárido dándose hábitats de interés comunitario prioritarios y muy raros (5220 *). Actualmente se encuentra absolutamente eliminada por las obras de desbroce y allanamiento del terreno efectuadas, además se permite el acceso a los vehículos, por lo que se debe urgir al promotor a que instale bolardos u otros elementos en determinadas zonas que posibiliten la recuperación de los hábitats. Además se deberá trasladar al promotor la necesidad de presentar una memoria que incluya la revegetación del terreno afectado y un presupuesto firmado por técnico competente a esta Dirección General de Medio Natural.

Por tanto, entendemos que la parcela debería recuperarse a su estado anterior al desbroce y aplanado del terreno debido al interés en recuperar los hábitats de interés comunitario, uno de ellos prioritario según la normativa europea, que allí se encontraban, y debido al efecto amortiguador de este terreno frente a impactos antrópicos en el Monte de Utilidad Pública "Sierra Herrerías y Llano de Ifre".

Dadas las diferentes circunstancias que rodean a la parcela afectada y el tiempo transcurrido desde la petición realizada por el interesado, se solicita por parte de este Servicio de Costas la emisión de nuevo informe de la D.G. de Medio Natural, Subdirección General de Patrimonio Natural y Cambio Climático, en relación a la implantación del uso descrito en la Parcela NUM004 del Polígono NUM003 del DIRECCION000 (Mazarrón), y en su caso, de las medidas correctoras o modificaciones necesarias en las actuaciones planteadas, para su desarrollo.

A este respecto se recibe nuevo informe firmado por el Técnico Responsable Don Ricardo en fecha 17/03/2022 y por el Subdirector General de Patrimonio Natural y Cambio Climático Don Hipolito en fecha 18/03/2022, en el que se concluye que:

"Visto lo anterior y dado que no se han producido nuevos actos administrativos, ni se han aportado nuevos documentos o modificaciones de los proyectos informados con anterioridad, se consideran vigentes y actualizados los informes emitidos por esta Dirección General".

En fecha 07/04/2022, la Subdirección General de Patrimonio Natural y Cambio Climático de la D.G. de Medio Natural, remite en relación con el expediente NUM001, informe emitido por la Subdirección General de Política Forestal, dentro del expediente sancionador en curso ( NUM006), para su conocimiento y consideración firmado en fecha 24/06/2021 por el Técnico Responsable Don Jesús Ángel y por el Jefe de Servicio de Gestión y Protección Forestal Don Roque.

Se trata de la denuncia por la roturación de terreno forestal privado, concretamente en la parcela NUM004 del polígono NUM003 de Mazarrón, abierto a nombre de Don Jose Antonio, y que textualmente concluye:

"El terreno afectado (8.311 m2) tiene consideración forestal, conforme a la Ley 21/2015, de 20 de julio, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, y a la Ley 3/2020, de 27 de julio, de Recuperación y Protección del Mar Menor.

Se estima que el plazo de restauración de las afecciones ocasionadas será inferior a 6 meses.

El coste de las actuaciones de restauración es de 5.076'56 €.

Mientras no se realice la restauración, sobre estos terrenos no podrá realizarse ninguna actuación que imposibilite la posible revegetación espontánea. Los Agentes Medioambientales deberán estar informados de esta premisa.

Esta actuación NO sería autorizable si se hubiese solicitado legalmente".

2.3. Demarcación de Costas de Murcia informa que el deslinde de los bienes de Dominio Público Marítimo Terrestre (D.P.M.T.) del tramo de costa que confronta con las obras solicitadas fue aprobado por O.M de 18/12/2003 (ref: DL-52-MU). Concretamente las obras proyectadas cuya autorización se solicita confrontan con los hitos del deslinde de DPMT, DP-472 a DP-476.

2.4. Las obras proyectadas se ubican parcialmente en Servidumbre de Protección, incluyendo la plantación de 5 palmeras en Servidumbre de Tránsito, por lo que se dicta una resolución única por parte de esta Dirección General tal y como establece el art. 50.3 del Reglamento General de Costas.

2.5. Demarcación informa que las obras objeto de este informe no afectan a la integridad del DPMT, la estabilidad de la playa o a la defensa de la costa, ni afectan a la Servidumbre de Tránsito y ni de Acceso al Mar, a excepción de las palmeras proyectadas en Servidumbre de Tránsito, que si afectan al mantenimiento de dicha servidumbre, interrumpiendo ésta.

2.6. En relación a la solicitud de instalación de 3 depósitos enterrados en la misma parcela para dar servicio al restaurante situado en la parcela anexa de referencia catastral NUM000, se comprueba que dicho restaurante fue tramitado y autorizado en este servicio según el expediente NUM007".

Se hace referencia, a continuación, en el informe, a los artículos 46 a) y 47.1 del Reglamento General de Costas, así como al artículo 27.1 de la Ley de Costas, y se emiten las siguientes conclusiones:

"3.1. Si bien las obras solicitadas no incumplen las determinaciones de la legislación vigente en materia de costas respecto a la zona de servidumbre de protección, se informa desfavorablemente la solicitud de autorización para implantación de uso excepcional en el DIRECCION000 en zona de Servidumbre de Tránsito y Protección, según la solicitud de actividad descrita en la "Memoria Descriptiva Autorización Previa Actividad Uso Excepcional Estacionamiento de Caravanas y Autocaravanas en DIRECCION000 (Mazarrón)", ... por incumplir el artículo 27.1 de la Ley de Costas y en base a las conclusiones de los informes emitidos a tal efecto por parte de la Subdirección General de Patrimonio Natural y Cambio Climático de la Dirección General de Medio Natural, y su relación con el expediente sancionador en curso NUM006, abierto a nombre del interesado.

3.2. Con respecto a la solicitud de instalación de 3 depósitos enterrados de agua potable, depuración de agua y depósito para la recogida de las aguas depuradas, para dar servicio al restaurante situado en la parcela anexa de referencia catastral NUM000, se informan desfavorablemente las obras solicitadas en zona de servidumbre de protección, en base a los mismos argumentos descritos en el punto anterior".

Por resolución de la Dirección General de Movilidad y Litoral de 3 de agosto de 2022 no se autorizaron las obras solicitadas. El interesado formuló recurso de alzada que fue desestimado por Orden de la Consejería de Fomento e Infraestructuras de 1 de febrero de 2023, contra la que se interpone el presente recurso contencioso-administrativo.

SEGUNDO. - Alegaciones de la demanda

En la demanda se hace referencia a la tramitación del expediente administrativo y a los distintos informes emitidos, y se alega, en síntesis, que la Orden recurrida es nula de pleno derecho, por vulneración del procedimiento legalmente establecido, puesto que la decisión de la Administración demandada se basa en los informes técnicos emitidos en una resolución sancionadora no firme en vía administrativa por estar recurrida en alzada. En dicho recurso se alega, entre otros motivos, que la infracción está prescrita. En dicho procedimiento sancionador la Dirección General del Medio Natural omitió el trámite de audiencia, lo que, además de causar indefensión, imposibilitó la aportación de nueva documentación o de realizar modificaciones en el proyecto original. Y en el expediente sancionador se considera que la parcela es terreno forestal, con lo que manifiesta su discrepancia el demandante, que alega, asimismo, que no se le puede culpar de los daños causados por terceros.

En segundo lugar, alega el recurrente que las obras no vulneran el artículo 27.1 de la Ley de Costas, como han señalado los técnicos que han realizado la Memoria, y los emisores del anteproyecto de uso provisional camping Percheles.

TERCERO. - Alegaciones de las contestaciones de la parte demandada y codemandada

La Letrada de la Comunidad Autónoma se opone al recurso, remitiéndose, en síntesis, a los argumentos contenidos en la resolución recurrida. Hace referencia a los distintos informes técnicos emitidos en el expediente, y al realizado por la técnica de la Dirección General de Movilidad y Litoral, y señala que no se enjuicia aquí el procedimiento sancionador PN20190278S de la Dirección General del Medio Natural, en el que dicho Órgano (diferenciado del que ha emitido la Resolución recurrida en estos autos) tramitó un expediente de naturaleza sancionadora relativo a roturación de terreno forestal, bajo el ámbito de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes y Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad modificada por la Ley 33/2015, de 21 de septiembre, y concluido mediante Resolución, de fecha 17 de noviembre de 2021 y sanción pecuniaria, así con la obligación restauración del terreno afectado.

En consecuencia, ninguna de las alegaciones de la demanda relativas a ese procedimiento sancionador y su resolución de 17 de noviembre de 2021, tienen cabida en los presentes autos, debiendo decaer las mismas sin que el Tribunal pueda entrar a valorar ni enjuiciar su contenido. Cuestión distinta es que informes incorporados al expediente de autos, provenientes de la Dirección General de Medio Natural, sirvan de motivación técnica desestimatoria de las solicitudes de autorización denegadas. El demandante, conoce los informes, los ha podido desvirtuar mediante prueba contradictoria en vía administrativa, con el recurso de alzada y, ahora en vía judicial, lo que no ha acontecido y los hechos resultan probados en los términos que se contienen en el acto recurrido y en la contestación a la demanda.

Por consiguiente, ninguna alegación de indefensión puede tener cabida en el procedimiento tramitado y finalizado por la resolución de 3 de agosto de 2022, siendo la misma un acto motivado y, en el que no concurre causa de nulidad de pleno derecho alegada del 47.1.e) de la Ley 39/2015.

Respecto al artículo 27.1 de la Ley de Costas, alega la parte demandada que la resolución de 3 de agosto de 2022, en unidad de acto, debe garantizar el cumplimiento de las limitaciones del DPMT y, en particular, la competencia del Órgano estatal en la Servidumbre de Tránsito (interrumpida, en este caso, por 5 palmeras proyectadas según solicitud), además de la Servidumbre de Protección de competencia de la Administración regional.

Añade que el suelo concerniente a las solicitudes de autorización no sólo está afectado por las limitaciones de la legislación de Montes y Costas, sino que tiene unos valores ambientales según determinaciones del vigente Plan General Municipal de Ordenación de Mazarrón de 10 de mayo de 1991, pues las parcelas NUM004 y NUM008 del polígono NUM003 del término municipal de Mazarrón, junto a la DIRECCION000, están clasificadas en ese instrumento de planeamiento como Suelo No Urbanizable Protegido SNUP y sujeto a un plan especial de protección y ordenación para posibilitar la implantación de uso turísticos, hoteleros o camping con las condiciones señaladas en la normativa general; además están afectadas esas parcelas por Sistema General de Espacios Libres (incompatible con el uso de camping) y zona de restos arqueológicos A-11-46.

Según las Directrices y Plan de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia, las parcelas están en suelo de Protección Paisajística.

El Ayuntamiento de Mazarrón también se opone a la demanda. Se adhiere a lo alegado por la Letrada de la Comunidad Autónoma, reiterando la incompatibilidad de la actividad pretendida con la clasificación del suelo, sujeto a un régimen específico de protección. Añade que la sentencia firme de esta Sala y Sección núm. 339/2023, de fecha 12 de junio de 2023, desestima el recurso de apelación número 88/2023, interpuesto por D. Jose Antonio contra la sentencia núm. 218/2022, de fecha 31 de octubre de 2022, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 2 de Murcia. En dichos autos se impugnaba el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Mazarrón de 28 de mayo de 2021, expediente NUM009, por el que se denegaba la licencia de obras consistente en memoria para vallado, en el inmueble sito en DIRECCION000 parcela NUM004- NUM008 y NUM010, en Mazarrón. Y por auto de 5 de febrero de 2024, dictado por el mismo Juzgado se autorizó al Ayuntamiento la entrada en domicilio al amparo del artículo 8.5 de la Ley Jurisdiccional, para proceder a la ejecución subsidiaria de las obras de desmontaje de la caseta de control de accesos y retirada de la valla anexa a la misma, y retirada de cabina portátil de aseo previa gestión y vaciado de aguas residuales, limpieza final del terreno, maleza, escombro, basuras y cualquier tipo de material existente, y, gestión de residuos canon de vertido y transporte de residuos inertes en el terreno en el polígono NUM003, parcela NUM008, DIRECCION000, Mazarrón. Añade que se tramita en el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Murcia el procedimiento ordinario núm. 514/2022, incoado a instancias de D. Jose Antonio frente al Ayuntamiento de Mazarrón, relativo a la declaración demanial del camino que discurre entre las parcelas NUM008 (norte) y NUM011 (sur), del polígono NUM003 del Catastro de Rústica de Mazarrón, en DIRECCION000, que efectuó esa Administración en aras de recuperar dicho camino, por entender que el mismo es de carácter demanial, y existiendo sobre el mismo una servidumbre de tránsito que debía estar libre y expedito en todo momento para el tránsito público y peatonal de acceso a la DIRECCION000; el cual había sido ocupado y privatizado por el sr. Jose Antonio. Dicho procedimiento judicial, a fecha de la contestación a la demanda se encuentra pendiente de dictado de sentencia. Concluye que es el hoy actor, el Sr. Jose Antonio, el que, de una forma voluntaria, irrespetuosa y del todo ilegal, ha venido ejerciendo una actividad de aparcamiento, guardia y custodia de vehículos, y, ha venido realizando unas obras ilegales, pues hasta la fecha no se le ha concedido título habilitante alguno, ni por la Comunidad Autónoma ni por el Ayuntamiento de Mazarrón.

En trámite de conclusiones añadió que en el referido procedimiento tramitado ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 5 de Murcia se ha dictado sentencia desestimatoria.

CUARTO. - Pruebas practicadas en el procedimiento

En los presentes autos compareció como testigo- perito D. Victor Manuel. Manifestó que hizo el proyecto y la Memoria Técnica de las obras, y a preguntas de la parte actora contestó que la actividad era autorizable como uso provisional, y que era una actividad de utilidad pública e interés social. Es obra prefabricada. Y no son contrarias las obras a la legislación de costas, cumpliendo las exigencias de la Dirección General. Se cumplía también la normativa urbanística. Se ratificó en que no se producía alteración del paisaje, añadiendo que si se deja una franja libre de 6 metros la actividad sería autorizable.

A preguntas de la parte demandada contestó que la actividad era para un camping de caravanas. Había otras instalaciones, para recogida de aguas, caseta de guardia y restaurante para dar servicio al aparcamiento. No había plan especial para actividades turísticas, por eso se pidió autorización para uso provisional.

A preguntas de la parte codemandada contestó que en el año 2021 estuvo allí, y solo estaba la caseta del guardia, los aseos y la caseta del restaurante, sin uso. Estaba también el vallado.

QUINTO. - Servidumbre de tránsito

El artículo 27.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, dispone:

"La servidumbre de tránsito recaerá sobre una franja de 6 metros, medidos tierra adentro a partir del límite interior de la ribera del mar. Esta zona deberá dejarse permanentemente expedita para el paso público peatonal y para los vehículos de vigilancia y salvamento, salvo en espacios especialmente protegidos".

Es un hecho acreditado en los presentes autos que las obras para las que se solicitó la autorización afectaban a la servidumbre de tránsito del dominio público marítimo-terrestre.

Lo anterior, por sí solo, sería suficiente para considerar que la resolución impugnada es conforme a derecho.

Debe añadirse, no obstante, que es también un hecho acreditado que se realizaron obras sin la preceptiva licencia urbanística, en un espacio protegido, suelo no urbanizable, según el Plan General de Mazarrón, ya que la licencia para el vallado fue denegada por el Ayuntamiento de Mazarrón, e impugnada dicha resolución en vía jurisdiccional se dictó sentencia firme desestimatoria del recurso.

Por otra parte, al recurrente se le impuso una sanción por roturación de terreno forestal privado, concretamente en la parcela NUM004 del polígono NUM003 de Mazarrón. Es evidente que, además del incumplimiento del artículo 27 de la Ley de Costas, la ilegalidad de las obras ejecutadas impide la autorización solicitada al órgano competente en materia de costas. Y, frente a lo alegado por el recurrente, ninguna causa de nulidad de pleno derecho concurre en la Orden recurrida, ni en la resolución de la Dirección General de Movilidad y Litoral, pues no se está enjuiciando la legalidad de la resolución sancionadora, y no se vulnera el derecho de defensa por tener en cuenta para resolver sobre la autorización informes emitidos en otros procedimientos administrativos. El recurrente ha podido combatir esos informes tanto en el procedimiento sancionador como en el de Costas. Y, frente a los datos que constan en esos informes, no ha practicado prueba alguna. La declaración del técnico redactor de la Memoria en nada desvirtúa las conclusiones a las que llega la Administración demandada, limitándose a dar opiniones sobre cuestiones jurídicas, como es el cumplimiento de la legalidad urbanística o medioambiental, o, precisamente, sobre la Ley de Costas.

SEXTO. - Resolución del litigio y costas procesales

Por lo expuesto, procede desestimar el recurso, con imposición de costas a la parte actora, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, si bien se limitan por todos los conceptos al importe máximo de 3000 euros, -a dividir a partes iguales entre la demandada y la codemandada-, por aplicación del apartado 4 de dicho artículo.

En atención a todo lo expuesto y por la autoridad que nos confiere la Constitución de la Nación Española,