Sentencia Contencioso-Administrativo 60/2026 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 83/2023 de 10 de febrero del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso de apelación y pretensiones de las partes.

Es objeto de recurso de apelación la sentencia número 180/2022, de 4 de noviembre, del JCA número 2 de Toledo, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto frente a la desestimación presunta del recurso de reposición presentado en fecha 27 de febrero de 2018 contra la Resolución del expediente de imposición de penalidades por retraso en la incorporación de helicópteros nuevos (contrato de "Gestión del servicio público de transporte sanitario aéreo en Castilla-La Mancha", expediente 6101TO16GSP00001), de fecha 25 de enero de 2018, y anuló las resoluciones recurridas con condena en costas a la parte demandada.

La Administración apelante considera que debe dejarse sin efecto la sentencia de instancia y confirmarse las resoluciones dictadas por la Administración al haber iniciado el procedimiento de penalidades durante la vigencia del contrato, cuando la apelada solicitó una prórroga del plazo de entrega de las aeronaves de 15 semanas. La Administración consideró que no quedaba garantizado que la apelada por la prórroga solicitada pudiese llevar a buen fin la incorporación de los nuevos helicópteros.

Frente a ello, la mercantil apelada interesa que se desestime el recurso de apelación y que se confirme en su integridad la sentencia de instancia porque las penalidades solamente pueden ser impuestas como medida coercitiva para que se cumpla una obligación, pero no con carácter sancionador y cuando la obligación ya ha sido cumplida.

SEGUNDO.- Hechos relevantes. La sentencia de instancia.

La entidad apelada resultó adjudicataria del contrato de "Gestión del servicio público de transporte sanitario aéreo en Castilla-La Mancha".

Entre las obligaciones asumidas por la adjudicataria se encontraba la adscripción al servicio de cuatro helicópteros nuevos en las bases de Albacete, Ciudad Real, Cuenca y Toledo en el plazo de seis meses desde la formalización del contrato. El contrato fue firmado el 29 de enero de 2016 y la prestación del servicio se inició el 1 de octubre de 2016.

En fecha 1 de junio de 2017, la mercantil apelada presentó un escrito solicitando una prórroga del plazo de entrega de las aeronaves (helicópteros nuevos) de 15 semanas.

Los cuatro helicópteros nuevos fueron incorporados en las siguientes fechas:

- Gigante 1 (helicópteros con base en Albacete), el 17 de mayo de 2017.

- Gigante 2 (helicópteros con base en Ciudad Real), el 12 de abril de 2017.

- Gigante 3 (helicóptero con base en Cuenca), el 12 de abril de 2017.

- Gigante 4 (helicóptero con base en Toledo), el 13 de junio de 2017.

En fecha 28 de septiembre de 2017, la Administración inició un expediente para la imposición de penalidades por el retraso en la entrega de los helicópteros.

En fecha 25 de enero de 2018, la Administración puso fin al expediente referido e impuso una penalidad cuyo importe ascendió a 423.000 € por el retraso en la incorporación de helicópteros nuevos.

La mercantil apelada interpuso recurso contencioso-administrativo frente a esta resolución, que fue estimado en la sentencia que constituye el objeto de este recurso de apelación.

La sentencia de instancia reproduce los artículos del Pliego que vinculan a las partes y cita doctrina jurisprudencial en la que se hace constar que las penalidades son estipulaciones de carácter accesorio debidamente plasmadas en el contrato cuya finalidad es asegurar el cumplimiento de la obligación principal. Así, en el ámbito de la contratación pública, desempeñan una función coercitiva para estimular el cumplimiento de la obligación principal. Asimismo, la sentencia de instancia concluye que las penalidades tienen una naturaleza próxima al de la multa coercitiva y que la penalidad sirve para reaccionar frente a retrasos del contratista o cumplimientos defectuosos mantenidos en el tiempo, sin que sea posible imponer una penalidad en los casos de incumplimientos puntuales o una vez ejecutado el contrato, por cuanto no nos encontraríamos ante ningún tipo de coerción y estaríamos próximos a la imposición de sanciones para tratar de castigar el retraso en el cumplimiento de una prestación u obligación del contrato.

Finalmente, la sentencia de instancia estima el recurso contencioso-administrativo y deja sin efecto la penalidad impuesta.

TERCERO.- El contrato y los Pliegos son la ley que rige la relación entre las partes.

El Tribunal Supremo viene declarando de manera reiterada y consolidada que los Pliegos o bases de la licitación constituyen la Ley que tiene que ser aplicada. Así, entre otras, la sentencia de fecha 17 de julio de 2023 (recurso 1394/2021) dispuso en su fundamento de derecho quinto lo siguiente:

"Es jurisprudencia reiterada de esta Sala Tercera que los pliegos constituyen la ley del contrato, rigen la vida de la relación contractual y, antes, son el referente sobre el que los licitadores deben hacer sus ofertas de mejora. Entre otras Sentencias cabe reseñarlas que la parte recurrente invoca en su escrito de interposición del recurso, las de fecha 1 de diciembre de 2020 (RC 2408/2019) y 22 de marzo de 2021 (RC 4095/2019) que recogen la precedente jurisprudencia y reiteran la doctrina de la Sentencia de 29 de abril de 2009 (RC 1606/2007 ) que declara que << es pacífico en la doctrina científica y reiterado en la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, que el Pliego de Cláusulas administrativas constituye la ley del contrato, con fuerza vinculante para las partes contratantes. Bien lo expresa el Alto Tribunal, p. ejem. en su sentencia de 9 de julio de 1988 : "la contratación administrativa, no obstante sus especiales características, tiene como nota o fondo común con la ordinaria, civil o mercantil, la de ser, ante todo, un concierto de voluntades, en el que las normas fundamentales y en primer término aplicables, son las acordadas por la Administración y el contratista, es decir, las cláusulas del pliego de condiciones aceptado por éste, por lo que los derechos y obligaciones derivados de estos contratos se regulan, ante todo, por lo previsto en el pliego de condiciones publicado para su celebración, como "ley primordial del contrato", resultando obligado, en consecuencia de ello, para resolver las cuestiones relativas al cumplimiento, inteligencia y efectos de un contrato administrativo, el remitirse a lo establecido en el correspondiente pliego".

(...) El artículo 1281 del Código Civil , párrafo 1º, establece que "si los términos de un contrato son claros y no dejan duda sobre la intervención de los contratantes, se estará al sentido literal de sus cláusulas">>.

Y, asimismo, en las anteriores Sentencias de 18 de mayo de 2004, (RC nº 136 y 139/1999 ), respecto de la renuncia del contratista en una cláusula del pliego de condiciones, la Sala declaró que << el Pliego de Condiciones del contrato, que exige para la prestación del servicio de conducción del correo entre Barcelona y los centros de reparto establecidos en las sucursales 23, 25, 27 y 30 un camión de siete toneladas con furgón cerrado, previene en la cláusula 22 que la Administración se reserva la facultad de modificar el itinerario y horario de la conducción contratada y de "suprimirla" cuando así conviniere al servicio, sin que contra cualquiera de dichos acuerdos el contratista pueda alegar derecho alguno. En el contrato celebrado el 3 de agosto de 1974 el adjudicatario declara que acepta y se obliga a cumplir el servicio con arreglo a todas las condiciones del Pliego. (...) Pues bien, en el caso de autos no son aplicables los artículos 79 y 80 de la LCE, ya que la cláusula 22 del Pliego de Condiciones contiene una expresa renuncia del contratista a alegar derecho alguno y, por tanto, comprende también la renuncia a solicitar una indemnización, en los supuestos de supresión del servicio, como ha acontecido en el supuesto enjuiciado. (...)Esta cláusula es perfectamente válida. Se encuentra amparada en el principio de libertad de pactos que se recoge en el artículo 3 de la LCE, no habiendo en ella nada contrario al interés público, al ordenamiento jurídico o a los principios de buena administración. En relación con el ordenamiento jurídico, el artículo 6.2 del Código Civil admite como válida la renuncia a los derechos reconocidos por las leyes (en este caso a la indemnización en caso de supresión del servicio), exigiendo solamente que la renuncia no sea contraria al interés o al orden público ni perjudique a terceros, circunstancias que no se dan en el supuesto que analizamos. (...) Por otra parte, tampoco cabe invocar la ruptura del equilibrio económico financiero del contrato de gestión de servicios públicos, ya que la empresa contratista sabía desde el primer momento, al aceptar el Pliego de Condiciones, que en caso de suprimirse el servicio no tendría derecho a indemnización alguna, por lo que sus previsiones debían incluir forzosamente la amortización del material e inversiones realizadas para la prestación del servicio de conducción del correo>>.

La cláusula 23 del Pliego establece:

"(...) de conformidad con los plazos establecidos en los pliegos administrativos y TRLCSP, se iniciará la ejecución del contrato en un mes desde la fecha de la indemnización del mismo. Antes de dicha fecha tendrá lugar un acta de comprobación de los medios que la adjudicataria debe aportar a fin de constatar que puede dar inicio al contrato con la operatividad adecuada a los ofertado y prescrito por los pliegos administrativos y técnicos. En el supuesto de que la adjudicataria haya ofertado helicópteros nuevos, dispondrá de un plazo máximo de seis meses desde la formalización del contrato, pudiendo iniciar la ejecución del contrato con aeronaves de similares prestaciones, manteniendo la operatividad del servicio en los estándares requeridos por los pliegos, todo ello durante el plazo señalado. Si transcurridos 10 meses desde la formalización, no se han incorporado los nuevos helicópteros, el contrato incurrirá en causa de resolución".

El artículo 28 del Pliego, dispone lo siguiente:

"En el supuesto de que la adjudicataria haya ofertado helicópteros nuevos, dispondrá de un plazo máximo de seis meses desde la formalización del contrato, pudiendo iniciar la ejecución del contrato con aeronaves de similares prestaciones, manteniendo la operatividad del servicio en los estándares requeridos por los pliegos, todo ello durante el plazo máximo señalado.

(...)

La demora por causas imputables al adjudicatario previstas en la cláusula correspondiente facultará a la Administración para discretamente, ponderando los perjuicios originados por el retraso y las reincidencias, resolver el contrato con pérdida de fianza o aplicarlas las penalidades previstas en el TRLCSP. Cada vez que las penalidades por demora alcancen un múltiplo de 5 por 100 del precio del contrato, el órgano de contratación estará facultado para proceder a la resolución del contrato a acordar la continuidad de su ejecución con imposición de nuevas penalidades, según TRLCSP. Las penalidades se impondrán por acuerdo del órgano de contratación, adoptando a propuesta del responsable del contrato si se hubiese designado, que será inmediatamente ejecutivo, y se harán efectivas mediante deducción de las cantidades que, en concepto de pago total o parcial, deban abonarse al contratista o sobre la garantía que, en su caso, se hubiese constituido, cuando no puedan deducirse de las mencionadas certificaciones según el TRLCSP. En todo caso la fianza responderá de la efectividad de aquellos, de acuerdo con lo establecido en el TRLCSP.

(...) se fija un sistema tasado de penalidades contractuales para supuestos de incumplimiento de obligaciones de la adjudicataria del contrato de gestión de servicio público de transporte del que es objeto el presente pliego, así, esta fijación dista mucho de ser una manifestación de la potestad sancionadora de la Administración, constituyendo, en puridad, una de las consecuencias derivadas del contrato y admitidas por las partes en aplicación del principio de libertad de pactos. Así pues, la exigencia o aplicación de una penalidad contractualmente asumida, no significa que se haya de situar la Administración en el plano del Derecho administrativo sancionador ni que se ejercite la potestad sancionadora, sino que pura y simplemente se da o se exige, el derecho de uno de los contratantes respecto del otro de unas previsiones contractuales, contenidas en el contrato poniéndolo en marcha los mecanismos contractualmente aceptados para el ejercicio de tal derecho. Para ello, y para el caso de incumplimiento en relación con la gestión del servicio de transporte sanitario, no serán de aplicación los principios de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas, de conformidad con lo previsto en el artículo 127.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre . Igualmente, y en consecuencia con lo anterior, el régimen de penalidades administrativas previstas en este pliego de cláusulas administrativas particulares no excluirá el régimen general de incumplimientos en el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Se consideran causas de incumplimiento, en relación con la gestión del servicio de transporte sanitario que se contrata, las siguientes; en el supuesto de que la adjudicataria haya ofertado helicópteros nuevos, dispondrá de un plazo máximo de seis meses desde la formalización del contrato, pudiendo iniciar la ejecución del contrato con aeronaves adecuadas para el servicio, manteniendo la operatividad del servicio en los estándares requeridos por los pliegos, todo ello durante el plazo máximo señalado. En el supuesto de finalizar el plazo de seis meses desde la formalización y que no se hayan incorporado los helicópteros nuevos, se establece una penalización automática de 3.000 por cada día natural de no incorporación. Las penalidades se impondrán por acuerdo del órgano de contratación, adoptado a propuesta del responsable del contrato si se hubiese designado, que será inmediatamente ejecutivo, y se harán efectivas mediante deducción de las cantidades que, en concepto de pago total o parcial deban abonarse al contratista o sobre la garantía que, en su caso, se hubiese constituido, cuando no puedan deducirse de las mencionadas certificaciones. Si transcurridos 10 meses desde la formalización, no se han incorporado los nuevos helicópteros, el contrato incurrirá en causa de resolución".

Y, el artículo 212 del TRLCSP 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, dispone:

"1. Los pliegos o el documento contractual podrán prever penalidades para el caso de cumplimiento defectuoso de la prestación objeto del mismo o para el supuesto de incumplimiento de los compromisos o de las condiciones especiales de ejecución del contrato que se hubiesen establecido conforme a los artículos 64.2 y 118.1. Estas penalidades deberán ser proporcionales a la gravedad del incumplimiento y su cuantía no podrá ser superior al 10 por 100 del presupuesto del contrato.

2. El contratista está obligado a cumplir el contrato dentro del plazo total fijado para la realización del mismo, así como de los plazos parciales señalados para su ejecución sucesiva.

3. La constitución en mora del contratista no precisará intimación previa por parte de la Administración.

4. Cuando el contratista, por causas imputables al mismo, hubiere incurrido en demora respecto al cumplimiento del plazo total, la Administración podrá optar indistintamente por la resolución del contrato o por la imposición de las penalidades diarias en la proporción de 0,20 euros por cada 1.000 euros del precio del contrato.

El órgano de contratación podrá acordar la inclusión en el pliego de cláusulas administrativas particulares de unas penalidades distintas a las enumeradas en el párrafo anterior cuando, atendiendo a las especiales características del contrato, se considere necesario para su correcta ejecución y así se justifique en el expediente.

5. Cada vez que las penalidades por demora alcancen un múltiplo del 5 por 100 del precio del contrato, el órgano de contratación estará facultado para proceder a la resolución del mismo o acordar la continuidad de su ejecución con imposición de nuevas penalidades.

6. La Administración tendrá la misma facultad a que se refiere el apartado anterior respecto al incumplimiento por parte del contratista de los plazos parciales, cuando se hubiese previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares o cuando la demora en el cumplimiento de aquéllos haga presumir razonablemente la imposibilidad de cumplir el plazo total.

7. Cuando el contratista, por causas imputables al mismo, hubiere incumplido la ejecución parcial de las prestaciones definidas en el contrato, la Administración podrá optar, indistintamente, por su resolución o por la imposición de las penalidades que, para tales supuestos, se determinen en el pliego de cláusulas administrativas particulares.

8. Las penalidades se impondrán por acuerdo del órgano de contratación, adoptado a propuesta del responsable del contrato si se hubiese designado, que será inmediatamente ejecutivo, y se harán efectivas mediante deducción de las cantidades que, en concepto de pago total o parcial, deban abonarse al contratista o sobre la garantía que, en su caso, se hubiese constituido, cuando no puedan deducirse de las mencionadas certificaciones.

CUARTO.- Penalidades. Naturaleza.

La posibilidad de imponer penalidades al contratista viene contemplada en el artículo 212 del TRLCSP (aplicable por razón del tiempo) al abordar la cuestión relativa a la "ejecución defectuosa y demora". La Administración tiene la facultad de optar entre la resolución de contrato o la imposición de penalidades. De hecho, en el Pliego se contempla la posibilidad de imponer penalidades si los helicópteros nuevos no son entregados dentro de los seis meses siguientes a contar desde la formalización del contrato, o la resolución del contrato si transcurren 10 meses desde la formalización y no se han incorporado los nuevos helicópteros.

La naturaleza o razón de ser de las penalidades se asemeja a la lógica de la multa coercitiva como instrumento cuyo fin es forzar al contratista para que cumpla con las obligaciones integradas en el contrato que le vincula con la Administración. En el caso que nos ocupa, la mercantil apelada asumió el compromiso de aportar cuatro nuevos helicópteros dentro de los seis meses siguientes a la formalización del contrato.

Las penalidades desempeñan una función coercitiva que persigue estimular el cumplimiento de la obligación principal, en el buen entendido que no son una sanción ni tienen carácter punitivo.

La sentencia de instancia reproduce el contenido de la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 2019, que destaca lo siguiente:

"(...) Su naturaleza ciertamente se acerca a la lógica de la multa coercitiva como instrumento cuyo fin es forzar, mediante su reiteración y hasta lograr el cumplimiento de determinada obligación contractual. Tal similitud se acentúa cuando con la penalidad se reacciona ante retrasos del contratista u otro cumplimiento defectuoso mantenido en el tiempo; ahora bien cuando se impone como consecuencia de un incumplimiento puntual o ejecutado del contrato, ya no implica coerción alguna y su naturaleza se asemeja ciertamente a la sancionadora o cumple un fin resarcitorio".

Así las cosas, la penalidad no es una sanción ni puede tener carácter punitivo, su naturaleza se aproxima a la de las multas coercitivas y desempeña una función coercitiva para estimular el cumplimiento de la obligación principal. Dicho de otro modo, son estipulaciones accesorias, debidamente plasmadas en el contrato para asegurar el cumplimiento de la obligación principal.

QUINTO.- Juicio de la Sala.

La mercantil apelada se dirigió a la Administración para que prorrogarse el plazo de entrega de los cuatro helicópteros nuevos a que venía obligada. El contrato entre las partes se firmó el 29 de septiembre de 2016 y la prestación del servicio comenzó el 1 de octubre de 2016. A partir de dicho momento, la apelada disponía de seis meses para la entrega o puesta a disposición de los cuatro helicópteros nuevos. El plazo de entrega finalizaba el 1 de abril de 2017. La entrega de los cuatro helicópteros tuvo lugar entre el 12 de abril de 2017 y el 13 de junio de 2017.

La Administración justifica su proceder en que en fecha 1 de junio de 2017, la apelada pidió una prórroga en la entrega de los helicópteros nuevos. A pesar de ello, el 13 de junio de 2017 ya se habían entregado los cuatro helicópteros nuevos.

No obstante, en fecha 28 de septiembre de 2017, se inició un expediente para la imposición de penalidades por el retraso en la entrega de los helicópteros, que finalizó con la resolución finalmente recurrida en vía contencioso-administrativa que impuso una penalidad cuyo importe ascendió a 423.000 €.

La sentencia de instancia no puede más que ser confirmada. Al efecto, cuando la Administración inició el expediente para la imposición de penalidades, los helicópteros nuevos ya se habían entregado. El último helicóptero se entregó el 13 de junio de 2017. La Administración inició un expediente que tenía carácter punitivo, ya que no era posible imponer una penalidad para estimular el cumplimiento de la obligación de entrega de los cuatro helicópteros. La Administración optó por la imposición de penalidades y, desde luego, su actuación resultó ajena a lo que constituye en sí una penalidad. Como venimos indicando en esta sentencia, la penalidad no tiene carácter punitivo, su naturaleza se aproxima a la de las multas coercitivas y desempeña una función coercitiva para estimular el cumplimiento de una obligación principal. Se trata de estipulaciones accesorias plasmadas en el contrato para asegurar el cumplimiento de la obligación principal. Cuando la Administración inició el expediente para imponer una penalidad, la obligación principal ya se había cumplido hacía más de dos meses. Si la Administración tenía dudas sobre el cumplimiento de la obligación contenida en el artículo 28 del Pliego, como consecuencia del escrito de fecha 1 de junio de 2017 solicitando una prórroga para la entrega de los cuatro helicópteros nuevos, al menos debió iniciar el expediente para la imposición de penalidades antes de la entrega del último helicóptero. Es cierto que existió un pequeño retraso en la entrega de los cuatro helicópteros, ya que el plazo de entrega finalizaba el 1 de abril de 2017, pero también lo es que la Administración inició el expediente de imposición de penalidades transcurridos dos meses desde la entrega del último helicóptero. El expediente iniciado por la Administración no podía tener por objeto estimular el cumplimiento de una obligación que ya se había cumplido. En tal caso, la forma de proceder de la Administración no implica ningún tipo de coerción y se transforma en una actuación de naturaleza punitiva o sancionadora.

La Administración no justifica ninguna razón o circunstancia que pudiese amparar su actuación y la imposición de la penalidad cuestionada en vía judicial por la parte apelada. En el escrito de interposición del recurso de apelación, en el último párrafo del folio 10, la Administración afirma lo siguiente:

"Se trataba de un contrato de gestión de servicio público de transporte sanitario aéreo en Castilla-La Mancha, el cual no estaba ejecutado, la finalidad de la penalización era y es asegurar la ejecución del contrato, la propuesta de iniciación del expediente administrativo relativo al retraso en la incorporación de los helicópteros "nuevos" se inició antes de su entrega ya que la mercantil solicitó en fecha 1 de junio de 2017 prórroga de 15 semanas, se extrae del expediente administrativo que en fecha 31 de agosto de 2017 la GUETS, se tiene conocimiento de propuesta de apertura de expediente administrativo, con iniciación del procedimiento mediante Resolución de la Directora General del SESCAM en fecha 28 de septiembre de 2017, no quedaba garantizado que la empresa con la prórroga solicitada pudiera llegar a buen fin la incorporación de los helicópteros, por lo que la actuación de la Administración con la iniciación de imposición de penalidades era asegurar el cumplimiento del contrato objeto de este procedimiento".

Sin embargo, este relato de hechos no coincide con lo realmente acaecido si observamos el contenido del expediente administrativo. El último helicóptero fue entregado el 13 de junio de 2017 y el inicio del expediente de imposición de penalidades se produjo el 28 de septiembre de 2017. Difícilmente se puede sostener que no se podía garantizar que la empresa, con la prórroga solicitada, pudiese llegar a aportar los helicópteros cuando al tiempo de iniciar el expediente ya habían sido entregados.

Por todo lo expuesto, desestimamos el recurso de apelación y confirmamos la sentencia de instancia en su integridad.

SEXTO.- Costas.

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA, se imponen las costas a la parte apelante sin que su importe pueda exceder de 1500 euros más IVA, en lo referente a honorarios de Letrado.

Vistos los preceptos legales citados y demás normas de general aplicación,

PRIMERO.- Objeto del recurso de apelación y pretensiones de las partes.

Es objeto de recurso de apelación la sentencia número 180/2022, de 4 de noviembre, del JCA número 2 de Toledo, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto frente a la desestimación presunta del recurso de reposición presentado en fecha 27 de febrero de 2018 contra la Resolución del expediente de imposición de penalidades por retraso en la incorporación de helicópteros nuevos (contrato de "Gestión del servicio público de transporte sanitario aéreo en Castilla-La Mancha", expediente 6101TO16GSP00001), de fecha 25 de enero de 2018, y anuló las resoluciones recurridas con condena en costas a la parte demandada.

La Administración apelante considera que debe dejarse sin efecto la sentencia de instancia y confirmarse las resoluciones dictadas por la Administración al haber iniciado el procedimiento de penalidades durante la vigencia del contrato, cuando la apelada solicitó una prórroga del plazo de entrega de las aeronaves de 15 semanas. La Administración consideró que no quedaba garantizado que la apelada por la prórroga solicitada pudiese llevar a buen fin la incorporación de los nuevos helicópteros.

Frente a ello, la mercantil apelada interesa que se desestime el recurso de apelación y que se confirme en su integridad la sentencia de instancia porque las penalidades solamente pueden ser impuestas como medida coercitiva para que se cumpla una obligación, pero no con carácter sancionador y cuando la obligación ya ha sido cumplida.

SEGUNDO.- Hechos relevantes. La sentencia de instancia.

La entidad apelada resultó adjudicataria del contrato de "Gestión del servicio público de transporte sanitario aéreo en Castilla-La Mancha".

Entre las obligaciones asumidas por la adjudicataria se encontraba la adscripción al servicio de cuatro helicópteros nuevos en las bases de Albacete, Ciudad Real, Cuenca y Toledo en el plazo de seis meses desde la formalización del contrato. El contrato fue firmado el 29 de enero de 2016 y la prestación del servicio se inició el 1 de octubre de 2016.

En fecha 1 de junio de 2017, la mercantil apelada presentó un escrito solicitando una prórroga del plazo de entrega de las aeronaves (helicópteros nuevos) de 15 semanas.

Los cuatro helicópteros nuevos fueron incorporados en las siguientes fechas:

- Gigante 1 (helicópteros con base en Albacete), el 17 de mayo de 2017.

- Gigante 2 (helicópteros con base en Ciudad Real), el 12 de abril de 2017.

- Gigante 3 (helicóptero con base en Cuenca), el 12 de abril de 2017.

- Gigante 4 (helicóptero con base en Toledo), el 13 de junio de 2017.

En fecha 28 de septiembre de 2017, la Administración inició un expediente para la imposición de penalidades por el retraso en la entrega de los helicópteros.

En fecha 25 de enero de 2018, la Administración puso fin al expediente referido e impuso una penalidad cuyo importe ascendió a 423.000 € por el retraso en la incorporación de helicópteros nuevos.

La mercantil apelada interpuso recurso contencioso-administrativo frente a esta resolución, que fue estimado en la sentencia que constituye el objeto de este recurso de apelación.

La sentencia de instancia reproduce los artículos del Pliego que vinculan a las partes y cita doctrina jurisprudencial en la que se hace constar que las penalidades son estipulaciones de carácter accesorio debidamente plasmadas en el contrato cuya finalidad es asegurar el cumplimiento de la obligación principal. Así, en el ámbito de la contratación pública, desempeñan una función coercitiva para estimular el cumplimiento de la obligación principal. Asimismo, la sentencia de instancia concluye que las penalidades tienen una naturaleza próxima al de la multa coercitiva y que la penalidad sirve para reaccionar frente a retrasos del contratista o cumplimientos defectuosos mantenidos en el tiempo, sin que sea posible imponer una penalidad en los casos de incumplimientos puntuales o una vez ejecutado el contrato, por cuanto no nos encontraríamos ante ningún tipo de coerción y estaríamos próximos a la imposición de sanciones para tratar de castigar el retraso en el cumplimiento de una prestación u obligación del contrato.

Finalmente, la sentencia de instancia estima el recurso contencioso-administrativo y deja sin efecto la penalidad impuesta.

TERCERO.- El contrato y los Pliegos son la ley que rige la relación entre las partes.

El Tribunal Supremo viene declarando de manera reiterada y consolidada que los Pliegos o bases de la licitación constituyen la Ley que tiene que ser aplicada. Así, entre otras, la sentencia de fecha 17 de julio de 2023 (recurso 1394/2021) dispuso en su fundamento de derecho quinto lo siguiente:

"Es jurisprudencia reiterada de esta Sala Tercera que los pliegos constituyen la ley del contrato, rigen la vida de la relación contractual y, antes, son el referente sobre el que los licitadores deben hacer sus ofertas de mejora. Entre otras Sentencias cabe reseñarlas que la parte recurrente invoca en su escrito de interposición del recurso, las de fecha 1 de diciembre de 2020 (RC 2408/2019) y 22 de marzo de 2021 (RC 4095/2019) que recogen la precedente jurisprudencia y reiteran la doctrina de la Sentencia de 29 de abril de 2009 (RC 1606/2007 ) que declara que << es pacífico en la doctrina científica y reiterado en la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, que el Pliego de Cláusulas administrativas constituye la ley del contrato, con fuerza vinculante para las partes contratantes. Bien lo expresa el Alto Tribunal, p. ejem. en su sentencia de 9 de julio de 1988 : "la contratación administrativa, no obstante sus especiales características, tiene como nota o fondo común con la ordinaria, civil o mercantil, la de ser, ante todo, un concierto de voluntades, en el que las normas fundamentales y en primer término aplicables, son las acordadas por la Administración y el contratista, es decir, las cláusulas del pliego de condiciones aceptado por éste, por lo que los derechos y obligaciones derivados de estos contratos se regulan, ante todo, por lo previsto en el pliego de condiciones publicado para su celebración, como "ley primordial del contrato", resultando obligado, en consecuencia de ello, para resolver las cuestiones relativas al cumplimiento, inteligencia y efectos de un contrato administrativo, el remitirse a lo establecido en el correspondiente pliego".

(...) El artículo 1281 del Código Civil , párrafo 1º, establece que "si los términos de un contrato son claros y no dejan duda sobre la intervención de los contratantes, se estará al sentido literal de sus cláusulas">>.

Y, asimismo, en las anteriores Sentencias de 18 de mayo de 2004, (RC nº 136 y 139/1999 ), respecto de la renuncia del contratista en una cláusula del pliego de condiciones, la Sala declaró que << el Pliego de Condiciones del contrato, que exige para la prestación del servicio de conducción del correo entre Barcelona y los centros de reparto establecidos en las sucursales 23, 25, 27 y 30 un camión de siete toneladas con furgón cerrado, previene en la cláusula 22 que la Administración se reserva la facultad de modificar el itinerario y horario de la conducción contratada y de "suprimirla" cuando así conviniere al servicio, sin que contra cualquiera de dichos acuerdos el contratista pueda alegar derecho alguno. En el contrato celebrado el 3 de agosto de 1974 el adjudicatario declara que acepta y se obliga a cumplir el servicio con arreglo a todas las condiciones del Pliego. (...) Pues bien, en el caso de autos no son aplicables los artículos 79 y 80 de la LCE, ya que la cláusula 22 del Pliego de Condiciones contiene una expresa renuncia del contratista a alegar derecho alguno y, por tanto, comprende también la renuncia a solicitar una indemnización, en los supuestos de supresión del servicio, como ha acontecido en el supuesto enjuiciado. (...)Esta cláusula es perfectamente válida. Se encuentra amparada en el principio de libertad de pactos que se recoge en el artículo 3 de la LCE, no habiendo en ella nada contrario al interés público, al ordenamiento jurídico o a los principios de buena administración. En relación con el ordenamiento jurídico, el artículo 6.2 del Código Civil admite como válida la renuncia a los derechos reconocidos por las leyes (en este caso a la indemnización en caso de supresión del servicio), exigiendo solamente que la renuncia no sea contraria al interés o al orden público ni perjudique a terceros, circunstancias que no se dan en el supuesto que analizamos. (...) Por otra parte, tampoco cabe invocar la ruptura del equilibrio económico financiero del contrato de gestión de servicios públicos, ya que la empresa contratista sabía desde el primer momento, al aceptar el Pliego de Condiciones, que en caso de suprimirse el servicio no tendría derecho a indemnización alguna, por lo que sus previsiones debían incluir forzosamente la amortización del material e inversiones realizadas para la prestación del servicio de conducción del correo>>.

La cláusula 23 del Pliego establece:

"(...) de conformidad con los plazos establecidos en los pliegos administrativos y TRLCSP, se iniciará la ejecución del contrato en un mes desde la fecha de la indemnización del mismo. Antes de dicha fecha tendrá lugar un acta de comprobación de los medios que la adjudicataria debe aportar a fin de constatar que puede dar inicio al contrato con la operatividad adecuada a los ofertado y prescrito por los pliegos administrativos y técnicos. En el supuesto de que la adjudicataria haya ofertado helicópteros nuevos, dispondrá de un plazo máximo de seis meses desde la formalización del contrato, pudiendo iniciar la ejecución del contrato con aeronaves de similares prestaciones, manteniendo la operatividad del servicio en los estándares requeridos por los pliegos, todo ello durante el plazo señalado. Si transcurridos 10 meses desde la formalización, no se han incorporado los nuevos helicópteros, el contrato incurrirá en causa de resolución".

El artículo 28 del Pliego, dispone lo siguiente:

"En el supuesto de que la adjudicataria haya ofertado helicópteros nuevos, dispondrá de un plazo máximo de seis meses desde la formalización del contrato, pudiendo iniciar la ejecución del contrato con aeronaves de similares prestaciones, manteniendo la operatividad del servicio en los estándares requeridos por los pliegos, todo ello durante el plazo máximo señalado.

(...)

La demora por causas imputables al adjudicatario previstas en la cláusula correspondiente facultará a la Administración para discretamente, ponderando los perjuicios originados por el retraso y las reincidencias, resolver el contrato con pérdida de fianza o aplicarlas las penalidades previstas en el TRLCSP. Cada vez que las penalidades por demora alcancen un múltiplo de 5 por 100 del precio del contrato, el órgano de contratación estará facultado para proceder a la resolución del contrato a acordar la continuidad de su ejecución con imposición de nuevas penalidades, según TRLCSP. Las penalidades se impondrán por acuerdo del órgano de contratación, adoptando a propuesta del responsable del contrato si se hubiese designado, que será inmediatamente ejecutivo, y se harán efectivas mediante deducción de las cantidades que, en concepto de pago total o parcial, deban abonarse al contratista o sobre la garantía que, en su caso, se hubiese constituido, cuando no puedan deducirse de las mencionadas certificaciones según el TRLCSP. En todo caso la fianza responderá de la efectividad de aquellos, de acuerdo con lo establecido en el TRLCSP.

(...) se fija un sistema tasado de penalidades contractuales para supuestos de incumplimiento de obligaciones de la adjudicataria del contrato de gestión de servicio público de transporte del que es objeto el presente pliego, así, esta fijación dista mucho de ser una manifestación de la potestad sancionadora de la Administración, constituyendo, en puridad, una de las consecuencias derivadas del contrato y admitidas por las partes en aplicación del principio de libertad de pactos. Así pues, la exigencia o aplicación de una penalidad contractualmente asumida, no significa que se haya de situar la Administración en el plano del Derecho administrativo sancionador ni que se ejercite la potestad sancionadora, sino que pura y simplemente se da o se exige, el derecho de uno de los contratantes respecto del otro de unas previsiones contractuales, contenidas en el contrato poniéndolo en marcha los mecanismos contractualmente aceptados para el ejercicio de tal derecho. Para ello, y para el caso de incumplimiento en relación con la gestión del servicio de transporte sanitario, no serán de aplicación los principios de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas, de conformidad con lo previsto en el artículo 127.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre . Igualmente, y en consecuencia con lo anterior, el régimen de penalidades administrativas previstas en este pliego de cláusulas administrativas particulares no excluirá el régimen general de incumplimientos en el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Se consideran causas de incumplimiento, en relación con la gestión del servicio de transporte sanitario que se contrata, las siguientes; en el supuesto de que la adjudicataria haya ofertado helicópteros nuevos, dispondrá de un plazo máximo de seis meses desde la formalización del contrato, pudiendo iniciar la ejecución del contrato con aeronaves adecuadas para el servicio, manteniendo la operatividad del servicio en los estándares requeridos por los pliegos, todo ello durante el plazo máximo señalado. En el supuesto de finalizar el plazo de seis meses desde la formalización y que no se hayan incorporado los helicópteros nuevos, se establece una penalización automática de 3.000 por cada día natural de no incorporación. Las penalidades se impondrán por acuerdo del órgano de contratación, adoptado a propuesta del responsable del contrato si se hubiese designado, que será inmediatamente ejecutivo, y se harán efectivas mediante deducción de las cantidades que, en concepto de pago total o parcial deban abonarse al contratista o sobre la garantía que, en su caso, se hubiese constituido, cuando no puedan deducirse de las mencionadas certificaciones. Si transcurridos 10 meses desde la formalización, no se han incorporado los nuevos helicópteros, el contrato incurrirá en causa de resolución".

Y, el artículo 212 del TRLCSP 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, dispone:

"1. Los pliegos o el documento contractual podrán prever penalidades para el caso de cumplimiento defectuoso de la prestación objeto del mismo o para el supuesto de incumplimiento de los compromisos o de las condiciones especiales de ejecución del contrato que se hubiesen establecido conforme a los artículos 64.2 y 118.1. Estas penalidades deberán ser proporcionales a la gravedad del incumplimiento y su cuantía no podrá ser superior al 10 por 100 del presupuesto del contrato.

2. El contratista está obligado a cumplir el contrato dentro del plazo total fijado para la realización del mismo, así como de los plazos parciales señalados para su ejecución sucesiva.

3. La constitución en mora del contratista no precisará intimación previa por parte de la Administración.

4. Cuando el contratista, por causas imputables al mismo, hubiere incurrido en demora respecto al cumplimiento del plazo total, la Administración podrá optar indistintamente por la resolución del contrato o por la imposición de las penalidades diarias en la proporción de 0,20 euros por cada 1.000 euros del precio del contrato.

El órgano de contratación podrá acordar la inclusión en el pliego de cláusulas administrativas particulares de unas penalidades distintas a las enumeradas en el párrafo anterior cuando, atendiendo a las especiales características del contrato, se considere necesario para su correcta ejecución y así se justifique en el expediente.

5. Cada vez que las penalidades por demora alcancen un múltiplo del 5 por 100 del precio del contrato, el órgano de contratación estará facultado para proceder a la resolución del mismo o acordar la continuidad de su ejecución con imposición de nuevas penalidades.

6. La Administración tendrá la misma facultad a que se refiere el apartado anterior respecto al incumplimiento por parte del contratista de los plazos parciales, cuando se hubiese previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares o cuando la demora en el cumplimiento de aquéllos haga presumir razonablemente la imposibilidad de cumplir el plazo total.

7. Cuando el contratista, por causas imputables al mismo, hubiere incumplido la ejecución parcial de las prestaciones definidas en el contrato, la Administración podrá optar, indistintamente, por su resolución o por la imposición de las penalidades que, para tales supuestos, se determinen en el pliego de cláusulas administrativas particulares.

8. Las penalidades se impondrán por acuerdo del órgano de contratación, adoptado a propuesta del responsable del contrato si se hubiese designado, que será inmediatamente ejecutivo, y se harán efectivas mediante deducción de las cantidades que, en concepto de pago total o parcial, deban abonarse al contratista o sobre la garantía que, en su caso, se hubiese constituido, cuando no puedan deducirse de las mencionadas certificaciones.

CUARTO.- Penalidades. Naturaleza.

La posibilidad de imponer penalidades al contratista viene contemplada en el artículo 212 del TRLCSP (aplicable por razón del tiempo) al abordar la cuestión relativa a la "ejecución defectuosa y demora". La Administración tiene la facultad de optar entre la resolución de contrato o la imposición de penalidades. De hecho, en el Pliego se contempla la posibilidad de imponer penalidades si los helicópteros nuevos no son entregados dentro de los seis meses siguientes a contar desde la formalización del contrato, o la resolución del contrato si transcurren 10 meses desde la formalización y no se han incorporado los nuevos helicópteros.

La naturaleza o razón de ser de las penalidades se asemeja a la lógica de la multa coercitiva como instrumento cuyo fin es forzar al contratista para que cumpla con las obligaciones integradas en el contrato que le vincula con la Administración. En el caso que nos ocupa, la mercantil apelada asumió el compromiso de aportar cuatro nuevos helicópteros dentro de los seis meses siguientes a la formalización del contrato.

Las penalidades desempeñan una función coercitiva que persigue estimular el cumplimiento de la obligación principal, en el buen entendido que no son una sanción ni tienen carácter punitivo.

La sentencia de instancia reproduce el contenido de la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 2019, que destaca lo siguiente:

"(...) Su naturaleza ciertamente se acerca a la lógica de la multa coercitiva como instrumento cuyo fin es forzar, mediante su reiteración y hasta lograr el cumplimiento de determinada obligación contractual. Tal similitud se acentúa cuando con la penalidad se reacciona ante retrasos del contratista u otro cumplimiento defectuoso mantenido en el tiempo; ahora bien cuando se impone como consecuencia de un incumplimiento puntual o ejecutado del contrato, ya no implica coerción alguna y su naturaleza se asemeja ciertamente a la sancionadora o cumple un fin resarcitorio".

Así las cosas, la penalidad no es una sanción ni puede tener carácter punitivo, su naturaleza se aproxima a la de las multas coercitivas y desempeña una función coercitiva para estimular el cumplimiento de la obligación principal. Dicho de otro modo, son estipulaciones accesorias, debidamente plasmadas en el contrato para asegurar el cumplimiento de la obligación principal.

QUINTO.- Juicio de la Sala.

La mercantil apelada se dirigió a la Administración para que prorrogarse el plazo de entrega de los cuatro helicópteros nuevos a que venía obligada. El contrato entre las partes se firmó el 29 de septiembre de 2016 y la prestación del servicio comenzó el 1 de octubre de 2016. A partir de dicho momento, la apelada disponía de seis meses para la entrega o puesta a disposición de los cuatro helicópteros nuevos. El plazo de entrega finalizaba el 1 de abril de 2017. La entrega de los cuatro helicópteros tuvo lugar entre el 12 de abril de 2017 y el 13 de junio de 2017.

La Administración justifica su proceder en que en fecha 1 de junio de 2017, la apelada pidió una prórroga en la entrega de los helicópteros nuevos. A pesar de ello, el 13 de junio de 2017 ya se habían entregado los cuatro helicópteros nuevos.

No obstante, en fecha 28 de septiembre de 2017, se inició un expediente para la imposición de penalidades por el retraso en la entrega de los helicópteros, que finalizó con la resolución finalmente recurrida en vía contencioso-administrativa que impuso una penalidad cuyo importe ascendió a 423.000 €.

La sentencia de instancia no puede más que ser confirmada. Al efecto, cuando la Administración inició el expediente para la imposición de penalidades, los helicópteros nuevos ya se habían entregado. El último helicóptero se entregó el 13 de junio de 2017. La Administración inició un expediente que tenía carácter punitivo, ya que no era posible imponer una penalidad para estimular el cumplimiento de la obligación de entrega de los cuatro helicópteros. La Administración optó por la imposición de penalidades y, desde luego, su actuación resultó ajena a lo que constituye en sí una penalidad. Como venimos indicando en esta sentencia, la penalidad no tiene carácter punitivo, su naturaleza se aproxima a la de las multas coercitivas y desempeña una función coercitiva para estimular el cumplimiento de una obligación principal. Se trata de estipulaciones accesorias plasmadas en el contrato para asegurar el cumplimiento de la obligación principal. Cuando la Administración inició el expediente para imponer una penalidad, la obligación principal ya se había cumplido hacía más de dos meses. Si la Administración tenía dudas sobre el cumplimiento de la obligación contenida en el artículo 28 del Pliego, como consecuencia del escrito de fecha 1 de junio de 2017 solicitando una prórroga para la entrega de los cuatro helicópteros nuevos, al menos debió iniciar el expediente para la imposición de penalidades antes de la entrega del último helicóptero. Es cierto que existió un pequeño retraso en la entrega de los cuatro helicópteros, ya que el plazo de entrega finalizaba el 1 de abril de 2017, pero también lo es que la Administración inició el expediente de imposición de penalidades transcurridos dos meses desde la entrega del último helicóptero. El expediente iniciado por la Administración no podía tener por objeto estimular el cumplimiento de una obligación que ya se había cumplido. En tal caso, la forma de proceder de la Administración no implica ningún tipo de coerción y se transforma en una actuación de naturaleza punitiva o sancionadora.

La Administración no justifica ninguna razón o circunstancia que pudiese amparar su actuación y la imposición de la penalidad cuestionada en vía judicial por la parte apelada. En el escrito de interposición del recurso de apelación, en el último párrafo del folio 10, la Administración afirma lo siguiente:

"Se trataba de un contrato de gestión de servicio público de transporte sanitario aéreo en Castilla-La Mancha, el cual no estaba ejecutado, la finalidad de la penalización era y es asegurar la ejecución del contrato, la propuesta de iniciación del expediente administrativo relativo al retraso en la incorporación de los helicópteros "nuevos" se inició antes de su entrega ya que la mercantil solicitó en fecha 1 de junio de 2017 prórroga de 15 semanas, se extrae del expediente administrativo que en fecha 31 de agosto de 2017 la GUETS, se tiene conocimiento de propuesta de apertura de expediente administrativo, con iniciación del procedimiento mediante Resolución de la Directora General del SESCAM en fecha 28 de septiembre de 2017, no quedaba garantizado que la empresa con la prórroga solicitada pudiera llegar a buen fin la incorporación de los helicópteros, por lo que la actuación de la Administración con la iniciación de imposición de penalidades era asegurar el cumplimiento del contrato objeto de este procedimiento".

Sin embargo, este relato de hechos no coincide con lo realmente acaecido si observamos el contenido del expediente administrativo. El último helicóptero fue entregado el 13 de junio de 2017 y el inicio del expediente de imposición de penalidades se produjo el 28 de septiembre de 2017. Difícilmente se puede sostener que no se podía garantizar que la empresa, con la prórroga solicitada, pudiese llegar a aportar los helicópteros cuando al tiempo de iniciar el expediente ya habían sido entregados.

Por todo lo expuesto, desestimamos el recurso de apelación y confirmamos la sentencia de instancia en su integridad.

SEXTO.- Costas.

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA, se imponen las costas a la parte apelante sin que su importe pueda exceder de 1500 euros más IVA, en lo referente a honorarios de Letrado.

Vistos los preceptos legales citados y demás normas de general aplicación,

PRIMERO.- Objeto del recurso de apelación y pretensiones de las partes.

Es objeto de recurso de apelación la sentencia número 180/2022, de 4 de noviembre, del JCA número 2 de Toledo, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto frente a la desestimación presunta del recurso de reposición presentado en fecha 27 de febrero de 2018 contra la Resolución del expediente de imposición de penalidades por retraso en la incorporación de helicópteros nuevos (contrato de "Gestión del servicio público de transporte sanitario aéreo en Castilla-La Mancha", expediente 6101TO16GSP00001), de fecha 25 de enero de 2018, y anuló las resoluciones recurridas con condena en costas a la parte demandada.

La Administración apelante considera que debe dejarse sin efecto la sentencia de instancia y confirmarse las resoluciones dictadas por la Administración al haber iniciado el procedimiento de penalidades durante la vigencia del contrato, cuando la apelada solicitó una prórroga del plazo de entrega de las aeronaves de 15 semanas. La Administración consideró que no quedaba garantizado que la apelada por la prórroga solicitada pudiese llevar a buen fin la incorporación de los nuevos helicópteros.

Frente a ello, la mercantil apelada interesa que se desestime el recurso de apelación y que se confirme en su integridad la sentencia de instancia porque las penalidades solamente pueden ser impuestas como medida coercitiva para que se cumpla una obligación, pero no con carácter sancionador y cuando la obligación ya ha sido cumplida.

SEGUNDO.- Hechos relevantes. La sentencia de instancia.

La entidad apelada resultó adjudicataria del contrato de "Gestión del servicio público de transporte sanitario aéreo en Castilla-La Mancha".

Entre las obligaciones asumidas por la adjudicataria se encontraba la adscripción al servicio de cuatro helicópteros nuevos en las bases de Albacete, Ciudad Real, Cuenca y Toledo en el plazo de seis meses desde la formalización del contrato. El contrato fue firmado el 29 de enero de 2016 y la prestación del servicio se inició el 1 de octubre de 2016.

En fecha 1 de junio de 2017, la mercantil apelada presentó un escrito solicitando una prórroga del plazo de entrega de las aeronaves (helicópteros nuevos) de 15 semanas.

Los cuatro helicópteros nuevos fueron incorporados en las siguientes fechas:

- Gigante 1 (helicópteros con base en Albacete), el 17 de mayo de 2017.

- Gigante 2 (helicópteros con base en Ciudad Real), el 12 de abril de 2017.

- Gigante 3 (helicóptero con base en Cuenca), el 12 de abril de 2017.

- Gigante 4 (helicóptero con base en Toledo), el 13 de junio de 2017.

En fecha 28 de septiembre de 2017, la Administración inició un expediente para la imposición de penalidades por el retraso en la entrega de los helicópteros.

En fecha 25 de enero de 2018, la Administración puso fin al expediente referido e impuso una penalidad cuyo importe ascendió a 423.000 € por el retraso en la incorporación de helicópteros nuevos.

La mercantil apelada interpuso recurso contencioso-administrativo frente a esta resolución, que fue estimado en la sentencia que constituye el objeto de este recurso de apelación.

La sentencia de instancia reproduce los artículos del Pliego que vinculan a las partes y cita doctrina jurisprudencial en la que se hace constar que las penalidades son estipulaciones de carácter accesorio debidamente plasmadas en el contrato cuya finalidad es asegurar el cumplimiento de la obligación principal. Así, en el ámbito de la contratación pública, desempeñan una función coercitiva para estimular el cumplimiento de la obligación principal. Asimismo, la sentencia de instancia concluye que las penalidades tienen una naturaleza próxima al de la multa coercitiva y que la penalidad sirve para reaccionar frente a retrasos del contratista o cumplimientos defectuosos mantenidos en el tiempo, sin que sea posible imponer una penalidad en los casos de incumplimientos puntuales o una vez ejecutado el contrato, por cuanto no nos encontraríamos ante ningún tipo de coerción y estaríamos próximos a la imposición de sanciones para tratar de castigar el retraso en el cumplimiento de una prestación u obligación del contrato.

Finalmente, la sentencia de instancia estima el recurso contencioso-administrativo y deja sin efecto la penalidad impuesta.

TERCERO.- El contrato y los Pliegos son la ley que rige la relación entre las partes.

El Tribunal Supremo viene declarando de manera reiterada y consolidada que los Pliegos o bases de la licitación constituyen la Ley que tiene que ser aplicada. Así, entre otras, la sentencia de fecha 17 de julio de 2023 (recurso 1394/2021) dispuso en su fundamento de derecho quinto lo siguiente:

"Es jurisprudencia reiterada de esta Sala Tercera que los pliegos constituyen la ley del contrato, rigen la vida de la relación contractual y, antes, son el referente sobre el que los licitadores deben hacer sus ofertas de mejora. Entre otras Sentencias cabe reseñarlas que la parte recurrente invoca en su escrito de interposición del recurso, las de fecha 1 de diciembre de 2020 (RC 2408/2019) y 22 de marzo de 2021 (RC 4095/2019) que recogen la precedente jurisprudencia y reiteran la doctrina de la Sentencia de 29 de abril de 2009 (RC 1606/2007 ) que declara que << es pacífico en la doctrina científica y reiterado en la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, que el Pliego de Cláusulas administrativas constituye la ley del contrato, con fuerza vinculante para las partes contratantes. Bien lo expresa el Alto Tribunal, p. ejem. en su sentencia de 9 de julio de 1988 : "la contratación administrativa, no obstante sus especiales características, tiene como nota o fondo común con la ordinaria, civil o mercantil, la de ser, ante todo, un concierto de voluntades, en el que las normas fundamentales y en primer término aplicables, son las acordadas por la Administración y el contratista, es decir, las cláusulas del pliego de condiciones aceptado por éste, por lo que los derechos y obligaciones derivados de estos contratos se regulan, ante todo, por lo previsto en el pliego de condiciones publicado para su celebración, como "ley primordial del contrato", resultando obligado, en consecuencia de ello, para resolver las cuestiones relativas al cumplimiento, inteligencia y efectos de un contrato administrativo, el remitirse a lo establecido en el correspondiente pliego".

(...) El artículo 1281 del Código Civil , párrafo 1º, establece que "si los términos de un contrato son claros y no dejan duda sobre la intervención de los contratantes, se estará al sentido literal de sus cláusulas">>.

Y, asimismo, en las anteriores Sentencias de 18 de mayo de 2004, (RC nº 136 y 139/1999 ), respecto de la renuncia del contratista en una cláusula del pliego de condiciones, la Sala declaró que << el Pliego de Condiciones del contrato, que exige para la prestación del servicio de conducción del correo entre Barcelona y los centros de reparto establecidos en las sucursales 23, 25, 27 y 30 un camión de siete toneladas con furgón cerrado, previene en la cláusula 22 que la Administración se reserva la facultad de modificar el itinerario y horario de la conducción contratada y de "suprimirla" cuando así conviniere al servicio, sin que contra cualquiera de dichos acuerdos el contratista pueda alegar derecho alguno. En el contrato celebrado el 3 de agosto de 1974 el adjudicatario declara que acepta y se obliga a cumplir el servicio con arreglo a todas las condiciones del Pliego. (...) Pues bien, en el caso de autos no son aplicables los artículos 79 y 80 de la LCE, ya que la cláusula 22 del Pliego de Condiciones contiene una expresa renuncia del contratista a alegar derecho alguno y, por tanto, comprende también la renuncia a solicitar una indemnización, en los supuestos de supresión del servicio, como ha acontecido en el supuesto enjuiciado. (...)Esta cláusula es perfectamente válida. Se encuentra amparada en el principio de libertad de pactos que se recoge en el artículo 3 de la LCE, no habiendo en ella nada contrario al interés público, al ordenamiento jurídico o a los principios de buena administración. En relación con el ordenamiento jurídico, el artículo 6.2 del Código Civil admite como válida la renuncia a los derechos reconocidos por las leyes (en este caso a la indemnización en caso de supresión del servicio), exigiendo solamente que la renuncia no sea contraria al interés o al orden público ni perjudique a terceros, circunstancias que no se dan en el supuesto que analizamos. (...) Por otra parte, tampoco cabe invocar la ruptura del equilibrio económico financiero del contrato de gestión de servicios públicos, ya que la empresa contratista sabía desde el primer momento, al aceptar el Pliego de Condiciones, que en caso de suprimirse el servicio no tendría derecho a indemnización alguna, por lo que sus previsiones debían incluir forzosamente la amortización del material e inversiones realizadas para la prestación del servicio de conducción del correo>>.

La cláusula 23 del Pliego establece:

"(...) de conformidad con los plazos establecidos en los pliegos administrativos y TRLCSP, se iniciará la ejecución del contrato en un mes desde la fecha de la indemnización del mismo. Antes de dicha fecha tendrá lugar un acta de comprobación de los medios que la adjudicataria debe aportar a fin de constatar que puede dar inicio al contrato con la operatividad adecuada a los ofertado y prescrito por los pliegos administrativos y técnicos. En el supuesto de que la adjudicataria haya ofertado helicópteros nuevos, dispondrá de un plazo máximo de seis meses desde la formalización del contrato, pudiendo iniciar la ejecución del contrato con aeronaves de similares prestaciones, manteniendo la operatividad del servicio en los estándares requeridos por los pliegos, todo ello durante el plazo señalado. Si transcurridos 10 meses desde la formalización, no se han incorporado los nuevos helicópteros, el contrato incurrirá en causa de resolución".

El artículo 28 del Pliego, dispone lo siguiente:

"En el supuesto de que la adjudicataria haya ofertado helicópteros nuevos, dispondrá de un plazo máximo de seis meses desde la formalización del contrato, pudiendo iniciar la ejecución del contrato con aeronaves de similares prestaciones, manteniendo la operatividad del servicio en los estándares requeridos por los pliegos, todo ello durante el plazo máximo señalado.

(...)

La demora por causas imputables al adjudicatario previstas en la cláusula correspondiente facultará a la Administración para discretamente, ponderando los perjuicios originados por el retraso y las reincidencias, resolver el contrato con pérdida de fianza o aplicarlas las penalidades previstas en el TRLCSP. Cada vez que las penalidades por demora alcancen un múltiplo de 5 por 100 del precio del contrato, el órgano de contratación estará facultado para proceder a la resolución del contrato a acordar la continuidad de su ejecución con imposición de nuevas penalidades, según TRLCSP. Las penalidades se impondrán por acuerdo del órgano de contratación, adoptando a propuesta del responsable del contrato si se hubiese designado, que será inmediatamente ejecutivo, y se harán efectivas mediante deducción de las cantidades que, en concepto de pago total o parcial, deban abonarse al contratista o sobre la garantía que, en su caso, se hubiese constituido, cuando no puedan deducirse de las mencionadas certificaciones según el TRLCSP. En todo caso la fianza responderá de la efectividad de aquellos, de acuerdo con lo establecido en el TRLCSP.

(...) se fija un sistema tasado de penalidades contractuales para supuestos de incumplimiento de obligaciones de la adjudicataria del contrato de gestión de servicio público de transporte del que es objeto el presente pliego, así, esta fijación dista mucho de ser una manifestación de la potestad sancionadora de la Administración, constituyendo, en puridad, una de las consecuencias derivadas del contrato y admitidas por las partes en aplicación del principio de libertad de pactos. Así pues, la exigencia o aplicación de una penalidad contractualmente asumida, no significa que se haya de situar la Administración en el plano del Derecho administrativo sancionador ni que se ejercite la potestad sancionadora, sino que pura y simplemente se da o se exige, el derecho de uno de los contratantes respecto del otro de unas previsiones contractuales, contenidas en el contrato poniéndolo en marcha los mecanismos contractualmente aceptados para el ejercicio de tal derecho. Para ello, y para el caso de incumplimiento en relación con la gestión del servicio de transporte sanitario, no serán de aplicación los principios de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas, de conformidad con lo previsto en el artículo 127.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre . Igualmente, y en consecuencia con lo anterior, el régimen de penalidades administrativas previstas en este pliego de cláusulas administrativas particulares no excluirá el régimen general de incumplimientos en el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Se consideran causas de incumplimiento, en relación con la gestión del servicio de transporte sanitario que se contrata, las siguientes; en el supuesto de que la adjudicataria haya ofertado helicópteros nuevos, dispondrá de un plazo máximo de seis meses desde la formalización del contrato, pudiendo iniciar la ejecución del contrato con aeronaves adecuadas para el servicio, manteniendo la operatividad del servicio en los estándares requeridos por los pliegos, todo ello durante el plazo máximo señalado. En el supuesto de finalizar el plazo de seis meses desde la formalización y que no se hayan incorporado los helicópteros nuevos, se establece una penalización automática de 3.000 por cada día natural de no incorporación. Las penalidades se impondrán por acuerdo del órgano de contratación, adoptado a propuesta del responsable del contrato si se hubiese designado, que será inmediatamente ejecutivo, y se harán efectivas mediante deducción de las cantidades que, en concepto de pago total o parcial deban abonarse al contratista o sobre la garantía que, en su caso, se hubiese constituido, cuando no puedan deducirse de las mencionadas certificaciones. Si transcurridos 10 meses desde la formalización, no se han incorporado los nuevos helicópteros, el contrato incurrirá en causa de resolución".

Y, el artículo 212 del TRLCSP 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, dispone:

"1. Los pliegos o el documento contractual podrán prever penalidades para el caso de cumplimiento defectuoso de la prestación objeto del mismo o para el supuesto de incumplimiento de los compromisos o de las condiciones especiales de ejecución del contrato que se hubiesen establecido conforme a los artículos 64.2 y 118.1. Estas penalidades deberán ser proporcionales a la gravedad del incumplimiento y su cuantía no podrá ser superior al 10 por 100 del presupuesto del contrato.

2. El contratista está obligado a cumplir el contrato dentro del plazo total fijado para la realización del mismo, así como de los plazos parciales señalados para su ejecución sucesiva.

3. La constitución en mora del contratista no precisará intimación previa por parte de la Administración.

4. Cuando el contratista, por causas imputables al mismo, hubiere incurrido en demora respecto al cumplimiento del plazo total, la Administración podrá optar indistintamente por la resolución del contrato o por la imposición de las penalidades diarias en la proporción de 0,20 euros por cada 1.000 euros del precio del contrato.

El órgano de contratación podrá acordar la inclusión en el pliego de cláusulas administrativas particulares de unas penalidades distintas a las enumeradas en el párrafo anterior cuando, atendiendo a las especiales características del contrato, se considere necesario para su correcta ejecución y así se justifique en el expediente.

5. Cada vez que las penalidades por demora alcancen un múltiplo del 5 por 100 del precio del contrato, el órgano de contratación estará facultado para proceder a la resolución del mismo o acordar la continuidad de su ejecución con imposición de nuevas penalidades.

6. La Administración tendrá la misma facultad a que se refiere el apartado anterior respecto al incumplimiento por parte del contratista de los plazos parciales, cuando se hubiese previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares o cuando la demora en el cumplimiento de aquéllos haga presumir razonablemente la imposibilidad de cumplir el plazo total.

7. Cuando el contratista, por causas imputables al mismo, hubiere incumplido la ejecución parcial de las prestaciones definidas en el contrato, la Administración podrá optar, indistintamente, por su resolución o por la imposición de las penalidades que, para tales supuestos, se determinen en el pliego de cláusulas administrativas particulares.

8. Las penalidades se impondrán por acuerdo del órgano de contratación, adoptado a propuesta del responsable del contrato si se hubiese designado, que será inmediatamente ejecutivo, y se harán efectivas mediante deducción de las cantidades que, en concepto de pago total o parcial, deban abonarse al contratista o sobre la garantía que, en su caso, se hubiese constituido, cuando no puedan deducirse de las mencionadas certificaciones.

CUARTO.- Penalidades. Naturaleza.

La posibilidad de imponer penalidades al contratista viene contemplada en el artículo 212 del TRLCSP (aplicable por razón del tiempo) al abordar la cuestión relativa a la "ejecución defectuosa y demora". La Administración tiene la facultad de optar entre la resolución de contrato o la imposición de penalidades. De hecho, en el Pliego se contempla la posibilidad de imponer penalidades si los helicópteros nuevos no son entregados dentro de los seis meses siguientes a contar desde la formalización del contrato, o la resolución del contrato si transcurren 10 meses desde la formalización y no se han incorporado los nuevos helicópteros.

La naturaleza o razón de ser de las penalidades se asemeja a la lógica de la multa coercitiva como instrumento cuyo fin es forzar al contratista para que cumpla con las obligaciones integradas en el contrato que le vincula con la Administración. En el caso que nos ocupa, la mercantil apelada asumió el compromiso de aportar cuatro nuevos helicópteros dentro de los seis meses siguientes a la formalización del contrato.

Las penalidades desempeñan una función coercitiva que persigue estimular el cumplimiento de la obligación principal, en el buen entendido que no son una sanción ni tienen carácter punitivo.

La sentencia de instancia reproduce el contenido de la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 2019, que destaca lo siguiente:

"(...) Su naturaleza ciertamente se acerca a la lógica de la multa coercitiva como instrumento cuyo fin es forzar, mediante su reiteración y hasta lograr el cumplimiento de determinada obligación contractual. Tal similitud se acentúa cuando con la penalidad se reacciona ante retrasos del contratista u otro cumplimiento defectuoso mantenido en el tiempo; ahora bien cuando se impone como consecuencia de un incumplimiento puntual o ejecutado del contrato, ya no implica coerción alguna y su naturaleza se asemeja ciertamente a la sancionadora o cumple un fin resarcitorio".

Así las cosas, la penalidad no es una sanción ni puede tener carácter punitivo, su naturaleza se aproxima a la de las multas coercitivas y desempeña una función coercitiva para estimular el cumplimiento de la obligación principal. Dicho de otro modo, son estipulaciones accesorias, debidamente plasmadas en el contrato para asegurar el cumplimiento de la obligación principal.

QUINTO.- Juicio de la Sala.

La mercantil apelada se dirigió a la Administración para que prorrogarse el plazo de entrega de los cuatro helicópteros nuevos a que venía obligada. El contrato entre las partes se firmó el 29 de septiembre de 2016 y la prestación del servicio comenzó el 1 de octubre de 2016. A partir de dicho momento, la apelada disponía de seis meses para la entrega o puesta a disposición de los cuatro helicópteros nuevos. El plazo de entrega finalizaba el 1 de abril de 2017. La entrega de los cuatro helicópteros tuvo lugar entre el 12 de abril de 2017 y el 13 de junio de 2017.

La Administración justifica su proceder en que en fecha 1 de junio de 2017, la apelada pidió una prórroga en la entrega de los helicópteros nuevos. A pesar de ello, el 13 de junio de 2017 ya se habían entregado los cuatro helicópteros nuevos.

No obstante, en fecha 28 de septiembre de 2017, se inició un expediente para la imposición de penalidades por el retraso en la entrega de los helicópteros, que finalizó con la resolución finalmente recurrida en vía contencioso-administrativa que impuso una penalidad cuyo importe ascendió a 423.000 €.

La sentencia de instancia no puede más que ser confirmada. Al efecto, cuando la Administración inició el expediente para la imposición de penalidades, los helicópteros nuevos ya se habían entregado. El último helicóptero se entregó el 13 de junio de 2017. La Administración inició un expediente que tenía carácter punitivo, ya que no era posible imponer una penalidad para estimular el cumplimiento de la obligación de entrega de los cuatro helicópteros. La Administración optó por la imposición de penalidades y, desde luego, su actuación resultó ajena a lo que constituye en sí una penalidad. Como venimos indicando en esta sentencia, la penalidad no tiene carácter punitivo, su naturaleza se aproxima a la de las multas coercitivas y desempeña una función coercitiva para estimular el cumplimiento de una obligación principal. Se trata de estipulaciones accesorias plasmadas en el contrato para asegurar el cumplimiento de la obligación principal. Cuando la Administración inició el expediente para imponer una penalidad, la obligación principal ya se había cumplido hacía más de dos meses. Si la Administración tenía dudas sobre el cumplimiento de la obligación contenida en el artículo 28 del Pliego, como consecuencia del escrito de fecha 1 de junio de 2017 solicitando una prórroga para la entrega de los cuatro helicópteros nuevos, al menos debió iniciar el expediente para la imposición de penalidades antes de la entrega del último helicóptero. Es cierto que existió un pequeño retraso en la entrega de los cuatro helicópteros, ya que el plazo de entrega finalizaba el 1 de abril de 2017, pero también lo es que la Administración inició el expediente de imposición de penalidades transcurridos dos meses desde la entrega del último helicóptero. El expediente iniciado por la Administración no podía tener por objeto estimular el cumplimiento de una obligación que ya se había cumplido. En tal caso, la forma de proceder de la Administración no implica ningún tipo de coerción y se transforma en una actuación de naturaleza punitiva o sancionadora.

La Administración no justifica ninguna razón o circunstancia que pudiese amparar su actuación y la imposición de la penalidad cuestionada en vía judicial por la parte apelada. En el escrito de interposición del recurso de apelación, en el último párrafo del folio 10, la Administración afirma lo siguiente:

"Se trataba de un contrato de gestión de servicio público de transporte sanitario aéreo en Castilla-La Mancha, el cual no estaba ejecutado, la finalidad de la penalización era y es asegurar la ejecución del contrato, la propuesta de iniciación del expediente administrativo relativo al retraso en la incorporación de los helicópteros "nuevos" se inició antes de su entrega ya que la mercantil solicitó en fecha 1 de junio de 2017 prórroga de 15 semanas, se extrae del expediente administrativo que en fecha 31 de agosto de 2017 la GUETS, se tiene conocimiento de propuesta de apertura de expediente administrativo, con iniciación del procedimiento mediante Resolución de la Directora General del SESCAM en fecha 28 de septiembre de 2017, no quedaba garantizado que la empresa con la prórroga solicitada pudiera llegar a buen fin la incorporación de los helicópteros, por lo que la actuación de la Administración con la iniciación de imposición de penalidades era asegurar el cumplimiento del contrato objeto de este procedimiento".

Sin embargo, este relato de hechos no coincide con lo realmente acaecido si observamos el contenido del expediente administrativo. El último helicóptero fue entregado el 13 de junio de 2017 y el inicio del expediente de imposición de penalidades se produjo el 28 de septiembre de 2017. Difícilmente se puede sostener que no se podía garantizar que la empresa, con la prórroga solicitada, pudiese llegar a aportar los helicópteros cuando al tiempo de iniciar el expediente ya habían sido entregados.

Por todo lo expuesto, desestimamos el recurso de apelación y confirmamos la sentencia de instancia en su integridad.

SEXTO.- Costas.

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA, se imponen las costas a la parte apelante sin que su importe pueda exceder de 1500 euros más IVA, en lo referente a honorarios de Letrado.

Vistos los preceptos legales citados y demás normas de general aplicación,