Sentencia Contencioso-Administrativo 87/2025 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 29/2025 de 11 de febrero del 2025

PRIMERO.- POSICIÓN DE LA PARTE DEMANDANTE.

Don Nemesio se alza contra el acuerdo, de siete de septiembre de 2022, por el que se desestimó el recurso de reposición planteado por aquel contra el decreto 61/2022, de diecisiete de mayo, que aprobó las relaciones de puestos de trabajo del personal funcionario de la AGCAPV.

La demanda explica que la resolución impugnada determina las funciones de las escalas de los puestos, basadas en la identificación de las funciones más representativas de los incluidos en la escala o profesión para la que habilitaría el título exigido. Sería, precisamente, la afirmación de que las funciones de las escalas de los cuerpos se basan en la identificación de las funciones una de las cuestiones que habría motivado el recurso. Explica que esta disposición impediría a don Nemesio acceder a la escala en la que habría venido desempeñando su trabajo. Tampoco podría acceder a ninguno de los cuerpos y escalas contemplados en la ley.

El escrito explica que el decreto impugnado habría incorporado importantes novedades en los requisitos de acceso. En lo que se refiere al actor, se habría eliminado la posibilidad de acceso de las personas que venían trabajando en los puestos de responsable y técnico de medio ambiente en virtud de la titulación de Ingeniería Industrial. Esta situación se habría visto agravada tras el dictado, por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de la sentencia de diecinueve de marzo de 2021, relativa a la existencia de abuso de derecho respecto de los funcionarios interinos.

El recurrente se queja de que, si bien se admite la titulación de Ingeniería Industrial, especialidad organización, para sus escalas técnicas, no se habría admitido la de Ingeniería de Organización Industrial. Esto, según su criterio, supondría una vulneración de los principios de igualdad, mérito y capacidad respecto de los procesos de estabilización. Así, se impediría el reconocimiento de la experiencia del interesado. En cualquier caso, considera que este ni siquiera tenía que haber esperado al proceso de estabilización, dado que debería haberse centrado en la aplicación de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Considera una incoherencia el que con las titulaciones medias que sirven de acceso al ciclo superior de Ingeniería en Organización Industrial se permitiera el acceso a la Jefatura de Medio Ambiente, y no con el título superior.

Dada esta situación, don Nemesio habría solicitado que se incluyera la titulación de Ingeniería en Organización Industrial entre las recogidas en la RPT de técnico y responsable de medioambiente o que, en su defecto, se adoptaran las medidas oportunas para que los derechos de las personas con esa titulación no fueran conculcados.

La demanda explica que el actor ha cursado un máster en Ingeniería y Gestión Medioambiental. Ello le habría proporcionado unos conocimientos equiparables a los de la Ingeniería Medioambiental o de la Ingeniería en Tecnologías Industriales.

El escrito continúa señalando que, el doce de junio de 2006, don Nemesio se incorporó al servicio de gestión de residuos peligrosos de la Viceconsejería de Medioambiente como funcionario interino. Entre los requisitos que se le exigieron para formar parte de la bolsa de trabajo se incluía la acreditación de estar en posesión del título de Ingeniería en Organización Industrial.

El dos de noviembre de 2009, tras aprobar las pruebas selectivas para la comisión de servicio del puesto de responsable de prevención y control de la contaminación, el interesado se incorporó al puesto que ocupa en la actualidad. Entre las funciones que viene desempeñando estarían las siguientes:

* Representación de la comunidad autónoma en la Comisión de Cooperación en materia de Calidad Ambiental del Real Decreto 815/2013.

* Representación de la comunidad autónoma en el Comité de Prevención y Control Integrado de la Contaminación del Ministerio de Medioambiente.

* Representación de España en el comité de la Comisión Europea del artículo 75 de la Directiva de Emisiones Industriales.

* Representación de España en los comités de expertos para la definición de mejores técnicas disponibles para los sectores de incineración, tratamiento de residuos, laminación y galvanizado, fundición y metalurgia no férrea.

* Participación en el proyecto Twinning de la Comisión Europea para replicar la normativa ambiental europea al sector del acero en Turquía.

* Asesoramiento a la Dirección Nacional de Planificación del Gobierno de Colombia para el diseño de una estrategia en materia de residuos y economía circular.

* Vocal en el tribunal del IVAP para el proceso selectivo para la bolsa de trabajo de licenciados en Ciencias Ambientales.

Estas funciones se corresponderían con las asignadas al cuerpo superior facultativo, que serían las de estudio, representación, administración, elaboración de informes, asesoramiento, coordinación y propuesta propias de una profesión o de puestos que requieran de conocimientos propios y específicos.

La demanda señala que en la RPT se establece la integración de la escala facultativa industrial en la modalidad «a extinguir», sin presentar alternativa alguna. Ello impediría al recurrente, no solo acceder a la escala en la que ha venido desempeñando su trabajo, sino a cualquiera de los cuerpos y de las escalas contemplados en la ley. Así, únicamente se le permitiría acceder a la escala técnica de medioambiente. No obstante, sí que se le permite imputar sus años de experiencia a esa escala técnica.

Sentado lo anterior, el recurso denuncia que la modificación de la relación de puestos de trabajo carecería de motivación. Considera acreditado que, en el caso de los ingenieros industriales, sus conocimientos en materia de medioambiente serían muy superiores a los que proporcionarían la mayoría de las titulaciones actualmente contempladas en la RPT para la escala facultativa de medioambiente. Se opone a que se utilice, como único criterio para fijar las titulaciones, el de las más comunes entre las personas que actualmente ocupan las plazas de técnicos de medio ambiente, dado que ello daría lugar a una arbitrariedad. De hecho, se daría la incoherencia de que con algunas de las titulaciones medias que servían para el acceso al ciclo superior de Ingeniería en Organización Industrial (como la Ingeniería Técnica Industrial Eléctrica) se podría acceder a una plaza de responsable de medio ambiente. Sin embargo, ello no sería posible con el título superior.

La defensa de don Nemesio se queja de que se habría implantado un esquema organizativo basado exclusivamente en el marco de las titulaciones actualmente vigente, que se habrían asignado de forma arbitraria, sin tener en cuenta la casuística existente en el personal en situación de abuso y con derecho a participar en el proceso de consolidación.

A continuación, la demanda explica que la titulación de Ingeniería en Organización Industrial tendría su origen en la especialidad de organización industrial de la carrera de Ingeniería Industrial en el plan de estudios de 1964.

El actor sostiene que la redacción del decreto 61/2022 vulneraría el derecho de acceso a las funciones públicas en condiciones de igualdad, conforme a los principios de mérito y capacidad. Por tanto, sería nulo de pleno derecho. Considera irrazonable la reserva que habría realizado la administración en favor de determinadas titulaciones. Esta reserva lo habría excluido, pese a que las funciones atribuidas a su puesto serían conformes con su titulación.

La demanda señala que, para elaborar la RPT, la administración ha de tomar en consideración diversos parámetros. Entre ellos estarían el perfil del puesto y las condiciones técnicas de quien ha de desempeñarlo. Igualmente, ha de contemplar el presupuesto económico con que se cuenta para cada departamento y otros problemas a los que ha de hacerse frente, como serían las distintas titulaciones existentes y mejor condición en su formación integral para el desempeño de cada puesto.

El recurrente reconoce que una de las notas definitorias de las RPT sería la discrecionalidad. Ahora bien, ello no significaría que puedan ser elaboradas de forma arbitraria y sin límite alguno. Al contrario, se impondría el respeto a los derechos adquiridos por los funcionarios públicos y a la legalidad ordinaria o constitucional. Estos operarían como límites a la potestad de autoorganización de la Administración Pública.

Sin embargo, en el caso que nos ocupa, la actuación de la demandada sería arbitraria y carente de motivación. A estos efectos, considera que debería atenderse a los conocimientos que proporcionan las diversas titulaciones, y que estas sean las más idóneas para ejercer el puesto.

Por otro lado, señala que estaríamos hablando de titulaciones profesionales que convergerían, en distinta medida, sobre una determinada materia, sin que sea posible precisar con exactitud hasta dónde llegan las competencias de unas y otras. Además, no le parecería suficiente la constatación de cualquier punto de conexión entre tales competencias y los cometidos de unos determinados puestos para que sea preceptivo abrirlos a los titulados correspondientes.

A continuación, la demanda se refiere al Real Decreto 1.401/1992, de veinte de noviembre, que estableció el título universitario oficial de ingeniero de organización industrial. En su artículo 4 se identifican, entre las áreas con mayor carga lectiva, las materias relacionadas con tecnologías de medioambiente. A mayor abundamiento, don Nemesio habría cursado un máster en Ingeniería y Gestión Medioambiental de 800 horas, con carga lectiva en el área de conocimiento específica del puesto de trabajo que desempeña. De hecho, las funciones que desarrollaría actualmente contradirían la declaración como a extinguir del puesto que estaría desempeñando.

SEGUNDO.- POSICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DEMANDADA.

La AGCAPV, por su parte, reclama que se desestime el recurso interpuesto por don Nemesio y se confirme la resolución impugnada.

Argumenta la administración que, pese a que la demanda se dirige contra el decreto 61/2022, la impugnación se ciñe al puesto que ocupa el actor como funcionario interino, que es el de «responsable área medioambiente» en el Departamento de Desarrollo Económico, Sostenibilidad y Medioambiente (código NUM001). Explica que fue nombrado como ingeniero técnico industrial. No obstante, a partir de 2002, tiene otra titulación de Ingeniería Superior en Organización Industrial, que sería la que pretende que se incluya en la RPT. Ahora bien, la organización industrial nunca habría sido una titulación de acceso a su puesto de trabajo.

La demandada afirma que el título de ingeniero industrial confiere plena capacidad para proyectar, ejecutar y dirigir toda clase de instalaciones y explotaciones comprendidas en las ramas de la técnica industrial química, mecánica y eléctrica, y de economía industrial. Asimismo, estos profesionales estarían capacitados para actuar, realizar y dirigir toda clase de estudios, trabajos y organismos, en la esfera económico-industrial, estadística, social y laboral. También tendrían capacidad plena para la firma de toda clase de planos o documentos que hagan referencia a las materias señaladas, y para la dirección y ejecución de sus obras e instalaciones.

A juicio de la AGCAPV, estas capacitaciones encajarían muy bien con las funciones de la escala de medio ambiente y de los puestos que la conforman (asesorar y atender consultas; controlar, coordinar e inspeccionar actividades, equipos y sistemas; elaborar estudios e informes, gestionar planes y programas; proponer certificaciones y acreditaciones en medioambiente e instalaciones radioactivas).

Por su parte, la Ingeniería en Organización Industrial capacitaría para desempeñar actividades relacionadas con la organización industrial; organización de la gestión de la producción y de los recursos humanos, la logística y los sistemas de información, la planificación y el desarrollo de la innovación tecnológica, y la estrategia y política industrial de la empresa. Asimismo, permite realizar estudios y proyectos de ingeniería y consultoría, y de gestión de calidad y riesgos laborales.

La demandada considera que estaríamos ante ámbitos de trabajo bien diferenciados. Así, la escala industrial estaría formada por puestos que van a ejercer funciones relacionadas con la ingeniería industrial. Por su parte, la organización estaría más dirigida a la logística, planificación y estrategia de las empresas.

A partir de ahí, la AGCAPV sostiene que la relación de esa titulación con las funciones de la escala de medioambiente sería prácticamente nula. De hecho, los puestos que la conforman se encargarían de controlar, coordinar e inspeccionar actividades de medioambiente y de instalaciones radioactivas, y de proponer certificaciones y acreditaciones en esos ámbitos, que estarían muy alejados de los propios de la Ingeniería en Organización Industrial.

Por otro lado, la administración niega que las alegaciones del actor relativas a la existencia de un abuso de derecho para con el personal interino sean de aplicación al caso. Tampoco sería relevante el máster cursado por don Nemesio, dado que no se estaría cuestionando su cualificación personal.

Para terminar, la demandada invoca el principio de discrecionalidad técnica en el procedimiento de gestión de la RPT. Por consiguiente, únicamente podrían controlarse los aspectos formales del acto, los hechos determinantes, la aplicación de los principios generales del derecho, la desviación de poder o la proscripción de la arbitrariedad. Ahora bien, ninguno de tales vicios se daría en el caso que nos ocupa.

TERCERO.- DECISIÓN DE LA SALA.

Don Nemesio es, en la actualidad, funcionario interino que viene ocupando el puesto de responsable del área medioambiental. Impugna la RPT a fin de que se incluya, entra las titulaciones que permiten el acceso a las escalas facultativa industrial y de medioambiente, la Ingeniería en Organización Industrial.

El recurrente, para fundamentar su recurso, argumenta que accedió al puesto que ahora ocupa siendo ingeniero en organización industrial. Durante todo este tiempo habría desempeñado las funciones propias de aquel. De manera que carecería de sentido dejarlo fuera de la posibilidad de acceder a la escala facultativa. De hecho, con su titulación únicamente podría optar a la escala técnica de medioambiente. Ello pese a que, según su criterio, los conocimientos de los ingenieros en organización industrial en materia de medioambiente estarían acreditados. Es más, el interesado habría cursado un máster de investigación en Ingeniería Ambiental que le habría proporcionado conocimientos en este campo similares a los de un ingeniero medioambiental. Igualmente, hace referencia al abuso de que habría sido objeto por la administración como funcionario interino, y a que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea habría subrayado la necesidad de dar respuesta a esas situaciones. Finalmente, denuncia que la RPT no estaría debidamente motivada.

En primer lugar, hemos de rechazar los argumentos relativos a que el interesado habría sufrido una situación de abuso por parte de la administración. Hemos de tener en cuenta que, con el presente recurso contencioso-administrativo, ni se está cuestionando el cese del actor como funcionario interino ni se pretende que se adopte alguna decisión para combatir ese supuesto abuso. En efecto, su objeto lo constituye la RPT, y su contenido se ha de fijar con independencia de cuál sea la situación laboral de don Nemesio.

Entrando ya en la supuesta capacidad de los ingenieros en organización industrial para llevar a cabo las funciones propias de los puestos de la escala facultativa de medioambiente e industrial, hemos de partir de la doctrina de la libertad de acceso con idoneidad, que ha sido admitida por el Tribunal Supremo en diversas sentencias. Esta supone la prevalencia de esa libertad sobre el principio de exclusividad y monopolio competencial. Así, la sentencia de diecinueve de octubre de 2015 (rec. 1.482/2013) razonaba como sigue:

«...con carácter general la jurisprudencia de esta sala viene manteniendo que no puede partirse del principio de una rigurosa exclusividad a propósito de la competencia de los profesionales técnicos, ni se pueden reservar por principio ámbitos excluyentes a una profesión, y aun cuando cabe la posibilidad de que una actividad concreta puede atribuirse, por sus especificidad, a los profesionales directamente concernidos, esta posibilidad debe ser valorada restrictivamente, toda vez que la regla general sigue siendo la de rechazo de esa exclusividad, pues, como se recoge en aquella sentencia, la jurisprudencia ha declarado con reiteración que frente al principio de exclusividad debe prevalecer el de libertad con idoneidad, ya que, al existir una base de enseñanzas comunes entre algunas ramas de enseñanzas técnicas, estas dotan a sus titulados superiores de un fondo igual de conocimientos técnicos que, con independencia de las distintas especialidades, permiten el desempeño de puestos de trabajo en los que no sean necesarios unos determinados conocimientos sino una capacidad técnica común y genérica que no resulta de la situación específica obtenida sino del conjunto de los estudios que se hubieran seguido».

Hemos de resaltar que, aun cuando el suplico de la demanda se refiere tanto a la escala facultativa industrial como a la escala facultativa de medio ambiente, lo cierto es que el recurso centra sus argumentos en esta última, que es a la que pertenece el puesto que viene ocupando el interesado. De modo que no desarrolla el por qué el título de que están en posesión debería servir para acceder a la escala facultativa industrial. Ello nos ha de llevar indefectiblemente a rechazar es recurso en este punto, y centrarnos en la pretensión para la que sí se han desarrollado argumentos en la demanda.

Sentado lo anterior, hemos de partir de la idea de que don Nemesio, ingeniero en organización industrial, viene actuando como responsable de medio ambiente. La DFV argumenta que accedió a ese puesto como ingeniero técnico industrial y que, en 2002, obtuvo el título en Ingeniería en Organización Industrial. Ahora bien, lo cierto es que este lo consiguió antes de comenzar su relación laboral con la administración en 2006 (así conta en la ficha que obra como documento 47 del índice electrónico). En cualquier caso, no se entiende cómo el lograr un título superior podría inhabilitar a una persona para ejercer un puesto.

Por otro lado, consta como documento 48 del índice electrónico el plan de estudios de ambas titulaciones. De su análisis se desprende que los dos primeros cursos son coincidentes. De manera que las diferencias se centran en los cursos tercero y cuarto, si bien hay asignaturas que comparten. Este sería el caso «ciencia y tecnología ambiental».

La administración, por su parte, trata de centrarse en las diferentes aptitudes que se adquirirían al cursar una y otra carrera. Así, argumenta que la Ingeniería Industrial confiere capacidad para proyecta, ejecutar y dirigir instalaciones y explotaciones, así como obras e instalaciones. Por su parte, la Ingeniería en Organización Industrial estaría más orientada a la gestión de la producción y de los recursos humanos, planificación y desarrollo de la innovación tecnogócia, y estrategia y política industrial de la empresa, así como para elaborar estudios y proyectos de ingeniería y consultoría, y de gestión de calidad y riesgos laborales. Ahora bien, no explica cómo esa diferencia influye a la hora de acceder a la escala de medio ambiente. Hemos de tener en cuenta que la respuesta a las alegaciones del recurrente que obra en el folio 171 del expediente administrativo se refiere exclusivamente a la escala facultativa industrial, pero no analiza cómo esas diferencias impedirían ejercer el puesto que, de hecho, viene ocupando el interesado.

Tampoco el escrito de contestación a la demanda explica cuáles de las funciones correspondientes a los puestos incluidos en la escala facultativa de medioambiente no podrían ser desarrolladas por un ingeniero en organización industrial. La propia administración reconoce que existen similitudes entre las dos titulaciones. Y es obvio que también se dan diferencias, habida cuenta de que se trata de dos ramas diferentes de una misma materia. Ahora bien, lo cierto es que la administración no ha explicado suficientemente cómo esas diferencias influirían a la hora de acceder a la escala pretendida o en qué sentido el título no habilitaría para ello.

Lo razonado nos ha de llevar a estimar el recurso en este punto y, en consecuencia, anular el decreto impugnado, a fin de que se incluya, entre las titulaciones que dan acceso a la escala facultativa de medioambiente, la Ingeniería en Organización Industrial.

CUARTO.- COSTAS.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de trece de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y dado que se está produciendo una estimación parcial del recurso, no procede hacer expresa imposición de las costas causadas en su tramitación.

Fallo