Sentencia Contencioso-Administrativo 98/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 464/2021 de 11 de abril del 2025

PRIMERO. - Sobre la plantación y las marras superiores al 15 %. Existencia de fuerza mayor

La Administración decide el reintegro de la subvención por mercantil RAGONOR SL al concluir que en las dos parcelas para las que se había solicitado la ayuda de restructuración del viñedo el porcentaje de marras era superior al 15 %.

De la normativa de aplicación, que cita la resolución impugnada, cabe destacar el artículo 23 de la Orden 6/2019 , de 22 de enero, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, por la que se precisan las bases reguladoras para la concesión y gestión de las ayudas a las solicitudes de reestructuración y reconversión de Viñedo de Castilla-La Mancha para el Programa de Apoyo 2019-2023 y se convocan para su ejecución en 2020 y 2021,donde se dispone, respecto a la ejecución de acciones, que:

"1. Para que el arranque sea subvencionable debe ejecutarse en el seno de una solicitud de ayuda a la reestructuración.

Se considerará cumplida esta circunstancia cuando, al menos, la solicitud de arranque se haya realizado con posterioridad a la solicitud de ayuda de reestructuración.

2. Las acciones complementarias de preparación del suelo, y despedregado de la reestructuración, así como la operación de desinfección, deben comunicarse mediante la presentación de una declaración en la que se indique la parcela y el período durante el cual se prevea que se va a ejecutar la acción, según el modelo que figura como anexo VIII de la presente orden. ....

(....)

5. En la acción de despedregado del terreno será necesario que exista prueba fehaciente en la parcela de haber ejecutado la acción (...).

9. Para que la plantación se considere agronómicamente viable no debe existir un porcentaje de marras mayor del 15% (...).

11. Se considerará como fecha de finalización de las operaciones, con efectos al cumplimiento de los plazos de ejecución, aquélla en la que la Dirección Técnica de la solicitud comunique a la Administración que ha finalizado las operaciones y solicitado que se certifiquen las mismas".

Y el artículo 24, que establece, en relación con la solicitud de certificación y pago :

"1. Después de la finalización de la operación, la Dirección Técnica de la solicitud debe comunicar a la Administración, según el modelo establecido en el anexo IX de la presente Orden, la finalización de las mismas y solicitar su certificación y pago, según el modelo del anexo Xa ó Xb, según corresponda. La fecha límite para la presentación de solicitudes de certificación y pago de las operaciones aprobadas será el 15 de junio de 2020 para las operaciones de ejecución anual y el 15 de junio de 2021 para las operaciones bianuales.

2. La certificación de la ayuda se efectuará en operaciones completamente finalizadas (...)".

En atención a las actuaciones llevadas a cabo por la empresa para la ejecución de las acciones subvencionables, se emitió comunicación de la Dirección Técnica a la Administración de finalización, el 16 de julio de 2020, dando lugar a las visitas de campo efectuadas por la funcionaria de la Administración, los días 14 de septiembre y 8 de octubre de 2020, que concluyeron :

- En relación con la parcela 13-05-45-6-0 marras en un porcentaje superior al 15%, y despedregado no ejecutado.

- En relación con la parcela 13-05-106-49-0 marras en un porcentaje superior al 15%.

En tal sentido, y abordando la problemática surgida en relación al porcentaje de marras, la mercantil recurrente atribuye a una situación de fuerza mayor determinada por una plaga por enfermedad vegetal que era imprevisible e inevitable, toda vez que - según dice- : (i) todos los lotes de injertos tienen un porcentaje tolerado de plantas enfermas, y por ello sólo se considera agronómicamente inviable una plantación con un número de marras superior al 15%; y (ii) el alcance de la plaga sólo puede conocerse tras la germinación de las mismas, es en ese momento (germinación) cuando se conoce el alcance de la infección, que en este caso fue generalizada.

Como esta Sala ya ha tenido ocasión de poner de manifiesto, entre otras en sentencia de 19 de diciembre de 2023 ( Recurso 332/2020 ),que la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, de Subvenciones,solamente recoja la figura de la fuerza mayor como supuesto de exención de responsabilidad por la comisión de infracciones administrativas en materia de subvenciones, no ha impedido el hecho de que en general la institución de la " fuerza mayor" haya sido ponderado en general por los Tribunales de nuestro orden jurisdiccional a la hora de verificar la concurrencia del presupuesto justificativo de la decisión de reintegro.

Frente a los motivos y argumentos esgrimidos por la mercantil recurrente para justificar la existencia de fuerza mayor en el porcentaje de marras, que no discute a la fecha de la visita de campo, la Administración considera en su resolución que " ningunas de las circunstancias alegadas, encajan en el concepto de fuerza mayor, que como reiteradamente ha señalado la jurisprudencia del Tribunal Supremo, únicamente comprende a aquellos sucesos que estén fuera del círculo de actuación del obligado, que no hubieran podido preverse o que previstos fueran inevitables.",argumentario que reitera en sede de este Tribunal.

Pues bien, a propósito de tal enunciado, ha de traerse a colación la sentencia de esta misma Sala, Sección 2ª, del 31 de enero de 2003 ( Recu. 565/1998 ), dictada tras haber planteado una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas acerca de la correcta interpretación del término "fuerza mayor" incluido en el art. 12 del Reglamento CE núm. 1294/96 ,al resultar de aplicación a una situación como la que ahora nos ocupa, por lo que debemos reproducir la parte donde dice :

" TERCERO.- Pues bien, así centrada la cuestión, la resolución impugnada, citando la jurisprudencia nacional sobre el concepto tradicional de "fuerza mayor"; señaló que por tal debe entenderse la que deriva de un acontecimiento "totalmente imprevisto y extraordinario", aquélla cuya superación "exigiría vencer dificultades que puedan ser equiparadas a la imposibilidad", aquélla fundada en un suceso "que haga imposible el cumplimiento de la obligación". Por contraste, la sentencia de 17 de octubre de 2002, del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, nos dice que "el concepto de fuerza mayor en el ámbito de los reglamentos agrícolas tiene en cuenta la naturaleza particular de las relaciones de Derecho público que existen entre los operadores económicos y la Administración nacional, así como las finalidades de esta normativa (....). Según jurisprudencia reiterada, el concepto de fuerza mayor en el ámbito de los reglamentos agrícolas no se limita al de imposibilidad absoluta, sino que debe entenderse en el sentido de circunstancias ajenas al operador, anormales e imprevisibles, cuyas consecuencias no habrían podido evitarse a pesar de toda la diligencia empleada". Pues bien, sobre esta base, bien lejana de la imposibilidad absoluta que integra el concepto clásico de la fuerza mayor, el Tribunal prosigue señalando que: "A la luz de este análisis, el fallecimiento repentino del administrador único de una explotación familiar constituida en forma de comunidad de bienes, unido a los partícipes en dicha comunidad por vínculos familiares estrechos, puede, en principio, considerarse una circunstancia ajena al operador, anormal e imprevisible, cuyas consecuencias no han podido evitar los partícipes en la comunidad de bienes, habida cuenta de su trastorno personal y de la complejidad de la situación jurídica en la que se encontraron como consecuencia de la necesaria reorganización de la administración de la explotación". Por supuesto, el Tribunal de Justicia deja en manos de esta Sala la apreciación del sustrato fáctico alegado......

(.....)

Como señala el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, la fuerza mayor a que aluden los reglamentos agrícolas debe valorarse teniendo en cuenta la naturaleza particular de las relaciones que existen entre los operadores económicos y la Administración nacional, así como las finalidades de esta normativa."

En coincidencia con dicha doctrina, la Orden 6/2019 se remite al artículo 2 del Reglamento 29 (UE) nº 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo - como indica la resolución impugnada- que dice :

Artículo 2.2. A efectos de la financiación, gestión y seguimiento de la PAC, la "fuerza mayor" y las "circunstancias excepcionales", pueden reconocerse, por ejemplo, en los siguientes casos:

a) fallecimiento del beneficiario;

b) incapacidad laboral de larga duración del beneficiario;

c) catástrofe natural grave que haya afectado gravemente a la explotación;

d) destrucción accidental de los locales ganaderos de la explotación;

e) epizootía o enfermedad vegetal que haya afectado a una parte o la totalidad del ganado o de los cultivos, respectivamente, del beneficiario;

f) expropiación de la totalidad o de una parte importante de la explotación, si esta expropiación no era previsible el día en que se presentó la solicitud."

Como se puede ver, el concepto de fuerza mayor en el ámbito subvencional que nos ataña tiene una caracterización propia, que va más allá del que pretende atribuir la Administración en su resolución y es fruto del precepto que cita, donde expresamente cita la enfermedad vegetal de los cultivos como causa de fuerza mayor o circunstancia excepcional a los efectos de obtener la financiación para la restructuración del viñedo.

En nuestro caso, del resultado la prueba practicada por la mercantil demandante en las presentes actuaciones acerca de las marras no se cuestiona que a la fecha de visita de campo llevada a cabo por la funcionaria de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, Dª Coral, el porcentaje de marras superase el 15%.

Ahora bien, queda acreditado, por los informes de patología de las plantas, emitidos por el Instituto Técnico Agronómico Provincial ( ITAP) de Albacete, no cuestionados por la Administración, que de las muestras de plantas recogidas en la parcela, con acta notarial, concluye que :

- En relación con la muestra 1 "el número de hongos detectados es de 21, 11 de los cuales (4 de la parte baja del portainjerto, 5 de raíces gruesas y 2 de raíces finas), han sido identificados como Cylindrocarpon sp".

- En relación con la muestra 2: "el número de hongos detectados es de 36. De estos, 6 hongos (1 del nudo de injerto, 4 de la zona alta del portainjerto y 1 de la zona baja), han sido identificados como Phaeomoniella chlamydospora; 2 hongos (de la zona media del portainjerto), han sido identificados como Phaeoacremonium aleophilum, y 8 hongos (3 de raíces gruesas y 5 de raíces finas), han sido identificados como Cylindrocarpon sp.

Además, 1 hongo, del nudo de injerto, ha sido sospechoso de pertenecer al género Botryosphaeria (incluye hongos patógenos de la madera de la vid que causan necrosis de la madera). La detección de estos hongos conlleva un repicado a un medio especial; sin embargo, hasta la fecha, este hongo no ha mostrado esporulación y no ha podido ser identificado".

Una vez que la plantación de las viñas tuvo lugar del 29 de abril al 6 de mayo de 2020 - fecha que, a priori, no es incompatible con tal actuación, y teniendo en cuenta el periodo de COVID que más allá de no impedir las labores de campo tuvo incidencia en todo tipo de actividades -, la funcionaria de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha declaró que a mediados de junio podría haberse constatado la existencia de plantas que no habrían crecido, cuando la certificación emitida por la mercantil el 16 de julio de 2020 no llega a manifestar ningún contratiempo, impedimento o imposibilidad por fuerza mayor. Ahora bien, no es posible concluir que desde esta última fecha hasta la primera visita de campo, el 14 de septiembre de 2020, hubiera plantas que llegasen a brotar y, a simple vista, no fuese constable la enfermedad vegetal - pues la misma funcionaria declaró que podría haber plantas que hubiesen brotados y otras no -, y acabasen en marras no constatables en la fecha de comunicación de finalización de actividades. Por ello, aun asumiendo que se podría haber constatado la existencia de marras en la fecha de la comunicación, no queda acreditado que dicho porcentaje fuese superior al 15 % en cada una de las parcelas, cuando transcurrieron dos meses coincidentes con el verano.

En cualquier caso, ha quedado probada la existencia de enfermedad en la plantación que no se puede achacar a la falta de diligencia de la empresa en las actuaciones llevadas a cabo para la restructuración del viñedo. Esto hace que, a juicio de este Tribunal, concurra una fuerza mayor o circunstancia excepcional, en los términos recogidos en la normativa de aplicación, que determinaron que el porcentaje de marras en ambas parcelas superase el 15 %, haciendo que resulte improcedente la solicitud del reintegro de la subvención en la parte que corresponda a tal actuación, por lo que proceda estimar el recurso en tal extremo.

SEGUNDO. - Sobre la labor de despedregado. Inexistencia de desviación procesal. Desestimar la impugnación de la parte demandante.

Por lo que respecta a la solicitud de reintegro que también se contiene en las resoluciones impugnadas acerca del despedregado no ejecutado, es preciso señalar que afectaría únicamente a la parcela 13-05-45-6-0, no a la otra parcela en la que, si bien en la primera visita de campo no había sido debidamente ejecutado, en la segunda visita, de 8 de octubre de 2020, había sido realizado y dándose por bueno, tal y como declaró la funcionaria Dª Coral.

Sobre la inadmisibilidad por desviación procesal.

Plantea la defensa de la Administración la eventual existencia de inadmisibilidad por desviación procesal en relación al motivo impugnatorio referido al despedregado, por no haber sido invocado anteriormente motivos de fuerza mayor, cabe anticipar que tal motivo no puede prosperar, pues es un hecho frecuente que en los procedimientos judiciales el recurrente alegue nuevos motivos no aducidos en la vía administrativa previa. En estos supuestos, tanto en la vía administrativa como en la vía juridicial, se pretende la anulación de la decisión administrativa inicial, siendo factible que en la vía judicial se adicionan motivos nuevos, nuevos fundamentos impugnatorios.

El art. 33.1 LJCA señala que "[l]os órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición",y el art. 56 de la LJCA añade lo siguiente: "En los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración".

Así, debe distinguirse entre lo que es la pretensión suscitada ante la Administración y luego ante la jurisdicción, en cuanto objeto del proceso, que no puede alterarse bajo el riesgo de incurrir en desviación procesal, y los motivos impugnatorios en los que se funda la pretensión, que no tienen que ver con la delimitación del objeto, sino con las razones jurídicas, y que no tienen tal limitación.

En tal sentido, es preciso traer a colación la doctrina recogida en sentencias que superan el criterio restrictivo sobre el carácter revisor de la jurisdicción administrativa, como la sentencia del Tribunal Supremo, del 20 de junio de 2012 ( Recu. 3421/2010 )( reiterada en otras posteriores, STS de 10 de septiembre de 2018, RCA 1246/2017, STS del 27 de julio de 2021, RCA 6012/2019)) , cuando dice que :

" En efecto, el recurso contencioso administrativo, pese a la denominación que utiliza la Ley, no constituye una nueva instancia de lo resuelto en vía administrativa, sino que se trata de un auténtico proceso, autónomo e independiente de la vía administrativa, en el que resultan aplicables los derechos y garantías constitucionales reconocidos, y en donde pueden invocarse nuevos motivos o fundamentos jurídicos no invocados en vía administrativa, con posibilidad de proponer prueba y aportar documentos que no fueron presentados ante la Administración para acreditar la pretensión originariamente deducida, aún cuando se mantenga la necesidad de la previa existencia de un acto expreso o presunto, salvo que se trate de inactividad material o de vía de hecho de la Administración , y no quepa introducir nuevas cuestiones o pretensiones no hechas valer en la vía administrativa.

Así se deduce del propio artículo 56 de la Ley de la Jurisdicción , que tras señalar en su apartado 1 que "en los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración", dispone en el apartado 3 que "con la demanda y la contestación las partes acompañaran los documentos en que directamente funden su derecho, y si no obraren en su poder, designarán el archivo, oficina, protocolo o persona en cuyo poder se encuentren", y en el apartado 4 que "después de la demanda y contestación no se admitirán a las partes más documentos que los que se hallen en alguno de los casos previstos para el proceso civil. No obstante, el demandante podrá aportar, además, los documentos que tengan por objeto desvirtuar alegaciones contenidas en las contestaciones a la demanda y que pongan de manifiesto disconformidad en los hechos, antes de la citación de vista o conclusiones."

Justific ación del reintegro por las labores de despedregado

En nuestro caso, la mercantil RAGONOR SL sostiene que las labores de despedregado se ejecutaron, pero se vieron afectadas: por un lado, por la clase de suelos propia de La Mancha central, lugar en que se localizan las parcelas en liza, y en el que es costumbre realizar varios pases de despedregado al año, al ser inevitable que aparezcan nuevas piedras tras el primer pase debido a la composición de los suelos, e imprevisible el momento concreto en que aparecerán de nuevo las piedras; y, por otro, por la pandemia ocasionada por la COVID-19.

Por ello, y toda vez que ya se atacaba en sede administrativa la decisión de instar el reintegro de la subvención correspondiente al despedregado, no nos encontramos ante una desviación procesal, sino ante nuevos motivos con los que se pretende obtener una misma pretensión anulatoria.

Llegados a este punto, y en oposición a lo manifestado por la demandante, la declaración testifical prestada a presencia judicial por la funcionaria Dª Coral, ratificando las actas levantadas en la parcela afectada, señalo como constató visualmente que la parcela 13-05-45-6-0 era de arenisca y uniforme, que no requería de despedregado. Siendo especialmente gráfica la frase de la funcionaria, corroborada por las fotografías, de que " no se puede quitar piedra de donde no hay".

Así, el reintegro por tal acción viene dado por haberse solicitado la ayuda por despedregado en una parcela para la que no era procedente.

Ni el perito de la parte actora, con su informe y declaración testifical, ni la factura que presenta la empresa, unida al folio 128 del expediente administrativo, hacen posible desvirtuar la realidad de los hechos constados por la funcionaria y ratificados a presencia judicial, como tampoco los motivos esgrimidos a tal respecto en la demanda.

En conclusión, procede estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo, anular las resoluciones impugnadas por no ser ajustadas a Derecho, y limitar la procedencia del reintegro de la subvención a la partida de despedregado concedido en su día por tal acción.

TERCERO. - Sobre las costas

En cuanto a las costas, y al amparo de lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA ,al ser parcial la estimación del presente recurso consideramos que no procede hacer especial pronunciamiento de condena a ninguna de las partes en esta instancia.

Visto lo anterior, en la Sala hemos decidido