PRIMERO.-Alega la recurrente en su apelación que en el contenido de las tres sentencias (JCA-8, TSJA y TS) que dieron lugar a la anulación del listado de la Bolsa de Empleo Temporal de Trabajo Social del Ayuntamiento de Sevilla de 2016, con efectos retroactivos a junio de 2021, radica la causa por la que se pide la responsabilidad patrimonial en el presente procedimiento, donde se comprueba que todas ellas consideraron, sin margen a la duda, que la preferencia establecida en el Reglamento era de aplicación obligatoria, no discrecional. Esto es, que la aplicación de la regla de preferencia establecida a la hora de elaborar el listado de una Bolsa de Empleo Temporal para todas las entidades locales, recogida en la Disposición Adicional primera del Real Decreto 896/1991, resulta de aplicación necesaria en los procedimientos de nombramientos de funcionarios interinos y está prevista en una disposición general de rango reglamentario, por lo que su inobservancia por cualquier disposición administrativa conlleva su nulidad de pleno derecho en base al Principio de Inderogabilidad Singular de las Disposiciones Generales. De este modo, ningún margen deja el Ordenamiento Jurídico a las entidades locales para inaplicar la misma o siquiera modular su aplicación. Echa en falta esta parte en la sentencia apelada la explicación o motivación de los elementos que justifiquen la supuesta razonabilidad de la decisión municipal de inaplicar la preceptiva preferencia o que se explique qué discrecionalidad dejaba el Reglamento a las entidades locales para aplicar o no dicha preferencia.
Por todo ello, interesa la recurrente que se declare su derecho a recibir la cantidad en concepto de responsabilidad patrimonial concretada en primera instancia en las conclusiones en la cantidad de Ciento veintiun mil trescientos noventa y ocho €uros con veintiocho céntimos (121.398,28 €), más los intereses de demora hasta la fecha de su pago efectivo y ordene el pago de dicha cantidad al Ayuntamiento o, de manera subsidiaria, y sólo para el caso de que se considere que hay que descontar de esa cantidad, para evitar un enriquecimiento injusto, las cantidades correspondientes a los días que coincidan con los que estuvo trabajando para otras administraciones, en cuyo caso, además, debe compensar el Ayuntamiento con las cantidades cobradas de menos en esos días coincidentes en esos contratos respecto a las que debió cobrar en el Ayuntamiento, en cuyo caso la cantidad ascendería a Cincuenta mil ochocientos setenta y siete €uros con noventa céntimos (50.877,90 €) de principal más la referida compensación y los intereses de demora hasta la fecha de su pago efectivo.
SEGUNDO.-Se opone la demandada, que estima que nos encontramos en una situación en la que órganos jurisdiccionales distintos (Juzgado y Tribunal Supremo, por una parte, y Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, por otra), dictaron sobre el mismo asunto sentencias con fallos diferentes y con interpretaciones diferentes, es decir, dispares, lo que demuestra la complejidad de la cuestión suscitada. Por tanto, estima que el tema a dilucidar es el si se daban o no los requisitos para estimar la acción de responsabilidad patrimonial y, en concreto, si se da el daño antijurídico, en el sentido de que se trate de un daño que el perjudicado no tiene obligación de soportar porque la anulación judicial de un acto administrativo no necesariamente conlleva la acción de resarcir, ni en todo caso implica un supuesto de responsabilidad patrimonial.
Destaca además esta parte que no cabe soslayar el tiempo transcurrido desde la celebración de las últimas oposiciones de funcionarios de la Subescala de Administración Especial de Trabajo Social en el año 2003. Y en este sentido, el artículo 3 de la Orden APU/14361/2002, de 6 de junio, por la que se establecen normas para la selección y nombramiento de personal funcionario en el ámbito de la Administración General del Estado, de aplicación supletoria al ámbito de la función pública local, establece el referente temporal de que los procesos selectivos en que se hubieran aprobado algún ejercicio hubieran tenido lugar no más de dos años antes para ponderar con preferencia esta circunstancia. Y, en este caso, se trata de un proceso selectivo celebrado más de siete años antes de que se convocara la Bolsa de Empleo y más de doce antes de que se constituyera.
Por lo demás, opone que las Bases de la Convocatoria para la constitución de la Bolsa de Empleo respetaban escrupulosamente los principios de igualdad, publicidad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público, en la que se ponderaban Titulaciones académicas, Cursos y Seminarios de Formación, así como Experiencia Profesional de los aspirantes, siendo manifiesto, por tanto, que quienes hubieran superado algún ejercicio en las pruebas selectivas de 2003 y se encontraban, pues, en lugares preferentes en la Bolsa de Empleo anterior, al ser llamados para prestar temporalmente servicios como Trabajadores Sociales en el Ayuntamiento de Sevilla, adquirieron una experiencia profesional en el puesto de trabajo valorada de manera singular y especial en el apartado Experiencia Profesional del Baremo de Méritos.
Considera en definitiva que la decisión de la Administración no puede tacharse de arbitraria o que incurriera en un claro y manifiesto error, aunque haya sido finalmente anulada en base a una apreciación diferente por parte del Tribunal Supremo. Y es que, a la vista de las sentencias dictadas, no cabe sino concluir que la Administración se movió dentro de los márgenes de razonabilidad que cabe esperar, más si tenemos en cuenta que, como se recoge en la sentencia del T.S.J.A., la interpretación realizada por la Administración es la misma que había mantenido el TSJA en varias sentencias dictadas y a las que se hace referencia en el fundamento de derecho cuarto de la sentencia de fecha 28/06/2019. A mayor abundamiento, alega que el Tribunal Supremo en la sentencia dictada, y que casa la sentencia dictada por el T.S.J.A., no alude a una actuación arbitraria o a un claro y evidente error en la actuación de la Administración o en el criterio sostenido por la misma, o en la resolución dictada por el T.S.J.A. (que considera ajustada a derecho la actuación de la Administración). En la sentencia del Tribunal Supremo se alude a criterios interpretativos que finalmente no son compartidos.
Por otro lado, sostiene la demandada que además no concurre la constatación de la existencia de un daño o perjuicio real, causado como consecuencia del acto anulado, circunstancia que no se da en el supuesto aquí contemplado, pues en absoluto nos encontraríamos ante un daño efectivo y evaluable económicamente, como requiere el artículo 32.2 de la Ley 40/2015.
TERCERO.-A tenor de lo expuesto, plantea la recurrente una reclamación por responsabilidad patrimonial ante el Ayuntamiento de Sevilla y articula la ya señalada pretensión indemnizatoria.
Pues bien, sobre estas reclamaciones orientadas a obtener una compensación por los daños y perjuicios derivados de la aplicación de un acto administrativo anulado, se ha pronunciado nuestra jurisprudencia en reiteradas ocasiones. Así, la STS, Contencioso sección 5 del 27 de febrero de 2018 ( ROJ: STS 633/2018 - ECLI:ES:TS:2018:633 ) razona al respecto: "(...) A tal efecto conviene tener en cuenta el fundamento y finalidad de esta institución, que se dirige a garantizar la indemnidad patrimonial, mediante la reparación de las lesiones producidas a los particulares en sus bienes y derechos, por la actividad de la Administración, que, en el ejercicio de sus competencias y dirigida a la consecución de los objetivos que en cada caso le son propios, afecta además de manera concurrente, específica y negativa a los derechos e intereses del administrado, causándole una lesión que no tiene el deber de soportar. La finalidad de la institución se asocia a la reparación de la situación patrimonial del administrado afectada por la actividad administrativa y el fundamento legal viene determinado por la falta de justificación de la lesión en cuanto no existe un título que imponga al interesado el deber de asumir el daño patrimonial. De tal manera que el sistema de la responsabilidad patrimonial de la Administración, teniendo como presupuesto la existencia de una lesión patrimonial real y actual, responde al elemento fundamental de la antijuridicidad del daño, que viene a configurar la lesión como indemnizable, antijuridicidad que no se refiere a la legalidad o ilegalidad de la conducta del sujeto agente que materialmente la lleva a cabo sino a esa falta de justificación del daño, es decir, a la inexistencia de una causa legal que legitime la lesión patrimonial del particular e imponga al mismo el deber de soportarla. Como dice el art. 141 de la Ley 30/1992 , aplicable al caso, solo serán indemnizables la lesiones producidas al particular provinientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.
De esta manera, el examen de la antijuridicidad del daño, como elemento determinante de la resarcibilidad de la lesión, permite a la jurisprudencia modular la responsabilidad en cada caso, atendiendo a la naturaleza y alcance de la actividad administrativa causante, que en el caso de las reclamaciones derivadas de la anulación de actos o disposiciones ha dado lugar a una doctrina, que se refleja ya en las sentencias de 5 de febrero de 1996 , 4 de noviembre de 1997 , 10 de marzo de 1998 , 29 de octubre de 1998 , 16 de septiembre de 1999 y 13 de enero de 2000 , y que se recoge en la sentencia de 20 de noviembre de 2013 , relativa a la razonabilidad de la actuación administrativa.
La responsabilidad patrimonial no se anuda con carácter necesario a la anulación del acto o resolución administrativa sino que es preciso valorar si tal actividad administrativa se ha producido en el margen de razonabilidad que corresponde al caso. Ciertamente la anulación del acto pone de manifiesto la ilegalidad de la actuación administrativa y el derecho de quien obtiene tal declaración a que se restablezca la legalidad perturbada, pero ello no lleva necesariamente consigo la producción de una lesión para el interesado que resulte indemnizable en concepto de responsabilidad patrimonial, para lo cual es preciso que concurran los requisitos exigidos al efecto, entre ellos la antijuridicidad del daño, que, como hemos señalado antes, no viene referida al aspecto subjetivo de la legalidad o ilegalidad de la actividad administrativa sino al objetivo de la reparabilidad del perjuicio que resulta de la inexistencia de un título que justifique el daño, de manera que si, no obstante la ilegalidad declarada, se advierte que el particular tiene el deber legal de soportar el daño, falta tal elemento de la antijuridicidad que impide reconocer la responsabilidad patrimonial reclamada.(...)".Y, en el mismo sentido, señala la STS, Contencioso sección 6 del 25 de junio de 2015 ( ROJ: STS 2917/2015 - ECLI:ES:TS:2015:2917 ): "Entendemos, pues, que esta interpretación de la Base y las conclusiones extraídas del soporte documental tomado en consideración por la Administración (aún cuando no se haya considerado ajustado a Derecho por la Sentencia que anula la Orden), no es, insistimos, irrazonable, lo que excluye la antijuridicidad del daño, elemento esencial para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
Conviene hacer hincapié, por último, en la constante jurisprudencia de esta Sala (a título de ejemplo, Sentencia de la Sección Cuarta de 2 de febrero de 2012, casación 462/11 ), en la que se dice que " ............ Incluso cuando se trate del ejercicio de potestades absolutamente regladas, procederá el sacrificio individual, no obstante la anulación posterior de las decisiones administrativas, cuando éstas se ejerciten dentro de los márgenes de razonabilidad que cabe esperar de una Administración pública llamada a satisfacer los intereses generales y que, por ende, no puede quedar paralizada ante el temor de que, revisadas y anuladas, en su caso, sus decisiones, tenga que compensar al afectado con cargo a los presupuestos públicos, en todo caso y con abstracción de las circunstancias concurrentes...." . Lo que impide hacer declaraciones genéricas, sin examinar pormenorizadamente las circunstancias que concurran en cada caso concreto.(...)".
De conformidad con estos razonamientos, se impone en este caso la necesidad de coincidir con los fundamentos que conforman la ratio decidendi de la sentencia apelada, pues no en todo caso de declaración de nulidad o anulación de la actuación administrativa existe un perjuicio antijurídico, en el sentido de que el perjudicado no tenga el deber de soportar. Siguiendo lo expuesto previamente, el mero hecho de que un acto administrativo sea anulado no determina la existencia de un daño antijurídico. Es decir, cuando, pese a la anulación por los tribunales de un determinado acto administrativo, este se mueve dentro de una interpretación razonable de la legalidad, no cabe hablar de daño antijurídico.
Aclarando lo anterior, el funcionamiento normal de la Administración y las exigencias del principio de legalidad suponen un margen interpretativo que puede dar lugar a conflictos y que puede motivar resoluciones judiciales contrarias a la Administración; pero eso no puede convertir el conflicto mismo en fuente de responsabilidad, ya que, de lo contrario, el puro ejercicio de la potestad administrativa se convertiría en una actividad de riesgo, y actuaría como un elemento disuasorio contrario al interés general al que sirve la Administración. En definitiva, todos tenemos el deber de soportar una posible interpretación de la legalidad por la Administración en el ejercicio de su competencia contraria a nuestros intereses, sin que eso sea fuente de responsabilidad salvo que esa discrepancia interpretativa carezca de fundamento y no pueda ser reconocida como razonable (de este modo se pronunciaba además esta misma Sala, en STSJ, Contencioso sección 4 del 27 de febrero de 2015 ( ROJ: STSJ AND 3963/2015 - ECLI:ES:TSJAND:2015:3963 ).
En consecuencia, entender que la Administración debe responder en todo caso, aunque su actuación se mueva dentro de ese margen razonable de interpretación de la legalidad, determinaría un efecto disuasorio de la actividad administrativa contrario al interés general.
Del mismo modo que se razona en la sentencia apelada, se observa en este caso que órganos jurisdiccionales distintos (Juzgado y Tribunal Supremo, por una parte, y Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, por otra), dictaron sobre el mismo asunto sentencias con fallos diferentes y con interpretaciones diferentes, lo cual ilustra acerca de la complejidad de la cuestión suscitada. No puede concluirse por ello que la interpretación que hizo el Ayuntamiento de Sevilla de la aplicación de la referida Disposición Adicional del Real Decreto 896/1991, de 7 de junio, por el que se establecen las reglas básicas y los programas mínimos a que debe ajustarse el procedimiento de selección de los funcionarios de Administración Local, al proceso llevado a cabo para la constitución de la Bolsa de Empleo de Trabador/a Social, comportase una actuación extravagante, arbitraria o manifiestamente ilegal, sino una actuación que podía estimarse que se movía en el margen de una interpretación razonable de la aplicación de la preferencia debida a aquellos candidatos que hubiesen aprobado algún ejercicio en las últimas pruebas de acceso de la especialidad realizadas por el Ayuntamiento.
Sobre el razonamiento que se hace finalmente en la apelación, acerca de la aplicación de la pretendida jurisprudencia del Tribunal Supremo y el TJUE, en materia de obligación de indemnizar en casos de procesos selectivos donde se adjudican empleos públicos, donde se establece que en dicha materia no opera la doctrina del margen de tolerancia ante el error de la administración, se ha dicho en "(...) la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de septiembre de 2017, rec.1777/2016 , con expresa referencia a la doctrina sobre el " margen de tolerancia"como presupuesto de la responsabilidad patrimonial en supuestos de anulación de disposiciones o actos, nos enseña en su FJ 3º que:
"No es cierto que este Tribunal haya abandonado la mencionada doctrina vinculada a la actuación razonable de la Administración cuando ejercita potestades que le confiere la norma habilitante de manera discrecional. Basta para ello con citar la más reciente jurisprudencia de este Tribunal Supremo para concluir en la plena vigencia de dicha doctrina, como ponen de manifiesto las sentencias de 16 de septiembre de 2009 (recurso de casación 9329/2004 ) y la más reciente sentencia 2425/2016, de 14 de noviembre ( recurso de casación 3791/2015 ), que precisamente la examina y delimita, para concluir que no comportaba, en aquellos supuestos, reconocer la exclusión de la antijuridicidad, pero aceptando que es admisible dicha doctrina.
Es cierto que en algunos pronunciamientos de este Tribunal se ha puesto en tela de juicio la mencionada doctrina, en orden a determinar el presupuesto de la antijuridicidad, como elemento necesario para apreciar la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, vinculada a la anulación de actos administrativos a que se imputa la lesión. Y así es cierto, en este sentido, que, como se trascribe en el escrito de interposición, la sentencia de este Tribunal Supremo de 15 de junio de 2010, dictada en el recurso de casación 6292/2006 , declara taxativamente que esa doctrina ha sido abandonada por la jurisprudencia, haciendo cita de sentencias de esta misma Sala de las que también se deja constancia en el motivo que examinamos. Ahora bien, esa misma sentencia, pese a lo anterior, no deja de reconocer la posibilidad de que existan " supuestos, ciertamente poco frecuentes, en que exista el deber jurídico de soportar el daño causado por un acto administrativo no ajustado a derecho o, dicho de otro modo, que el daño no sea antijurídico a pesar de que sí lo sea el acto administrativo que lo ocasiona."
Y es lo cierto que es precisamente mayoritaria la jurisprudencia más reciente de esta Sala la que permite apreciar esos supuestos en los que cabe apreciar la exclusión de la antijuridicidad en los supuestos de anulación de disposiciones reglamentarias, con el subsiguiente deber del perjudicado de soportar el daño ocasionado. Que ello es así lo pone de manifiesto la sentencia de esta Sala y Sección de 27 de noviembre de 2014, dictada en el recurso de casación 2047/2014 , en la que hay abundante cita, que ha sido seguida por las también sentencias más recientes de esta misma Sala y Sección; las dos de 31 de enero de 20017 (sentencias 141 y 142 de 2017, dictadas en el recurso 2913/2014 y 4226/2014 ) y de 30 de ese mismo mes de enero (sentencia 123/2017, dictada en el recurso 58/2014 ). En todas ellas, apreciando que procedía la declaración de responsabilidad. Sin embargo, en esas sentencias se hace aplicación de lo que se considera la doctrina de la Sala, plasmada en las sentencias de 19 de febrero de 2008 (recurso de casación 967/2004 ) y 28 de marzo de 2014 (recurso de casación 4160/2011 ) admitiendo la posibilidad de poder quedar excluida la antijuridicidad por una actuación razonable de la Administración al actuar potestades discrecionales.
Sentado lo anterior hemos de señalar que, conforme a la jurisprudencia de esta Sala, en relación a los supuestos de reclamación de responsabilidad patrimonial por anulación de una actividad administrativa, en concreto, por nulidad declarada de preceptos reglamentarios, parte de lo que ya se establecía en el artículo 142.4º de la ya derogada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (actual artículo 32.1º de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público ), conforme al cual la anulación de actos o disposiciones administrativas " no presupone derecho a la indemnización ", declaración conforme a la cual se ha interpretado que para se genere el derecho de resarcimiento que comporta la responsabilidad patrimonial es necesario que concurran los restantes presupuestos de la institución. Y en ese sentido se ha puesto de manifiesto por jurisprudencia que adquiere una especial relevancia la exigencia de la antijuridicidad del daño, que no se predica en razón de la licitud o ilicitud del acto o norma causante del daño, sino de su falta de justificación conforme al ordenamiento jurídico, en cuanto imponga o no al perjudicado esa carga patrimonial singular de soportarlo. Es decir, la antijuridicidad no aparece vinculada al aspecto subjetivo del actuar antijurídico, sino al objetivo de la ilegalidad del perjuicio, pero entendido en el sentido de que no exista un deber jurídico del perjudicado de soportarlo por la existencia de una causa de justificación en quien lo ocasiona, es decir, la Administración. Como se declara en las sentencias antes mencionadas " tratándose de la responsabilidad patrimonial como consecuencia de la anulación de un acto o resolución administrativa, ha de estarse a la jurisprudencia elaborada al efecto sobre la consideración de la antijuridicidad del daño, que se plasma, entre otras, en sentencias de 5-2-96 , 4-11-97 , 10-3-98 , 29-10-98 , 16-9-99 y 13-1-00 , que en definitiva condiciona la exclusión de la antijuridicidad del daño, por existencia de un deber jurídico de soportarlo, a que la actuación de la Administración se mantenga en unos márgenes de apreciación no sólo razonables sino razonados en el ejercicio de facultades discrecionales o integración de conceptos jurídicos indeterminados."".
Esta línea jurisprudencial se mantiene en las más recientes Sentencias del Tribunal Supremo de 22 de enero de 2018, rec. 2200/2016 , y de 21 de marzo de 2018, rec. 5006/2016 ,(...)".De este modo, se reconoce en la STSJ, Contencioso sección 2 del 23 de diciembre de 2024 ( ROJ: STSJ M 16216/2024 - ECLI:ES:TSJM:2024:16216 ), que transcribe las anteriores sentencias y en la que se concluye de un modo que esta Sala asume plenamente. Esto es: "(...) En conclusión, la Administración no será responsable cuando la actividad administrativa se mantenga en unos márgenes de apreciación no sólo razonables sino razonados, siendo la naturaleza jurídica de la actividad administrativa uno de los elementos a tener en cuenta. Así, sólo si esta se ha realizado por debajo del estándar medio de actuación de la actividad concreta, el daño será antijurídico. Pero esta doctrina restrictiva no se aplica solamente en los casos de potestades discrecionales, sino también en las regladas y cuando la decisión administrativa suponga integrar un concepto jurídico indeterminado.(...)".
Con ello, se hace preciso concluir que no concurren los presupuestos precisos para declarar la responsabilidad patrimonial pretendida, por lo que procede desestimar el recurso de apelación.
CUARTO.-Impugna por último la recurrente la condena que en costas que le fue impuesta durante la primera instancia, así como la falta de señalamiento de un límite máximo a la misma con arreglo al apartado cuarto del artículo 139 de la LJCA.
La sentencia justifica este extremo con arreglo al criterio del vencimiento, pues el recurso fue finalmente desestimado en su integridad. Este último aspecto resulta incuestionable.
Por lo tanto, no es posible apreciar infracción alguna que resulte imputable al meritado pronunciamiento. Señala a tal efecto el Tribunal Supremo que "(...) cuando en la condena en costas se aplica el criterio objetivo, no es necesario motivación alguna, puesto que es impuesto imperativamente por la ley; sin embargo, cuando se excepciona por el criterio subjetivo, en estos casos, necesariamente ha de venir motivado, el juzgador debe obligatoriamente justificar la excepción o la imposición cuando emplea el criterio subjetivo, y la falta de motivación o justificación si es fiscalizable por el Tribunal ad quem, de suerte que en estos casos debe el Tribunal superior entrar sobre la condena en costas o en su no imposición. En definitiva, en aquellos supuestos en los que la imposición de costas resulta excepcional, la motivación es obligada, por estar condicionada a la concurrencia de circunstancias subjetivas y no es consecuencia directa de la norma, en dicha línea cabe apuntar la STC 232/2007, de 5 de noviembre .
A lo que cabe añadir que es doctrina pacífica del Tribunal Supremo que la decisión judicial de imponer o no las costas, aparte de que normalmente no alcanza la cuantía que abre la apelación o casación en la inmensa mayoría de los casos, queda a la libre apreciación del órgano ad quo, pertenece a la soberanía del juzgador o Tribunal de instancia y no es revisable por el superior.(...)"( STS, Contencioso sección 2 del 04 de noviembre de 2015 ( ROJ: STS 4739/2015 - ECLI:ES:TS:2015:4739). Y, en el mismo sentido, acerca de la fijación de un límite máximo que es una potestad a disposición del juzgador, dados los términos en que se pronuncia el apartado cuarto del artículo 139 de la Ley jurisdiccional, que no puede estimarse vulnerado. En este caso, la sentencia limita las costas a un importe máximo de 100 euros por todos los conceptos, de acuerdo con la escasa complejidad del procedimiento.
En base a estas consideraciones y no estimándose la concurrencia de infracción alguna en el razonamiento que llevó al juzgador de instancia a pronunciar la condena en costas del recurrente, es preciso desestimar este último motivo del recurso de apelación.
QUINTO.-De conformidad con el art. 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y dada la desestimación del recurso de apelación, se condena en costas a la apelante, si bien con un límite máximo de 300 euros, que se fija a tenor de las facultades que se contemplan al respecto en el apartado cuarto del anterior precepto.
Vistos los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,
