Sentencia Contencioso-Administrativo 724/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 140/2024 de 11 de septiembre del 2025

PRIMERO.-Constituye el objeto de los presentes autos dilucidar la conformidad a derecho de la Resolución de 12 de febrero de 2024 de la Dirección General de Trabajo Autónomo y Economía Social de la Consejería de Empleo, Empleo y Trabajo Autónomo de la Junta de Andalucía, que en el expediente NUM000, acordó declarar la procedencia del reintegro total de la subvención concedida, como consecuencia del incumplimiento de la obligación de justificación, ya que el importe justificado no alcanza el importe concedido por parte de la persona beneficiaria.

SEGUNDO.-La parte actora cuestiona la legalidad de la resolución impugnada, alegando, en síntesis:

- El acuerdo de reintegro de subvención por falta de justificación de la ayuda, debe ir precedido de un requerimiento previo por parte de la Administración, que se ha omitido en el supuesto de autos.

- Aplicación del principio de proporcionalidad: el mero retraso en la justificación de una subvención sin voluntad de incumplimiento y sin haber desatendido ningún requerimiento previo de la Administración no es motivo para que se inicie el procedimiento de reintegro.

-La Administración demandada vulnera el principio de buena administración al exigir el reintegro de la subvención a sabiendas de que no ha existido voluntad alguna de incumplir y de que no se ha notificado al beneficiario el requerimiento previo previsto en el art. 70. 3 del RLGS.

TERCERO.-El Letrado de la Junta de Andalucía se ha opuesto a la demanda deducida por la actora sosteniendo la conformidad a derecho de la resolución recurrida.

Argumenta, también en síntesis, que las bases dejan claro que el último día para haber realizado los pagos objeto de la subvención concedida es el 31 de marzo de 2022, así como también lo recoge la resolución de concesión de la subvención y comprobado en fase de justificación por la administración, al haberse presentado por la interesada solo el mismo día 31 la solicitud a la entidad Banco de Santander la amortización parcial anticipada correspondiente por importe de 200.000 euros del préstamo ICO Garantía PYMES con nº de contrato NUM002, y dando lugar a su amortización (parcial, no completa) de la deuda el día 26 de abril de 2022, no cabe duda alguna de que se ha realizado fuera del plazo de justificación que señalan con suma claridad en tanto las bases de la subvención como la resolución de concesión

Expuesto lo anterior, argumenta que la subvención controvertida no exige un requerimiento previo ante el incumplimiento de una obligación de justificación; requerimiento que no es una cuestión de orden público indisponible por las bases reguladoras de la subvención, conforme a la legislación estatal y autonómica de subvenciones cuando la fecha para la misma es de tal relevancia a la naturaleza de aquella que viene perfectamente señalado tanto en las bases (que hace las veces de ley reguladora de la subvención) como en la propia resolución de concesión.

Sobre la alegada desproporcionalidad en el reintegro por cumplimiento tardío de la justificación debido a un supuesto exceso de rigor o formalismo por la administración, hace referencia a la Jurisprudencia del Tribunal Supremo para el caso en que se dispone un plazo concreto para la justificación de la subvención en las bases (y en la propia resolución de concesión de la ayuda) citando la Sentencia 973/2020, 9 de Julio de 2020 recurso de casación 3679/2019 dictada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

CUARTO.-La hoy actora formuló solicitud de subvención al amparo del Decreto-ley 10/2021, de 1 de junio, por el que se establecen las bases reguladoras y se convocan subvenciones a personas trabajadoras autónomas y empresas para el apoyo a la solvencia y reducción del endeudamiento del sector privado.

Dispone el artículo 22.2 y 3 del citado Decreto-Ley que:

"2 La documentación justificativa deberá presentarse en el período comprendido entre el 1 de noviembre de 2021 y el 31 de marzo de 2022, siendo este día el último para realizar el pago de las deudas, pagos y costes fijos incurridos a los que se aplique esta subvención.

3. El órgano instructor realizará las comprobaciones que resulten precisas para comprobar que las fechas de abono consignadas en el listado de deudas a que se refiere el párrafo a) del apartado anterior son posteriores al 31 de mayo de 2021 y hasta la finalización del plazo de presentación de la justificación, y que se anexa a dicha relación el documento justificativo digitalizado de cada deuda relacionada y su correspondiente justificante o justificantes de pago, del listado del artículo 11.3.c). Dicha comprobación se realizará preferentemente y cuando sea viable de forma automatizada y a través de la selección de expedientes por técnicas de muestreo estadístico representativo que permitan obtener evidencia razonable sobre la adecuada aplicación de la subvención".

Y conforme al artículo 24 del mismo Decreto-Ley:

"1. Procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o la fecha en que el deudor ingrese el reintegro si es anterior a ésta, en los supuestos contemplados en el artículo 37.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, y en la demás normativa general que resulte de aplicación.

2. La falta de justificación parcial o total de la aplicación de los recursos recibidos a la satisfacción de las deudas, pagos y costes fijos incurridos relacionados en el listado del artículo 11.3.c) implicará la obligación de reintegrar las cantidades no justificadas.

Se entiende por falta de justificación la no remisión al órgano competente previsto en el artículo 15 de las copias digitalizadas de la justificación de los pagos bancarios o su remisión incompleta o conteniendo inexactitudes. Esta falta de justificación dará lugar al reintegro parcial de los importes de los pagos correspondientes.

También se considerarán no justificadas aquellas partidas en las que, bien mediante las comprobaciones que a tal efecto pueda realizar el órgano instructor o bien el órgano previsto en el artículo 15, o mediante los controles que realice la Intervención General de la Junta de Andalucía, se ponga de manifiesto que los recursos no se han aplicado a los fines para los que fueron entregados o que se han incumplido las condiciones establecidas en este Decreto-ley.

3. La falta de justificación del cumplimiento de las obligaciones recogidas en el artículo 8.1 a), b) y c) por parte de las personas o entidades beneficiarias implicará la obligación de reintegro total de las ayudas percibidas al amparo de este Decreto-ley.

4. Será competente para incoar, instruir y resolver el procedimiento de reintegro la persona titular del órgano previsto en el apartado 2 o 3 del artículo 15, según proceda.

5. El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de doce meses desde la fecha del acuerdo de inicio.

(...)"

La subvención le fue concedida por Resolución de 22 de octubre de 2021 de la Dirección General de Trabajo Autónomo y Economía Social de la Consejería de Empleo, Formación y Trabajo Autónomo de la Junta de Andalucía, y estaba destinada a la aplicación a la satisfacción de la deuda y pagos a proveedores y otros acreedores, financieros y no financieros pendientes de pago así como a la compensación de costes fijos incurridos o a la compensación de pérdidas contables durante el período comprendido entre el 1 de marzo de 2020 y el 30 de septiembre de 2021 y procedan de contratos anteriores a 13 de marzo de 2021.

El resuelve quinto de la resolución dispone:

"De conformidad con lo dispuesto en el artículo 72.3 del Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, la justificación de la subvención se efectuará conforme a lo establecido en el artículo 22 del Decreto-Ley 10/2021, de 1 de junio. A tal efecto, las personas o entidades beneficiarias deberán presentar la documentación reseñada en dicho artículo, en la forma prevista en el artículo 13 del mencionado Decreto-Ley. Dicha documentación justificativa deberá presentarse en el período comprendido entre el 1 de enero de 2022 y el 31 de marzo de 2022, siendo este día el último para realizar el pago de las deudas y pagos pendientes de abono a los que se refiere el párrafo a) del apartado a) del artículo 17 y a los que se aplique esta subvención.

De igual modo, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 24 del Decreto-Ley 10/2021, de 1 de junio, procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o la fecha en que el deudor ingreso el reintegro si , en los supuesto contemplados en el art. 37.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, y en la demás normativa general que resulte de aplicación.

La falta de justificación total o parcial de la aplicación de los recursos recibidos a la satisfacción de las deudas, pagos y costes fijos incurridos relacionados con el listado del artículo 11.3 c) del citado Decreto-Ley implicará la obligación de reintegrar las cantidades no justificadas, entendiendo como falta de justificación los supuestos reseñados en el apartado 2 del artículo 24 del citado Decreto-Ley".

Concedida la subvención, la interesada presentó en fecha 9 de junio de 2022 documentación para justificación con certificación del Banco Santander sobre el pago parcial del préstamo de 200.000 euros concedido a la actora el día 1 de abril de 2020 con vencimiento el día 1 de abril de 2028, y conforme a la cual en fecha 26 de abril de 2022 había amortizado 150.000 euros, con otra amortización parcial en la misma fecha de 50.000 euros, "quedando parcialmente cancelado con dicho pago".

Examinada la documentación presentada por la beneficiaria de la subvención, con fecha 21 de noviembre de 2023 se acuerda el inicio de procedimiento de reintegro, al haberse comprobado que el importe justificado no alcanza el importe concedido.

Notificada la resolución, presenta la interesada escrito de alegaciones argumentando que en fecha 31 de marzo de 2022 presentó solicitud para la cancelación parcial del préstamo ICO, entendiendo que con ello había cumplido los plazos establecidos en la normativa reguladora de la subvención concedida, presentando la solicitud sellada.

En fecha 10 de febrero de 2024 se dicta propuesta provisional de reintegro, seguida de la resolución que así lo acuerda, en que se explica que el documento presentado por la interesada acreditaba que el día 31 de marzo de 2022 solicitó la cancelación parcial del préstamo pero no acreditaba que ese día se canceló, siendo el último día del plazo de que disponía para la cancelación.

Efectivamente, ello es así. La interesada presentó la documentación justificativa transcurrido el plazo previsto en el Decreto-Ley 10/2021 y en la resolución que le concedió la subvención. Y aun así, esta documentación se analizó, comprobándose que la misma no justificaba la amortización del préstamo ICO dentro del plazo exigido, que lo era hasta el 31 de marzo de 2022. La certificación del Banco Santander acreditaba que el pago había sido el 26 de abril de 2022, por tanto, transcurrido dicho plazo. De ahí que se iniciara el procedimiento de reintegro.

Sobre el incumplimiento del requerimiento previo previsto en el artículo 70.3 del Reglamento de la Ley 38/2003, veamos lo que dispone este artículo 70:

"1. El órgano concedente de la subvención podrá otorgar, salvo precepto en contra contenido en las bases reguladoras, una ampliación del plazo establecido para la presentación de la justificación, que no exceda de la mitad de mismo y siempre que con ello no se perjudiquen derechos de tercero.

2. Las condiciones y el procedimiento para la concesión de la ampliación son los establecidos en el artículo 49 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

3. Transcurrido el plazo establecido de justificación sin haberse presentado la misma ante el órgano administrativo competente, éste requerirá al beneficiario para que en el plazo improrrogable de quince días sea presentada a los efectos previstos en este Capítulo. La falta de presentación de la justificación en el plazo establecido en este apartado llevará consigo la exigencia del reintegro y demás responsabilidades establecidas en la Ley General de Subvenciones. La presentación de la justificación en el plazo adicional establecido en este apartado no eximirá al beneficiario de las sanciones que, conforme a la Ley General de Subvenciones, correspondan.

Pues bien, lo cierto es que, en relación con el requerimiento contemplado en este artículo 70.3 de la Ley 38/2003, resultaba innecesario en este caso, en cuanto que, aun fuera de plazo, la interesada había presentado la documentación para justificar la subvención concedida; y no se trata ya de que la presentada fuera insuficiente o presentara defectos que fuera posible subsanar; sino que la presentada, aun extemporáneamente, era acreditativa del incumplimiento de los plazos establecidos para el pago en la normativa reguladora de la subvención, conocidos perfectamente por la interesada, en cuanto que detallados en la resolución de concesión de aquélla, que le había sido notificada personalmente.

Ninguna vulneración del procedimiento se ha cometido en el supuesto de autos, en que se ha observado el trámite de audiencia, utilizado por la interesada para efectuar alegaciones y presentar documental en apoyo de las mismas, ejerciendo así su derecho de audiencia. Ocurre no obstante que, de nuevo, esta documentación no es acreditativa del incumplimiento observado que había determinado el inicio del reintegro, por cuanto que efectivamente, lo que prueba es que el día final del plazo de que disponía para la cancelación del préstamo, lo que había hecho es solicitar la cancelación, pero no hacerla efectiva, lo cual no se produce hasta el día 26 de abril de 2022.

Ha existido el incumplimiento constatado, pues la documentación justificativa presentada -que lo fue transcurrido el plazo concedido, que era el período comprendido entre el 1 de noviembre de 2021 y el 31 de marzo de 2022- acreditaba que el día 31 de marzo de 2022, último día para realizar el pago de las deudas, pagos y costes fijos incurridos a los que se aplicaba la subvención, no había sido realizado el pago conforme a lo exigido.

El incumplimiento de esta obligación está previsto como causa de reintegro conforme al artículo 37 Ley 38/2003 y artículo 22 y 24 del Decreto-Ley 10/2021, habiendo sido aplicado correctamente por la Administración que no incurre, por cumplimiento de la normativa, en inobservancia de los principios de proporcionalidad y de buena administración. Antes al contrario, si la norma determina que el pago de las deudas a que se aplica la subvención ha de realizarse hasta el 31 de marzo de 2022, y esta exigencia es incumplida por la beneficiaria de la subvención, que la conocía perfectamente, sin que haya justificado imposibilidad real alguna para el cumplimiento, la consecuencia es que a dicha fecha -límite temporal máximo- había incurrido en incumplimiento total de la obligación y procedía el reintegro, también total, de los fondos públicos recibidos. El principio de buena administración no puede convertirse en inobservancia por la Administración de las reglas reguladoras de la subvención, cuando son conocidas por la beneficiaria de la misma, recayendo sobre ésta el deber de cumplir los requisitos tanto de forma como de fondo que ha aceptado al recibir dinero público.

Como recuerda la Sentencia de 13 de septiembre de 2018 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso 209/2017,

"En el caso de las subvenciones estamos ante medidas que utiliza la Administración Pública para fomentar la actividad de los particulares hacia fines considerados de interés general, comprendiendo el concepto toda clase de favorecimiento mediante la concesión de estímulos económicos, ya signifiquen éstos una pérdida de ingresos para la Administración a través de las exenciones y desgravaciones fiscales, ya, un desembolso inmediato de dinero público destinado a dicha función de fomento o promoción. Entiende la Sala que en materia de subvenciones y ayudas públicas el claro interés social subyacente (no olvidemos que estamos ante la canalización de fondos públicos que suponen beneficios económicos que entrañan distorsiones en el mercado) impone un control escrupuloso, de tal manera que, en la subvención o ayuda concedida de forma condicionada al cumplimiento de determinadas condiciones, de fondo y forma, se impone controlar que se hayan cumplido íntegramente los condicionantes. La concreta exigencia de justificación del gasto es esencial en toda actuación administrativa de fomento, en atención a la naturaleza pública de los caudales con a que se realiza, y por tanto el modo y los plazos de justificación vienen impuestos por una imperiosa disciplina presupuestaria, y por posibilitar el correcto cumplimiento por parte de la Administración de la obligación que le incumbe en el en el control del cumplimiento por parte del beneficiario de las finalidades de fomento perseguidas.

Como recuerda el TS en su sentencia de 25-10-2017 (Rec. 1868/2015 ):

"(...) debemos comenzar recordando que esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones. Así, hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos. Y, en fin, que el incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe"

El TS en su sentencia de 22-11-2010 (recurso de casación 1054/2009 ) en un supuesto en el que simplemente se cuestionaba la justificación y no la realización de la actividad subvencionada y se cuestionaba la justificación no por el modo de realizarla sino por el tiempo, en su FJ 5 se señala:

"(...) Resulta por tanto relevante reproducir el FJ 2º de la STS de 2 de diciembre de 2008, recurso de casación 2181/2006 , que reproduce lo dicho en la de 12 de marzo de 2008, recurso de casación 2618/2006 .

""Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o "subvención" en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. La doctrina constante de esta Sala a este respecto, que la de instancia refleja en la sentencia ahora impugnada, se basa en la interpretación de los preceptos legales reguladores de la materia, esto es, de la Ley General Presupuestaria de 1977 en sus sucesivas versiones o de algunas leyes específicas en materias de subvenciones, como la reguladora de los incentivos regionales. Doctrina que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones .

Los artículos 81 y 82 del Texto Refundido de la precedente Ley General Presupuestaria , tras la reforma que en ellos introdujo la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, regulan el régimen de las ayudas y subvenciones públicas exigiendo en todo caso el cumplimiento de los requisitos y condiciones que hubieran determinado la concesión o disfrute de la ayuda. A tenor, en concreto, del artículo 81.9 del texto refundido de la Ley procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora, entre otros casos, cuando se haya incumplido la obligación de justificación. El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley.

La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación.

El motivo de casación se centra en el carácter sancionador de la orden de reintegro, en coherencia con lo cual se cita como infringido el artículo 82 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria . Ya hemos afirmado, sin embargo, que la exigencia del reintegro debida al incumplimiento de condiciones no tiene aquel carácter punitivo y que su base legal se encuentra en el artículo 81.9 del citado texto refundido cuya interpretación, repetimos, permite imponerla, en principio, como respuesta al incumplimiento de la obligación de justificación, encuadrando en tal concepto la falta de acreditación temporánea del empleo dado a los fondos públicos.

Fijada en estos términos la doctrina aplicable, queda por analizar si en el caso de autos la exigencia de reintegro total del anticipo reembolsable fue proporcionada al incumplimiento de la obligación ya referida. Y sobre ello versa precisamente el siguiente motivo casacional.

[...] C) En los apartados tercero y cuarto del motivo que analizamos se refiere a la "no aplicación del principio de proporcionalidad", y ello desde una doble perspectiva: en cuanto vulneración del principio como tal, al "dar el mismo tratamiento al que incumple la presentación en plazo de una documentación administrativa, habiendo ejecutado el proyecto, que al que no cumple y no ejecuta el proyecto subvencionado"; y en cuanto "vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva". Este último enfoque es claramente rechazable pues la tutela judicial se respeta cuando el tribunal, cumplidos todos los trámites procesales de modo adecuado, da una respuesta de fondo a las pretensiones de las partes, aunque sea desestimatoria.

El tratamiento y las implicaciones del principio de proporcionalidad al caso de autos requiere, sin embargo, un análisis más detenido.

[...] La particularidad del caso ahora enjuiciado es que, como ya dijera el tribunal de instancia en la sentencia impugnada, "el cumplimiento manifiestamente tardío en lo temporal" no quedaba "avalado [...] por una causa razonable y justificada pues la recurrente no ha concretado en qué consiste 'el error administrativo' que por su parte le llevó a ello, sustrayendo con ello la posible valoración de tal circunstancia por la Sala.

A diferencia, pues, de lo sucedido en el supuesto resuelto por nuestra sentencia de 6 de junio de 2007 , en el presente no se ha alegado ni probado que el incumplimiento del plazo de justificación (que fue de ocho meses) se debiera a alguna razón distinta de la mera falta de diligencia del beneficiario de la ayuda en la gestión de los fondos públicos que se le entregaron, ni que concurriesen circunstancias excepcionales explicativas de las razones de su actitud. En ningún momento, por lo demás, el interesado solicitó de la Administración -como podía haber hecho- la ampliación del plazo para presentar la justificación documental a que venía obligado.

En ausencia de cualquier explicación satisfactoria no podemos aplicar, sin más, el principio de proporcionalidad como obstáculo a la exigencia de reintegro pues ello equivaldría, en definitiva, a negar toda virtualidad a las exigencias de justificación en plazo del cumplimiento de las condiciones. Los beneficiarios de las ayudas podrían demorar a su voluntad el cumplimiento de esta obligación, en el convencimiento de que una eventual acreditación a posteriori vendría a "sanar" la omisión precedente. Y aun cuando, en efecto, aquel deber de justificación en plazo tenga una finalidad instrumental (esto es, la de acreditar el cumplimiento sustantivo del destino dado a la ayuda recibida, de modo que la Administración pueda verificarlo dentro de los plazos que, a su vez, rigen la actividad administrativa), su carácter instrumental, común a buen número de requisitos formales, no puede ser excusa, sin más, para dejarlo incumplido"."

QUINTO.-Las consideraciones expuestas conducen a la íntegra desestimación del recurso contencioso-administrativa y consiguiente declaración de ser ajustada a derecho la resolución impugnada.

SEXTO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, imponemos las costas procesales causadas a la parte demandante, si bien fijamos un límite máximo de 1.500 euros.

En atención a lo expuesto y en nombre de S.M. El Rey,