Sentencia Contencioso-Administrativo 264/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 600/2021 de 14 de julio del 2025

PRIMERO. - Objeto del proceso y posición de las partes.

El presente recurso contencioso se ha dirigido frente a la Resolución nº 657/2021 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales de 28 de mayo de 2021, dictada en el seno del Recurso n.º 299/2021 C.A. Castilla- La Mancha 19/2021.

En dicha Resolución se acuerda:

"Primero.Desestimar el recurso interpuesto por D. Everardo, en representación de CENTRAL DE LIMPIEZAS PARA LA MANCHA, S.A., contra la modificación del contrato de "Servicio de limpieza de edificios municipales",convocado por el Ayuntamiento de Miguelturra.

Segundo.Declarar que se aprecia la concurrencia de mala fe en la interposición del recurso, por lo que se impone a la recurrente una multa de 2.000,00 euros, en base al artículo 58.2 de la LCSP. "

La parte actora interesa en el suplico de su demanda el dictado de una sentencia por la que se declare no ser conforme a Derecho la resolución administrativa impugnada y, en consecuencia, acuerde ANULAR y DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta por importe de 2000€. Todo ello, con expresa condena en costas a la Administración demandada.

Los motivos de impugnación sobre los que se sustenta el recurso son los tres siguientes:

1. Inexistencia de mala fe en la interposición del recurso especial ante el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.

2. Vulneración del procedimiento sancionador, por falta de audiencia al interesado.

3. Falta de motivación del importe de la multa.

Como se ha referido, el Ayuntamiento de Miguelturra no ha presentado escrito de contestación a la demanda, tampoco conclusiones.

SEGUNDO.- Antecedentes que se extraen el Expediente Administrativo

El 10.7.2020 la Alcaldía del Ayuntamiento de Miguelturra publicó el Anuncio de Licitación del Contrato de Servicio de Limpieza de Edificios Municipales con un plazo de ejecución de dos años y el Documento de Pliegos en su Perfil del Contratante en la Plataforma de Contratación del Sector Público.

Durante la tramitación del procedimiento de contratación, según Informe de 16.9.2020, dado que el 10.9.2020 se publicó en el BOP la convocatoria de la subvención COLEGIO SEGURO de la Diputación Provincial de Ciudad Real que recogía una ayuda económica a los Ayuntamientos para la realización de refuerzos de limpieza en los colegios ante la situación sanitaria provocada por el covid-19, en consideración a que el Ayuntamiento carecía de medios propios para prestar ese servicio y éste estaba externalizado, el Ayuntamiento optó, por la vía de la tramitación de emergencia del artículo 120 de la LCSP por la gestión indirecta de dicho servicio a través de la empresa de limpieza que estaba prestando dicho servicio, la mercantil ahora recurrente. En este sentido, en virtud de Decreto de 16.9.2020 se adjudica el contrato de refuerzo al que se la ha aplicado la tramitación de urgencia a la mercantil Central de Limpieza para La Mancha SA, previendo que el plazo de ejecución se iniciaría el día 16.9.2020 y será el estrictamente necesario para cubrir la necesidad de limpieza surgida hasta que se contrate de forma ordinaria.

El 19.1.2021 se formaliza el contrato a favor de UTE BCL SIFU MADRID con CIF n.º U02878551, previendo como fecha de entrada en vigor el 1.2.2021.

El 17.2. 2021 el Ayuntamiento decreta aprobar la modificación no prevista en el PCAP del contrato administrativo de servicios de limpieza de edificios municipales, formalizado en fecha 19.1.2021, con la UTE BCL SIFU MADRID, modificación consistente en una ampliación del número de horas de limpieza de los cinco colegios de la localidad, durante el periodo comprendido entre la formalización de la modificación y el 30.6.2021.

El 22.2.2021 el Ayuntamiento comunica a la ahora recurrente que la prestación del servicio de refuerzo de limpieza finalizará el 12.3.2021; dado que el 19.1.2021 se formalizó el nuevo contrato del servicio de limpieza de los edificios municipales con la entidad UTE BCL SIFU MADRID y el Ayuntamiento considera que los más conveniente es incluir las prestaciones extraordinarias generadas por el COVID-19, en el contrato de servicios de limpieza de edificios municipales, al tratarse únicamente de una ampliación de las horas previstas inicialmente, por lo que se tramita la correspondiente modificación del contrato, aprobada por la Alcaldía con fecha 17.2.2021

Ante estos hechos, la ahora recurrente interpone recurso especial en materia de contratación contra el Decreto de 17.2.2021 esgrimiendo que no concurren las circunstancias para la modificación del contrato, en particular, la estipulada en el artículo 205.2.b).1º, que precisa que la necesidad de la modificación se derive de circunstancias que una Administración diligente no hubiera podido prever.

En dicho recurso lo que esgrime, es que dado que el anuncio de Licitación y los pliegos se publicaron el 10.7.2020, habiéndose declarado el 14.3.2020 el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, el Ayuntamiento pudo prever la circunstancia que, presuntamente, ampara la modificación, al momento de preparar la licitación (junio de 2020).

Y el TACRC desestima el recurso, tras la transcripción de los artículos que son aplicables y de parte del Informe Jurídico emitido en relación con la modificación del contrato, disponiendo, en el último de los Fundamentos que dedica al fondo del asunto, lo siguiente:

" Séptimo.Pues bien, el Tribunal comparte los argumentos del órgano de contratación sobre la situación imprevisible que justifica la modificación operada.

Como dice el órgano de contratación, en julio de 2020 se había producido una desescalada, y se estaba recuperando una cierta normalidad, aunque la situación era de incertidumbre.

En septiembre de 2020 el escenario podría ser de completa normalidad, de cierre, o de apertura con medidas especiales, como finalmente fue el caso.

El 10 de septiembre de 2020, es decir, con posterioridad a la convocatoria del procedimiento abierto de limpieza, la Diputación de Ciudad Real convocó un Plan Especial para el refuerzo de la limpieza de los colegios públicos en toda la provincia. Refuerzo que le fue adjudicado al recurrente por vía de emergencia.

Como afirma el órgano de contratación, "una vez formalizado el contrato principal de limpieza de todos los edificios municipales, desde esta Administración se entiende que lo más ajustado a la legalidad es incluir estas prestaciones extraordinarias generadas por el COVID-19 en el contrato de servicios de limpieza de edificios municipales, pues no se trata de subsanar deficiencias en la ejecución del contrato, ni servicios de limpieza distintos a los previstos, sino de una ampliación de horas sobre las previstas inicialmente".

Efectivamente. Un contrato adjudicado por vía de emergencia debe durar lo estrictamente necesario, hasta la cesación de las situaciones que supongan el "grave peligro",o hasta que el contrato pueda ser adjudicado por los procedimientos ordinarios.

Se rechaza la alegación del recurso de que la situación era previsible, por lo que no se

considera que se incumpla el artículo 205 de la LCSP.

Alega finalmente la empresa recurrente que debería haberse hecho un lote independiente con estos servicios de refuerzo, porque estas prestaciones se han ejecutado de manera autónoma.

También se desestima este motivo de recurso, porque el hecho de que de forma excepcional y temporal se produzca un refuerzo del servicio, con una ampliación del número de horas, no justifica en modo alguno que este servicio de refuerzo deba mantenerse de forma independiente al contrato principal, ya que ni siquiera supone un servicio distinto al licitado y adjudicado."

TERCERO.- Criterio de la Sala

En el presente caso, debemos ceñirnos a los términos en que el pleito se ha formulado ante la Sala y por tanto, se ha de advertir que aunque la resolución impugnada, presenta dos partes, una primera (FD Primero a Séptimo) en la que se resuelve sobre el fondo, esto es, se desestima el recurso rechazando los argumentos aducidos de contrario sobre la impugnación del Decreto de modificación del contrato. Y otra segunda, en la que el Tribunal considera que el recurso se ha interpuesto con mala fe (FD Octavo) por lo que impone a la empresa recurrente una multa de 2000€. De los motivos de impugnación aducidos por la recurrente, así como del suplico de la demanda, y de la propia fijación que ella misma hace de la cuantía del pleito (2.000€), consideramos que el objeto de impugnación no es el acuerdo del TACR en su totalidad, sino en lo que atañe a la imposición de la multa de 2000€.

Ciertamente, para demostrar que no concurrió mala fe por parte de la mercantil recurrente al interponer el recurso especial ante el TACRC, el primer motivo de la demanda es desarrollado en orden a defender la improcedencia de la modificación contractual frente a la que se interpuso recurso; pero ateniéndonos al suplico, entendemos que dichos argumentos están más relacionados con defender que su postura era razonable o, cuanto menos, alejada de una posición temeraria o meramente dilatoria; que relacionados con que se declare en sede judicial la improcedencia de dicha modificación contractual.

Sentado lo cual, el artículo 58 de la Ley 9/2017 de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público en su apartado segundo prevé lo siguiente:

"En caso de que el órgano competente aprecie temeridad o mala fe en la interposición del recurso o en la solicitud de medidas cautelares, podrá acordar la imposición de una multa al responsable de la misma.

El importe de la multa será de entre 1.000 y 30.000 euros, determinándose su cuantía en función de la mala fe apreciada y el perjuicio ocasionado al órgano de contratación y a los restantes licitadores, así como del cálculo de los beneficios obtenidos.

El importe de la multa impuesta se ingresará en todo caso en el Tesoro Público.

Las cuantías indicadas en este apartado podrán ser actualizadas por Orden del Ministro de Hacienda y Función Pública."

El TACRC fundamenta la mala fe del recurrente del siguiente modo:

"El Tribunal considera que el recurso se ha interpuesto con mala fe, con una finalidad principalmente dilatoria, para seguir prestando, mientras se sustancia el recurso, el servicio de refuerzo que le había sido adjudicado por procedimiento de emergencia.

Así lo dice el recurrente al justificar su legitimación: que "ostenta la condición de perjudicado por la decisión objeto de recurso, puesto que es el actual adjudicatario del contrato de servicios de refuerzo de la limpieza de los colegios y escuelas infantiles municipales, que se pretenden integrar en el contrato de servicios de limpieza de edificios municipales, mediante la modificación del mismo".

Por eso pone especial énfasis en su recurso, en conseguir la suspensión del procedimiento, para beneficiarse de la demora, pretendiendo una suspensión automática que en modo alguno procede".

Asimismo, la resolución ahora impugnada en este Fundamento se remite a lo manifestado por el órgano de contratación en el informe al recurso, en particular transcribe lo siguiente:

"Por otro lado, aclarar que el motivo por el que la modificación se ha retrasado tanto en el tiempo han sido las diversas incidencias que han surgido durante el procedimiento de adjudicación, con las que esta Administración no contaba, debido a las reclamaciones presentadas por los licitadores, entre ellas las presentadas por la ahora recurrente,que ha ido recurriendo cada escrito y acto adoptado por esta administración con el único ánimo de retrasar la adjudicación y posterior modificación del contrato principal lo máximo posible pues ello jugaba a su favor.No pasa desapercibido que cada semana que se retrasa la adjudicación principal y la modificación le mantiene como adjudicatario tanto del contrato principal, como del contrato de emergencia de refuerzo de limpieza en los colegios, de hecho el propio recurso objeto de este informe beneficia sus intereses económicos pues el final del curso escolar está próximo".(la negrita es suya)

Al respecto de la aplicación del artículo 58 se han pronunciado diversas Salas, entre las que podemos destacar, la reciente sentencia de la Sección 5ª del TSJ de Cataluña nº 2032/2024 de 12 de junio (Rec. 726/2022), que con una pormenorizada relación del criterio de distintas Salas sobre este particular dispone:

"Pues bien, la apreciación de la temeridad exige valorar la conducta procesal de las partes y la incidencia en el procedimiento en cuestión. Es evidente que estamos ante una cuestión que ofrece una amplia casuística, por lo que hay que estar al caso concreto.

Ello no obstante y sin apartarnos del caso de autos, es indudable que cabe acudir a una serie de criterios, generalmente admitidos, que permiten apreciar si una determinada conducta (por su objeto, resultado, intencionalidad, finalidad, o por varios de motivos conjuntamente) puede considerarse una actuación temeraria, fraudulenta, abusiva o de mala fe.

3.2.Como nos dice la sentencia de la Sección 4ª de la AP de Santa Cruz de Tenerife, nº 215/2013, de 5 de junio, rec.apel. 130/2013, (ECLI:ES:APTF:2013:1408 ) "[]ciertamente es posible distinguir los conceptos de mala fe y temeridad, y la ley distingue uno y otro en determinados supuestos, incluso en materia de costas [...]. El primero, tiene una proyección eminentemente subjetiva, porque es una creencia, mientras que el segundo tiene un aspecto objetivo por cuanto equivale a una conducta procesal, de forma que la mala fe es aplicable al que es consciente de su falta de razón procesal, mientras que la temeridad supone la conducta procesal objetiva carente de fundamento defendible en derecho".

O la sentencia de la Sección 1ª de la AP de Almería nº 203/2014, de 22 de julio, rec.apel. 126/20145 (ECLI:ES:APAL:2014:954 ),recogiendo la doctrina del tribunal "[e]sta Audiencia y Sección (S. 27/1999 de 8 febrero) ha señalado que la mala fe es un concepto claramente diferenciado de la temeridad por pertenecer esta última al ámbito de la actuación procesal y la primera al campo de las relaciones sustantivas que precisamente son las que dan lugar a la litis de tal modo que se actúa con temeridad cuando se sostiene una pretensión o una oposición en juicio sin mínima base, argumento o expectativa razonable, en tanto que ha de apreciarse mala fe cuando el demandado ha venido eludiendo de modo claro, mantenido y consciente el cumplimiento de las obligaciones o cuando el demandante ha venido buscando materialmente sin razón alguna el cumplimiento de un débito de contrario, posturas que terminan llevando a la iniciación de un pleito con las consiguientes molestias, gastos y costas cuya asunción por la parte perjudicada es lógica en estos supuestos y, concretamente, los supuestos de mala fe por parte del obligado quedan de ordinario patentes a través de los previos requerimientos infructuosos que se le hayan podido dirigir o mediante otros datos que evidencien su posición remisa y obstaculizadora al normal cumplimiento".

Por lo tanto, la temeridad y la mala fe son dos criterios que el legislador viene ofreciendo a los tribunales, por ejemplo, para justificar una determinada condena en costas. Estos criterios no son ajenos a este orden jurisdiccional, pues ya la LRJCA de 1956, en su art. 130 ,establecía la gratuidad y no acogía el principio del vencimiento objetivo, pero permitía imponer las costas causadas en el proceso, siempre que concurriera alguna de esas circunstancias -temeridad y mala fe- y se motivara y razonara tal imposición en cuanto excepción a la regla general de no imposición.

La STS de 11 de mayo de 2004, rec. cas. 4634/2001 (RJ\2004\3297) predicaba como un supuesto de temeridad procesal la falta de "un serio contenido en el recurso que se interpone o cuando es clara la falta de fundamento en la cuestión que con él se suscita"

Precisamente, esta Sección ha tenido ocasión de examinar la cuestión controvertida, entre otras, en nuestras sentencias nº 1472/2021, de 26 de marzo, rca 350/2018 ( ECLI:ES:TSJCAT:2021:4753 )y 3087/2021, de 23 de septiembre, rca 236/2019 ( ECLI:ES:TSJCAT:2021:9180 ).En la primera de ellas decíamos que:

"El artículo 58.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público ,por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, dispone: (...)

En relación a la sanción prevista en la norma transcrita, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, secc. 5, en Sentencia de 5 de febrero de 2020, dictada en el recurso 297/2018 tuvo ocasión de decir:

Es criterio de esta Sala, que "La finalidad de esta potestad sancionadora no es otra que la de evitar que ese derecho al recurso especial no se utilice de manera abusiva con el fin de dilatar el procedimiento de contratación, teniendo en cuenta que la mera interposición del recurso contra el acto de adjudicación suspende la tramitación del expediente de contratación hasta su resolución" ( sentencias, Sección Cuarta, de 14 de julio de 2013 (recurso 3595/12) y 14 de mayo de 2014 (recurso 278/13 ).En relación con el origen de esta norma, el Dictamen del Consejo de Estado de 29 de abril de 2010 a la Ley indicaba que parecía oportuno articular "algún mecanismo que permita contrarrestar un eventual ejercicio abusivo del recurso especial", en esta línea se apuntaba al establecimiento de un mecanismo de inadmisión en supuestos tasados legalmente o en la atribución de la "facultad de sancionar al recurrente en casos de temeridad y mala fe", pues "en la contratación pública también está presente el interés general, igualmente digno de tutela y que podría verse perjudicado ante la falta de previsión de alguna medida como las apuntada " ( sentencia, Sección Cuarta, de 4 de marzo de 2015 (recurso 26/2014 ).Interpretando esta potestad sancionadora se ha considerado ajustado a derecho la sanción cuando se reiteraban argumentos que ya habían sido desestimados, calificando la conducta de abusiva y con la única finalidad de suspender el procedimiento de adjudicación, con perjuicio cierto y efectivo para los adjudicatarios, para la entidad contratante y el propio interés público por llevar aparejada una suspensión automática ( sentencia, Sección Tercera, de 6 de febrero de 2014 (recurso 456/12 ).Se trata de garantizar lo que podríamos denominar seriedad en el recurso, evitando abusivas e injustificadas maniobras dilatorias que, bajo el paraguas del legítimo derecho a la impugnación de la adjudicación de los concursos en el sector público, pongan de manifiesto la mala fe y o temeridad en su ejercicio ( sentencia, Sección Cuarta, de 7 de octubre de 2015 (recurso 226/2014 )".

Estaríamos en este supuesto en los casos examinados por (i) la STSJ de Andalucía nº 200/2022, de 15 de febrero, rca 151/2019, ECLI:ES:TSJAND:2022:5043 en el que se planteó un segundo recurso por la entonces contratista que evidenció "un uso desleal de la vía del recurso especial, así como un abuso del principio de buena fe, pues ha actuado con absoluto desprecio a las reglas del procedimiento y a los requisitos legales de admisión del recurso, forzando una nueva decisión de este Tribunal con conocimiento de que le iba a ser desfavorable, lo que permite presumir que el propósito perseguido con este segundo recurso era beneficiarse de una prórroga o prolongación del actual contrato",teniendo en cuenta el perjuicio causado por la demora a los intereses públicos; (ii) la STSJ de Madrid nº 11/2022, de 12 de enero, rca 290/2020, ECLI:ES:TSJM:2022:303 :"los mismos motivos e iguales alegaciones en distintos años y todos ellos han sido desestimados por los mismos fundamentos, que el Tribunal Superior de Justicia de Madrid ha ratificado los pronunciamientos, que no ha cambiado la normativa ni se alega");(iii) la STSJ de Galicia nº 33/2020, de 23 de enero, rca 4498/2016 (ECLI:ES:TSJGAL:2020:1166 )en relación con un segundo recurso interpuesto por la entonces contratista que comportaba la prórroga de su contrato que, salvando la casuística, nos dice que está motivada cuando se aprecia que se "(...) actúa con temeridad quien interpone un recurso sin ningún tipo de apoyo argumentativo, y actúa de mala fe quien tiene la clara voluntad de engañar al órgano competente en la resolución del recurso" o que acude a una "situación de abuso de derecho en la utilización de la vía de recurso", pudiendo considerarse mala fe ante "la realidad de la suspensión y paralización del procedimiento de contratación, hecho no discutido de contrario, y que verdaderamente incide cómo situación anormal que provoca una mora en la futura adjudicación". De todo este proceder, el tribunal concluye que "evidencia un uso desleal de la vía del recurso especial, así como un abuso del principio de buena fe, pues ha actuado con absoluto desprecio a las reglas del procedimiento y a los requisitos legales de admisión del recurso, forzando una nueva decisión de este Tribunal con conocimiento de que le iba a ser desfavorable, lo que permite presumir que el propósito perseguido con este segundo recurso era beneficiarse de una prórroga o prolongación del actual contrato" (la negrita es nuestra).

3.3Yase ha avanzado que la imposición de costas, sanción en el recurso especial, exige una valoración de la conducta procesal de la parte que se haya apartado de las reglas de defensa comúnmente aceptadas y su incidencia en el procedimiento, valoración que debe exponerse para justificar que aquella actividad se hace merecedora de las consecuencias previstas en el ordenamiento jurídico para este tipo de actividad.

En este caso, el art. 58 de la LCSP aplicable al caso de autos exige que el TCCSP motive suficientemente la imposición de la sanción.

Debemos advertir que la resolución del TCCSP no razona los hechos o actuaciones en base a los que cabría deducir la temeridad de la demandante. Precisamente, para que pueda darse esa finalidad de prevención general que la actuación del ius puniend ipersigue ( STS nº 1531/2021, de 20 de diciembre, rec. cas. 1531/2020, ECLI:ES:TS:2021:4883 ),además del castigo individualizado, es necesario razonar qué conducta denota una actividad temeraria, fraudulenta, abusiva o reveladora de mala fe, ya que la buena fe se presume."

Aplicando esta doctrina al caso que nos ocupa, observamos que el propio TACRC dedicó una argumentación extensa, parte de la cual ha sido reproducida, para desestimar las alegaciones del recurrente. Esto evidencia que no existía una inviabilidad jurídica tan clara o evidente como para justificar un juicio de temeridad en la interposición del recurso, lo cual no debe confundirse con la falta de fundamentos jurídicos para estimarlo.

En este caso, el recurso no fue declarado inadmisible, ni rechazado de plano, sino que precisó del órgano resolutorio un análisis del expediente administrativo para sustentar su decisión. Por ello, entendemos que la temeridad que podría justificar la imposición de la multa debe ser manifiesta, lo que no se aprecia en el presente supuesto, a la vista del contenido y complejidad del debate. Para imponer una multa en estos casos, resulta esencial verificar si el recurso carece por completo de consistencia jurídica o si se limita a reiterar argumentos ya resueltos, lo cual aquí no ocurre.

Decae así la justificación de la impugnada Resolución del TACRC en orden a la imposición de la multa a que se contrae el presente recurso contencioso, que por tanto debe ser anulada, sin necesidad de entrar a conocer del resto de los motivos impugnatorios planteados en la demanda.

CUARTO.- Costas

Pese a la estimación del presente recurso, de conformidad a lo dispuesto en el ar t. 139 de la LJCA, en atención a las dudas jurídicas que ha supuesto la solución del presente litigio y en consideración a que por el Ayuntamiento demandado no se ha presentado oposición, no procede hacer imposición de costas.

Visto lo anterior, en la Sala hemos decidido.