Sentencia Contencioso-Administrativo 834/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 349/2024 de 15 de octubre del 2025

PRIMERO.-La sentencia apelada desestima el recurso contra el Acuerdo de 22/06/2017 del Pleno del Ayuntamiento de Ayamonte por el que se desestima Recurso de Reposición interpuesto frente al Acuerdo plenario de 25/5/2017 ( expediente NUM000) que dispuso la resolución del contrato de obras del Centro de Exposiciones y Congresos de Ayamonte ( CECA) y la incautación de los avales depositados en garantía de la correcta ejecución del contrato. Así tras una exhaustiva exposición de hechos en su fundamento segundo, la valoración de la documental obrante en expediente y autos en el fundamento tercero, concluye en el cuarto: "Toda la argumentación de las recurrentes para oponerse a la resolución del contrato descansa en la consideración de que la obra se había terminado en diciembre de 2011 cuando se emite el certificado final de obra, de suerte tal que el hecho de que no se hubiera recepcionado por el Ayuntamiento cuando se inicia el expediente de resolución contractual se debe exclusivamente a la negativa municipal a recepcionar la obra, por lo que consideran que no concurre causa de resolución del contrato imputable a la recurrente. Sin embargo, de lo expuesto en el fundamento de derecho anterior avalado por la profusa documentación unida a los autos, y que acoge el dictamen del Consejo Consultivo resulta evidente que, a pesar de omitirse dicho extremo en la demanda, es la recurrente la que decide la paralización de las obras en septiembre de 2011 ,( cuando la finalización estaba prevista para final de octubre tras haberse ampliado el pazo inicial), y, como expresamente indica también el consejo consultivo, si ni a fecha de su dictamen la obra está terminada menos aún pudo estarlo cuando se emite le certificado final de obra en 2011. Resulta evidente con todo lo expuesto que ha de compartirse el criterio sostenido por el Consejo Consultivo : la obra no está finalizada ni lo estaba a la fecha de la emisión del certificado final, la obra fue paralizada por decisión unilateral de la contratista en septiembre 2011 debido a las discrepancias sobre las reclamaciones de la contratista que finalizaron con el procedimiento ordinario tramitado en el Juzgado nº 2 de los de Huelva con número 511/2013 , siendo consecuencia de todo lo anterior que ni a la emisión de certificado final ni a la fecha de la resolución contractual la obra estaba conclusa y en condiciones aptas para ser recepcionada. Y sentado lo anterior y siendo cierto que el Ayuntamiento pudo haber optado por recibir la obra "con reparos", en cuanto no estaba finalizada, es lo cierto que pudo también optar, como lo hizo ,por la resolución del contrato . Y atendido a que el contrato celebrado entre las partes en julio de 2010 fijó un objeto y un plazo para la terminación ( luego ampliado hasta el 31/10/2011) que no se ha respetado debido a la decisión unilateral de la contratista de paralizar la obra en septiembre de 2011, es evidente que concurre la causa de resolución prevista en el apartado e) del artículo 111 del TRLCSP . Respecto la incautación de los avales es evidente que concurriendo causa de resolución del contrato y acordada dicha resolución, ha de atenderse a lo dispuesto en el artículo 113 TRLCSP que impone la incautación de la garantía y la indemnización de los daños y perjuicios "

SEGUNDO.-Frente a ella el recurso de apelación de la contratista se sustenta en los siguientes motivos:

- Incongruencia de la sentencia porque ni en los Antecedentes de Hecho, ni en los Fundamentos de Derecho, hace alusión alguna a los hechos nuevos o de nueva noticia introducidos en el procedimiento judicial en los escritos de 2019 sobre la falta de titularidad de los terrenos donde se ha construido el edificio del Centro de Exposiciones y Congresos y los problemas con ENDESA por dicha circunstancia que impidieron durante años las partidas de acometida eléctrica y ampliación del Centro de Transformación. Así como la apertura por la Junta de Andalucía de los expedientes en los años 17 y 19 de reintegro de la subvención.

- Error en la valoración de la prueba e infracción por indebida aplicación de los artículos 111 apartados e) y g), y falta de aplicación de los artículos 102, y 147 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (TRLCAP), aprobado RDL 2/2000- de aplicación al contrato de obras que se resuelve- y artículos 142 Y 164 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Publicas, RGLCAP, aprobado por RD 1098/2001, y jurisprudencia que los interpreta. Porque únicamente valora los informes de la DF de 10 de marzo y 5 de octubre de 2017. En base a dichos informes la juzgadora concluye en los fundamentos de derecho de la sentencia, que existió una paralización de las obras de la contratista en septiembre de 2.011 y que en 2017 no se habían terminado las obras del CECA por faltar partidas pendientes de ejecutar, siendo el retraso imputable a Jarquil. Y sin embargo se omite en la Sentencia- el informe mas significativo dictado por la DF, INFORME DE DIRECCION FACULTATIVA DE FECHA 15 DE JULIO DE 2.013 :

"Se redacta el presente documento a petición del Ayuntamiento de Ayamonte dado el retraso que se estaba produciendo en la recepción de la obra y el consiguiente perjuicio que esto conlleva. Al día de la fecha las obras del Centro de Exposiciones y Congresos de Ayamonte , se encuentran finalizadas en los términos en los que se redactó el Certificado Final de obras y correspondiente anexo de 31 de diciembre de 2.011, es decir, a falta de las partidas que se relacionan en dicho documento. (...). La recepción de las obras debió producirse en los treinta días posteriores al certificado final de obras con las reservas oportunas, acto que hasta la fecha no se ha producido. (....). Es por ello y en el interés general, que se hace necesaria la recepción por parte del Ayuntamiento de las obras".En el mismo sentido así informaron los Servicios técnicos y Servicios jurídicos del Ayuntamiento en 2013 sobre que las obras debían ser recepcionadas por razones de interés público. Pese a ello no recepcionaron las obras e iniciaron un procedimiento de resolución por incumplimiento del contratista en 2013 que caducó. Reiterando que ni la DF ni el Ayuntamiento requirieron a la contratista durante 6 años, siendo que son los problemas con ADIF y ENDESA lo que impedían la puesta en funcionamiento.

-Error de valoración también atinente a la paralización de las obras por la Contratista desde septiembre de 2011. NO HA EXISTIDO PARALIZACION DE LAS OBRAS POR LA CONSTRATISTA Y NO EXISTE PRUEBA QUE LO ACREDITE. No existe comunicación alguna de la contratista de septiembre de 2.011 paralizando las obras del CECA. Esta afirmación es incierta porque no existe ese documento en los Autos. Tampoco se ha aportado por el Ayuntamiento Libro de Ordenes donde conste esa paralización de las obras de 2.011 y las indicaciones y ordenes que hiciera la Dirección Facultativa. Tampoco se ha aportado Libro de incidencias ( coordinador de seguridad) indicando esa paralización y las ordenes de quedar la obra protegida. Menos aun se redacta un acta de paralización de las obras ni consta comunicación al Ayuntamiento por la DF. Concurre por tanto los incumplimientos contractuales imputables al Ayuntamiento de Ayamonte y los incumplimientos de sus obligaciones por la Dirección Facultativa de las obras. Insiste por último en la indefinición e inexistencia de un esquema definitivo de la ampliación del Centro de Transformación que era la mayor partida que restaba por ejecutar que dependía de ENDESA y no del contratista, añadiendo los problemas judiciales con ADIF propietaria de los terrenos, Sentencia de fecha de 4 de marzo de 2.014 por el JCA Nº 3 de Huelva- unida como documental a escrito de ampliación de hechos nuevos de 23/7/2019-, por la que fue condenado el Ayuntamiento a iniciar los trámites para la expropiación forzosa de los terrenos titularidad de ADIF, entre ellos, la parcela donde esta construido el CECA. La falta de titularidad de los terrenos donde se construyó el CECA tuvo consecuencias en la imposibilidad - por supuesto por causas ajenas a la contratista Jarquil- de concluir las partidas mas importantes y de especial relevancia del Anexo del CFO, como son la acometida eléctrica y la ampliación del Centro de Transformación, imprescindibles para la posterior puesta en marcha de las instalaciones y equipamientos y su legalización. La ampliación del Centro de Transformación y algunas de las partidas no formaban parte del contrato con JARQUIL al no estar en el Proyecto Original ni en el modificado.

Concluye su recurso tras lo expuesto en él que conforme a la prueba practicada no concurren causas de resolución del contrato de obras del CECA imputables a la Contratista Jarquil. El retraso en la terminación de las obras y la falta de la puesta en funcionamiento del CECA no es imputable a la contratista. Sí resultan probados incumplimientos imputables al Ayuntamiento de Ayamonte, a sus técnicos municipales y a la dirección Facultativa de las obras, concurriendo a su vez múltiples circunstancias en un procedimiento contractual que ha sido largo y farragoso como pocos, circunstancias que habrán de ser valoradas en la Sentencia que resuelva el presente recurso de apelación para cuanto menos apreciar una concurrencia de responsabilidades aplicando los principios de compensación.

TERCERO.-El recurso de MILLENNIUM INSURANCE COMPANY LTD se sustenta en los siguientes motivos:

-PRESCRIPCION DE LA ACCION DE RECLAMACIÓN POR PARTE DEL ADMINISTRACIÓN. ERROR EN LA VALORACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LA PRUEBA POR EL JUZGADOR DE INSTANCIA E INCONGRUENCIA OMISIVA. Y ello por haber transcurrido mas de 4 años previsto en el art 15 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria desde la Certificación Final de Obras de 31 de diciembre de 2011 hasta que no se dicta el Acuerdo de 23 de febrero de 2017.

-NULIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RESOLUCIÓN E INCAUTACIÓN DE GARANTÍAS. AUSENCIA DE TITULARIDAD DE LOS TERRENOS POR LA ADMINISTRACIÓN. ERROR EN LA VALORACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LA PRUEBA. INCONGRUENCIA OMISIVA. Porque el Ayuntamiento de Ayamonte ha incurrido en un indudable supuesto de nulidad procedimental al contener actos administrativos de contenido imposible, conforme a lo establecido en el artículo 47.1.c) de la Ley 39/2015 al haber pretendido la ejecución de un contrato de obras en un terreno cuya titularidad no ostentaba al ser titularidad de ADIF.

Por otra parte considera acreditada la recepción tácita de la obra por parte de la Administración y acreditado por mi representada tanto mediante prueba documental (Expediente Administrativo) como mediante prueba pericial ya que con respecto a ello, el Sr. Leovigildo expuso y comentó claramente cómo se regulaba dicha recepción por la Ley 38/1999 ( L.O.E.) en concreto en el artículo 6 de dicha normativa, de manera que acaecida la recepción tácita el cómputo de los plazos de responsabilidad y garantía han expirado.

En consecuencia, resulta indudable que a fecha de Febrero de 2.017 (incoación de expediente de resolución de contrato) la posibilidad de reclamar ya había prescrito y la obra debía resultar considerada como recepcionada sin que cupiera ningún tipo de reclamación ni a mi representada ni a la contratista ya que es precisamente la Administración recurrida, la parte responsables de los daños y defectos que reclama ya en el año 2.017 .

-IMPROCEDENTE RECLAMACIÓN DE PARTIDAS POR LA ADMINISTRACIÓN. IMPROCEDENTE RECLAMACIÓN DE OBRAS PENDIENTE DE EJECUTAR Y MODIFICADAS POR PROYECTO. ERROR EN LA VALORACIÓN DE LA PRÁCTICA DE LA PRUEBA E INCONGRUENCIA OMISIVA. Referida esencialmente al centro de transformación que hubo de modificarse y exigía por tanto un modificado del proyecto inicial y nada se hizo por la Administración, siendo una causa no imputable al contratista. Subsidiariamente apela a la concurrencia de responsabilidades compartidas ente la Administración y el contratista sin que proceda que la Administración acuerde y proceda a ejecutar la garantía otorgada por esta parte con base en el compromiso de pago a primer requerimiento, ni con base en unos hechos y fundamentos de derecho, que no se corresponden con la realidad.

TERCERO.-A ello se opone el Ayuntamiento al considerar que la sentencia motiva de forma correcta el sentido desestimatorio del fallo, haciendo un análisis pormenorizado de la prueba y llegándose a la conclusión debidamente razonada de la procedencia de la decisión municipal de resolver el contrato. Y respecto a los hechos nuevos, no es hasta 2019, dos años después de dictado el acuerdo recurrido cuando se alegó la falta de titularidad municipal de los terrenos donde se ejecutaba el CECA, al ser ADIF su titular. Extremo éste carente absolutamente de relevancia. Nueve años después de hacerse JARQUIL cargo de la obra alega que el suelo es de ADIF, extremo éste de sobra conocido y en nada obstativo a la correcta ejecución del contrato. Exactamente igual ocurre con el procedimiento de reintegro de la subvención que en su día se otorgó para construcción del CECA , en nada obsta dicho procedimiento incoado en 2019, al cumplimiento del contrato en su plazo, básicamente porque el procedimiento de reintegro se incoa después de dictada la resolución que se recurre en el presente pleito y que en modo alguno pueden excusar el cumplimiento del contrato.

Insiste por su parte en que el Certificado Final de Obras de 31 de diciembre de 2011 no estaba visado, por lo que no puede considerarse como documento eficaz para constatar la terminación de la actuación. Y no lo estaba porque la obra no estaba terminada -ese es el motivo de la falta de visado- en el mismo se recogían partidas y actuaciones pendientes de ejecutar, a las que se hace referencia pormenorizada en el fundamento tercero de la sentencia apelada. El CECA a 31 de diciembre de 2011 no se encontraba ejecutado en su totalidad, carecía de suministro de energía eléctrica y, por ello, la instalación no se pudo poner en marcha.

No se trata de unos pequeños repasos, de actuaciones que no impidan su puesta en marcha, y si de unas inejecuciones de tal envergadura que es imposible el tener por ejecutada la obra. La puesta en marcha tiene una importancia fundamental, es objeto del contrato la ejecución del CECA con todas sus instalaciones en funcionamiento, que además constituye el dies a quo para computar los plazos de garantía de todos los equipos: refrigeración, ascensores, domótica, equipos de sonido, sistema de gradas telescópicas, etc. Lo corrobora la petición de consulta al Colegio de Arquitectos -junto con el jefe de obras- sobre los efectos e idoneidad del CFO sin estar concluidas las obras, contestándose por el Colegio que hasta la terminación del CECA en CFO no se puede visar, ni recepcionar la obra, teniendo la naturaleza de un acta de obras más. Igualmente refiere la necesidad por imperativo legal del visado, tanto del CFO, como del libro de órdenes (que comprende todas las actas semanales), como del certificado de instalaciones. Nada de ello, se visó, por un motivo evidente: la compleja instalación de la envergadura del CECA no estaba concluida, sin ponerse en marcha las instalaciones, constituyendo el visado de forma oficial el final de la obra.

CUARTO.- La sentencia da respuesta a las partes actoras sobre las cuestiones planteadas, aunque lo sea de manera indirecta y han conocido la razón o motivación de dicha decisión, que les ha permitido en esta instancia ejercer su derecho de defensa plenamente. Por otra parte, la congruencia de una resolución judicial presupone la confrontación entre la parte dispositiva y el objeto del proceso, comprendiendo una adecuación que debe extenderse tanto al resultado que el litigante pretende obtener, como a los hechos que sustentan la pretensión y al fundamento jurídico que la nutre, sin que las resoluciones judiciales puedan modificar la causa petendi. La incongruencia omisiva se produce cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación puede inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución. Y en el presente caso hemos de rechazar la existencia de la incongruencia omisiva denunciada por las dos partes.

Cierto que pudo haber hecho referencia a los hechos nuevos que se alegaron sobre titularidad de los terrenos donde se ubica el Centro de Congresos, o los procedimientos de reintegro contra el Ayuntamiento que había recibido ayudas para su construcción, pero que sin embargo no afectan o no alteran el acto objeto de impugnación - Resolución del contrato por la demora en su ejecución-. Y sobre la prescripción de la acción alegada por la aseguradora, existe igualmente una desestimación implícita ya que se aplica la Ley Contractual, no la de Edificación y existe una doctrina jurisprudencial reiterada consistente en definitiva en valorar, a los efectos del cómputo del plazo de prescripción, un sólo contrato de obra, y en iniciar aquel cómputo, en todas las obligaciones parciales de ese único contrato, desde su liquidación definitiva lo que no se ha producido en el contrato que nos ocupa objeto de resolución.

Toda resolución contractual es causal, debe concurrir por tanto alguna de las causas previstas en la legislación de contratos del sector público o en el clausulado del contrato. Y ante una eventual concurrencia de causas de resolución debe atenderse siempre a la primera razón que se haya puesto de manifiesto, sin que sea posible elegir libremente de entre las causas de resolución, aquella que mejor convengan a quien promueve la extinción del contrato. Es preciso que la causa al amparo de la cual se proceda, sea efectiva y real y responda al supuesto de hecho de que se trate.

CUARTO.-Aceptamos por tanto los razonamientos jurídicos de la Sentencia apelada y tras el examen de las clausulas del contrato, los preceptos aplicables y la jurisprudencia correspondiente, todo ello en relación al relato de los hechos probados, hemos de llegar a la misma conclusión del juez a quo considerando que no ha existido error en la valoración de la prueba, porque los pilares básicos en materia probatoria es el de la plena soberanía del juzgador para determinar los hechos como inexorable consecuencia del principio de inmediación, de manera que salvo que esa valoración resulte ilógica, contraria a las máximas de la experiencia, o a las reglas de la sana crítica, ha de prevalecer tal apreciación sobre la valoración que de la misma realizan ambas partes, o una sola de ellas.

Así existe un hecho indiscutible, la obra objeto del contrato debió haber finalizado en octubre de 2011 tras la ampliación del plazo. Y cuando se emite la Certificación Final de Obra fallida (por falta de visado y de aprobación por la Administración), ya se había incumplido por demora el plazo de ejecución y puesta en funcionamiento al que se había comprometido el contratista, concurriendo inexorablemente la causa prevista en el apartado e) del Real Decreto Legislativo 2/2000 de 16 de junio por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos que por razón temporal resulta aplicable, como dictaminó el Consejo Consultivo favorable a la resolución contractual.

Por tanto resulta indiferente a estos efectos que no exista documento formal o dato en el expediente sobre la paralización de la obra por el contratista en septiembre de 2011, porque de facto así ocurrió y se pone de manifiesto en el informe del Director Facultativo de 2013 y en el Informe jurídico de la misma fecha, previos al primer expediente de resolución que se refieren a dicha paralización por las controversias surgidas entre el contratista y el Ayuntamiento sobre el pago de las obras por vicios ocultos de la anterior contratista y otras partidas de obra no previstas en el Proyecto. Dicha paralización en sí no es la causa de resolución, sino la demora en el plazo en el cumplimento del contrato que es obvia.

Por otra parte para sostener la recepción tácita que alegan los apelantes, hubiera sido necesario que se diera el supuesto del art 110 ya que el contrato solo puede entenderse cumplido por el contratista cuando este haya realizado de acuerdo con los términos del mismo y a satisfacción de la Administración la totalidad del objeto del contrato, lo que no ha ocurrido, al no finalizar la obra para su puesta en funcionamiento, ya que tanto en la CFO de 2011 , como en el informe del DF de dos mil trece se refieren a las partidas por ejecutar entre ellas la fundamental de dotar el Centro de Instalaciones eléctricas comprometidas (acometidas y ampliación del Centro de transformación) que impedían su recepción y puesta en funcionamiento.

Por otra parte el contratista no solicitó a lo largo de estos años ni la recepción de las obras , ni comunicó a la Administración la imposibilidad alguna sobre la acometida eléctrica y centro de transformación, por lo que el incumplimiento impide la recepción tácita alegada de contrario.

Cierto que la Administración también ha permanecido inactiva durante estos años, sin requerir al contratista para que finalizara las obras que faltaban, recepcionarlas o proceder conforme al art 147.6 de la Ley de Contratos como finalmente se ha hecho en el Acuerdo aquí impugnado, pero ello no enerva la primera causa de Resolución, imputable a la contratista y no justificable por los litigios con el Ayuntamiento, como tampoco los hechos nuevos alegados sobre reintegro de la subvención como causante de la resolución al ser posterior al Acuerdo de Resolución, (reintegro que ha sido anulado además por sentencia firme de 10 de octubre de 2024), o sobre que los terrenos sobre los que se ubica el Centro eran titularidad de ADIF, lo que era de sobra conocido por la contratista , como también la disponibilidad de los mismos por el Ayuntamiento de Ayamonte desde que se firmó el Convenio Urbanístico, de ahí que difícilmente puede calificarse el contrato de nulo y sin efectos para evitar su resolución.

QUINTO.-Por último. el art. 113.4 del Real Decreto Legislativo 2/2000, texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, dispone "Cuando el contrato se resuelva por incumplimiento culpable del contratista, le será incautada la garantía y deberá además indemnizar a la Administración los daños y perjuicios ocasionados en lo que se refiere al importe que exceda del de la garantía incautada".

En este sentido el art. 112 del Real Decreto 1098/2001, Reglamento de la Ley de Contratos de las Administración Públicas dispone "La resolución por causas establecidas expresamente en el contrato tendrá las consecuencias que en éste se establezcan y, en su defecto, se regularán por las normas de la Ley y de este Reglamento sobre efectos de la resolución que sean aplicables por analogía".

Por tanto existe como en la actual Ley de Contratos de 2017, la clara determinación de que la resolución contractual en casos de incumplimiento culpable del contratista conllevará la incautación automática de la garantía en su totalidad con independencia de que existan o no daños y perjuicios que deban ser indemnizados y de cuál sea su importe. De este modo, en los contratos que se rigen por ese texto normativo como el que ahora analizamos- la garantía definitiva cumple la función de cláusula penal o de indemnización de carácter mínimo, ligada al resarcimiento de perjuicios genéricos o indeterminados; todo ello sin perjuicio de que, cuando la garantía constituida no alcance a cubrir el importe de los daños ocasionados, la Administración pueda proceder a su liquidación y cobro en expediente contradictorio.

Por lo expuesto el recurso debe ser desestimado, y aunque efectivamente la actuación o mas bien la inactividad del Ayuntamiento de Ayamonte se aleja bastante del principio de buena administración para velar por los intereses generales debido a la demora en la resolución contractual y ocupación de las obras, no se puede apreciar la concurrencia de culpa alegada con carácter subsidiario, porque el incumplimiento por demora en la ejecución, es la única causa de resolución. Aunque si puede valorarse dicha demora a efectos de no imposición de costas en esta instancia.

SEXTO.-De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no procede imponer las costas al recurrente, por las razones expuestas en el anterior fundamento.

Vistos los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación.