Sentencia Contencioso-Administrativo 200/2026 Tribunal Superior de Justicia de Murcia . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 432/2023 de 15 de abril del 2026

PRIMERO.- Son hechos de especial relevancia para la resolución de la litis que resultan del expediente administrativo y de los documentos aportados al proceso, los siguientes:

1º.- Por Orden Resolutoria de 30 de noviembre de 2009 el Consejero de Obras Públicas y Ordenación del Territorio concedió una subvención de 175.000 euros al Ayuntamiento de Puerto Lumbreras para realizar la actuación de "Redacción del Plan estratégico de intervención para entorno de la Rambla de Nogalte", al amparo de las Órdenes de 21 de enero de 2009, de bases reguladoras de concesión de subvenciones a corporaciones locales para el desarrollo de actuaciones en materia de Arquitectura, y la Orden de 24 de febrero de 2009, por la que se convocan subvenciones a corporaciones locales para el desarrollo de actuaciones en materia de arquitectura.

Fue abonada el 19 de mayo de 2010

2º.- Por Orden de 22 de octubre de 2021 del Director General de Territorio y Arquitectura, por delegación del Consejero de Fomento e Infraestructuras, se inicia expediente de reintegro de la cantidad de 175.000 euros y los intereses de demora, correspondiente al importe de la subvención concedida, por considerar que, concluido el plazo de ejecución y justificación el 20 de marzo de 2021, no se ha justificado el cumplimiento del objeto de la subvención.

3º.- Seguido el procedimiento, por Orden de la Consejería de Fomento e Infraestructuras de 15 de junio de 2022 se dispuso declarar incumplida la obligación de justificación de la aplicación de los fondos recibidos por importe de 175.000 euros y los intereses de demora por el Ayuntamiento de Puerto Lumbreras, declara la existencia de pago indebido e impone al beneficiario la obligación de reintegrar dicha cantidad más los intereses de demora

Interpuesto recurso de reposición fue estimado en parte, anulando la obligación de abonar intereses de demora, por Orden de 23 de junio de 2023 que constituye el objeto del presente recurso.

SEGUNDO.- Como fundamento de la pretensión que se ejercita se alega en la demanda, en síntesis, los siguientes motivos:

1º) El objetivo final para el que se solicitó la subvención era la recuperación, integración y puesto en valor del espacio de la rambla de Nogalte, actualmente degradado, así como de su lecho y sus espacios del entorno para que se convirtiera en lugar de integración de la vida ciudadana, dado que la misma divide al pueblo en dos partes desiguales, la occidental con un núcleo más antiguo y la oriental que está creciendo urbanísticamente; y que para ello Para ello, se proponían como actuaciones:

- La adecuación de espacios públicos.

- Habilitar un recinto ferial.

- Dotación de equipamientos.

- Potenciar usos públicos.

- Mejorar la movilidad.

- Intervenir en el lecho de la rambla, recuperándolo para su uso público.

- Aumentar las zonas verdes.

- Prolongar el encauzamiento de la rambla.

- Mejorar las conexiones con el núcleo histórico.

2º) Para cumplir dicho objetivo se convocó concurso de ideas, que fue resuelto el 27 de octubre de 2010 acordando el Jurado del Concurso conceder el primer premio a la propuesta "Rambla dinámica", adjudicando así a la mercantil Estudio Vivas Arquitectos S .C.P. el contrato de servicios para la redacción del Plan Estratégico de Intervención por importe de 175.000 € formalizado el 29 de marzo de 2011

3º) En cumplimiento de lo dispuesto en el art. 8 de la Orden de 21 de enero de 2009 relativo a la justificación de las ayudas en cuestión, el Ayuntamiento remitió a la Consejería en fecha 21 de junio de 2016 y 18 de marzo de 2021, la siguiente documentación:

- Copia compulsada de la factura emitida, retenciones practicadas y justificante del movimiento bancario.

- Certificado de Intervención Municipal acreditativo del asiento en contabilidad del Ayuntamiento de los fondos percibidos.

- Copia compulsada del contrato con el adjudicatario, copia compulsada del acta del Jurado del Concurso y CD que contiene documento técnico.

- Documentación técnica en la que se encuentra el contenido relacionado con este plan en CD.

- Copia compulsada del contrato con el adjudicatario

4º) Frente al incumplimiento imputado, la Administración demandada no ha tenido en cuenta que el documento de avance presentado justificaba el objeto del Programa subvencionado al formar parte de la redacción del plan estratégico de intervención que analiza, estudia y propone soluciones para la Rambla de Nogalte al tener sustantividad propia y servir de base al desarrollo futuro de esta actualización.

En definitiva, la única causa de incumplimiento final invocada por la Administración era la no justificación y presentación del documento consistente en el "Plan Estratégico", a pesar de que la propia Orden de Bases en su art. 2.10 estableciera que el documento técnico justificativo final de la subvención "podrá denominarse como "Plan estratégico de Intervención"", es decir, de que la propia convocatoria de la subvención no indicara expresamente que se tuviera que redactar un plan estratégico en sí mismo, sino un documento técnico "que plasmara la idea seleccionada y propusiera una metodología para su desarrollo", el cual sí fue redactado y presentado en tiempo y forma conforme al "documento técnico correspondiente"

5º) No se ha podido finalizar el redactado del proyecto en su totalidad por las siguientes razones:

- La empresa adjudicataria del redactado del proyecto subvencionado no cumplió en tiempo y forma con la realización del avance del proyecto, lo que no se puede imputar al Ayuntamiento.

- El Proyecto del Plan Estratégico de Intervención para el entorno de la Rambla de Nogalte no contó con la aprobación de la Confederación Hidrográfica del Segura

6º) Las bases reguladoras de la presente subvención establecían que el pago de la misma se realizaría en concepto de honorarios para la redacción del documento técnico que plasmase la idea seleccionada y propusiera una metodología para su desarrollo y esa finalidad se ha cumplido

La actuación pretendida con la subvención fue dividida en dos tramos: de un lado, la redacción del avance del plan estratégico; de otro, la redacción del proyecto:

- El art. 9 del Pliego de Cláusulas Técnicas Particulares de la adjudicación del contrato establecía una forma de pago inicial del 40% correspondiente a la primera fase del trabajo sobre el total a ejecutar de 175.000€.

- Con fecha 30 de mayo de 2011, se remitió el contrato suscrito para la ejecución de la actuación subvencionada en cuya Cláusula decimoctava del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares recogía el abono de un 40% del precio de adjudicación para la presentación del documento de avance.

- Por último, con fecha 20 de junio de 2016 este Ayuntamiento remitió un escrito a la Dirección General de Ordenación del Territorio indicando que se remitía documentación relativa a la primera fase de este Plan Estratégico y se interesaba información expresa a la Comunidad Autónoma sobre el contenido del documento técnico precitado y el coste del mismo. A esta solicitud la Comunidad Autónoma respondió indicando que: "se comunica al Ayuntamiento que los servicios técnicos municipales deberán informar sobre la idoneidad del contenido del documento "1ª Fase Avance, del Plan Estratégico del entorno urbano de la Rambla de Nogalte", debiendo la redacción del documento final ajustarse al objeto y contenido previsto, de conformidad con el trabajo seleccionado en el correspondiente concurso de ideas".En este escrito se refiere a esta primera fase como documento técnico.

Por lo expuesto, y atendiendo a la finalidad propia de la subvención, la misma ha sido cumplida fehacientemente y de manera indubitada. La única diferencia que guarda el objeto subvencionado que se ha justificado respecto del que inicialmente se indicó varía en el importe objeto subvencionable (que inicialmente se indicó que eran 175.000 €, pero finalmente ha ascendido a 71.779,66 €), así como en el grado de desarrollo del Proyecto.

El Ayuntamiento ha dividido el proyecto subvencionable en una primera fase de avance y en una segunda relativa al proyecto; pero ambos documentos, analizándolos por separados, cumplen con el objetivo y finalidad prevista en la Orden de bases de la presente subvención.

Este documento de Avance (ejecutado y pagado) es independiente, cuenta con sustantividad técnica propia, es un hito documental que formaba parte de la Redacción del Plan Estratégico y, además, en el futuro pudiera ser la base de nuevos trabajos. Este documento cuenta con utilidad pública en todos los sentidos y ha de entenderse enmarcado dentro de la finalidad perseguida por la actividad subvencionada

7º) Falta de proporcionalidad de la resolución por la que se declara el incumplimiento de condiciones y la pérdida total de la subvención. NO se puede hablar de incumplimiento y además ha quedado acreditada que la actuación del Ayuntamiento ha sido en todo momento tendente al cumplimiento de la finalidad de la subvención.

Han de modularse las consecuencias del incumplimiento, en aplicación del principio de proporcionalidad, en la medida en que parece claro sí se ha dado cumplimiento y justificado correctamente con el objetivo de la Orden de convocatoria, sin que la redacción de la segunda fase del proyecto en nada haya socavado la finalidad con la cual fue concedida la subvención concedida

Debe contemplarse la no devolución del importe relativo a 71.779,66 € que sí se ha destinado indudablemente a la redacción de la primera fase del proyecto. Reduciendo, en todo caso, la cuantía a reintegrar que sería de 103.220,34 €

El artículo 13 de la Orden de 21 de enero de 2009 no recoge en sí misma ninguna circunstancia o relación de causas que dan lugar a la declaración de incumplimiento y pérdida total del derecho, remitiéndose el mismo a lo previsto en los arts. 36 y 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, entre las que no figura el incumplimiento que ha motivado la resolución aquí impugnada.

TERCERO.- EL Letrado de la Administración se opone a la demanda e interesa su desestimación en base a las siguientes alegaciones:

1º) En el escrito de la demanda se reiteran fundamentalmente los mismos motivos de impugnación deducidos en el recurso de reposición contra cuya resolución se dirige este procedimiento, remitiéndose, en consecuencia a los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho de la Orden de 23 de junio de 2023 que da cumplida respuesta a dichas alegaciones.

2º) La subvención, conforme a la Doctrina del TS es una medida de fomento administrativo cuyo otorgamiento ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente y la justificación es un requisito formal esencial cuyo incumplimiento conlleva la pérdida del derecho y la obligación de reintegro.

3º) Las Bases Generales de la subvención no contemplan ni admiten un cumplimiento parcial de la finalidad de la misma. No es necesario hacer ningún cálculo sobre el cumplimiento porcentual de la prestación porque la finalidad de la subvención es única e indivisible. El documento de Avance presentado no acredita un cumplimiento parcial de la actividad subvencionada, ya que ésta consistía en la redacción de un Plan estratégico de intervención, como documento único y definitivo, sin que el documento de Avance tenga independencia y sustantividad propia, al tratarse de una primera fase en la redacción del Plan. El pago parcial realizado por el Ayuntamiento a la empresa contratista no puede entenderse de otra forma que como un primer pago a cuenta del resultado final, para compensar los trabajos realizados en la redacción del documento de Avance, sirviendo así de financiación de los trabajos necesarios para el cumplimiento íntegro del contrato.

La división en fases de las actuaciones para la redacción del Plan Estratégico no afecta a la naturaleza indivisible del objeto ni de la finalidad de la subvención.

Las bases no prevén el abono de cantidad alguna por las actuaciones preparatorias ni por la elaboración de ninguna documentación técnica preparativa

Ni siquiera se han cumplido las cláusulas impuestas por el Ayuntamiento en sus pliegos (clausula Decimonovena: (i) no se ha entregado el documento definitivo del Plan Estratégico de Intervención, (ii) ni la documentación técnica de Avance cuenta con el visto bueno de la Confederación Hidrográfica del Segura para todas las actuaciones previstas sobre el cauce de la Rambla

CUARTO.- Vista las posiciones de las partes y reconocido por el Ayuntamiento que no ha presentado el documento en el periodo de justificación el Documento Final del "Plan Estratégico de intervención para entorno de la Rambla de Nogalte" el objeto del presente recurso será determinar si con la documentación aportada debe entenderse ejecutada y justificada la finalidad de la subvención, total o parcialmente y si, en consecuencia resulta procedente el reintegro acordado.

Alega la actora, que la documentación aportada acredita el cumplimiento del objetivo de la subvención y que la documentación técnica aportada en 2016 tiene sustantividad propia.

Difícilmente se puede mantener que se ha cumplido el objeto de la subvención y al mismo tiempo señalar que lo ejecutado es la documentación relativa a una primera fase.

Mantiene la actora que la propia Orden de bases estaba prevista la división en fases del objeto de la subvención.

Al contrario, la Orden de 21 de enero de 2009, de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, de bases reguladoras de concesión de subvenciones a corporaciones locales para el desarrollo de actuaciones en materia de arquitectura, contempla en su artículo 1.2 el "Programa 10.º Análisis y propuestas para situaciones urbanas complejas", conforme al cual fue concedida la subvención al Ayuntamiento de Puerto Lumbreras

En el artículo 1.3, en el que dicho programa se desarrolla se dispone con relación a su objeto:

«1.3.10.- Programa de Análisis y propuestas para situaciones urbanas complejas.

El objeto del programa es la redacción de planes estratégicos de intervención que estudien, analicen y propongan soluciones para determinadas áreas de la ciudad que hayan quedado desarticuladas y obsoletas como consecuencia de los procesos de transformación y desarrollo urbano.

Las propuestas deberán haber sido seleccionadas por la modalidad de concurso de proyectos con intervención de jurado regulado en los artículos 168 a 172 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público . En casos justificados podrá limitarse el número de participantes. Los concursos deberán convocarse por los ayuntamientos y cumplir los requisitos que se establecen en el Pliego de Bases tipo que se publica como anexo IV de la presente Orden. En ningún caso podrán ser incluidos en este programa instrumentos de planeamiento o de gestión urbanística.

La actuación se referirá a áreas de la ciudad necesitadas de un cierto nivel de reestructuración urbana:

...

- Redefinición de espacios condicionados por elementos naturales o artificiales (ríos, ramblas, bordes urbanos, etc.).»

La cuantía de la subvención se establecía, conforme a lo dispuesto en el artículo 2.10:

«... en concepto de honorarios de redacción del documento técnico que plasme la idea seleccionada y proponga una metodología para su desarrollo.

Este documento, que podrá denominarse "Plan estratégico de intervención",permitirá coordinar las actuaciones de desarrollo de la propuesta y enmarcarlas en una estrategia de intervención global, constituyendo el marco conceptual para la elaboración de los futuros proyectos técnicos.

El importe de la subvención podrá alcanzar el 100% de los honorarios facultativos de redacción del Plan.»

En cuanto a la justificación, viene regulada en el artículo 8:

«La justificación de la subvención requerirá la presentación de los documentos justificativos de la aplicación de los fondos conforme se indica en el presente artículo.

8.1.- Documentación.

e) Justificación en el programa de análisis y propuestas para situaciones urbanas complejas. Deberá presentarse la siguiente documentación:

- Ejemplar en formato papel del "Plan estratégico de intervención" o documento técnico correspondiente.

- Extracto más significativo del contenido del mismo en soporte informático.

- Copia compulsada de la factura emitida por el adjudicatario.

- Copia compulsada del contrato suscrito con el adjudicatario.

- Copia del Acta del Jurado del Concurso.»

Varias conclusiones podemos extraer de lo expuesto:

- La ejecución de la subvención en la elaboración de un Plan Estratégico de Intervención que se justificará mediante la aportación del documento en el que se contiene

- La expresión documento técnico correspondientetiene que ser el equivalente de aquel plan estratégico, y en ningún caso un documento parcial como el presentado por la actora

- No se aprecia que el objeto de la subvención quede dividida en fases.

Como se reconoce en la propia resolución recurrida el Ayuntamiento de Puerto Lumbreras cumplió con la obligación de convocar el concurso de ideas con intervención de jurado, para la selección de la propuesta, la adjudicación y suscripción del correspondiente contrato administrativo, pero como se reconoce en la demanda la empresa contratada no finalizó los trabajos contratados, habiéndose limitado a presentar o cumplimentar la primera fase del contrato, con la redacción de un avance, que además no recibió el visto bueno de la CHS, pese a que una de las condiciones que se establecían en la Clausula 4 del Pliego de Cláusulas Técnicas del concurso era "la viabilidad de las propuestas parten de un estudio derivado de la normativa existente de la Confederación Hidrográfica del Segura...."

Y se concretaba: "En cualquier caso, las actuaciones que se propongan en el lecho de la rambla serán sometidas a la aprobación de la Confederación Hidrográfica del Segura"

Ello determina, además, que el avance presentado no es viable ni cuenta con la aprobación de la CHS lo que lo hace inútil a los fines perseguidos.

Aclarar, de otro lado, que el hecho de que en el Pliego referido se contemplaran 3 fases de realización - Avance, Modificaciones y rectificaciones y Documento Final - y consecuente pago en 3 plazos correspondientes a cada una de esas fases, del 40, 20 y 40% respectivamente, no significa que el objeto de la subvención pueda ser cumplido por fases y mucho menos que el cumplimiento parcial equivalga al total.

De hecho, de la lectura de las cláusulas del Pliego aprobado por el propio Ayuntamiento se desprende que el objeto de la subvención, era único: la elaboración del Plan Estratégico de Intervención. Así lo apreciamos claramente en la cláusula decimonovena relativa al Cumplimiento, modificación y resolución del Contrato.Que dispone:

«El contratista deberá presentar un documento de avance sobre el que el Ayuntamiento realizará las modificaciones o rectificaciones que considere necesarias para lograr la máxima adecuación del Plan Estratégico a las necesidades reales del municipio y las aspiraciones de la comunidad vecinal. A estos efectos, podrá celebrar con el contratista cuantas reuniones de revisión de los trabajos estime necesarias.

Tras la entrega del documento definitivo, que deberá contar con el visto bueno de la Confederación Hidrográfica del Segura para todas las actuaciones previstas sobre el cauce de la Rambla de Nogalte, el Ayuntamiento determinará si la prestación realizada se ajusta a las determinaciones establecidas para su ejecución y cumplimiento, requiriendo, en su caso, la subsanación de los defectos observados.

(...)»

Esta Sala comparte plenamente la posición de la Administración, el llamado documento de avance tampoco se puede considerar un cumplimiento parcial de la actividad subvencionada, ya que ésta consistía en la redacción de un Plan estratégico de intervención, como documento único y definitivo, sin que el documento de Avance tenga independencia y sustantividad propia, al tratarse de una primera fase en la redacción del Plan.

Y además, el escrito de la CHS, en el que se pronuncia de forma contraria y/o desfavorable a las actuaciones contempladas en el documento de Avance, revelan su inviabilidad e inutilidad para que pudieran cumplir el objetivo perseguido con la concesión de la subvención, que es la "redacción de planes estratégicos de intervención que estudien, analicen y propongan soluciones para determinadas áreas de la ciudad que hayan quedado desarticuladas y obsoletas como consecuencia de los procesos de transformación y desarrollo urbano"

No se trata de presentar un documento con actuaciones con las que se pretende conseguir un objetivo, sino que esas actuaciones han de ser viables, técnica y jurídicamente, constituir "soluciones" para las áreas de la ciudad en que se proyectan, pues de lo contrario no sirven para alcanzar el objetivo propuesto.

Dice el Ayuntamiento que toda su actuación ha ido dirigida al cumplimiento del objeto de la subvención y que los eventuales incumplimientos o retrasos no le son imputables, sin embargo podemos comprobar que el documento de avance es de 2016 y el informe de reparos de la Confederación de 2017, pudiendo ejecutarse y justificarse hasta marzo de 2021 no consta ninguna actuación posterior dirigida a subsanar los defectos apreciados.

QUINTO.- Sobre la inexistencia de causa de incumplimiento que dé lugar al reintegro, hemos de recordar que el artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, de aplicación en nuestro caso, dispone:

<< 1. También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o la fecha en que el deudor ingrese el reintegro si es anterior a ésta, en los siguientes casos:

....

b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.>>

En cuanto a la aplicación del principio de proporcionalidad y la posibilidad de reducir el reintegro en la suma que se acredita haber empleado, como ya hemos expuesto, aún reconociendo que efectivamente el Ayuntamiento realizó actuaciones dirigidas al cumplimiento del objeto de la subvención (concurso de ideas, adjudicación del contrato, presentación del avance) esta Sala considera que el incumplimiento que da lugar a la subvención es total, desde el momento en el que no se ha presentado el documento final exigido "Plan estratégico de Intervención" y la documentación presentada, es un mero avance sin identidad propia ni viabilidad, al no haber obtenido la aprobación de la CHS.

Dispone el apartado 2 del artículo 37 de la LGS:

<< Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención >>

Ninguno de estos requisitos se cumplen. El cumplimiento difícilmente se aproxima de modo significativo al cumplimiento total cuando la propia actora reconoce que supondría un 40 % de la totalidad y además resulta que no es viable.

Tampoco apreciamos en el Ayuntamiento una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos,cuando no consta que haya realizado actuación alguna para dar continuidad a la documentación iniciada ni a subsanar los defectos advertidos por la CHS.

SEXTO.- Por lo expuesto, procede desestimar el recurso, con imposición de costas a la parte actora, de conformidad con lo previsto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional por ser la parte cuyas pretensiones han sido rechazadas, si bien limitadas a un máximo de 1000 euros por todos los conceptos, más el IVA correspondiente en el caso de ser preceptivo.

En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

PRIMERO.- Son hechos de especial relevancia para la resolución de la litis que resultan del expediente administrativo y de los documentos aportados al proceso, los siguientes:

1º.- Por Orden Resolutoria de 30 de noviembre de 2009 el Consejero de Obras Públicas y Ordenación del Territorio concedió una subvención de 175.000 euros al Ayuntamiento de Puerto Lumbreras para realizar la actuación de "Redacción del Plan estratégico de intervención para entorno de la Rambla de Nogalte", al amparo de las Órdenes de 21 de enero de 2009, de bases reguladoras de concesión de subvenciones a corporaciones locales para el desarrollo de actuaciones en materia de Arquitectura, y la Orden de 24 de febrero de 2009, por la que se convocan subvenciones a corporaciones locales para el desarrollo de actuaciones en materia de arquitectura.

Fue abonada el 19 de mayo de 2010

2º.- Por Orden de 22 de octubre de 2021 del Director General de Territorio y Arquitectura, por delegación del Consejero de Fomento e Infraestructuras, se inicia expediente de reintegro de la cantidad de 175.000 euros y los intereses de demora, correspondiente al importe de la subvención concedida, por considerar que, concluido el plazo de ejecución y justificación el 20 de marzo de 2021, no se ha justificado el cumplimiento del objeto de la subvención.

3º.- Seguido el procedimiento, por Orden de la Consejería de Fomento e Infraestructuras de 15 de junio de 2022 se dispuso declarar incumplida la obligación de justificación de la aplicación de los fondos recibidos por importe de 175.000 euros y los intereses de demora por el Ayuntamiento de Puerto Lumbreras, declara la existencia de pago indebido e impone al beneficiario la obligación de reintegrar dicha cantidad más los intereses de demora

Interpuesto recurso de reposición fue estimado en parte, anulando la obligación de abonar intereses de demora, por Orden de 23 de junio de 2023 que constituye el objeto del presente recurso.

SEGUNDO.- Como fundamento de la pretensión que se ejercita se alega en la demanda, en síntesis, los siguientes motivos:

1º) El objetivo final para el que se solicitó la subvención era la recuperación, integración y puesto en valor del espacio de la rambla de Nogalte, actualmente degradado, así como de su lecho y sus espacios del entorno para que se convirtiera en lugar de integración de la vida ciudadana, dado que la misma divide al pueblo en dos partes desiguales, la occidental con un núcleo más antiguo y la oriental que está creciendo urbanísticamente; y que para ello Para ello, se proponían como actuaciones:

- La adecuación de espacios públicos.

- Habilitar un recinto ferial.

- Dotación de equipamientos.

- Potenciar usos públicos.

- Mejorar la movilidad.

- Intervenir en el lecho de la rambla, recuperándolo para su uso público.

- Aumentar las zonas verdes.

- Prolongar el encauzamiento de la rambla.

- Mejorar las conexiones con el núcleo histórico.

2º) Para cumplir dicho objetivo se convocó concurso de ideas, que fue resuelto el 27 de octubre de 2010 acordando el Jurado del Concurso conceder el primer premio a la propuesta "Rambla dinámica", adjudicando así a la mercantil Estudio Vivas Arquitectos S .C.P. el contrato de servicios para la redacción del Plan Estratégico de Intervención por importe de 175.000 € formalizado el 29 de marzo de 2011

3º) En cumplimiento de lo dispuesto en el art. 8 de la Orden de 21 de enero de 2009 relativo a la justificación de las ayudas en cuestión, el Ayuntamiento remitió a la Consejería en fecha 21 de junio de 2016 y 18 de marzo de 2021, la siguiente documentación:

- Copia compulsada de la factura emitida, retenciones practicadas y justificante del movimiento bancario.

- Certificado de Intervención Municipal acreditativo del asiento en contabilidad del Ayuntamiento de los fondos percibidos.

- Copia compulsada del contrato con el adjudicatario, copia compulsada del acta del Jurado del Concurso y CD que contiene documento técnico.

- Documentación técnica en la que se encuentra el contenido relacionado con este plan en CD.

- Copia compulsada del contrato con el adjudicatario

4º) Frente al incumplimiento imputado, la Administración demandada no ha tenido en cuenta que el documento de avance presentado justificaba el objeto del Programa subvencionado al formar parte de la redacción del plan estratégico de intervención que analiza, estudia y propone soluciones para la Rambla de Nogalte al tener sustantividad propia y servir de base al desarrollo futuro de esta actualización.

En definitiva, la única causa de incumplimiento final invocada por la Administración era la no justificación y presentación del documento consistente en el "Plan Estratégico", a pesar de que la propia Orden de Bases en su art. 2.10 estableciera que el documento técnico justificativo final de la subvención "podrá denominarse como "Plan estratégico de Intervención"", es decir, de que la propia convocatoria de la subvención no indicara expresamente que se tuviera que redactar un plan estratégico en sí mismo, sino un documento técnico "que plasmara la idea seleccionada y propusiera una metodología para su desarrollo", el cual sí fue redactado y presentado en tiempo y forma conforme al "documento técnico correspondiente"

5º) No se ha podido finalizar el redactado del proyecto en su totalidad por las siguientes razones:

- La empresa adjudicataria del redactado del proyecto subvencionado no cumplió en tiempo y forma con la realización del avance del proyecto, lo que no se puede imputar al Ayuntamiento.

- El Proyecto del Plan Estratégico de Intervención para el entorno de la Rambla de Nogalte no contó con la aprobación de la Confederación Hidrográfica del Segura

6º) Las bases reguladoras de la presente subvención establecían que el pago de la misma se realizaría en concepto de honorarios para la redacción del documento técnico que plasmase la idea seleccionada y propusiera una metodología para su desarrollo y esa finalidad se ha cumplido

La actuación pretendida con la subvención fue dividida en dos tramos: de un lado, la redacción del avance del plan estratégico; de otro, la redacción del proyecto:

- El art. 9 del Pliego de Cláusulas Técnicas Particulares de la adjudicación del contrato establecía una forma de pago inicial del 40% correspondiente a la primera fase del trabajo sobre el total a ejecutar de 175.000€.

- Con fecha 30 de mayo de 2011, se remitió el contrato suscrito para la ejecución de la actuación subvencionada en cuya Cláusula decimoctava del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares recogía el abono de un 40% del precio de adjudicación para la presentación del documento de avance.

- Por último, con fecha 20 de junio de 2016 este Ayuntamiento remitió un escrito a la Dirección General de Ordenación del Territorio indicando que se remitía documentación relativa a la primera fase de este Plan Estratégico y se interesaba información expresa a la Comunidad Autónoma sobre el contenido del documento técnico precitado y el coste del mismo. A esta solicitud la Comunidad Autónoma respondió indicando que: "se comunica al Ayuntamiento que los servicios técnicos municipales deberán informar sobre la idoneidad del contenido del documento "1ª Fase Avance, del Plan Estratégico del entorno urbano de la Rambla de Nogalte", debiendo la redacción del documento final ajustarse al objeto y contenido previsto, de conformidad con el trabajo seleccionado en el correspondiente concurso de ideas".En este escrito se refiere a esta primera fase como documento técnico.

Por lo expuesto, y atendiendo a la finalidad propia de la subvención, la misma ha sido cumplida fehacientemente y de manera indubitada. La única diferencia que guarda el objeto subvencionado que se ha justificado respecto del que inicialmente se indicó varía en el importe objeto subvencionable (que inicialmente se indicó que eran 175.000 €, pero finalmente ha ascendido a 71.779,66 €), así como en el grado de desarrollo del Proyecto.

El Ayuntamiento ha dividido el proyecto subvencionable en una primera fase de avance y en una segunda relativa al proyecto; pero ambos documentos, analizándolos por separados, cumplen con el objetivo y finalidad prevista en la Orden de bases de la presente subvención.

Este documento de Avance (ejecutado y pagado) es independiente, cuenta con sustantividad técnica propia, es un hito documental que formaba parte de la Redacción del Plan Estratégico y, además, en el futuro pudiera ser la base de nuevos trabajos. Este documento cuenta con utilidad pública en todos los sentidos y ha de entenderse enmarcado dentro de la finalidad perseguida por la actividad subvencionada

7º) Falta de proporcionalidad de la resolución por la que se declara el incumplimiento de condiciones y la pérdida total de la subvención. NO se puede hablar de incumplimiento y además ha quedado acreditada que la actuación del Ayuntamiento ha sido en todo momento tendente al cumplimiento de la finalidad de la subvención.

Han de modularse las consecuencias del incumplimiento, en aplicación del principio de proporcionalidad, en la medida en que parece claro sí se ha dado cumplimiento y justificado correctamente con el objetivo de la Orden de convocatoria, sin que la redacción de la segunda fase del proyecto en nada haya socavado la finalidad con la cual fue concedida la subvención concedida

Debe contemplarse la no devolución del importe relativo a 71.779,66 € que sí se ha destinado indudablemente a la redacción de la primera fase del proyecto. Reduciendo, en todo caso, la cuantía a reintegrar que sería de 103.220,34 €

El artículo 13 de la Orden de 21 de enero de 2009 no recoge en sí misma ninguna circunstancia o relación de causas que dan lugar a la declaración de incumplimiento y pérdida total del derecho, remitiéndose el mismo a lo previsto en los arts. 36 y 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, entre las que no figura el incumplimiento que ha motivado la resolución aquí impugnada.

TERCERO.- EL Letrado de la Administración se opone a la demanda e interesa su desestimación en base a las siguientes alegaciones:

1º) En el escrito de la demanda se reiteran fundamentalmente los mismos motivos de impugnación deducidos en el recurso de reposición contra cuya resolución se dirige este procedimiento, remitiéndose, en consecuencia a los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho de la Orden de 23 de junio de 2023 que da cumplida respuesta a dichas alegaciones.

2º) La subvención, conforme a la Doctrina del TS es una medida de fomento administrativo cuyo otorgamiento ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente y la justificación es un requisito formal esencial cuyo incumplimiento conlleva la pérdida del derecho y la obligación de reintegro.

3º) Las Bases Generales de la subvención no contemplan ni admiten un cumplimiento parcial de la finalidad de la misma. No es necesario hacer ningún cálculo sobre el cumplimiento porcentual de la prestación porque la finalidad de la subvención es única e indivisible. El documento de Avance presentado no acredita un cumplimiento parcial de la actividad subvencionada, ya que ésta consistía en la redacción de un Plan estratégico de intervención, como documento único y definitivo, sin que el documento de Avance tenga independencia y sustantividad propia, al tratarse de una primera fase en la redacción del Plan. El pago parcial realizado por el Ayuntamiento a la empresa contratista no puede entenderse de otra forma que como un primer pago a cuenta del resultado final, para compensar los trabajos realizados en la redacción del documento de Avance, sirviendo así de financiación de los trabajos necesarios para el cumplimiento íntegro del contrato.

La división en fases de las actuaciones para la redacción del Plan Estratégico no afecta a la naturaleza indivisible del objeto ni de la finalidad de la subvención.

Las bases no prevén el abono de cantidad alguna por las actuaciones preparatorias ni por la elaboración de ninguna documentación técnica preparativa

Ni siquiera se han cumplido las cláusulas impuestas por el Ayuntamiento en sus pliegos (clausula Decimonovena: (i) no se ha entregado el documento definitivo del Plan Estratégico de Intervención, (ii) ni la documentación técnica de Avance cuenta con el visto bueno de la Confederación Hidrográfica del Segura para todas las actuaciones previstas sobre el cauce de la Rambla

CUARTO.- Vista las posiciones de las partes y reconocido por el Ayuntamiento que no ha presentado el documento en el periodo de justificación el Documento Final del "Plan Estratégico de intervención para entorno de la Rambla de Nogalte" el objeto del presente recurso será determinar si con la documentación aportada debe entenderse ejecutada y justificada la finalidad de la subvención, total o parcialmente y si, en consecuencia resulta procedente el reintegro acordado.

Alega la actora, que la documentación aportada acredita el cumplimiento del objetivo de la subvención y que la documentación técnica aportada en 2016 tiene sustantividad propia.

Difícilmente se puede mantener que se ha cumplido el objeto de la subvención y al mismo tiempo señalar que lo ejecutado es la documentación relativa a una primera fase.

Mantiene la actora que la propia Orden de bases estaba prevista la división en fases del objeto de la subvención.

Al contrario, la Orden de 21 de enero de 2009, de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, de bases reguladoras de concesión de subvenciones a corporaciones locales para el desarrollo de actuaciones en materia de arquitectura, contempla en su artículo 1.2 el "Programa 10.º Análisis y propuestas para situaciones urbanas complejas", conforme al cual fue concedida la subvención al Ayuntamiento de Puerto Lumbreras

En el artículo 1.3, en el que dicho programa se desarrolla se dispone con relación a su objeto:

«1.3.10.- Programa de Análisis y propuestas para situaciones urbanas complejas.

El objeto del programa es la redacción de planes estratégicos de intervención que estudien, analicen y propongan soluciones para determinadas áreas de la ciudad que hayan quedado desarticuladas y obsoletas como consecuencia de los procesos de transformación y desarrollo urbano.

Las propuestas deberán haber sido seleccionadas por la modalidad de concurso de proyectos con intervención de jurado regulado en los artículos 168 a 172 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público . En casos justificados podrá limitarse el número de participantes. Los concursos deberán convocarse por los ayuntamientos y cumplir los requisitos que se establecen en el Pliego de Bases tipo que se publica como anexo IV de la presente Orden. En ningún caso podrán ser incluidos en este programa instrumentos de planeamiento o de gestión urbanística.

La actuación se referirá a áreas de la ciudad necesitadas de un cierto nivel de reestructuración urbana:

...

- Redefinición de espacios condicionados por elementos naturales o artificiales (ríos, ramblas, bordes urbanos, etc.).»

La cuantía de la subvención se establecía, conforme a lo dispuesto en el artículo 2.10:

«... en concepto de honorarios de redacción del documento técnico que plasme la idea seleccionada y proponga una metodología para su desarrollo.

Este documento, que podrá denominarse "Plan estratégico de intervención",permitirá coordinar las actuaciones de desarrollo de la propuesta y enmarcarlas en una estrategia de intervención global, constituyendo el marco conceptual para la elaboración de los futuros proyectos técnicos.

El importe de la subvención podrá alcanzar el 100% de los honorarios facultativos de redacción del Plan.»

En cuanto a la justificación, viene regulada en el artículo 8:

«La justificación de la subvención requerirá la presentación de los documentos justificativos de la aplicación de los fondos conforme se indica en el presente artículo.

8.1.- Documentación.

e) Justificación en el programa de análisis y propuestas para situaciones urbanas complejas. Deberá presentarse la siguiente documentación:

- Ejemplar en formato papel del "Plan estratégico de intervención" o documento técnico correspondiente.

- Extracto más significativo del contenido del mismo en soporte informático.

- Copia compulsada de la factura emitida por el adjudicatario.

- Copia compulsada del contrato suscrito con el adjudicatario.

- Copia del Acta del Jurado del Concurso.»

Varias conclusiones podemos extraer de lo expuesto:

- La ejecución de la subvención en la elaboración de un Plan Estratégico de Intervención que se justificará mediante la aportación del documento en el que se contiene

- La expresión documento técnico correspondientetiene que ser el equivalente de aquel plan estratégico, y en ningún caso un documento parcial como el presentado por la actora

- No se aprecia que el objeto de la subvención quede dividida en fases.

Como se reconoce en la propia resolución recurrida el Ayuntamiento de Puerto Lumbreras cumplió con la obligación de convocar el concurso de ideas con intervención de jurado, para la selección de la propuesta, la adjudicación y suscripción del correspondiente contrato administrativo, pero como se reconoce en la demanda la empresa contratada no finalizó los trabajos contratados, habiéndose limitado a presentar o cumplimentar la primera fase del contrato, con la redacción de un avance, que además no recibió el visto bueno de la CHS, pese a que una de las condiciones que se establecían en la Clausula 4 del Pliego de Cláusulas Técnicas del concurso era "la viabilidad de las propuestas parten de un estudio derivado de la normativa existente de la Confederación Hidrográfica del Segura...."

Y se concretaba: "En cualquier caso, las actuaciones que se propongan en el lecho de la rambla serán sometidas a la aprobación de la Confederación Hidrográfica del Segura"

Ello determina, además, que el avance presentado no es viable ni cuenta con la aprobación de la CHS lo que lo hace inútil a los fines perseguidos.

Aclarar, de otro lado, que el hecho de que en el Pliego referido se contemplaran 3 fases de realización - Avance, Modificaciones y rectificaciones y Documento Final - y consecuente pago en 3 plazos correspondientes a cada una de esas fases, del 40, 20 y 40% respectivamente, no significa que el objeto de la subvención pueda ser cumplido por fases y mucho menos que el cumplimiento parcial equivalga al total.

De hecho, de la lectura de las cláusulas del Pliego aprobado por el propio Ayuntamiento se desprende que el objeto de la subvención, era único: la elaboración del Plan Estratégico de Intervención. Así lo apreciamos claramente en la cláusula decimonovena relativa al Cumplimiento, modificación y resolución del Contrato.Que dispone:

«El contratista deberá presentar un documento de avance sobre el que el Ayuntamiento realizará las modificaciones o rectificaciones que considere necesarias para lograr la máxima adecuación del Plan Estratégico a las necesidades reales del municipio y las aspiraciones de la comunidad vecinal. A estos efectos, podrá celebrar con el contratista cuantas reuniones de revisión de los trabajos estime necesarias.

Tras la entrega del documento definitivo, que deberá contar con el visto bueno de la Confederación Hidrográfica del Segura para todas las actuaciones previstas sobre el cauce de la Rambla de Nogalte, el Ayuntamiento determinará si la prestación realizada se ajusta a las determinaciones establecidas para su ejecución y cumplimiento, requiriendo, en su caso, la subsanación de los defectos observados.

(...)»

Esta Sala comparte plenamente la posición de la Administración, el llamado documento de avance tampoco se puede considerar un cumplimiento parcial de la actividad subvencionada, ya que ésta consistía en la redacción de un Plan estratégico de intervención, como documento único y definitivo, sin que el documento de Avance tenga independencia y sustantividad propia, al tratarse de una primera fase en la redacción del Plan.

Y además, el escrito de la CHS, en el que se pronuncia de forma contraria y/o desfavorable a las actuaciones contempladas en el documento de Avance, revelan su inviabilidad e inutilidad para que pudieran cumplir el objetivo perseguido con la concesión de la subvención, que es la "redacción de planes estratégicos de intervención que estudien, analicen y propongan soluciones para determinadas áreas de la ciudad que hayan quedado desarticuladas y obsoletas como consecuencia de los procesos de transformación y desarrollo urbano"

No se trata de presentar un documento con actuaciones con las que se pretende conseguir un objetivo, sino que esas actuaciones han de ser viables, técnica y jurídicamente, constituir "soluciones" para las áreas de la ciudad en que se proyectan, pues de lo contrario no sirven para alcanzar el objetivo propuesto.

Dice el Ayuntamiento que toda su actuación ha ido dirigida al cumplimiento del objeto de la subvención y que los eventuales incumplimientos o retrasos no le son imputables, sin embargo podemos comprobar que el documento de avance es de 2016 y el informe de reparos de la Confederación de 2017, pudiendo ejecutarse y justificarse hasta marzo de 2021 no consta ninguna actuación posterior dirigida a subsanar los defectos apreciados.

QUINTO.- Sobre la inexistencia de causa de incumplimiento que dé lugar al reintegro, hemos de recordar que el artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, de aplicación en nuestro caso, dispone:

<< 1. También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o la fecha en que el deudor ingrese el reintegro si es anterior a ésta, en los siguientes casos:

....

b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.>>

En cuanto a la aplicación del principio de proporcionalidad y la posibilidad de reducir el reintegro en la suma que se acredita haber empleado, como ya hemos expuesto, aún reconociendo que efectivamente el Ayuntamiento realizó actuaciones dirigidas al cumplimiento del objeto de la subvención (concurso de ideas, adjudicación del contrato, presentación del avance) esta Sala considera que el incumplimiento que da lugar a la subvención es total, desde el momento en el que no se ha presentado el documento final exigido "Plan estratégico de Intervención" y la documentación presentada, es un mero avance sin identidad propia ni viabilidad, al no haber obtenido la aprobación de la CHS.

Dispone el apartado 2 del artículo 37 de la LGS:

<< Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención >>

Ninguno de estos requisitos se cumplen. El cumplimiento difícilmente se aproxima de modo significativo al cumplimiento total cuando la propia actora reconoce que supondría un 40 % de la totalidad y además resulta que no es viable.

Tampoco apreciamos en el Ayuntamiento una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos,cuando no consta que haya realizado actuación alguna para dar continuidad a la documentación iniciada ni a subsanar los defectos advertidos por la CHS.

SEXTO.- Por lo expuesto, procede desestimar el recurso, con imposición de costas a la parte actora, de conformidad con lo previsto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional por ser la parte cuyas pretensiones han sido rechazadas, si bien limitadas a un máximo de 1000 euros por todos los conceptos, más el IVA correspondiente en el caso de ser preceptivo.

En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,

PRIMERO.- Son hechos de especial relevancia para la resolución de la litis que resultan del expediente administrativo y de los documentos aportados al proceso, los siguientes:

1º.- Por Orden Resolutoria de 30 de noviembre de 2009 el Consejero de Obras Públicas y Ordenación del Territorio concedió una subvención de 175.000 euros al Ayuntamiento de Puerto Lumbreras para realizar la actuación de "Redacción del Plan estratégico de intervención para entorno de la Rambla de Nogalte", al amparo de las Órdenes de 21 de enero de 2009, de bases reguladoras de concesión de subvenciones a corporaciones locales para el desarrollo de actuaciones en materia de Arquitectura, y la Orden de 24 de febrero de 2009, por la que se convocan subvenciones a corporaciones locales para el desarrollo de actuaciones en materia de arquitectura.

Fue abonada el 19 de mayo de 2010

2º.- Por Orden de 22 de octubre de 2021 del Director General de Territorio y Arquitectura, por delegación del Consejero de Fomento e Infraestructuras, se inicia expediente de reintegro de la cantidad de 175.000 euros y los intereses de demora, correspondiente al importe de la subvención concedida, por considerar que, concluido el plazo de ejecución y justificación el 20 de marzo de 2021, no se ha justificado el cumplimiento del objeto de la subvención.

3º.- Seguido el procedimiento, por Orden de la Consejería de Fomento e Infraestructuras de 15 de junio de 2022 se dispuso declarar incumplida la obligación de justificación de la aplicación de los fondos recibidos por importe de 175.000 euros y los intereses de demora por el Ayuntamiento de Puerto Lumbreras, declara la existencia de pago indebido e impone al beneficiario la obligación de reintegrar dicha cantidad más los intereses de demora

Interpuesto recurso de reposición fue estimado en parte, anulando la obligación de abonar intereses de demora, por Orden de 23 de junio de 2023 que constituye el objeto del presente recurso.

SEGUNDO.- Como fundamento de la pretensión que se ejercita se alega en la demanda, en síntesis, los siguientes motivos:

1º) El objetivo final para el que se solicitó la subvención era la recuperación, integración y puesto en valor del espacio de la rambla de Nogalte, actualmente degradado, así como de su lecho y sus espacios del entorno para que se convirtiera en lugar de integración de la vida ciudadana, dado que la misma divide al pueblo en dos partes desiguales, la occidental con un núcleo más antiguo y la oriental que está creciendo urbanísticamente; y que para ello Para ello, se proponían como actuaciones:

- La adecuación de espacios públicos.

- Habilitar un recinto ferial.

- Dotación de equipamientos.

- Potenciar usos públicos.

- Mejorar la movilidad.

- Intervenir en el lecho de la rambla, recuperándolo para su uso público.

- Aumentar las zonas verdes.

- Prolongar el encauzamiento de la rambla.

- Mejorar las conexiones con el núcleo histórico.

2º) Para cumplir dicho objetivo se convocó concurso de ideas, que fue resuelto el 27 de octubre de 2010 acordando el Jurado del Concurso conceder el primer premio a la propuesta "Rambla dinámica", adjudicando así a la mercantil Estudio Vivas Arquitectos S .C.P. el contrato de servicios para la redacción del Plan Estratégico de Intervención por importe de 175.000 € formalizado el 29 de marzo de 2011

3º) En cumplimiento de lo dispuesto en el art. 8 de la Orden de 21 de enero de 2009 relativo a la justificación de las ayudas en cuestión, el Ayuntamiento remitió a la Consejería en fecha 21 de junio de 2016 y 18 de marzo de 2021, la siguiente documentación:

- Copia compulsada de la factura emitida, retenciones practicadas y justificante del movimiento bancario.

- Certificado de Intervención Municipal acreditativo del asiento en contabilidad del Ayuntamiento de los fondos percibidos.

- Copia compulsada del contrato con el adjudicatario, copia compulsada del acta del Jurado del Concurso y CD que contiene documento técnico.

- Documentación técnica en la que se encuentra el contenido relacionado con este plan en CD.

- Copia compulsada del contrato con el adjudicatario

4º) Frente al incumplimiento imputado, la Administración demandada no ha tenido en cuenta que el documento de avance presentado justificaba el objeto del Programa subvencionado al formar parte de la redacción del plan estratégico de intervención que analiza, estudia y propone soluciones para la Rambla de Nogalte al tener sustantividad propia y servir de base al desarrollo futuro de esta actualización.

En definitiva, la única causa de incumplimiento final invocada por la Administración era la no justificación y presentación del documento consistente en el "Plan Estratégico", a pesar de que la propia Orden de Bases en su art. 2.10 estableciera que el documento técnico justificativo final de la subvención "podrá denominarse como "Plan estratégico de Intervención"", es decir, de que la propia convocatoria de la subvención no indicara expresamente que se tuviera que redactar un plan estratégico en sí mismo, sino un documento técnico "que plasmara la idea seleccionada y propusiera una metodología para su desarrollo", el cual sí fue redactado y presentado en tiempo y forma conforme al "documento técnico correspondiente"

5º) No se ha podido finalizar el redactado del proyecto en su totalidad por las siguientes razones:

- La empresa adjudicataria del redactado del proyecto subvencionado no cumplió en tiempo y forma con la realización del avance del proyecto, lo que no se puede imputar al Ayuntamiento.

- El Proyecto del Plan Estratégico de Intervención para el entorno de la Rambla de Nogalte no contó con la aprobación de la Confederación Hidrográfica del Segura

6º) Las bases reguladoras de la presente subvención establecían que el pago de la misma se realizaría en concepto de honorarios para la redacción del documento técnico que plasmase la idea seleccionada y propusiera una metodología para su desarrollo y esa finalidad se ha cumplido

La actuación pretendida con la subvención fue dividida en dos tramos: de un lado, la redacción del avance del plan estratégico; de otro, la redacción del proyecto:

- El art. 9 del Pliego de Cláusulas Técnicas Particulares de la adjudicación del contrato establecía una forma de pago inicial del 40% correspondiente a la primera fase del trabajo sobre el total a ejecutar de 175.000€.

- Con fecha 30 de mayo de 2011, se remitió el contrato suscrito para la ejecución de la actuación subvencionada en cuya Cláusula decimoctava del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares recogía el abono de un 40% del precio de adjudicación para la presentación del documento de avance.

- Por último, con fecha 20 de junio de 2016 este Ayuntamiento remitió un escrito a la Dirección General de Ordenación del Territorio indicando que se remitía documentación relativa a la primera fase de este Plan Estratégico y se interesaba información expresa a la Comunidad Autónoma sobre el contenido del documento técnico precitado y el coste del mismo. A esta solicitud la Comunidad Autónoma respondió indicando que: "se comunica al Ayuntamiento que los servicios técnicos municipales deberán informar sobre la idoneidad del contenido del documento "1ª Fase Avance, del Plan Estratégico del entorno urbano de la Rambla de Nogalte", debiendo la redacción del documento final ajustarse al objeto y contenido previsto, de conformidad con el trabajo seleccionado en el correspondiente concurso de ideas".En este escrito se refiere a esta primera fase como documento técnico.

Por lo expuesto, y atendiendo a la finalidad propia de la subvención, la misma ha sido cumplida fehacientemente y de manera indubitada. La única diferencia que guarda el objeto subvencionado que se ha justificado respecto del que inicialmente se indicó varía en el importe objeto subvencionable (que inicialmente se indicó que eran 175.000 €, pero finalmente ha ascendido a 71.779,66 €), así como en el grado de desarrollo del Proyecto.

El Ayuntamiento ha dividido el proyecto subvencionable en una primera fase de avance y en una segunda relativa al proyecto; pero ambos documentos, analizándolos por separados, cumplen con el objetivo y finalidad prevista en la Orden de bases de la presente subvención.

Este documento de Avance (ejecutado y pagado) es independiente, cuenta con sustantividad técnica propia, es un hito documental que formaba parte de la Redacción del Plan Estratégico y, además, en el futuro pudiera ser la base de nuevos trabajos. Este documento cuenta con utilidad pública en todos los sentidos y ha de entenderse enmarcado dentro de la finalidad perseguida por la actividad subvencionada

7º) Falta de proporcionalidad de la resolución por la que se declara el incumplimiento de condiciones y la pérdida total de la subvención. NO se puede hablar de incumplimiento y además ha quedado acreditada que la actuación del Ayuntamiento ha sido en todo momento tendente al cumplimiento de la finalidad de la subvención.

Han de modularse las consecuencias del incumplimiento, en aplicación del principio de proporcionalidad, en la medida en que parece claro sí se ha dado cumplimiento y justificado correctamente con el objetivo de la Orden de convocatoria, sin que la redacción de la segunda fase del proyecto en nada haya socavado la finalidad con la cual fue concedida la subvención concedida

Debe contemplarse la no devolución del importe relativo a 71.779,66 € que sí se ha destinado indudablemente a la redacción de la primera fase del proyecto. Reduciendo, en todo caso, la cuantía a reintegrar que sería de 103.220,34 €

El artículo 13 de la Orden de 21 de enero de 2009 no recoge en sí misma ninguna circunstancia o relación de causas que dan lugar a la declaración de incumplimiento y pérdida total del derecho, remitiéndose el mismo a lo previsto en los arts. 36 y 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, entre las que no figura el incumplimiento que ha motivado la resolución aquí impugnada.

TERCERO.- EL Letrado de la Administración se opone a la demanda e interesa su desestimación en base a las siguientes alegaciones:

1º) En el escrito de la demanda se reiteran fundamentalmente los mismos motivos de impugnación deducidos en el recurso de reposición contra cuya resolución se dirige este procedimiento, remitiéndose, en consecuencia a los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho de la Orden de 23 de junio de 2023 que da cumplida respuesta a dichas alegaciones.

2º) La subvención, conforme a la Doctrina del TS es una medida de fomento administrativo cuyo otorgamiento ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente y la justificación es un requisito formal esencial cuyo incumplimiento conlleva la pérdida del derecho y la obligación de reintegro.

3º) Las Bases Generales de la subvención no contemplan ni admiten un cumplimiento parcial de la finalidad de la misma. No es necesario hacer ningún cálculo sobre el cumplimiento porcentual de la prestación porque la finalidad de la subvención es única e indivisible. El documento de Avance presentado no acredita un cumplimiento parcial de la actividad subvencionada, ya que ésta consistía en la redacción de un Plan estratégico de intervención, como documento único y definitivo, sin que el documento de Avance tenga independencia y sustantividad propia, al tratarse de una primera fase en la redacción del Plan. El pago parcial realizado por el Ayuntamiento a la empresa contratista no puede entenderse de otra forma que como un primer pago a cuenta del resultado final, para compensar los trabajos realizados en la redacción del documento de Avance, sirviendo así de financiación de los trabajos necesarios para el cumplimiento íntegro del contrato.

La división en fases de las actuaciones para la redacción del Plan Estratégico no afecta a la naturaleza indivisible del objeto ni de la finalidad de la subvención.

Las bases no prevén el abono de cantidad alguna por las actuaciones preparatorias ni por la elaboración de ninguna documentación técnica preparativa

Ni siquiera se han cumplido las cláusulas impuestas por el Ayuntamiento en sus pliegos (clausula Decimonovena: (i) no se ha entregado el documento definitivo del Plan Estratégico de Intervención, (ii) ni la documentación técnica de Avance cuenta con el visto bueno de la Confederación Hidrográfica del Segura para todas las actuaciones previstas sobre el cauce de la Rambla

CUARTO.- Vista las posiciones de las partes y reconocido por el Ayuntamiento que no ha presentado el documento en el periodo de justificación el Documento Final del "Plan Estratégico de intervención para entorno de la Rambla de Nogalte" el objeto del presente recurso será determinar si con la documentación aportada debe entenderse ejecutada y justificada la finalidad de la subvención, total o parcialmente y si, en consecuencia resulta procedente el reintegro acordado.

Alega la actora, que la documentación aportada acredita el cumplimiento del objetivo de la subvención y que la documentación técnica aportada en 2016 tiene sustantividad propia.

Difícilmente se puede mantener que se ha cumplido el objeto de la subvención y al mismo tiempo señalar que lo ejecutado es la documentación relativa a una primera fase.

Mantiene la actora que la propia Orden de bases estaba prevista la división en fases del objeto de la subvención.

Al contrario, la Orden de 21 de enero de 2009, de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, de bases reguladoras de concesión de subvenciones a corporaciones locales para el desarrollo de actuaciones en materia de arquitectura, contempla en su artículo 1.2 el "Programa 10.º Análisis y propuestas para situaciones urbanas complejas", conforme al cual fue concedida la subvención al Ayuntamiento de Puerto Lumbreras

En el artículo 1.3, en el que dicho programa se desarrolla se dispone con relación a su objeto:

«1.3.10.- Programa de Análisis y propuestas para situaciones urbanas complejas.

El objeto del programa es la redacción de planes estratégicos de intervención que estudien, analicen y propongan soluciones para determinadas áreas de la ciudad que hayan quedado desarticuladas y obsoletas como consecuencia de los procesos de transformación y desarrollo urbano.

Las propuestas deberán haber sido seleccionadas por la modalidad de concurso de proyectos con intervención de jurado regulado en los artículos 168 a 172 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público . En casos justificados podrá limitarse el número de participantes. Los concursos deberán convocarse por los ayuntamientos y cumplir los requisitos que se establecen en el Pliego de Bases tipo que se publica como anexo IV de la presente Orden. En ningún caso podrán ser incluidos en este programa instrumentos de planeamiento o de gestión urbanística.

La actuación se referirá a áreas de la ciudad necesitadas de un cierto nivel de reestructuración urbana:

...

- Redefinición de espacios condicionados por elementos naturales o artificiales (ríos, ramblas, bordes urbanos, etc.).»

La cuantía de la subvención se establecía, conforme a lo dispuesto en el artículo 2.10:

«... en concepto de honorarios de redacción del documento técnico que plasme la idea seleccionada y proponga una metodología para su desarrollo.

Este documento, que podrá denominarse "Plan estratégico de intervención",permitirá coordinar las actuaciones de desarrollo de la propuesta y enmarcarlas en una estrategia de intervención global, constituyendo el marco conceptual para la elaboración de los futuros proyectos técnicos.

El importe de la subvención podrá alcanzar el 100% de los honorarios facultativos de redacción del Plan.»

En cuanto a la justificación, viene regulada en el artículo 8:

«La justificación de la subvención requerirá la presentación de los documentos justificativos de la aplicación de los fondos conforme se indica en el presente artículo.

8.1.- Documentación.

e) Justificación en el programa de análisis y propuestas para situaciones urbanas complejas. Deberá presentarse la siguiente documentación:

- Ejemplar en formato papel del "Plan estratégico de intervención" o documento técnico correspondiente.

- Extracto más significativo del contenido del mismo en soporte informático.

- Copia compulsada de la factura emitida por el adjudicatario.

- Copia compulsada del contrato suscrito con el adjudicatario.

- Copia del Acta del Jurado del Concurso.»

Varias conclusiones podemos extraer de lo expuesto:

- La ejecución de la subvención en la elaboración de un Plan Estratégico de Intervención que se justificará mediante la aportación del documento en el que se contiene

- La expresión documento técnico correspondientetiene que ser el equivalente de aquel plan estratégico, y en ningún caso un documento parcial como el presentado por la actora

- No se aprecia que el objeto de la subvención quede dividida en fases.

Como se reconoce en la propia resolución recurrida el Ayuntamiento de Puerto Lumbreras cumplió con la obligación de convocar el concurso de ideas con intervención de jurado, para la selección de la propuesta, la adjudicación y suscripción del correspondiente contrato administrativo, pero como se reconoce en la demanda la empresa contratada no finalizó los trabajos contratados, habiéndose limitado a presentar o cumplimentar la primera fase del contrato, con la redacción de un avance, que además no recibió el visto bueno de la CHS, pese a que una de las condiciones que se establecían en la Clausula 4 del Pliego de Cláusulas Técnicas del concurso era "la viabilidad de las propuestas parten de un estudio derivado de la normativa existente de la Confederación Hidrográfica del Segura...."

Y se concretaba: "En cualquier caso, las actuaciones que se propongan en el lecho de la rambla serán sometidas a la aprobación de la Confederación Hidrográfica del Segura"

Ello determina, además, que el avance presentado no es viable ni cuenta con la aprobación de la CHS lo que lo hace inútil a los fines perseguidos.

Aclarar, de otro lado, que el hecho de que en el Pliego referido se contemplaran 3 fases de realización - Avance, Modificaciones y rectificaciones y Documento Final - y consecuente pago en 3 plazos correspondientes a cada una de esas fases, del 40, 20 y 40% respectivamente, no significa que el objeto de la subvención pueda ser cumplido por fases y mucho menos que el cumplimiento parcial equivalga al total.

De hecho, de la lectura de las cláusulas del Pliego aprobado por el propio Ayuntamiento se desprende que el objeto de la subvención, era único: la elaboración del Plan Estratégico de Intervención. Así lo apreciamos claramente en la cláusula decimonovena relativa al Cumplimiento, modificación y resolución del Contrato.Que dispone:

«El contratista deberá presentar un documento de avance sobre el que el Ayuntamiento realizará las modificaciones o rectificaciones que considere necesarias para lograr la máxima adecuación del Plan Estratégico a las necesidades reales del municipio y las aspiraciones de la comunidad vecinal. A estos efectos, podrá celebrar con el contratista cuantas reuniones de revisión de los trabajos estime necesarias.

Tras la entrega del documento definitivo, que deberá contar con el visto bueno de la Confederación Hidrográfica del Segura para todas las actuaciones previstas sobre el cauce de la Rambla de Nogalte, el Ayuntamiento determinará si la prestación realizada se ajusta a las determinaciones establecidas para su ejecución y cumplimiento, requiriendo, en su caso, la subsanación de los defectos observados.

(...)»

Esta Sala comparte plenamente la posición de la Administración, el llamado documento de avance tampoco se puede considerar un cumplimiento parcial de la actividad subvencionada, ya que ésta consistía en la redacción de un Plan estratégico de intervención, como documento único y definitivo, sin que el documento de Avance tenga independencia y sustantividad propia, al tratarse de una primera fase en la redacción del Plan.

Y además, el escrito de la CHS, en el que se pronuncia de forma contraria y/o desfavorable a las actuaciones contempladas en el documento de Avance, revelan su inviabilidad e inutilidad para que pudieran cumplir el objetivo perseguido con la concesión de la subvención, que es la "redacción de planes estratégicos de intervención que estudien, analicen y propongan soluciones para determinadas áreas de la ciudad que hayan quedado desarticuladas y obsoletas como consecuencia de los procesos de transformación y desarrollo urbano"

No se trata de presentar un documento con actuaciones con las que se pretende conseguir un objetivo, sino que esas actuaciones han de ser viables, técnica y jurídicamente, constituir "soluciones" para las áreas de la ciudad en que se proyectan, pues de lo contrario no sirven para alcanzar el objetivo propuesto.

Dice el Ayuntamiento que toda su actuación ha ido dirigida al cumplimiento del objeto de la subvención y que los eventuales incumplimientos o retrasos no le son imputables, sin embargo podemos comprobar que el documento de avance es de 2016 y el informe de reparos de la Confederación de 2017, pudiendo ejecutarse y justificarse hasta marzo de 2021 no consta ninguna actuación posterior dirigida a subsanar los defectos apreciados.

QUINTO.- Sobre la inexistencia de causa de incumplimiento que dé lugar al reintegro, hemos de recordar que el artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, de aplicación en nuestro caso, dispone:

<< 1. También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o la fecha en que el deudor ingrese el reintegro si es anterior a ésta, en los siguientes casos:

....

b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.>>

En cuanto a la aplicación del principio de proporcionalidad y la posibilidad de reducir el reintegro en la suma que se acredita haber empleado, como ya hemos expuesto, aún reconociendo que efectivamente el Ayuntamiento realizó actuaciones dirigidas al cumplimiento del objeto de la subvención (concurso de ideas, adjudicación del contrato, presentación del avance) esta Sala considera que el incumplimiento que da lugar a la subvención es total, desde el momento en el que no se ha presentado el documento final exigido "Plan estratégico de Intervención" y la documentación presentada, es un mero avance sin identidad propia ni viabilidad, al no haber obtenido la aprobación de la CHS.

Dispone el apartado 2 del artículo 37 de la LGS:

<< Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención >>

Ninguno de estos requisitos se cumplen. El cumplimiento difícilmente se aproxima de modo significativo al cumplimiento total cuando la propia actora reconoce que supondría un 40 % de la totalidad y además resulta que no es viable.

Tampoco apreciamos en el Ayuntamiento una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos,cuando no consta que haya realizado actuación alguna para dar continuidad a la documentación iniciada ni a subsanar los defectos advertidos por la CHS.

SEXTO.- Por lo expuesto, procede desestimar el recurso, con imposición de costas a la parte actora, de conformidad con lo previsto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional por ser la parte cuyas pretensiones han sido rechazadas, si bien limitadas a un máximo de 1000 euros por todos los conceptos, más el IVA correspondiente en el caso de ser preceptivo.

En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,