Sentencia Contencioso-Administrativo 670/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 87/2024 de 15 de julio del 2025

PRIMERO.-Se impugna la Resolución de tres de mayo de 2023 de la Consejería de Industria, Energía y Minas, por la que se resuelven los Recursos de Alzada interpuestos por Doña Cecilia, Don Pedro y Don Adrian, contra la Resolución de la Delegación Territorial de Economía, Hacienda y Fondos Europeos, y de Política Industrial y Energía en Córdoba, por la que se concede Autorización Administrativa Previa para el Proyecto de la Planta Solar Fotovoltaica "El Caballo 1", y la Infraestructura de evacuación compartida para las Plantas Solares Fotovoltaicas "El Caballo 1", "El Caballo 2" y "El Caballo 3", instalaciones a ubicar en los términos municipales de Bujalance y Montoro (Córdoba), promovidas por la sociedad Caletona Servicios y Gestiones, S.L.

El primero de los motivos de la demanda es nulidad de la actuación impugnada por vulneración del artículo 40 de la ley 39/2015 que dispone El órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a los interesados cuyos derechos e intereses sean afectados por aquéllos, en los términos previstos en los artículos siguientes.

SEGUNDO.-La demandante sostiene que hasta el dictado de la citada resolución, de autorización previa constructiva, no habían sido informados, ni alertados sobre la existencia de la solicitud de aprobación formulada por el promotor, con afección directa a sus propiedades, ni tan siquiera del acuerdo de aprobación inicial, dando lugar a una situación de indefensión absoluta.

Opone la administración demandada que se han seguido todas las normas legales en cuanto a información a interesados.

Así, conforme al RD 1955/2000 y su artículo 125 Las solicitudes formuladas conforme al artículo 122 se someterán al trámite de información pública durante el plazo de treinta días, a cuyo efecto se insertará un anuncio extracto de las mismas en el «Boletín Oficial» de la provincia respectiva o «Diario Oficial» de la Comunidad Autónoma respectiva, y además en el «Boletín Oficial del Estado». En el supuesto de que la instalación afecte a más de una provincia, corresponderá tramitar la publicación del anuncio en el «Boletín Oficial del Estado» a las áreas o, en su caso, dependencias de Industria y Energía en cuya provincia tenga su origen la instalación. Durante el citado plazo de treinta días, podrán formularse por los interesados las alegaciones que estimen oportunas

Por otro lado el artículo 128 del mismo R.D. dispone "3. La resolución deberá publicarse en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Boletín Oficial» de las provincias respectivas, y deberá ser notificada al solicitante, y a todas las Administraciones, organismos públicos y empresas del servicio público o de servicios de interés general que intervinieron o pudieron intervenir en el expediente."

En fin, el artículo 45 de la ley 39/2015 dispone 1. Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente.

Visto que se ha dado cumplimiento a todos los preceptos citados, que rigen la materia, es claro que no se ha producido vulneración alguna de precepto legal imperativo. Este primer motivo de la demanda no puede ser estimado, concluye la demandada.

En efecto, como se desprende directamente de los preceptos citados más arriba, y de lo que consta en el expediente, se puede concluir que el procedimiento se ha seguido con respeto a la normas de publicidad hacia los interesados. No existe una norma legal que imponga la notificación individual como pretenden los recurrentes para sostener la nulidad del acto. Por otra parte, tanto en vía administrativa, con el recurso interpuesto, como en esta vía judicial, la parte ha podido defender sus derechos e intereses por lo que no se aprecia indefensión material, única con relevancia constitucional.

TERCERO.-Se plantea en la nulidad de pleno derecho del acto administrativo recurrido por vulneración del artículo 3.13 letra a) de la ley 24/2013, de 26 de diciembre del sector eléctrico, en relación al ilegal fraccionamiento del proyecto y el consecuente quebrantamiento de la legislación aplicable en relación a las competencias de aprobación en materia energética.

Conforme al artículo 3.13 a) de la ley del Sector eléctrico es competencia de la administración general del estado las: a) Instalaciones peninsulares de producción de energía eléctrica, incluyendo sus infraestructuras de evacuación, de potencia eléctrica instalada superior a 50 MW eléctricos, instalaciones de transporte primario peninsular y acometidas de tensión igual o superior a 380 kV

Y es lo cierto, sostiene la demandante que en el caso que nos ocupa la realidad perseguida por la promotora es la implantación de una PSF de más de 50 MW, concretamente, de 114 MW (es decir 38MW por planta), que se pretende implantar sobre una total superficie de 267,77 hectáreas. Pero se ha dividido en tres plantas fotovoltaicas, para burlar la norma. De haberse tramitado como un solo proyecto la competencia sería del Estado, no de la Comunidad Autónoma. Y es que se trata en realidad de un solo proyecto, de un mismo promotor, en una misma zona y sin virtualidad independiente. Se trata de una sola infraestructura aunque se haya dividido en tres proyectos.

Este tipo de fraude ya ha sido analizado por el T.S. en sentencia de 20 de abril de 2006. Así como, entre otras, en la sentencia de 9/2/2022, concluye la actora.

CUARTO.-Oponen las demandadas que existe desviación procesal en tanto que se ejercen nuevas pretensiones en vía judicial que no fueron planteadas a la administración, por lo que esta no ha tenido ocasión de conocerlas y ofrecer respuesta. Se apela al carácter revisor de la jurisdicción.

Según doctrina del T.S. "Constituye doctrina jurisprudencial constante, uniforme y reiterada de esta Sala (SSTS de 18 de febrero de 1982, 20 de septiembre de 1985, 23 de octubre de 1989, 14 de marzo de 1990, 13 de noviembre de 1992, 21 de julio de 2003, rec. 4597/1999 o 15 de junio de 2015, rec. 1762/2014, entre otras muchas) que en el proceso contencioso administrativo la delimitación del objeto litigioso se hace en dos escritosdistintos: uno, el de interposición del recurso, en el que habrá de indicarse el acto o disposición contra el que se formula; y otro, el de demanda, en el que, con relación a aquellos actos o disposiciones, se deducirán las pretensiones que interesen, sin que sea lícito extenderlas a actos distintos de los inicialmente delimitados en el escrito de interposición,salvo que por la parte actora se hubiera solicitado formalmente la ampliación del objeto procesal prevista en el art. 36 LJCA, dando cumplimiento a los requisitos que en él se enuncian. Cuando el demandante no hace uso formalmente de la facultad ampliatoria del objeto del proceso prevista en el precepto citado, la discordancia entre el escrito de interposición y la demanda constituye la denominada por la doctrina jurisprudencial desviación procesal, cuyo efecto es la exclusión del debate sobre los actos no citados al interponerse el recurso. La necesidad de formular la petición de ampliación resulta, no obstante, matizada en los casos en los que el recurso se interponga frente al silencio desestimatorio, supuesto en el que la solicitud de ampliación sólo se erige en carga para el recurrente cuando la resolución expresa tardía modifique el sentido presumido por el silencio."

Como veremos, no puede decirse que en el caso presente la demandante haya extendido sus pretensiones a actos distintos de los inicialmente delimitados en la interposición del recurso.

QUINTO.-Es de ver que la parte demandante, en el recurso de alzada, solicitó que "se tenga por presentado este escrito y por interpuesto en tiempo y forma RECURSO DE ALZADA contra la resolución arriba indicada y que se declare la SUSPENSIÓN de la RESOLUCIÓN". Y en la demanda se pide "anular y dejar sin efecto" la resolución impugnada.

Para resolver si existe desviación procesal ha de distinguirse entre nuevas pretensiones y nuevos motivos.

Estos pueden introducirse en la demanda pues En los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración( artículo 56 LJCA) . No cabe introducir nuevas pretensiones, sí nuevos motivos.

En apariencia la pretensión ejercitada en el recurso de alzada y en el recurso judicial son diferentes. Mas, si se profundiza para alcanzar el verdadero sentido y finalidad del recurso administrativo y del judicial, se llega a la conclusión contraria.

En efecto, en la alzada, interpuesta por permitirlo la ley sin asistencia letrada, los recurrentes en un lenguaje claro, concreto y sencillo, de forma escueta manifiestan que son propietarios colindantes de la parcela donde se habrán de instalar las plantas y se creen con derecho a ser consultados por escrito sobre el proyecto, previamente a la autorización "como normalmente se hace" cuando se pretende iniciar alguna actividad empresarial en la vecindad de una propiedad y que por ello se sienten agraviados e indefensos para estudiar con detenimiento las implicaciones o perjuicios que la actividad proyectada le puede ocasionar. Por ello solicitan la suspensión.

Pues bien, en una interpretación lógica, acorde a la realidad social, y en el contexto en que es realizada esa exposición (un procedimiento administrativo sin asistencia letrada) entendemos que lo que realmente están solicitando a la administración es lo mismo que luego, con mejor técnica jurídica -como es lógico tras la intervención letrada- se plantea al Tribunal: que se anule la resolución de autorización.

Entendemos que esta es la interpretación correcta de la pretensión ejercitada por los demandantes ante la administración, pues así lo deducimos de su propio escrito, más allá de la literalidad de las palabras, atendiendo al concepto o idea central de su recurso: el agravio, la indefensión (proscrita por el CE art. 24). Pues, en efecto, lo primero que choca a los reclamantes es que siendo vecinos no se les haya oídos ni dado oportunidad de serlo.

Defecto formal que, como hemos visto más arriba en todo caso no ha podido hacer prosperar su pretensión. Y es que existe desviación procesal "al plantear algo inédito en la instancia" ( STS 25/6/2025). Lo que sin duda aquí, no sucede.

En todo caso, lo que reluce de la reclamación de los ahora demandantes es la solicitud, aun mal expresada, de que la autorización no siga adelante. Que se suspenda piden, cuando en realidad quieren decir, que se anule. Anulación que, en puridad ni siquiera estaban en condiciones de solicitar con fundamento dada la ignorancia que tenían del expediente.

En conclusión pues, entendemos que no existe desviación procesal en tanto que no se han introducido nuevas pretensiones pues, habida cuenta de todas la consideraciones expuestas, la solicitud de suspensión y la anulación de la resolución, en este caso concreto, debemos entenderlas como la misma pretensión. No existe desviación procesal.

SEXTO.-Sobre el fraude de ley ( artículo 6.4 C.C.) producido al fraccionar un mismo proyecto en tres para que no se autorizara por la autoridad estatal sino por la autonómica, nada opone la administración demandada, más allá de una genérica defensa del procedimiento seguido, sin responder realmente a esta alegación.

La codemandada sostiene que no existe fraccionamiento sino que son distintos proyectos que comparten algunas infraestructuras. Mas lo fundamental, sostiene, para determinar si se trata de uno solo o distintos proyectos es la capacidad de cada uno por separado para producir energía eléctrica. Y ello, sin duda es posible en cada uno de los proyectos.

Se apoya la demandada en un informe (Documento 4 acompañado a su contestación) de la Dirección General de Energía del Ministerio de Transición Ecológica en respuesta a una consulta de la Dirección de Transición Energética de Castilla a Mancha. Versa la consulta sobre la competencia para autorizar varias plantas de producción de energía eléctrica fotovoltaica con potencia no superior a 50 MW con evacuación común.

El referido informe admite que no existe en la normativa una "definición que permita definir con precisión los requisitos para que una instalación pueda ser considerada independiente".

Sobre esta base, el referido informe cita el RD 661/2007 que en su anexo XI apartado 5 contempla que varias instalaciones utilicen la mismas instalaciones de evacuación aun cuando sean de distintos titulares.

En el mismo sentido un informe de la administración autonómica concluye que no existe impedimento para que se tramiten de forma independiente (por la administración autonómica) un conjunto de proyectos de un mismo promotor, que exceden en su conjunto la potencia máxima para corresponder la autorización a la administración autonómica, (es decir de más de 50 MW).

Por otra parte, sostiene la codemandada que la aprobación de cada proyecto por separado no comporta que las autorizaciones y estudios de impacto ambiental no hayan tenido en cuenta los efectos sobre el conjunto en el entorno.

SÉPTIMO.-Entendemos que existen en el caso varios hechos a considerar y que nos llevan a la conclusión - valorados de forma conjunta- de que, en efecto, la fragmentación de los proyectos comporta, en este caso, un fraude de ley.

Así, el titular de los tres proyectos es el mismo. Su ubicación es la misma; están situados, colindantes, al lado unos de otros. A la vista del mapa que se ofrece en el folio 18 de la demanda (extraído del expediente administrativo), no cabe duda alguna sobre la ubicación de los tres proyectos que se encuentran, como decimos, unidos unos a otros. La propia denominación -El Caballo I, El Caballo II y El Caballo III- denotan que el proyecto se ha configurado como una unidad, al menos desde la óptica empresarial y las sinergias que genera en cuanto a su explotación y beneficio económico. De ahí, decimos, su ubicación.

El hecho de que compartan instalación de evacuación, aunque esté permitido puede y debe valorarse como un indicio, otro más, de que los tres proyectos forman parte de una unidad.

Y es que, como declara el TS en Sentencia de 9/2/2022 ( con cita de la de 20/04/2006) "La segunda precisión, que conecta con una de las cuestiones suscitadas en el escrito al que acabamos de referirnos, es que la figura del parque eólicodebe ser necesariamente contemplada desde una perspectiva unitaria, pues en otro caso quedaría desvirtuada la naturaleza y la función de este tipo de instalaciones generadoras de electricidad".

Carácter unitario del parque -en este caso de las instalaciones fotovoltaicas-, que puede deducirse de las características de estas instalaciones ya analizadas y teniendo en cuenta además, que, como admite la administración no existe una definición "que permita definir con precisión los requisitos para que una instalación pueda ser considerada independiente".

Ante este silencio normativo, parece razonable deducir el carácter independiente -o no- de las instalaciones, y a la postre del proyecto o proyectos, de circunstancias tales como la titularidad de los tres proyectos autorizados, su ubicación en el mismo lugar y la existencia de elementos de las infraestructuras comunes a todos los proyectos.

Estas infraestructuras compartidas, aunque por sí, como hemos dicho, no comportan que todos sean un solo proyecto, sí permiten, en unión de los restantes elementos considerados, concluir que, en este caso, sí existe un solo proyecto real. Desde el punto de vista de su explotación empresarial resulta indudable esa unidad pues se sitúan en el mismo lugar y se les hace compartir infraestructuras, de forma evidente para aprovechar las economías de escala que estos hechos producen. Y esa unidad de proyecto, desde el punto de vista empresarial, también puede predicarse del proyecto en sí, desde un punto de vista técnico y jurídico, en la medida en que los tres proyectos, de forma independiente no se ha acreditado que cada uno de ellos fuera viable; al menos desde el punto de vista de su explotación económica. Así pues, si los tres proyectos se idean para ser explotados por el mismo promotor de forma unitaria, parece razonable entender que su tratamiento jurídico-administrativo debe ser también unitario.

OCTAVO.-En fin, el emplazamiento geográfico y compartir elementos clave para el funcionamiento en las distintas fases resulta, para el Tribunal Supremo, revelador de la fragmentación del proyecto.

Por otra parte, como consecuencia de todo lo anterior, es un hecho cierto que no existe un estudio de impacto ambiental que haya tomado en consideración todas la afeccionen medioambientales generadas en la zona afectada por los tres proyectos, más de 267 hectáreas. O, en palabras del T.S. "no consta que la Declaración de Impacto Ambiental contenga un análisis independiente de los efectos y riesgos acumulativos o sinérgicos de las actividades potencialmente peligrosas en la zona".

Y es que el impacto ambiental de cada proyecto puede, teóricamente, resultar favorable a cada uno de ellos; así pues, en apariencia, con tres informes ambientales favorables, se estaría cumpliendo la norma.

Sin embargo, resulta indudable que los tres proyectos, ubicados en zonas colindantes, merecen una valoración propia, de conjunto, de todos ellos, pues el resultado medioambiental puede ser distinto, si se valora cada informe por separado que si se emite un informe que valore toda la actuación en su conjunto.

El derecho al medio ambiente goza de protección constitucional (Artículo 45). En esta materia, numerosas normas nacionales e internacionales nos vinculan. Todo ello ha de hacerse compatible, desde luego, con el desarrollo económico y el beneficio empresarial derivado de una actividad económica lícita; mas todo ello debe ser el resultado de una ponderada valoración de los derechos individuales y colectivos concernidos con el sacrificio -necesario- de los que tengan menos relevancia.

En el caso presente, entendemos que la fragmentación de los proyectos se produce con el único fin de evitar la norma legal a aplicar. Esto es, la que impone la competencia estatal en estas autorizaciones por sobrepasar el proyecto los 50 MW.

Estimamos de especial interés la STJUE de 24 de noviembre de 2022, que, aun referida a explotaciones mineras, es aplicable la doctrina que establece en cuanto a la protección del medio ambiente.

En su parágrafo 80 dice: Por lo tanto, dicho artículo debe interpretarse en el sentido de que, dado que la evaluación del impacto ambiental ha de identificar, describir y evaluar de forma apropiada los efectos indirectos de un proyecto, tal evaluación debe incluir asimismo un análisis de los efectos acumulativos que puede producir ese proyecto en el medio ambiente si se considera conjuntamente con otros proyectos, por ser dicho análisis necesario para garantizar que la evaluación incluya el examen de todas las repercusiones significativas en el medio ambiente del proyecto de que se trate.

El TJUE viene a destacar lo mismo que nuestro TS: la necesidad de que los informes valoren los efectos directos e indirectos de unos proyectos, sus sinergias y riesgos acumulativos. Lo que no puede suceder con una valoración separada de cada proyecto, todos ellos, integrantes, repetimos, de una misma unidad.

La fragmentación del proyecto ha llevado así a un incumplimiento -entre otros y sin ánimo exhaustivo- de la ley de evaluación ambiental 21/2013 pues en la misma se exige en su anexo I una evaluación ambiental ordinaria para las instalaciones de energía solar que ocupen más de 100 hectáreas.

Únase a lo anterior que el proyecto se instala en zona de olivar y en zona del Arroyo Molinos con valor ecológico. No hay constancia del impacto medioambiental, global, de conjunto, que las instalaciones comportan.

Por todo ello expuesto, el recurso debe ser estimado.

Y ÚLTIMO.-No se condena en costas a la vista de la complejidad de las cuestiones de hecho y de derecho que el caso presenta. ( artículo 139 L.J.C.A.)

Vistos los artículos de aplicación al caso y por la autoridad que nos confiere la Constitución: