Sentencia Contencioso-Administrativo 99/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 72/2024 de 16 de mayo del 2025

PRIMERO.- Resolución recurrida

Es objeto del presente recurso jurisdiccional la Ordenanza reguladora de la Zona de Bajas Emisiones en Segovia, aprobada definitivamente por el acuerdo nº 98 del Pleno del Ayuntamiento de Segovia en sesión celebrada el día 31 de mayo de 2024 (el texto de dicha ordenanza se ha publicado íntegramente el 21 de junio de 2024 en el Boletín Oficial de la Provincia de Segovia).

SEGUNDO.- Alegaciones de la actora

Frente a esta resolución y en apoyo de sus pretensiones la parte actora esgrime los siguientes motivos de impugnación:

1º).- Nulidad de la ordenanza por vulneración del principio de jerarquía normativa. El principio de jerarquía normativa supone que una norma de rango inferior no puede contradecir a otra de rango superior. En este caso la norma de rango inferior es el Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, por el que se regulan las zonas de bajas emisiones, y la de rango superior es la Ley 7/2021, 20 de mayo, de cambio climático y transición energética. La norma de rango inferior, el Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, por el que se regulan las zonas de bajas emisiones, establece en su artículo 2.2 que en el marco del desarrollo de sus competencias en materia de medio ambiente urbano, corresponde a las entidades locales la regulación de las ZBE, de conformidad con el artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, que estarán contempladas en los planes de movilidad urbana sostenible, y en su artículo 2.3 dispone que las ZBE serán delimitadas y reguladas por las entidades locales en su normativa municipal. Sin embargo, la norma de rango superior, la Ley 7/2021, 20 de mayo, de cambio climático y transición energética señala, en su artículo 14.3, que el establecimiento de la zona de bajas emisiones se debe hacer mediante el plan de movilidad urbana sostenible. Los planes de movilidad urbana sostenible no forman parte de la normativa municipal. Ha establecido la zona de bajas emisiones mediante una ordenanza, y no mediante un plan de movilidad urbana sostenible. Por lo tanto, la ordenanza es nula.

2º).- Nulidad de la ordenanza por no haber seguido el procedimiento legalmente establecido: 1) No se ha aprobado ni publicado el proyecto de la zona de bajas emisiones. 2) La consulta pública previa a la elaboración de la ordenanza reguladora de la zona de bajas emisiones no se ha hecho con las debidas garantías. 3) A la vista del documento 00078 del expediente (informe técnico de análisis de alegaciones y sugerencias presentadas en el trámite de audiencia de la ordenanza), y del documento 00086, se produjeron modificaciones sustanciales sobre el proyecto inicial de ordenanza, y no se abrió nuevo trámite de información pública para formular alegaciones.

3º).- Nulidad de la ordenanza porque el proyecto de la zona de bajas emisiones no tiene el contenido mínimo legal: 1) En el apartado B.3 del proyecto, análisis de coherencia de los proyectos de ZBE con los instrumentos de planificación preexistentes, se debió haber hecho el análisis de coherencia del proyecto de ZBE con los instrumentos de planificación preexistentes, y no se ha hecho. 2) En el apartado B.4 del proyecto se debió definir la naturaleza y evaluación de la contaminación con información actualizada sobre concentración de contaminantes observados durante los años anteriores (antes de la implementación de las ZBE), y técnicas de evaluación utilizadas. En el proyecto no se analiza la naturaleza de la contaminación en el municipio de Segovia. 3) El apartado B.5 del proyecto, origen de la contaminación, debía contener información actualizada sobre la contribución de las principales fuentes de emisión responsables de la contaminación atmosférica al total de emisiones, y la caracterización del parque circulante en base a su clasificación ambiental. Dicho apartado no contiene la caracterización del parque circulante. 4) El apartado B.6 del proyecto debía contener los objetivos cuantificables para mejorar la calidad del aire y mitigar el cambio climático, y no contiene dichos objetivos cuantificables. 5) El apartado B.7 del proyecto debía contener el análisis de alternativas a las restricciones absolutas impuestas a los vehículos más contaminantes. 6) El apartado B.9 del proyecto debía contener el análisis jurídico de la naturaleza de la ZBE y de los derechos y obligaciones que se pretende implantar en el municipio, incluyendo la competencia, potestades administrativas (especialmente la sancionadora) e instrumentos adecuados para su implementación tales como convenios de colaboración. 7) El apartado B.10 del proyecto debía contener la memoria económica en la que se incluyeran, al menos, los análisis de impacto. 8) El apartado B.11 del proyecto debía contener el análisis de impacto social, de género y de discapacidad, con especial énfasis en los grupos sociales de mayor vulnerabilidad, tanto desde la perspectiva de beneficios para la salud como de limitación individual de la movilidad, incluyendo las campañas previstas para su publicidad.

4º).- Nulidad de la ordenanza por ausencia de la memoria económica: Una memoria que refleje todos los posibles ingresos, todos los posibles gastos, presentes y futuros, conteniendo un serio análisis del impacto sobre gastos e ingresos que la vigencia de la ordenanza puede suponer, y sobre la repercusión presupuestaria en términos de estabilidad económica, y referirse a aspectos como la repercusión en materia de competitividad, dadas las restricciones de circulación que impone en una zona de la ciudad, que afectan a particulares, profesionales y comerciantes.

5º).- Nulidad por falta de competencia municipal para la creación y gestión de las zonas de bajas emisiones mediante una ordenanza: La ley establece, como así se reconoce en el preámbulo de la ordenanza, que los municipios de más de 50.000 habitantes deben adoptar planes de movilidad urbana sostenible, que deben introducir medidas de mitigación para reducir las emisiones derivadas de la movilidad, incluyendo al menos el establecimiento de zonas de bajas emisiones, y también aplicable a los municipios de más de 20.000 habitantes cuando se superen los valores límite de los contaminantes.

6º).- Nulidad de la ordenanza por ausencia de Memoria del Análisis de Impacto Normativo: La Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN) es el documento en el que se recoge y unifica la información que acompaña a un proyecto normativo, justificando su oportunidad y necesidad y realizando una estimación del impacto en diferentes ámbitos de la realidad que tendrá su aprobación.

7º).- Nulidad de la ordenanza por ausencia del impacto de género: Respecto al impacto de género nada se dice en el expediente.

8º).- Nulidad de la ordenanza por ausencia de informes de procedimiento y medición de calidad medioambiental. No se han realizado con fiabilidad las mediciones de contaminación, no son representativos de la situación habitual de contaminación ni tampoco reflejan o analizan el conjunto de emisores de contaminación que impactan sobre las estaciones de medición. No se hace un completo análisis de los factores contaminantes en la ciudad. Las restricciones estipuladas en la ordenanza son innecesarias, inmotivadas y por tanto desproporcionadas, por cuanto suponen imponer a los ciudadanos unas restricciones que no están justificadas

9º).- Nulidad porque no está justificada en la ordenanza su adecuación a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia.

10º).- Nulidad de la ordenanza porque se ha vulnerado el derecho a la libre circulación porque las medidas limitativas introducidas por la ordenanza impugnada no están motivadas suficientemente y no se presentan como adecuadas y proporcionadas, no está justificado que sean idóneas para alcanzar el objetivo deseado de la forma menos restrictiva posible.

11º).- Nulidad de la ordenanza porque no se pueden implantar medidas extraordinarias y temporales de tráfico mediante resolución de la Alcaldía. En el artículo 14 de la ordenanza se indica que en el supuesto de episodios de alta contaminación atmosférica donde los niveles de contaminantes en el aire ambiente superen cualquier valor límite o valor objetivo, así como el margen de tolerancia correspondiente, podrán extenderse las restricciones recogidas en esta ordenanza a otras áreas del municipio y/o podrán aplicarse temporalmente medidas más restrictivas en la ZBE ya implantada. Y que estas restricciones se implantarán mediante resolución de Alcaldía. La Alcaldía, u órgano en quien delegue, no puede modificar ni suspender la ordenanza porque no es competente para ello, sino el pleno.

12º).- Nulidad por vulneración del principio de igualdad. En el artículo 16, se exime de la restricción de acceso, circulación y estacionamiento en la ZBE a los vehículos de personas empadronadas en la ZBE.

12º).- Nulidad porque las medidas incluidas en la ordenanza vulneran los principios de buena regulación. La restricción de acceso, circulación y estacionamiento a determinados vehículos en la zona de bajas emisiones no es una medida idónea para el fin perseguido. Y se permite la circulación de vehículos sin contrastar la emisión real de gases contaminantes. Al restringir la circulación de ciertos vehículos en la zona de bajas emisiones no se consigue el fin buscado: mejorar la calidad del aire porque no se está restringiendo la circulación de los vehículos más contaminantes.

13º).- Nulidad porque la delimitación de la ZBE no está justificada. En el expediente no aparecen las razones por las que pueda considerarse más o menos idónea la delimitación de la ZBE, y ésta no evita una mayor concentración de vehículos en las áreas adyacentes. La extensión delimitada en la misma dificulta la recopilación de indicadores de monitorización y seguimiento. No queda justificada ni la morfología de la delimitación de la ZBE ni su extensión.

14º).- La jurisprudencia indica que debe realizarse un control efectivo sobre la suficiencia de la documentación del expediente, de modo que la omisión de trámites sustanciales o el cumplimiento defectuoso de los mismos de forma trascendente para el cumplimiento de su finalidad, arrastra la nulidad de la ordenanza. En este caso concurren vicios sustanciales en la elaboración de la ordenanza, que determinan la nulidad de la misma.

TERCERO.- Alegaciones de la Administración

A dicho recurso se opone la Administración en base a los siguientes argumentos:

1.- Nulidad de la ordenanza por vulneración del principio de jerarquía normativa (hecho segundo de la demanda). El Ayuntamiento de Segovia ha dado cumplimiento al Art. 14.3 de la referida Ley. El Plan de Movilidad Urbana Sostenible fue aprobado por el Ayuntamiento de Segovia el 3 de abril de 2014, y en su desarrollo se ha aprobado el Plan y la Ordenanza de Bajas Emisiones de Segovia. El Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, no contradice a la Ley 7/2021 de 20 de mayo, la desarrolla. El carácter imprescindible de la existencia de una ordenanza que regule las características y las circunstancias precisas para establecer las limitaciones y obligaciones que se llevan a cabo con la puesta en funcionamiento de la ZBE, está sustentado, entre otras, en la Sentencia del TSJ de Castilla y León de 30 de marzo de 2023, referente a la ejecución del Proyecto de Implantación de ZBE de la ciudad de Burgos, expresándose en la misma que sin la ordenanza faltaría la cobertura legal para poder llevar a cabo las obras de implantación.

2.- Nulidad de la Ordenanza por no haber seguido el procedimiento legalmente establecido (hecho tercero de la demanda): El Proyecto de la Zona de Bajas Emisiones fue aprobado por Decreto de 9 de febrero de 2024 y fue publicado con carácter simultáneo a la aprobación inicial de la ordenanza. Consta en el expediente administrativo que, por Decreto de 15 de noviembre de 2023, se procedió a sustanciar consulta pública que se desarrolló entre el 15 y el 30 de noviembre del 2023 y durante ese plazo se presentaron un total de 74 escritos, y que paralelamente a la consulta pública se convocaron reuniones con los colectivos y organizaciones más representativas, potencialmente afectados por la futura ordenanza para recabar sus opiniones, siendo de resaltar que la asociación demandante no formuló recurso alguno. Como consta en el informe de análisis de alegaciones y sugerencias de 20 de mayo de 2024, la estimación de las alegaciones propuestas no conlleva una modificación sustancial del contenido de la Ordenanza reguladora de la ZBE aprobada inicialmente por Acuerdo de Pleno de 23 de febrero de 2024. Debe tenerse en cuenta, por otra parte, que, a diferencia de lo dispuesto en la Ley de Bases de Régimen Local en relación con el procedimiento de aprobación de una ordenanza, el Real Decreto 1052/2022 no establece dos fases para la aprobación del proyecto de ZBE.

3.- Nulidad de la ordenanza porque el proyecto de la ZBE no tiene el contenido mínimo legal (hecho cuarto de la demanda): Consta en el Proyecto Zona ZBE en su epígrafe B.3 el Análisis de Coherencia con el Plan de Movilidad Urbana Sostenible, con el Plan Especial de las Áreas Históricas y con el Plan de Gestión de la Ciudad Vieja y Acueducto de Segovia. Consta en el Proyecto Zona ZBE municipio de Segovia en su epígrafe B.4 un extenso análisis sobre la contaminación en el municipio de Segovia, al cual nos remitimos íntegramente. Consta en el Proyecto Zona ZBE municipio de Segovia en su epígrafe B.5 un extenso análisis del origen de la contaminación referente a emisiones de las flotas internas y externas. Consta en el Proyecto Zona ZBE municipio de Segovia en su epígrafe B.6, un análisis de los objetivos cuantificables que se establecen como consecuencia de la implantación de la ZBE. Consta en el Proyecto Zona ZBE municipio de Segovia en su epígrafe B.7.2. el análisis de alternativas que se han estudiado de posibles restricciones de acceso y circulación, así como la posibilidad de modulación horaria, los regímenes transitorios de aplicación para fomentar el trasvase modal a medios de transporte más sostenibles. Consta en el Proyecto Zona ZBE municipio de Segovia en su epígrafe B.9. el análisis jurídico de la naturaleza de la ZBE. Consta en el Proyecto Zona ZBE municipio de Segovia en su epígrafe B.10, la Memoria Económica, con análisis de impacto presupuestario y económico, viabilidad económica, variación de los ingresos municipales derivados de la implantación de la ZBE, análisis de las consecuencias en la competencia y el mercado, análisis de las cargas administrativas y diagnóstico de las PYMES afectadas. Consta en el Proyecto Zona ZBE municipio de Segovia en su epígrafe B.11 el análisis de impacto en la igualdad de género e inclusión social, así como el impacto en la accesibilidad.

4.- Negamos rotundamente la falta de competencia municipal para la creación y gestión de la ZBE mediante una ordenanza. Así, el artículo 4.1. a) de la Ley 7/1985; en el mismo sentido, el artículo 128 de la Ley 39/2015. Igualmente, el artículo 139 de la Ley 7/1985. Respecto a la competencia de las entidades locales para establecer restricciones de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos para mejorar la calidad del aire y para mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero, el artículo 25.2 de la Ley 7/1985. Como complemento a dicho artículo y respecto a la legislación del Estado, el artículo 16.4 y el artículo 18 de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la Atmosfera. También el 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética.

5.- Nulidad de la ordenanza por ausencia de Memoria del análisis de impacto normativo (hecho séptimo de la demanda): La Memoria de la propuesta de ordenanza, en su epígrafe III, expresa que ha sido elaborada conforme a los principios de buena regulación establecidos en el Art. 129 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas.

6.-En cuanto a la nulidad de la ordenanza por ausencia del impacto de género, no se produce.

7.- En cuanto a la nulidad de la ordenanza por ausencia de informes de procedimiento y medición de calidad medioambiental.

8.- En cuanto a la nulidad de la ordenanza por falta de justificación de adecuación a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia: Como ya se ha expresado en la Memoria, en forma de preámbulo de la Ordenanza reguladora de la ZBE de Segovia, figura el análisis de los principios de buena regulación establecidos en el Art. 129 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre.

9.- En cuanto a la nulidad porque se ha vulnerado el derecho a la libre circulación: Tal argumento es incierto, y así se expresó en el Informe de análisis de las alegaciones presentadas en el período de información pública.

10.- En cuanto a la nulidad de la ordenanza porque no se pueden implantar medidas extraordinarias y temporales de tráfico mediante resolución de la Alcaldía: se recoge en el preámbulo y en el articulado de la Ordenanza en cuestión, en cumplimiento con lo establecido en el Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre. Por su parte, el citado el Real Decreto 1052/2022, no establece a que órgano municipal le corresponde la aprobación de los proyectos con los que deben contar las entidades locales para poder implantar una zona de bajas emisiones, por lo que de conformidad con la atribución residual de competencias que el artículo 21.1. s) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local hace en la figura del Alcalde, corresponde al mismo la aprobación de dichos proyectos.

11.- En cuanto a la nulidad de la ordenanza por vulneración del principio de igualdad, la exención recogida en el artículo 16 de la Ordenanza en cuestión en relación con la restricción de acceso, circulación y estacionamiento de los vehículos potencialmente contaminantes y grandes contaminantes de las personas empadronadas en el ámbito de la zona de bajas emisiones tiene una justificación objetiva y razonable de acuerdo con criterios de juicios de valor generalmente aceptados.

12.- En cuanto a la nulidad de la ordenanza por vulneración de los principios de buena regulación, consta en el expediente, concretamente en la Memoria a modo de preámbulo de la Ordenanza, que esta ha sido elaborada conforme a los principios de buena regulación establecidos en el Art. 123 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

13.- En cuanto a la nulidad de la ordenanza, consta en el Proyecto zona ZBE municipio de Segovia, concretamente en su epígrafe B.7.6, la justificación del ámbito territorial de la ZBE.

CUARTO.-Vulneración de la jerarquía normativa

No se precisa con claridad si se refiere la demanda a que el Real Decreto 1052/2023 vulnera, en su art. 2, la Ley 7/2021 o, en lo regulado en su art. 14, lo que se manifiesta es que la Ordenanza directamente impugnada en este proyecto vulnera tanto el Real decreto como la Ley antes indicado o al menos vulnera la Ley de 3/2021. Sin embargo, creemos que se manifiesta que vulnera la Ley por el propio Real Decreto, pues la redacción del hecho segundo de la demanda principia indicando que el principio de jerarquía normativa supone que una norma de rango inferior no puede contradecir a otra de rango superior y expresa que la norma de rango inferior es el Real Decreto 1052/2022; además, en el Hecho Sexto de la demanda se alega la nulidad de la ordenanza por falta de competencia municipal para la creación y gestión de las zonas de bajas emisiones mediante una ordenanza, indicando que se debe realizar a través de un plan de movilidad urbana sostenible, por lo que la vulneración del principio de jerarquía normativa se debe entender porque considera que el Real Decreto 1052/2022 vulnera la Ley 7/2021, y en concreto se vulnera, en su artículo 2.2, lo dispuesto por el art. 14.3 de La Ley 7/2021

Es preciso partir de que el art. 1 del Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, por el que se regulan las zonas de bajas emisiones, define el objeto y la finalidad del mismo, al disponer:

"1. Este real decreto tiene por objeto regular los requisitos mínimos que deberán satisfacer las ZBE que las entidades locales establezcan, conforme al artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética.

2. Esta norma tiene como finalidades, contribuir a mejorar la calidad del aire y mitigar el cambio climático, resultando en una mejora de la salud de la ciudadanía y la calidad de vida urbana, impulsando una movilidad más sostenible e inclusiva con menor impacto en la calidad del medio ambiente sonoro, fomentando la movilidad activa y la recuperación del espacio público y promoviendo la mejora de la seguridad vial y la pacificación del tráfico".

Por tanto, este Real Decreto tiene como finalidad regular los requisitos mínimos que se deben satisfacer y que las Entidades Locales establecerán conforme al art. 14.3 de La Ley 7/2021, por lo que realmente nos encontramos con que el Real Decreto tiene como finalidad desarrollar la Ley 7/2021; y en su art. 2 establece el ámbito de aplicación:

"1. Este real decreto será de aplicación a los proyectos de ZBE que aprueben las entidades locales en cumplimiento de las obligaciones reguladas en el artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo.

2. En el marco del desarrollo de sus competencias en materia de medio ambiente urbano, corresponde a las entidades locales la regulación de las ZBE, de conformidad con el artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, las cuales estarán contempladas en los planes de movilidad urbana sostenible.

3. Las ZBE serán delimitadas y reguladas por las entidades locales en su normativa municipal".

Por su parte, el art. 14 3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, recoge:.

"3. Los municipios de más de 50.000 habitantes y los territorios insulares adoptarán antes de 2023 planes de movilidad urbana sostenible que introduzcan medidas de mitigación que permitan reducir las emisiones derivadas de la movilidad incluyendo, al menos:

a) El establecimiento de zonas de bajas emisiones antes de 2023.

b) Medidas para facilitar los desplazamientos a pie, en bicicleta u otros medios de transporte activo, asociándolos con hábitos de vida saludables, así como corredores verdes intraurbanos que conecten los espacios verdes con las grandes áreas verdes periurbanas.

c) Medidas para la mejora y uso de la red de transporte público, incluyendo medidas de

integración multimodal.

d) Medidas para la electrificación de la red de transporte público y otros combustibles sin

emisiones de gases de efecto invernadero, como el biometano.

e) Medidas para fomentar el uso de medios de transporte eléctricos privados, incluyendo

puntos de recarga.

f) Medidas de impulso de la movilidad eléctrica compartida.

g) Medidas destinadas a fomentar el reparto de mercancías y la movilidad al trabajo sostenibles.

h) El establecimiento de criterios específicos para mejorar la calidad del aire alrededor de centros escolares, sanitarios u otros de especial sensibilidad, cuando sea necesario de conformidad con la normativa en materia de calidad del aire.

i) Integrar los planes específicos de electrificación de última milla con las zonas de bajas

emisiones municipales.

Lo dispuesto en este apartado será aplicable a los municipios de más de 20.000 habitantes cuando se superen los valores límite de los contaminantes regulados en Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire.

Los planes de movilidad urbana sostenible habrán de ser coherentes con los planes de calidad del aire con los que, en su caso, cuente el municipio con arreglo a lo previsto en el Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire.

Se entiende por zona de baja emisión el ámbito delimitado por una Administración pública, en ejercicio de sus competencias, dentro de su territorio, de carácter continuo, y en el que se aplican restricciones de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos para mejorar la calidad del aire y mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero, conforme a la clasificación de los vehículos por su nivel de emisiones de acuerdo con lo establecido en el Reglamento General de Vehículos vigente.

Cualquier medida que suponga una regresión de las zonas de bajas emisiones ya existentes deberá contar con el informe previo del órgano autonómico competente en materia de protección del medio ambiente".

Como se observa, en ningún caso se puede concluir que el art. 2.2 del Real Decreto vulnere el art. 14.3 de la Ley, y ello por cuanto que la Ley exige que el plan de movilidad urbana sostenible establezca las zonas de bajas emisiones antes del 2023, y el art. 2.2 del Real Decreto establece que estas zonas de vagas comisiones estarán contempladas en los planes de movilidad urbana sostenible, por lo que, es requisito que estas zonas de bajas emisiones hayan sido contempladas en los planes de movilidad urbana sostenible, que es lo que exigía La Ley; sin perjuicio de que se realice una regulación reglamentaria a través de la ordenanza en donde se precisen las delimitaciones de estas zonas de bajas emisiones previamente contempladas en los planes de movilidad urbana. No existe vulneración de la Ley por el Real Decreto, sino que procede realizar una interpretación integradora de las dos normas, lo cual es perfectamente admisible.

QUINTO.-Nulidad de La ordenanza por no haber seguido el procedimiento legalmente establecido

Se alega por la parte actora que no se ha seguido el procedimiento legalmente establecido para la aprobación de la ordenanza, distinguiendo en esta alegación tres apartados distintos:

1).-Se alega que no se ha aprobado, ni publicado el proyecto de la zona de bajas emisiones. Por parte de la demandada se manifiesta que el Proyecto de la Zona de Bajas Emisiones fue aprobado por Decreto de 9 de febrero de 2024 y fue publicado con carácter simultáneo a la aprobación inicial de la ordenanza; pero en ningún caso se aporta ni el Decreto, ni tampoco aparece en el expediente administrativo que fuese publicado con carácter simultáneo a la aprobación inicial de la ordenanza. Es cierto que consta el proyecto, y así se recoge en el documento 7 del expediente administrativo, pero no es posible encontrar resolución alguna que apruebe dicho proyecto en todo el expediente administrativo, ni tampoco se acredita la publicación del proyecto, y ni siquiera en la consulta pública previa a la elaboración de la ordenanza se desprende que se publicase el proyecto, puesto que en esta consulta pública no aparece el proyecto, que sí se incluye en el expediente administrativo como hemos indicado. No consta que este proyecto de zona de bajas emisiones haya sido sometido a información pública de conformidad con el art. 11 del Real Decreto 1052/2022. Sí que fue objeto de información pública la Ordenanza, pero esta información pública tuvo lugar desde el 15 de noviembre de 2023 hasta el 30 de noviembre del mismo año por lo que no se cumplió el plazo establecido de 30 días que se recoge en el indicado art. 11.

2).-Se alega por la parte recurrente que la consulta pública previa a la elaboración de la ordenanza reguladora no se ha hecho con las debidas garantías, y ello por cuanto que no se han puesto a disposición los documentos necesarios. Esto es cierto por cuanto que en la consulta pública se pone a disposición de los ciudadanos el "Modelo de Ordenanza de la FEMP" y la Memoria Técnica de la solitud de la subvención, pero ni siquiera se pone a disposición de los ciudadanos el proyecto de la zona de bajas emisiones, recogiéndose en el núm. 3 del art. 133 de la Ley 39/2015 que se ponga a disposición de los posibles destinatarios los documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia, y es indudable que el proyecto contiene la información precisa y necesaria.

Formalmente se cumplen los requisitos establecidos en el art. 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local ( La aprobación de las Ordenanzas locales se ajustará al siguiente procedimiento: a) Aprobación inicial por el Pleno. b) Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días para la presentación de reclamaciones y sugerencias. c) Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y aprobación definitiva por el Pleno. En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamación o sugerencia, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional); pero no se cumplen los requisitos exigidos por el art. 133 de la Ley 39/2015.

3).-También se alega que a La vista de las alegaciones y sugerencias presentadas durante el trámite de audiencia de la ordenanza se produjeron modificaciones sustanciales sobre el proyecto, y sin embargo no se abrió trámite de información pública para formular alegaciones.

Sin embargo, las alegaciones que fueron admitidas se recogen en el doc. 86 del expediente administrativo, que recoge el acuerdo núm. 98 adoptado por el Pleno de la Corporación Municipal en sesión celebrada el día 31 de mayo de 2024, y en cuya parte dispositiva se adoptan, entre otros, los siguientes acuerdos:

"1º).- Resolver las alegaciones y sugerencias presentadas durante el trámite de información pública al que se ha sometido el texto de la Ordenanza reguladora de la Zona de Bajas Emisiones en Segovia aprobada inicialmente por Acuerdo de Pleno núm. 24 de 23 de febrero de 2024, en la forma propuesta en el informe que figura como Anexo al presente informe (con código de identificación único 15250327233435235343), debiendo darse traslado a cada alegante de la contestación individualizada que se ha elaborado para cada una de las formuladas.

2º).- Aprobar los cambios en la Ordenanza reguladora de la Zona de Bajas Emisiones en Segovia aprobada inicialmente por Acuerdo de Pleno núm. 24 de 23 de febrero de 2024 derivados de la resolución de las alegaciones

formuladas en el trámite de información pública".

Recogiendo las siguientes modificaciones en aquel informe a que se refiere La resolución en su acuerdo primero:

"Primero.- Estimar las denominadas alegaciones identificadas con los números 1 y 6 recogidas en los escritos presentados por doña Gregoria, la Asociación de Vecinos del Recinto Amurallado de Segovia y don Aquilino en el sentido siguiente:

-Modificar el párrafo segundo del punto 4 del artículo 17 de la Ordenanza en el siguiente sentido:

Donde dice:

La Administración municipal tramitará de oficio la exención de acceso, circulación, y estacionamiento en la ZBE de todos los vehículos en propiedad de las personas empadronadas en un domicilio situado en su ámbito con anterioridad a la entrada en vigor de esta ordenanza, cuyos vehículos se encuentren dados de alta en el padrón del Impuesto de Vehículos de Tracción Mecánica del Ayuntamiento de Segovia, sin necesidad de gestión alguna por los residentes.

Debe decir:

La Administración municipal tramitará de oficio la exención de acceso, circulación, y estacionamiento en la ZBE de todos los vehículos en propiedad de las personas empadronadas en un domicilio situado en su ámbito, cuyos vehículos se encuentren dados de alta en el padrón del Impuesto de Vehículos de Tracción Mecánica del Ayuntamiento de Segovia, sin necesidad de gestión alguna por los residentes.

-Corregir los errores materiales apreciados en la relación de calles que figuran en el artículo 6.1 de la Ordenanza.

Segundo.- Estimar parcialmente la denominada alegación identificada con los números 2 recogida en los escritos presentados por doña Gregoria, la Asociación de Vecinos del Recinto Amurallado de Segovia y don Aquilino en el sentido siguiente:

-Incorporar a la relación de calles que se recogen en el artículo 6.1 de la Ordenanza las siguientes: calle Pozo de las Nieves, calle los Zuloagas y calle San Juan.

Tercero.- Estimar las denominadas alegaciones identificadas con los números 1, 2 y 4 recogidas en el escrito presentado por la Federación Empresarial Segoviana en el sentido siguiente:

-Modificar la letra d) del artículo 3 de la Ordenanza en el siguiente sentido:

Donde dice:

Vehículos modalidad urbana (VMU).

Debe decir:

Vehículo de movilidad personal (VMP).

-Suprimir el Paseo de Santo Domingo de Guzmán del listado de calles que figura en el artículo 6.1 de la Ordenanza.

-Modificar la vigencia recogida en los apartados a) y b) del artículo 17 y las letras a) y b) del punto 6º de la disposición transitoria única en el siguiente sentido: Donde dice:

a) (...) La autorización de acceso tendrá una vigencia máxima de dos

meses contados desde el día de su concesión.

b) (...). El permiso de acceso tendrá una vigencia máxima de dos meses

contados desde el día de su concesión.

Debe decir:

a). (...) La autorización de acceso tendrá una vigencia máxima de 90 días

contados desde el día de su concesión.

b). (...) El permiso de acceso tendrá una vigencia máxima de 90 días

contados desde el día de su concesión.

Cuarto.- Estimar parcialmente la denominada alegación identificada con el número 8 recogida en el escrito presentado por la Federación Empresarial Segoviana en el sentido siguiente:

-Modificar el punto 12º de la disposición transitoria única de la Ordenanza en el siguiente sentido:

Donde dice:

12º. Vehículos que acudan a hoteles ubicados en la ZBE Debe decir:

12º. Vehículos que acudan a hoteles, hostales o apartamentos turísticos ubicados en la ZBE".

Como se aprecia por estas modificaciones estimadas, en ningún caso se puede considerar que el documento inicial, el proyecto inicial de la ordenanza, haya sido modificado sustancialmente; sino que la modificación que se ha realizado es una modificación puntual y en la mayoría de las veces es una simple eliminación de deficiencias o defectos en La redacción.

Es indudable que se vulnera la normativa, como hemos indicado, en cuanto que no consta la aprobación ni la publicación correcta del proyecto de la zona de bajas emisiones, que es un documento imprescindible dentro del trámite de redacción de la Ordenanza, no constando tanto tampoco que se haya realizado la consulta pública previa a la elaboración de la ordenanza poniendo a disposición el documento necesario, como es el proyecto. Por todo ello, procedería declarar la nulidad con retroacción de actuaciones para corregir estas deficiencias.

SEXTO.-Contenido mínimo del proyecto de la zona de bajas emisiones

Se alega que el proyecto no tiene el contenido mínimo legal. El art. 10 del Real Decreto 1052/2022 establece el contenido mínimo del proyecto de zonas de bajas emisiones, recogiendo en su núm. 1 que " Con carácter previo al establecimiento de una ZBE, se deberá elaborar un proyecto que deberá incluir el contenido mínimo que se recoge en el anexo I.A y, de manera complementaria, el contenido del anexo I.B. Para su elaboración se podrán utilizar, como referencia, las Directrices para la creación de ZBE publicadas por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Democrático en su página Web".

Este anexo I.A dispone:

" A. Contenido mínimo del proyecto de zonas de bajas emisiones

1. Delimitación del perímetro de la ZBE, incluyendo la delimitación de las vías urbanas o barreras naturales que delimitan su perímetro. Estaciones de medición de calidad del aire (mapa, coordenadas geográficas) o puntos de muestreos definidos para las campañas de los indicadores de calidad del aire, así como áreas de superación de los valores límite, en su caso.

2. Información general:

- Tipo de zona (municipio, área industrial o rural).

- Estimación de la superficie contaminada (km2) y de la población expuesta a la contaminación.

- Autoridades responsables (nombres y direcciones de las unidades responsables de la elaboración y ejecución de las ZBE).

3. Análisis de coherencia de los proyectos de ZBE con los instrumentos de planificación preexistentes.

4. Naturaleza y evaluación de la contaminación: información actualizada sobre concentración de contaminantes observados durante los años anteriores (antes de la implementación de las ZBE), si el municipio o territorio insular dispone de dicha información y técnicas de evaluación utilizadas.

5. Origen de la contaminación: información actualizada sobre la contribución de las principales fuentes de emisión responsables de la contaminación atmosférica al total de emisiones, caracterización del parque circulante (en base a su clasificación ambiental y, adicionalmente, se podrán utilizar mediciones empíricas de las emisiones reales de los vehículos de forma individualizada).

6. Objetivos cuantificables a los que se refiere el apartado 3 del artículo 3.

7. Medidas de mejora de la calidad del aire y mitigación de emisiones de cambio climático:

- Listado de posibles medidas y calendario de aplicación. Es recomendable apoyarse en una modelización de calidad del aire para establecer el área mínima y las medidas de restricción necesarias para la consecución de los objetivos de mejora de calidad del aire y mitigación del cambio climático.

- Análisis de alternativas a las restricciones absolutas impuestas a los vehículos más contaminantes, como su modulación horaria, regímenes transitorios de duración suficientemente calibrada para fomentar el trasvase modal a medios de transporte más sostenible como la movilidad activa y el transporte público y, en última instancia, facilitar la transición del parque móvil español hacia vehículos cero emisiones, así como de las posibles excepciones suficientemente justificadas.

- Justificación del ámbito territorial de las ZBE así como, en su caso, de sus subzonas o áreas y correlación con los espacios temporales al amparo de lo dispuesto en los artículos 16.4 de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre , y 18 del texto refundido de la ley sobre Tráfico , Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.

- Justificación de la conformidad de las restricciones de acceso, circulación y aparcamiento y, en su caso, excepciones establecidas, con los artículos 4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen jurídico del sector público ; 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la unidad de mercado, y 6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.

- Estimación de la mejora de la calidad del aire y de la mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero y estimación del plazo previsto para alcanzar los objetivos fijados de acuerdo con el artículo 3.

8. Sistema de control de accesos, circulación y estacionamiento en las ZBE.

9. Análisis jurídico de la naturaleza de la ZBE y de los derechos y obligaciones que se pretende implantar en el municipio o territorio insular, incluyendo la competencia, potestades administrativas (especialmente la sancionadora) e instrumentos adecuados para su implementación tales como convenios de colaboración.

10. Memoria económica en la que se incluyan, al menos, los siguientes análisis de impacto:

a. Análisis del impacto presupuestario y económico de la ZBE en las entidades locales conforme al artículo 7.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera , y en el artículo 129.7 de la Ley 39/2015 .

b. Análisis de las consecuencias en la competencia y el mercado, conforme a lo exigido por los artículos 129 y siguientes de la Ley 39/2015 .

c. Consecuencias del establecimiento de las ZBE para los grupos sociales

de mayor vulnerabilidad.

11. Análisis de impacto social, de género y de discapacidad y, con especial énfasis en los grupos sociales de mayor vulnerabilidad, tanto desde la perspectiva de beneficios para la salud como de limitación individual de la movilidad, incluyendo las campañas previstas para su publicidad.

12. Procedimientos para el seguimiento de su cumplimiento y revisión. Definición de indicadores de calidad del aire y cambio climático, establecimiento de la periodicidad del seguimiento de los mismos y acceso a la información.

13. Plan de comunicación, participación y sensibilización, estableciendo un diálogo con la ciudadanía, agentes económicos y otros actores de la movilidad, para incorporarlos al proceso".

Mientras que el anexo I.B recoge:

" 1. Estaciones de medición de ruido ambiental (mapa, coordenadas geográficas) o puntos de muestreos definidos para las campañas de los indicadores de ruido, así como áreas de superación de los valores límite, en su caso.

2. Naturaleza y evaluación de la contaminación acústica: indicadores de ruido ambiental observados durante los años anteriores (antes de la implementación de las ZBE), si el municipio o territorio insular dispone de dicha información y técnicas de evaluación utilizadas.

3. Información disponible sobre las fuentes de ruido existentes en la zona.

4. Objetivos cuantificables a los que se refiere el apartado 4 del artículo 3.

5. Medidas de contribución al cumplimiento de los objetivos de calidad acústica:

- Listado de posibles medidas y calendario de aplicación.

- Estimación de la mejora de la calidad acústica, estimación del cambio modal que se espera conseguir y estimación del plazo previsto para alcanzar esos objetivos.

6. Procedimientos para el seguimiento de su cumplimiento y revisión. Definición de indicadores de movilidad sostenible, ruido y eficiencia energética, establecimiento de la periodicidad del seguimiento de los mismos y acceso a la información".

Respecto de este contenido mínimo, la parte recoge ocho números en su hecho cuarto de la demanda, considerando que de ellos se desprende que no tiene contenido mínimo el proyecto.

1).-En primer lugar manifiesta que en el apartado B.3 del proyecto se debió haber hecho un análisis de coherencia del proyecto con los instrumentos de planificación existentes y no se ha hecho. Indicando que precisamente no se realiza respecto al Plan de Movilidad Urbana Sostenible de Segovia; así como tampoco con el Plan Especial de las Áreas Históricas de Segovia, ni con el Plan de Gestión de la Ciudad Vieja y acueducto de Segovia.

Respecto de este último plan ya la parte actora manifiesta que es normal que no se haya hecho análisis de coherencia ya que está en fase de aprobación; por lo que se entiende que nada alega respecto del análisis de coherencia respecto de este Plan.

El proyecto, en su punto B.3, se refiere precisamente al análisis de coherencia respecto de estos Planes, al recoger:

"Esta finalidad es coherente con los instrumentos de planificación preexistentes en el municipio de Segovia y que a día de hoy son los siguientes: B.3.1. Plan de Movilidad Urbana Sostenible Segovia.

Aprobado por Acuerdo núm. 312 de la Junta de Gobierno Local celebrada el 03 de abril de 2014 según se recoge en el mismo, dicho Plan persigue impulsar un conjunto de actuaciones para conseguir desplazamientos más sostenibles, que sean compatibles con el crecimiento económico, alcanzando con ello una mejor calidad de vida para los ciudadanos y futuras generaciones.

Por lo tanto, el proyecto de ZBE del municipio de Segovia es coherente con el Plan de Movilidad Urbana Sostenible de Segovia en vigor en la actualidad. B.3.2. Plan Especial de las Áreas Históricas de Segovia.

Aprobado por Acuerdo Pleno de 06 de septiembre de 2019, en la memoria vinculante de dicho Plan se señala que la presión del tráfico hoy día es uno de los problemas estructurales del paisaje urbano que más afecta al recinto amurallado.

Por otro lado, en dicha memoria vinculante se recoge que, en el ámbito de dicho Plan, las actuaciones relacionadas con la movilidad, en concordancia con el Plan de Movilidad Urbana Sostenible de Segovia, deben perseguir impulsar un conjunto de actuaciones para conseguir desplazamientos más sostenibles y que reduzcan el tráfico rodado.

Por lo tanto, el proyecto de ZBE del municipio de Segovia es coherente con el Plan Especial de las Áreas Históricas de Segovia.

B.3.3. Plan de Gestión de la Ciudad Vieja y Acueducto de Segovia.

Plan elaborado en cumplimiento de las Directrices de la UNESCO en relación con la preservación del carácter excepcional de los monumentos incluidos en la Lista de Patrimonio Mundial.

En fase de aprobación, entre las acciones que recoge el mismo está la implantación de una ZBE en el "área núcleo" del ámbito de la declaración de la ciudad vieja de Segovia que coincide, prácticamente, con el recinto amurallado.

Por último, señalar que Segovia no dispone de un plan para la mejora de la calidad del aire ya que, al ser un municipio de menos de 100.000 habitantes, según lo establecido en el artículo 16.4 de la ley 34/2007, de 15 de noviembre , de calidad del aire y protección de la atmosfera no tiene obligación de disponer de dicho plan".

Indudablemente, La justificación recogida en este proyecto es suficiente como para considerar cumplido el requisito establecido en el punto 3 del anexo I.A, sin perjuicio de que este análisis hubiese podido ser mucho más amplio, pero se indica el motivo por el que considera la coherencia de estos proyectos con los instrumentos de planificación existentes, sobre todo si se pone en relación el resto de análisis que se contienen en el proyecto.

2).-También se afirma que en el apartado B.4 del proyecto se debió definir la naturaleza y evaluación de la contaminación con información actualizada sobre concentración de contaminación observada. Y esto es precisamente lo que se hace en este apartado, sin perjuicio de que no se recojan ni analicen otros años anteriores a los indicados, pero ello es motivado porque precisamente no se tienen estos datos de contaminación de años anteriores, recogiéndose un análisis con información actualizada de la naturaleza y evaluación de la contaminación:

"La contaminación atmosférica es uno de los principales problemas medioambientales asociados a las aglomeraciones urbanas a la que es necesario hacer frente debido a su incidencia directa en la salud de las personas y en el medio ambiente. Las afecciones que causa esta contaminación están asociadas, principalmente, a los sistemas respiratorio y cardiovascular. Los grupos de población más afectados son las personas de avanzada edad, las mujeres embarazadas, población infantil y las personas con enfermedades respiratorias o cardiovasculares crónicas; por lo que es necesario que la calidad del aire se incorpore en las agendas políticas de las corporaciones locales, para que en el ámbito de sus competencias tomen las medidas oportunas para mantener y si cabe mejorar la calidad del aire de la ciudadanía.

En este sentido la mejora de la calidad del aire se considera una línea fundamental en la política ambiental del Ayuntamiento de Segovia. Poniendo en valor que durante los últimos años se han realizado importantes esfuerzos para reducir las emisiones de contaminantes a la atmósfera.

El Índice Nacional de Calidad del Aire (ICA) permite comprobar, en tiempo real y de forma sencilla, la calidad del aire que marcan las estaciones de medición de la red nacional de vigilancia. El ICA incluye además recomendaciones sanitarias para la población general y la población sensible, y permite conocer la evolución del estado de calidad del aire en los últimos meses.

El índice utiliza datos en tiempo real, es decir, datos provisionales y no validados, procedentes de las estaciones de monitorización y comunicados cada hora por las redes de calidad del aire que operan en el territorio nacional, estos datos son complementados, en caso necesario, por datos modelizados procedentes del Servicio de Vigilancia Atmosférica (Sistema de Monitorización de la Atmósfera del Sistema Copernicus - CAMS) de la Unión Europea. Hay que tener en cuenta que estos datos no están verificados y podrían, por tanto, diferir de los datos contenidos en los informes oficiales de calidad del aire que elabora el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.

El ICA define 6 categorías de calidad del aire: buena, razonablemente buena, regular, desfavorable, muy desfavorable, y extremadamente desfavorable. A cada estación se le asigna la peor categoría en términos de calidad del aire de cualquiera de los contaminantes que se tienen en consideración para su estimación, ya sean datos medidos o derivados del modelo CAMS. Los contaminantes que se consideran en el índice son: Partículas en suspensión (PM10), Partículas en suspensión (PM2,5), Ozono troposférico (O3), Dióxido de nitrógeno (NO2) y Dióxido de azufre (SO2).

Este índice complementa así el actual visor de calidad del aire, que permite consultar la información de calidad del aire a nivel nacional de los contaminantes con valores legislados para protección de la salud en el Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire, incluyendo datos en tiempo real y la evolución histórica de la evaluación de la calidad del aire.

Dentro del mismo incluye un inventario de las emisiones contaminantes y su origen a modo general dentro de la CAPV. En dicho análisis hace una distribución de los sectores causantes de los principales contaminantes a nivel general, reseñando que el 55% de los NOx son causados por el tráfico rodado a nivel de la CAPV. Hay que tener en cuenta que se trata de valores promedio por lo que dicho porcentaje será mucho mayor en torno a vías de gran capacidad y entornos urbanos.

Para el caso de las estaciones existentes con anterioridad, los datos publicados de esta estación son desde el es 31 de diciembre de 2020 hacia atrás. El tipo de datos recopilados son CO (mg/m3), NO (ug/m3), NO2 (ug/m3), O3 (ug/m3), PM10 (ug/m3) y SO2 (ug/m3). ...".

Añadiéndose varias tablas respecto de los valores máximos registrados e indicando por qué en determinados supuestos no se recogen otros períodos, y allí se expresa que " para el caso del CO contemplaremos el año 2020 en su totalidad porque no hay datos de 2019 ni de 2018".

Se expresa con precisión la naturaleza de la contaminación y se realiza una evaluación de esta contaminación con información actualizada sobre concentración de contaminantes mediante la observación realizada en los años anteriores de los que se tiene constancia.

3).-También alega la parte actora que el apartado B.5 del proyecto debía contener información actualizada sobre la contribución de las principales fuentes de emisión responsables de la contaminación atmosférica. Y si se lee detenidamente las págs. 29 a 37 de este proyecto, se llega a la evidente conclusión de que contiene información actualizada de la contribución de las principales fuentes de emisión, no limitándose únicamente a indicar que el 56% del parque circulante está censado en Segovia y que el 44% es de fuera del municipio, así como que las emisiones del transporte terrestre en Segovia son producidas casi en un 50% por vehículos censados en el municipio y otro 50% por vehículos de fuera del municipio, sino que además recoge las emisiones medidas por tipo de vehículo y por antigüedad, lo que lleva a la conclusión de que se cumple con la exigencia contenida en el punto cinco de este anexo I.A del Real Decreto 1052/2022, y es una apreciación de la parte el considerar que no se aporta información actualizada sobre la contribución de las principales fuentes de emisión responsables de la contaminación atmosférica.

4).-Se alega que el apartado B.6 del proyecto debía contener los objetivos cuantificables para mejorar la calidad del aire y que no contiene esta circunstancia.

Estos objetivos cuantificables deben ser los que se recogen en el apdo. 3 del art. 3 el Real Decreto 1052/2022, que dispone: "Las Entidades Locales deberán establecer y recoger en el proyecto de ZBE objetivos cuantificables para cada uno de los ámbitos mencionados en el apartado 1 de este artículo, de acuerdo con los requerimientos establecidos en el artículo 7 y, en lo relativo a mitigación del Cambio Climático, con los requerimientos establecidos en el artículo 8 " .

Lo cierto es que el proyecto solo dispone lo siguiente:

"Con la implantación de la ZBE en el municipio de Segovia se pretende contar con una herramienta eficaz para asegurar el cumplimiento de las normas intermedias de calidad del aire de la Unión Europea para 2030 propuestas por la Comisión Europea al Consejo el 26 de octubre de 2022.

En concreto, los objetivos cuantificables que se establecen como consecuencia de la implantación de la zona de bajas emisiones de Segovia son:

1. MEJORA DE LA CALIDAD DEL AIRE:

1.1. Reducción de los valores de NOx (1)

1.2. Reducción de los valores de PMx (1)

2. MITIGACIÓN DE LOS EFECTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO:

2.1. Reducción del número de los vehículos circulantes

2.2. Promoción del cambio de vehículos de combustión por eléctricos

3. REDUCCIÓN DE LA CONTAMINACIÓN ACÚSTICA:

3.1. Reducción % población afectada por nivel de ruido superior a 65 dBA en Ld y Le

3.2. Reducción % población afectada por nivel de ruido superior a 55dBA en Ln

El cumplimiento de estos objetivos estará monitorizado mediante indicadores conforme a lo dispuesto en el anexo II del Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, por el que se regulan las zonas de bajas emisiones que permitan conocer en todo momento el grado de cumplimiento de los mismos o, en caso contrario, que permitan analizar y llevar a cabo las medidas adicionales necesarias que aseguren su cumplimiento. Estos datos estarán, en la medida de lo posible, diferenciados para la ZBE establecida, así como para las áreas adyacentes a la misma y el conjunto de la ciudad". Aclarando que la referencia que se realiza con "(1)" es: " La reducción será hasta un límite mínimo que permita asegurar el cumplimiento de la nueva directiva de calidad del aire para 2030".

Se cumplen mínimamente las exigencias recogidas en el Real Decreto, pero se aprecia que respecto de este apartado podría mejorar considerablemente realizando con mayor precisión unos objetivos que se encuentren mejor cuantificados.

5).-En cuanto a la carencia de análisis de alternativas a las restricciones absolutas impuestas a los vehículos más contaminantes, se realiza un amplio estudio en el apartado B.7 del proyecto, al precisar:

"B.7.1. Listado de posibles medidas y calendario de aplicación

En base a la caracterización de calidad del aire y de acuerdo a la modelización realizada a 2030, así como los escenarios intermedios, se establecen las siguientes medidas a aplicar junto con el calendario indicado. El objetivo es llegar a cumplir con la mejora de los indicadores definida en el apartado anterior y para ello se establece un calendario de implantación escalonado, de forma que vayan mejorando los indicadores a lo largo del periodo indicado hasta llegar a la consecución de los objetivos a 2030 permitiendo un establecimiento paulatino de las restricciones de forma que las afecciones a los ciudadanos y a los sectores socio-económico sean reducidas y posibilite un cambio progresivo de los hábitos hacia modelos más sostenibles de forma progresiva.

El calendario de aplicación que se considera más adecuado para una adaptación progresiva al cambio, que en cualquier caso prima la consecución de los objetivos de calidad del aire definidos, se define a continuación:

1 de enero de 2025 - Puesta en funcionamiento de la ZBE con restricción de acceso, circulación y estacionamiento, en su caso, a los vehículos "sin etiqueta", salvo las exenciones o el régimen transitorio establecido.

31 de diciembre de 2025 - Se restringe el acceso, circulación y estacionamiento, en su caso, también a los vehículos con etiqueta medioambiental "A" de empresas y profesionales, salvo las exenciones o el régimen transitorio establecido.

31 de diciembre de 2026 - Se restringe el acceso, circulación y estacionamiento, en su caso, también a cualquier vehículo con etiqueta medioambiental "A" salvo las exenciones o el régimen transitorio establecido.

31 de diciembre de 2029 - Se restringe el acceso, circulación y estacionamiento, en su caso, para los vehículos con etiqueta medioambiental "B", salvo las exenciones o el régimen transitorio establecido.

B.7.2. Análisis de alternativas

A continuación, se desarrolla el análisis de las diferentes alternativas que se han estudiado de posibles restricciones de acceso y circulación en la zona de bajas emisiones a los vehículos contaminante. Se analiza también la posibilidad de la modulación horaria, los regímenes transitorios de aplicación, cuya duración deberá estar lo suficientemente calibrada para fomentar el trasvase modal a medios de transporte más sostenible como la movilidad activa y el transporte público y, en última instancia, facilitar la transición del parque móvil hacia vehículos cero emisiones, así como de las posibles excepciones suficientemente justificadas.

Dentro de los estudios realizados para la definición del sistema de restricción se establecieron 3 posibles escenarios:

A. Alternativa menos restrictiva: Restringir el acceso y circulación dentro de la ZBE a los vehículos "sin etiqueta" y con etiqueta "A" con el siguiente calendario de aplicación:

o 1 de enero de 2025: restricción de acceso, circulación y estacionamiento,

en su caso, a los vehículos "sin etiqueta".

o 31 de diciembre de 2029: Restricción de acceso, circulación y

estacionamiento, en su caso, también de vehículos con etiqueta "A".

B. Alternativa restricción intermedia: Restringir el acceso, circulación y estacionamiento, en su caso, dentro de la ZBE a los vehículos "sin etiqueta", etiqueta "A" y etiqueta "B", de forma progresiva, con el siguiente calendario de aplicación:

o 1 de enero de 2025 - Puesta en funcionamiento de la ZBE con restricción de acceso, circulación y estacionamiento, en su caso, a los vehículos "sin etiqueta", salvo las exenciones o el régimen transitorio establecido.

o 31 de diciembre de 2025 - Se restringe el acceso, circulación y estacionamiento, en su caso, también a los vehículos con etiqueta medioambiental "A" de empresas y profesionales, salvo las exenciones o el régimen transitorio establecido.

o 31 de diciembre de 2026 - Se restringe el acceso, circulación y estacionamiento, en su caso, también a cualquier vehículo con etiqueta medioambiental "A" salvo las exenciones o el régimen transitorio establecido.

o 31 de diciembre de 2029 - Se restringe el acceso, circulación y

estacionamiento, en su caso, para los vehículos con etiqueta medioambiental "B", salvo las exenciones o el régimen transitorio establecido.

C. Alternativa más restrictiva: Restringir el acceso, circulación y estacionamiento, en su caso, dentro de la ZBE a los vehículos "sin etiqueta", etiqueta "A", etiqueta "B" y etiqueta "C" de forma progresiva, con el siguiente calendario de aplicación:

o 1 de enero de 2025 - Puesta en funcionamiento de la ZBE con restricción de acceso, circulación y estacionamiento, en su caso, a los vehículos "sin etiqueta", salvo las exenciones o el régimen transitorio establecido.

o 31 de diciembre de 2025 - Se restringe el acceso, circulación y estacionamiento, en su caso, también a los vehículos con etiqueta medioambiental "A", salvo las exenciones o el régimen transitorio establecido.

o 31 de diciembre de 2026 - Se restringe el acceso, circulación y estacionamiento, en su caso, también a cualquier vehículo con etiqueta medioambiental "B" salvo las exenciones o el régimen transitorio establecido.

o 31 de diciembre de 2029 - Se restringe el acceso, circulación y estacionamiento, en su caso, para los vehículos con etiqueta medioambiental "C", salvo las exenciones o el régimen transitorio establecido.

Análisis de alternativa A (menos restrictiva)

Esta opción no llegaría a obtener la mejora planificada para los objetivos establecidos a 2030.

Por otro lado, en la modelización del tráfico no se aprecia apenas reducciones significativas del parque circulante dentro de la ZBE, por lo que el objetivo de cambio modal que se persigue tampoco se alcanzaría con esta alternativa, por tratarse de una opción demasiado laxa.

Análisis de alternativa C (más restrictiva)

La opción C se considera una alternativa que, aunque en principio parecería que cumple mejor los objetivos perseguidos dentro de la ZBE, sin embargo, tiene el riesgo de que se genere un "efecto frontera" entre la zona de bajas emisiones y el entorno. De acuerdo a las simulaciones realizadas, implica un aumento significativo del tráfico circulante en el entorno, lo que puede generar un empeoramiento de la calidad del aire en las zonas colindantes a la zona de bajas emisiones.

Por otro lado, los datos de calidad del aire existente en la actualidad en el municipio de Segovia no justifican un régimen tan restrictivo. En este sentido, es importante señalar que, según los análisis de los valores de partículas contaminantes reflejados en el citado proyecto (PM2,5; PM10; y NO2), en la actualidad el municipio de Segovia cuenta, salvo en episodios muy puntales y de muy corta duración, con unos valores medios respecto al Índice de Calidad del Aire establecido en la Directiva de Calidad del Aire de la UE encuadrados dentro de las categorías de "buena" (calidad del aire satisfactoria) y "regular" (calidad del aire aceptable; la contaminación no supone un riesgo para la salud) según las partículas objeto de análisis.

Análisis de alternativa B (intermedia)

De las alternativas estudiadas, es la opción B la que alcanza la consecución de los mejores resultados de calidad del aire aplicando una restricción de entradas de vehículos intermedia entre las otras dos alternativas A y C.

Por un lado, se alcanzarían a 2030 los resultados perseguidos en cuando a objetivos de mejora de la calidad del aire y la mitigación de los efectos del cambio climático sin producir excesivos efectos frontera en el entorno a la zona de bajas emisiones.

Por otro, las restricciones de acceso, circulación y estacionamiento, así como el régimen transitorio para la aplicación progresiva de las restricciones en el ámbito de la misma para los vehículos contaminantes y grandes contaminantes, es coherente y proporcionada con los parámetros de calidad del aire existentes en la actualidad en el municipio de Segovia.

B.7.3. Análisis de la modulación horaria

Los desplazamientos en vehículos a motor dentro del municipio de Segovia son principalmente por el día. En base a mediciones de aforos municipales se obtiene que el 82% de los vehículos totales circulan entre las 7 de la mañana y las 8 de la tarde y únicamente el 18% lo hace en horario nocturno. Es decir, en horario diurno, que corresponde al 54% del tiempo, se produce la mayor proporción de los desplazamientos en vehículo privado, un 82%. Realizándose durante el 46% del tiempo restante, horario nocturno, únicamente un 18% de los desplazamientos en vehículos a motor.

En relación con las entradas al municipio estos valores son ligeramente superiores, siendo el 86% de las entradas totales las que se realizan en horario de 7 a 20 horas y únicamente el 14% restantes las que se realizan en horario nocturno.

En cuanto a los desplazamientos peatonales la proporción de los desplazamientos diurnos frente a los nocturnos es incluso mayor que la indicada previamente con vehículos a motor. Por lo que establecer una restricción en horario diurno que mejore la calidad del aire del municipio, afecta de forma positiva a un número mayor de personas que en horario nocturno.

Por tanto, el impacto positivo que tendría el plantear una restricción a la circulación de los vehículos por su potencial contaminante en horario nocturno no va a suponer una mejora sustancial en la calidad del aire en el municipio, ni va a beneficiar a un número alto de personas.

Por lo que se considera adecuado el establecimiento de un horario para el funcionamiento de la zona de bajas emisiones del municipio de Segovia. En particular, el horario propuesto es el indicado, de 7 de la mañana a 8 de la tarde.

En cuanto a los días de la semana en los que es aplicable la restricción, se ha considerado establecerla de lunes a viernes ya que la proporción de tráfico estos días es mayor que durante los fines de semana, tal y como se puede apreciar en el siguiente gráfico, obtenido de las medidas de los aforos de la ciudad.

(Aquí se incluye un gráfico sobre tanto por 100 de tráfico diario sobre el total semanal)

Por lo tanto, la restricción de acceso, circulación y estacionamiento será aplicable a todos los días de la semana con la siguiente distribución horaria:

a) Lunes a jueves: de 7 a 20 horas.

b) Viernes, sábados y vísperas de festivo: de 7 a 23 horas.

c) Domingos y festivos: de 10 a 20 horas. B.7.4. Análisis del régimen transitorio

Tal y como se ha desarrollado previamente en este apartado, para la implantación de la zona de bajas emisiones se plantea una implantación basada en un calendario de aplicación donde las restricciones van poniéndose en marcha de forma progresiva.

Además, se consideran unas moratorias lo suficientemente calibradas para permitir el trasvase modal a medios de transporte más sostenibles y facilitar a la ciudadanía un tiempo de adaptación a la nueva regulación, en función de las características particularizadas de los diferentes colectivos considerados.

En este sentido, se ha considerado la aplicación de un régimen transitorio más largas para aquellos colectivos que, por sus características socioeconómicas, su impacto sea mayor. En concreto, el régimen transitorio a aplicar desde la puesta en marcha de la ordenanza reguladora de la ZBE, es el siguiente:

1º. Vehículos en propiedad de las personas empadronadas con posterioridad a la entrada en vigor de esta ordenanza en un domicilio situado en el ámbito de la ZBE y que estén dados de alta en el padrón del Impuesto de Vehículos de Tracción Mecánica del Ayuntamiento de Segovia.

1.1. Los de clasificación ambiental A hasta el 31 de diciembre de 2026.

1.2. Los de clasificación ambiental B hasta el 31 de diciembre de 2029.

2º. Vehículos que vayan a transportar a personas con movilidad reducida:

2.1. Los de clasificación ambiental A hasta el 31 de diciembre de 2026.

2.2. Los de clasificación ambiental B hasta el 31 de diciembre de 2029.

3º. Vehículos cuyos titulares disponen en régimen de propiedad o alquiler, incluido el compartido, de una parcela de garaje privada en la ZBE:

3.1. Los de clasificación ambiental A hasta el 31 de diciembre de 2025.

3.2. Los de clasificación ambiental B hasta el 31 de diciembre de 2029.

4º. Vehículos de transporte escolar

4.1. Los de clasificación ambiental A hasta el 31 de diciembre de 2025.

4.2. Los de clasificación ambiental B hasta el 31 de diciembre de 2029.

5º. Vehículos turísticos de transporte colectivo:

5.1. Los de clasificación ambiental A hasta el 31 de diciembre de 2025.

5.2. Los de clasificación ambiental B hasta el 31 de diciembre de 2029.

6º. Vehículos auto taxis cuyos titulares cuenten con licencia para el desarrollo de la actividad en el municipio de Segovia:

6.1. Los de clasificación ambiental A hasta el 31 de diciembre de 2025.

6.2. Los de clasificación ambiental B hasta el 31 de diciembre de 2029.

7º. Vehículos de titularidad de las empresas o autónomos cuya actividad empresarial, profesional o comercial se ejerza en un local u oficina ubicada en el ámbito de la ZBE o se desarrollen en los mercadillos municipales ubicados en dicha zona:

7.1. Los de clasificación ambiental A hasta el 31 de diciembre de 2025.

7.2. Los de clasificación ambiental B hasta el 31 de diciembre de 2029.

8º. Vehículos de empresas y profesionales que presten servicios o entreguen o recojan suministros con MMA menor o igual a tres mil quinientos kilogramos:

8.1. Los de clasificación ambiental A hasta el 31 de diciembre de 2025.

8.2. Los de clasificación ambiental B hasta el 31 de diciembre de 2029.

9º. Vehículos de empresas y profesionales que presten servicios en relación con la construcción con MMA igual o superior a tres mil quinientos kilogramos:

9.1. Los de clasificación ambiental A hasta el 31 de diciembre de 2025.

9.2. Los de clasificación ambiental B hasta el 31 de diciembre de 2029.

10º. Vehículos de mudanzas:

10.1. Los de clasificación ambiental A hasta el 31 de diciembre de 2025.

10.2. Los de clasificación ambiental B hasta el 31 de diciembre de 2029.

11º. Vehículos que prestan servicios en actividades singulares, celebraciones o eventos extraordinarios en la vía pública:

11.1. Los de clasificación ambiental A hasta el 31 de diciembre de 2025.

11.2. Los de clasificación ambiental B hasta el 31 de diciembre de 2027.

12º. Vehículos de autoescuelas destinados a la práctica de la conducción:

12.1. Los de clasificación ambiental A hasta el 31 de diciembre de 2025.

12.2. Los de clasificación ambiental B hasta el 31 de diciembre de 2029.

13º. Vehículos que acudan a hoteles ubicados en la ZBE:

13.1. Los de clasificación ambiental A hasta el 31 de diciembre de 2026.

13.2. Los de clasificación ambiental B hasta el 31 de diciembre de 2029.

14º. Vehículos de quienes sean invitados por residentes en el ámbito de la ZBE:

14.1. Los de clasificación ambiental A hasta el 31 de diciembre de 2026.

14.2. Los de clasificación ambiental B hasta el 31 de diciembre de 2029.

15º. Vehículos turismo de quienes sean invitados por las empresas y autónomos cuya actividad empresarial, profesional o comercial se ejerza en un local u oficina ubicada en el ámbito de la ZBE:

15.1. Los de clasificación ambiental A hasta el 31 de diciembre de 2026.

15.2. Los de clasificación ambiental B hasta el 31 de diciembre de 2029.

16º. Vehículos que accedan a la ZBE para dejar o recoger alumnos de educación infantil y primaria cuyas necesidades así lo exijan:

16.1. Los de clasificación ambiental A hasta el 31 de diciembre de 2026.

16.2. Los de clasificación ambiental B hasta el 31 de diciembre de 2029.

17º. Vehículos que accedan a la ZBE para dejar o recoger a residentes para su traslado a centros médicos o veterinarios:

17.1. Los de clasificación ambiental A hasta el 31 de diciembre de 2026.

17.2. Los de clasificación ambiental B hasta el 31 de diciembre de 2029.

18º. Vehículos auto taxis sin licencia para operar en el municipio de Segovia y vehículos turismo de arrendamiento con conductor (VTC):

18.1. Los de clasificación ambiental A hasta el 31 de diciembre de 2025.

18.2. Los de clasificación ambiental B hasta el 31 de diciembre de 2029.

19º. Los vehículos de clasificación ambiental A y B en los que se haya realizado una inversión adicional necesaria para el desempeño profesional al que estén destinados, podrán acceder, circular y estacionar, en su caso, en la ZBE hasta el 31 de diciembre de 2029.

20º. A partir del 1 de enero de 2030, sólo podrán circular por la ZBE de Segovia los vehículos 0 emisiones, ECO y C según la clasificación de vehículos por su potencial contaminante del Reglamento General de Vehículos.

B.7.5. Análisis del régimen de exenciones

Adicionalmente al régimen transitorio descrito a aplicar en el apartado anterior, se prevé exenciones para los vehículos contaminantes y grandes contaminantes que formen parte de alguna de las siguientes categorías:

a) Los vehículos de servicio de emergencia: Vehículos que utilicen las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, Fuerzas Armadas, Policía Local, servicios de extinción de incendios, protección civil y salvamento, ambulancias y otros servicios de emergencia.

b) Vehículos de servicios básicos: Vehículos que se utilicen para el mantenimiento de las funciones sociales básicas, la salud, el bienestar social y económico de los ciudadanos o el eficaz funcionamiento de las instituciones del Estado y las Administraciones públicas.

Incluyen, entre otros, los de transporte urbano; limpieza y recogida de residuos; mantenimiento de zonas verdes, vías públicas y patrimonio municipal; abastecimiento de agua y de saneamiento; otros servicios municipales tanto de gestión directa como indirecta; servicio de correos, servicio de grúa y de auxilio en vías públicas; gas; electricidad, telecomunicaciones; suministro de combustible; transporte de fondos y gestión de efectivo; así como los vehículos que utilicen los profesionales del SACyL, los servicios sociales, los servicios veterinarios y los servicios funerarios.

c) Vehículo histórico: vehículos que tengan reconocida la consideración de históricos conforme a lo dispuesto en el Real Decreto 1247/1995, de 14 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Vehículos Históricos, o norma que lo sustituya.

d) Ciclomotores: vehículos provistos de un motor de cilindrada no superior a 50 centímetros cúbicos y con una velocidad máxima por construcción no superior a 45 Km/h, clasificados en el Registro de Vehículos como L1, L1e, L2, L2e, L4, L4e, L6 y L6e.

e) Los vehículos de personas empadronadas dentro del ámbito territorial de la ZBE con anterioridad a la entrada en vigor de esta ordenanza, siempre que dichos vehículos estén dados de alta en el padrón del Impuesto de Vehículos de Tracción Mecánica del Ayuntamiento de Segovia.

En la siguiente tabla se muestra la afectación de la exención de vehículos de personas empadronadas en ZBE:

VEHÍCULOS SIN ETIQUETA RESIDENTES (Censados) 2,3 %

VEHÍCULOS ETIQUETA B RESIDENTES (Censados) 4,9 %

VEHÍCULOS SIN ETIQUETA RESIDENTES (Parque Circulante) 1 %

VEHÍCULOS ETIQUETA B ZBE RESIDENTES (Parque Circulante) 2,3%

Como se muestra en la tabla, el número de vehículos censados de personas empadronadas en la ZBE suponen un porcentaje pequeño del total de vehículos censados en Segovia. En cuanto al parque circulante su relevancia es aún menor, representando respectivamente el 1% y el 2,3% de vehículos sin etiquetas y con etiqueta B de todos los que circularían por la ZBE. Esto coincide con el hecho de que la mayoría de los trayectos internos en Segovia se realizan a pie o en transporte público, siendo el coche el medio menos utilizado para los trayectos internos.

Por lo tanto, la exención de estos vehículos apenas interfiere en los objetivos a alcanzar en 2030 en cuanto a la mejora de calidad del aire y la mitigación de los efectos del cambio climático, suponiendo, sin embargo, un impacto significativo en las personas que en estos momentos residen dentro de un área en la que hasta ahora no existía ningún tipo de restricción.

Sin embargo, la exención a las personas que se empadronen con posterioridad a la entrada en vigor de esta ordenanza, se considera que deben cumplir las restricciones generales de acceso a la ZBE, puesto que ya son conocedoras de las limitaciones propias de la ZBE antes de su empadronamiento. De esta manera, adicionalmente, se pretende evitar nuevos empadronamientos que tengan como único objetivo eludir el cumplimiento de la regulación de la ZBE.

B.7.6. Justificación del ámbito territorial de la ZBE

La delimitación del ámbito de la ZBE, que coincide con el recinto amurallado de la ciudad de Segovia, se basa en las siguientes razones:

1. Se trata de ámbito de carácter continuo.

2. Según los datos recopilados en el en el Plan de Movilidad Urbano Sostenible de Segovia, casi el 20% de los desplazamientos que se producen en la ciudad de Segovia tienen su origen/destino en el recinto amurallado.

3. En el recinto amurallado se encuentra la mayor concentración de dependencias de las administraciones públicas.

4. En el recinto amurallado se encuentra la mayor concentración de establecimientos muy relacionados con la hostelería.

5. El recinto amurallado es el destino de prácticamente la totalidad de visitas que se producen a la ciudad de Segovia.

6. El recinto amurallado forma parte del "área núcleo" de la "Ciudad vieja y acueducto de Segovia" inscrita en la Lista del Patrimonio Mundial de la UNESCO. Entre las directrices establecidas por la UNESCO para el mantenimiento del carácter excepcional de los conjuntos históricos incluidos en la mencionada Lista está la obligación de gestionar la movilidad en los mismos con recomendación de reducir la accesibilidad y los flujos de vehículos a dichos espacios por su influencia negativa en el mantenimiento y conservación del paisaje urbano que conforman.

7. La ZBE es fácilmente identificable por su coincidencia física con el recinto amurallado.

B.7.7. Justificación de la conformidad de las restricciones con Ley 40/2015 y 20/2013

Toda intervención pública relevante requiere de un análisis de impacto, así como de un seguimiento pertinente. En el caso de la implementación de una Zona de Bajas Emisiones (ZBE), al definirse con el objeto de restringir la libre circulación de determinados vehículos, los principios de justificación y proporcionalidad deben estar fuertemente argumentados.

Para ello, se debe comenzar por estimar el impacto que tendrá la ZBE en la calidad del aire, ya que este principio será el que justifique la actuación, frente a la de la restricción de la movilidad de los ciudadanos.

La ZBE es un área geográficamente definida por el Ayuntamiento de Segovia que limita el acceso, la circulación y el aparcamiento de los vehículos para reducir la contaminación y mejorar la calidad del aire, siempre al amparo de las 'Directrices para la creación de zonas de bajas emisiones (ZBE)' del Ministerio para la Transición Ecológica y el Retro Demográfico (MITECO), donde se detalla cómo crear una ZBE y qué restricciones son las más efectivas para lograr el objetivo planteado.

En este sentido, el Ayuntamiento de Segovia ha delimitado la zona teniendo en cuenta criterios justificables como la población, la actividad comercial y, fundamentalmente, los ciudadanos atraídos a la zona por cuestiones de trabajo, ocio, turismo, comercial o servicios, entre los criterios a destacar

Para ello, se han amparado en los siguientes preceptos constitucionales:

Artículo 4 de la Ley 40/2015, del Régimen jurídico del sector público . Más concretamente se ha prestado especial atención a los principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo de una actividad, aplicando el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivado por su necesidad para la protección del interés público, así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias.

Artículo 5 de la Ley 30/2013 , garantía de la unidad de mercado, asegurando en todo momento el principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes.

Artículo 6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, dónde los actos del Ayuntamiento, en el ejercicio de sus funciones, son congruentes con los motivos y fines que justifican la implantación de la ZBE.

En teoría, los vehículos más contaminantes son los que deberían tener más limitaciones. Si bien, el Decreto de Ley que regula la implantación de ZBE no establece ninguna norma concreta para restringir o prohibir el acceso, la circulación y el aparcamiento de ningún vehículo. Eso será tarea de cada ayuntamiento y, por lo tanto, cada una de las ZBE tendrá unas normas, unas limitaciones, unos horarios y una extensión diferentes que afectarán a los vehículos que cada consistorio decida y justifique en los diferentes análisis y estudios de caracterización llevados a cabo.

En este sentido, tal y como se detalla en los apartados anteriores de este proyecto de ZBE, en cuanto al principio de proporcionalidad, la regulación es la estrictamente necesaria para poder lograr el objetivo establecido en el citado proyecto. Esta proporcionalidad es especialmente predicable respecto al régimen de restricciones y prohibiciones que se recogen en la ordenanza por los siguientes motivos:

a) La delimitación de la zona de bajas emisiones alcanza un espacio de 372.890 m2, un espacio limitado pero lo suficientemente amplio como para cumplir con los objetivos planteados.

b) La zona es fácilmente identificable por su coincidencia física con el recinto amurallado de la ciudad de Segovia. La zona podrá ampliarse si es necesario para lograr los objetivos pretendidos.

c) Se establecen periodos transitorios lo más amplios posibles para permitir la familiarización y adaptación gradual de la ciudadanía y de los sectores económicos a las características de la zona de bajas emisiones.

d) La delimitación del ámbito de la zona de bajas emisiones, las restricciones de acceso, circulación y estacionamiento, así como el régimen transitorio para la aplicación progresiva de las restricciones en el ámbito de la misma para los vehículos contaminantes y grandes contaminantes, se ha diseñado para que sea coherente y proporcionada con los parámetros de calidad del aire existentes en la actualidad en el municipio de Segovia

B.7.8. Estimación de la mejora de la calidad del aire y de la mitigación de GEI Se ha realizado una modelización de la calidad del aire actual en el municipio de Segovia y en base a esta modelización se ha estimado la mejora de la calidad del aire que supondrá la implantación de la zona de bajas emisiones:

En cuanto a los niveles de NO2 y PM10 se prevé que en 2030 no se superarán los 20 µg/m3, límite valor anual de la propuesta de nueva Directiva para el año 2030.

En cuanto a los niveles de PM2.5, se prevé que en 2030 no se superarán los 10 µg/m3, límite valor anual de la propuesta de nueva Directiva para el año 2030.

Con el objetivo de adaptar progresivamente a la ciudadanía a la nueva situación y perseguir una mejora paulatina de la calidad del aire del municipio a nivel general, evitando un "efecto frontera" que pueda suponer un empeoramiento de las condiciones en las zonas colindantes, se ha definido una implantación gradual.

El plazo previsto para alcanzar los objetivos previstos es el año 2030. Dado que se trata de una medida de implantación gradual y que la nueva directiva de calidad del aire entrará en funcionamiento en el año 2030, se considera un objetivo temporal adecuado fijar unos objetivos de mejora para el año 2030, si bien se irá midiendo y comprobando la evolución de los indicadores periódicamente para comprobar si la evolución planteada en cuanto a la aplicación progresiva de las medidas de control del tráfico es adecuada o, en caso contrario, establecer las medidas adicionales que aseguren el cumplimiento de los objetivos marcados".

Se puede observar que se realizaba un análisis exhaustivo de las alternativas a las restricciones impuestas a los vehículos más contaminantes, indicando los motivos de esta actuación A, siendo simplemente un criterio de parte el considerar la diferencia de potencial contaminante entre las clasificaciones ambiental A y ambiental B, sujetándose en todo caso a las previsiones contenidas en el art. 5 del Real Decreto 1052/2022, que se refiere a las restricciones de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos y clasificación ambiental.

No se entiende muy bien lo que quiere indicar la parte aquí apelante al referirse a los espacios temporales al amparo de lo dispuesto en los arts. 16.4 de la Ley 4/2007 y 18 del texto refundido de la Ley sobre tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, puesto que se incluye en este punto B.7 del proyecto, el apartado B.7.3 referido precisamente a análisis de la modulación horaria, recogiéndose esta modulación horaria especialmente en el último párrafo de dicho apartado; además de, en el apartado B.7.4, recogerse un análisis del régimen transitorio, atendiendo a los tipos de vehículos y atendiendo a la fecha hasta la que se va a permitir el acceso. Por tanto, no se aprecia vulneración alguna de dichos preceptos, ni que no se recojan las precisiones en ellos contenidos.

6).-También se alega que el apartado B.9 debería contener el análisis jurídico, no solo de la naturaleza de las zonas de bajas emisiones, sino también de los derechos y obligaciones que se pretende implantar en el municipio. Pero lo cierto es que el proyecto realiza un análisis jurídico de tales derechos y obligaciones, al recoger la referencia y el contenido del art. 139 de la Ley 7/85, así como del art. 16.4 de la Ley 34/2007 o el art. 18 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial. Por tanto, también se realiza un análisis jurídico de las obligaciones y derechos a que se refiere el punto 9 del anexo I.A del Real Decreto 1052/2022, refiriéndose no solamente a las potestades reglamentarias de las Entidades Locales, sino también a la competencia de las Entidades Locales para establecer restricciones de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos para mejorar La calidad del aire y para mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero, recogiéndose así mismo como se debe regir el procedimiento sancionador e incluso refiriéndose a que constituye infracción grave el no respetar las restricciones de acceso, circulación y establecimiento establecidas por la ordenanza, indicando la procedencia de una sanción con multa, y todo ello precisando que se regirá por lo dispuesto en el texto refundido de la Ley de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.

7).-En cuanto a que el apartado B.10 del proyecto debía contener la memoria económica, es lo cierto que contiene esta memoria económica y, en cuanto a las cuestiones planteadas por la parte, se realiza análisis de impacto presupuestario y económico de la zona de bajas emisiones, análisis de las consecuencias en la competencia y el mercado, análisis de las cargas administrativas y un diagnóstico de las PYMES afectadas por la implantación de la zona de bajas emisiones, incluyendo inclusive las consecuencias que el establecimiento de estas zonas de bajas emisiones pueda tener para grupos sociales de mayor vulnerabilidad, como se recoge en el apartado B.10.5.

Así, el proyecto dispone:

"B.10. MEMORIA ECONÓMICA

B.10.1. Análisis de impacto Presupuestario y Económico de la ZBE

Conforme a lo estipulado en el artículo 7.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad financiera:

"Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra actuación de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera."

El principio de estabilidad presupuestaria se define como la situación de equilibrio o superávit.

Se entenderá que se alcanza esta situación cuando las Administraciones Públicas no incurran en déficit estructural.

Tal y como establece el artículo 4 de la Ley Orgánica mencionada, el principio de sostenibilidad financiera se refiere a la capacidad de cada Administración Pública para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad de deuda comercial.

Viabilidad económica

El coste estimado de la implantación y puesta en funcionamiento de la ZBE en el municipio de Segovia asciende a la cantidad de 639.086,04 euros (IVA incluido).

Dicho presupuesto incluye la ejecución de los servicios de mantenimiento y adaptación del sistema de control de accesos durante un periodo de cuatro años a contar desde su implantación.

Por Decreto núm. 2024/00355 de fecha 19 de enero de 2024 se ha aprobado una incorporación de remantes donde se ha incluido:

- 13201/6230001. ZONA DE BAJAS EMISIONES-ZBE: 538.027,06 € - 13201/6230001. ZONA DE BAJAS EMISIONES-ZBE: 163.794,52 €

La Orden del Ministerio de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana de 20 de mayo de 2022 por el que se conceden ayudas a la primera convocatoria del programa de ayudas a municipios para la implantación de zonas de bajas emisiones y la transformación digital y sostenible del transporte urbano, en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, ha concedido al Ayuntamiento de Segovia una ayuda por un importe de 439.224,35 € para la actuación de la implantación de una ZBE en el municipio de Segovia.

Gastos municipales derivados de la implantación de la ZBE

Una vez transcurridos estos cuatro años se prevé el siguiente coste de mantenimiento:

Mantenimiento anual a partir del quinto año, incluye reposición aumento garantía, 16x7. 1. 17.760,00 € 17.760,00 €.

Plataforma Cloud ZBE y Smart City + integración de sensores (coste mes).

1. 4.296,00 € 4.296,00 €.

Comunicaciones 4G 12 meses. 1. 2.880,00 € 2.880,00 €.

Sistema de Gestión Específica ZBE de Policía Local. 1. 8.580,00 € 8.580,00 €.

Sistema Lectura Complementario Cámaras LPR - Etiq. Ecológica (Es DISCOVER). 1. 4.000,00 € 4.000,00 €.

COSTE DE EXPLOTACIÓN POR AÑO ZBE - A PARTIR DEL QUINTO

AÑO 37.516,00 €.

Variación de los ingresos municipales derivados de la implantación de la ZBE

La implantación de la ZBE propiciará cambios en la movilidad actual que repercutirán en los ingresos del Ayuntamiento. Resulta complejo conocer al detalle, durante la redacción del proyecto de ZBE, la variación de ingresos presupuestarios que derivarían de su implantación.

En primer lugar, se espera que haya una renovación de la flota de vehículos particulares que aumentará la proporción de vehículos con etiqueta ambiental ECO y 0 emisiones, reduciendo la proporción de vehículos sin etiqueta y, en menor proporción, los vehículos con etiqueta B y C.

En relación con esta contingencia es preciso traer a colación lo establecido en la Ordenanza fiscal reguladora del impuesto sobre vehículos de tracción mecánica.

El artículo 6.4 de dicha ordenanza establece una bonificación del 75% durante seis años en la cuota del impuesto en cuestión para los vehículos con motores eléctricos, eléctricos-combustión, híbridos o biomodales por lo que se prevé una ligera reducción de la recaudación por este impuesto resultante de la renovación del parque de vehículos.

En contraposición, la tendencia creciente del parque de vehículos hará que a medio-largo plazo los ingresos vuelvan a aumentar. En caso de que resultara necesario, se podría eliminar las bonificaciones previamente mencionadas.

Por otro lado, aumentarán los ingresos por infracciones con la entrada en vigor de la ordenanza que regule la ZBE.

En relación con la concesión del contrato de servicio ORA se considera la afección de la implantación de una ZBE en el ámbito del recinto amurallado será mínima. En este sentido hay que tener en cuenta, por un lado, que, aunque se prevé una reducción de los vehículos que accedan al recinto amurallado se establece un régimen transitorio de las restricciones que se prolonga hasta el 31 de diciembre de 2029. Por otro lado, en la implantación del proyecto de la ZBE no se prevé la supresión de ninguna plaza de aparcamiento en superficie.

En conclusión, las posibles desviaciones a nivel de ingresos y gastos, en base a la situación actual, que se produzcan con motivo de la implantación de una ZBE en el municipio de Segovia no afectará de forma significativa al presupuesto global del Ayuntamiento de Segovia.

B.10.2. Análisis de las consecuencias en la competencia y el mercado.

No se aprecia que el proyecto de ZBE introduzca elementos que distorsionen la competencia en el mercado de manera significativa. Más bien al contrario, por un lado, las disposiciones del Real Decreto pretenden mejorar la seguridad jurídica, la homogeneidad de trato y la certidumbre tanto para las administraciones como para los usuarios de las ZBE, y, por otro lado, la propia ordenanza reguladora de la ZBE velará en todo momento por cumplir los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia.

B.10.3. Análisis de las cargas administrativas.

El proyecto de ZBE, no supone de por sí la implantación de cargas administrativas para los particulares. Será la ordenanza reguladora de la ZBE que deberá aprobar el Ayuntamiento de Segovia donde se puedan establecer algún tipo de carga administrativa para los particulares pero que, en todo caso, estará relacionada con el sistema que se implemente para la concesión de las exenciones incluidas en la misma así como para la concesión de las autorizaciones derivadas de su régimen transitorio de restricciones.

B.10.4. Diagnóstico de las PYMES afectadas por la implantación de ZBE

En línea con la Comisión Europea, el objetivo de este epígrafe es "pensar primero en pequeño".

Esta herramienta nos permitirá ayudar a evaluar los impactos de las PYMES ante la implantación de las ZBE, con la intención de minimizar la carga que pueda ocasionar.

En este escenario las PYMES tienen menos capacidad para absorber los costes fijos de las medidas a implantar, de ahí que sea importante monitorear el impacto de las pymes."

A continuación, el proyecto recoge unos cuadros que dan respuestas a una serie de preguntas en cuatro pasos.

También, dentro de esta memoria económica, recoge un apartado B.10.5, que se refiere a los grupos de mayor vulnerabilidad:

"B.10.5. Consecuencias establecimiento ZBE para grupos sociales de mayor vulnerabilidad

Las ZBE representan una herramienta eficaz para mejorar la calidad del aire y la salud de los ciudadanos, y más especialmente a los grupos vulnerables tales como: ancianos, niños, personas con movilidad reducida, personas con necesidades especiales o embarazadas.

En particular debemos tener en consideración la casuística relativa a los grupos sociales de mayor vulnerabilidad socioeconómica, debido a que este sector poblacional suele tener menos alternativas reales de transporte. La principal barrera que encuentran es el coste del viaje, tanto es así que incluso se ven imposibilitados a trasladarse a ciertos lugares por ser accesibles únicamente en vehículo privado.

La pérdida de poder adquisitivo relacionada con la necesidad de mejora de los vehículos privados, especialmente significativa en los grupos sociales de mayor vulnerabilidad socioeconómica, aumentará conforme se incremente la proporción de vehículos renovados para adquirir un vehículo propulsado por energías limpias (GLP, hidrógeno, etc.), híbrido o eléctrico, lo que consecuentemente puede acarrear un acrecimiento en la brecha económica entre la mediana de riqueza de la población general y la mediana del sector de población antedicho.

No obstante lo anterior, puesto que la ZBE se encuentra en el centro del municipio, donde existe gran cobertura de transporte público y es suficientemente accesible a pie, se espera que la renovación del parque móvil en Segovia no sea tan excesiva, de forma que muchas personas puedan mantener sus vehículos privados y optar por realizar viajes al interior de la ZBE en modos de transporte sostenibles. Esto refuerza el propósito de fomentar el cambio modal en la movilidad de las personas y contribuirá a que el impacto sobre los colectivos de mayor vulnerabilidad socioeconómica sea bajo.

Como conclusión, las ZBE tienen un gran potencial para mejorar la calidad de vida y la salud de los ciudadanos y al mismo tiempo contribuir a la accesibilidad universal, igualdad social y de género y en definitiva a la movilidad de los colectivos más vulnerables".

Es indudable que no se realiza un análisis exhaustivo y pormenorizado de todas las previsiones de gastos y de todas las previsiones de ingresos, tanto en cuanto a la repercusión económica de las obras necesarias para poner en funcionamiento la zona de bajas emisiones (que sin duda se realizará al tramitar el correspondiente proyecto de contratación), como en cuanto a los gastos e ingresos que se prevean durante el desenvolvimiento a lo largo del tiempo del funcionamiento de esta zona de bajas emisiones. No obstante, dado que siempre es una previsión de ingresos y gastos la memoria económica, no es exigible, aunque fuese conveniente, una mayor previsión de la contenida en este proyecto.

8).-Se indica por la parte actora que el apartado B.11 debía contener el análisis de impacto social, de género y de discapacidad, y que no se incluyen las campañas previstas para su publicidad. Sin embargo, en dicho apartado del proyecto se realiza un análisis de impacto social, de género y de discapacidad, sin perjuicio de que no sea el análisis de la intensidad que pretenda considerar la parte, pero se cumplen con las exigencias que en este apartado establece el núm. 11 del Anexo I.A del Real Decreto 1052/2022, que establece como contenido el "Análisis de impacto social, de género y de discapacidad y, con especial énfasis en los grupos sociales de mayor vulnerabilidad, tanto desde La perspectiva de beneficios para La salud como de limitación individual de la movilidad, incluyendo las campañas previstas para su publicidad" .

Así este apartado B.11 establece:

"B.11. ANÁLISIS DE IMPACTO SOCIAL, DE GÉNERO Y DE DISCAPACIDAD

En base a los seis parámetros de movilidad responsable de la ciudad de Segovia, y siguiendo las directrices establecidas en el Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, por el que se regulan las zonas de bajas emisiones, se ha procedido a realizar un análisis pormenorizado de las condiciones, circunstancias y colectivos que de una u otra forma pueden verse afectados por la implantación de las ZBE.

El análisis completo de los seis parámetros:

1. Seguridad vial

2. Sostenibilidad

3. Socioeconomía

4. Género e inclusión social

5. Accesibilidad

6. Salud

A continuación, se recogen algunas de las principales conclusiones alcanzadas en relación con el impacto de las ZBE en igualdad de género e inclusión social y accesibilidad.

B.11.1. Impacto en la igualdad de género e inclusión social.

La ZBE tendrá un impacto positivo para el conjunto de la ciudadanía, beneficiando por igual a hombres y a mujeres. Destacando, entre otras:

- Las mejoras relativas a las condiciones de seguridad vial y accesibilidad en la movilidad peatonal. Con zonas amplias, luminosas y con mayor visibilidad. Impactando positivamente especialmente sobre las mujeres en la medida en que usan el modo peatonal de transporte con más habitualidad y en mayor medida.

-La apuesta por la intermodalidad con un especial impacto positivo sobre las mujeres en la medida en que emplean más el transporte colectivo.

- La mejora de la calidad del aire que, si bien favorece por igual a mujeres y a hombres, puede señalarse que es más favorable para las mujeres en gestación, por ser más vulnerables durante ese estado en relación con determinados contaminantes.

Respecto a la inclusión social, la ZBE contribuirá a la inclusión social de los colectivos más vulnerables de la población, dotando de una especial protección a los entornos escolares, hospitalarios y a las residencias de ancianos.

También destaca en impacto positivo sobre las generaciones futuras, identificando a la infancia como uno de los potenciales colectivos vulnerables a los impactos del cambio climático y de la mala calidad del aire. B.11.2. Impacto en la accesibilidad.

Se prevé un impacto positivo en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, en línea con el Plan De Movilidad Urbana Sostenible de Segovia, el cual pretende garantizar que a toda la ciudadanía se le ofrezcan opciones de transporte que permiten el acceso a los destinos y servicios clave, es decir, garantizar la accesibilidad universal.

Se producirá una mejora sustancial en el calmado del tráfico, la seguridad vial y en general de calidad de la experiencia urbana, del paseo y de pacificación del medio urbano. Todo ello supone un claro impacto positivo con relación a la accesibilidad y no discriminación en el ámbito de los espacios públicos urbanizados, tanto en relación con los entornos como a los servicios.

Y se garantizará la accesibilidad tanto física como tecnológica de las personas con movilidad reducida o discapacidad y otros grupos de población vulnerables, con el objeto de contribuir a su plena autonomía e integración social".

Y si bien es cierto que en este apartado no se recogen medidas de publicidad, no es menos cierto que en este proyecto se recoge el apartado B.13, en que este se indica un plan de comunicación, participación y sensibilización, haciendo referencia a los medios de publicidad a realizar no solamente por cartelería exterior, sino también por radio y prensa. Por tanto, no estamos ante el supuesto de no contener el contenido mínimo legal el proyecto en este apartado.

SÉPTIMO.-Memoria económica de la ordenanza

Se alega por la parte apelante que la ordenanza no contiene memoria económica, que es un elemento esencial integrante del expediente administrativo que ha de formularse para la elaboración de toda norma reglamentaria. Puede que el preámbulo de la ordenanza no recoja una memoria económica, pero ello no implica que no exista memoria económica en el expediente administrativo, pues, por exigencias del artículo 10 del Real Decreto 1052/2022 se exige, con carácter previo al establecimiento de una zona de bajas emisiones, se elabore un proyecto que deberá incluir el contenido mínimo que se recoge en el anexo I.A; y lo cierto es que en este proyecto ya se incluye una memoria económica, a la que ya hemos hecho referencia en el Fundamento de Derecho anterior y que, en suma, no procede nuevamente reproducirlo. Por tanto, existe una memoria económica mínima al haberse analizado en el proyecto el impacto presupuestario y económico de la zona de bajas emisiones, además de analizarse las consecuencias en la competencia y el mercado y de analizarse las cargas administrativas. Por tanto, en ningún caso puede considerarse que no exista memoria económica en la ordenanza, pues se incluye en el proyecto de la ordenanza, incluyéndose en la misma el contenido mínimo exigido por el Real Decreto 1052/2022.

OCTAVO.-Falta de competencia municipal para la creación y gestión de las zonas de bajas emisiones mediante una ordenanza.

Es de suponer que realmente a lo que se refiere la parte es que no se puede regular la creación y gestión de las zonas de bajas emisiones mediante una ordenanza si no existe un plan de movilidad urbana sostenible, teniendo una relación directa este hecho sexto de la demanda con el hecho segundo de la misma, en que se discutía la infracción de la norma de rango inferior contradiciendo lo dispuesto en la norma de rango superior.

Es indudable que es competencia municipal la creación y gestión de las zonas de bajas emisiones; La duda estriba en si esta creación y gestión se puede realizar mediante una ordenanza. Es indudable que la regulación de las zonas de bajas emisiones debe realizarse por una normativa, y la forma que la Ley 7/85 establece para que las Entidades Locales puedan fijar una normativa de carácter reglamentario es la de la ordenanza, por lo que indudablemente esta ordenanza puede establecer la creación y la gestión de las zonas de bajas emisiones; ahora bien, lo que no puede es establecerse contradiciendo lo dispuesto en la Ley, que es lo que en suma alega la parte al indicar que se debe hacer a través de un plan de movilidad urbana sostenible. Y ello es en parte cierto en cuanto que el artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y transición energética, establece la adopción de planes de movilidad urbana sostenible en el que se establezcan zonas de bajas emisiones. Por tanto, con carácter previo a la aprobación de la ordenanza, e inclusive a la aprobación del proyecto a que se refiere el artículo 2.1 del Real Decreto 1052/2022, es preciso de estas zonas de bajas emisiones estén contempladas en los planes de movilidad urbana sostenible, como se recoge en el núm. 2 de este art. 2. No es solamente necesario que exista un plan de movilidad urbana sostenible, sino que además es exigible que este plan contemple las zonas de bajas emisiones. Por ello, no basta con que un Plan de Movilidad Urbana Sostenible fuese aprobado por Acuerdo núm. 312 de la Junta de Gobierno Local celebrada el 03 de abril de 2014, y que, según se recoge en el mismo, dicho Plan persigue impulsar un conjunto de actuaciones para conseguir desplazamientos más sostenibles, que sean compatibles con el crecimiento económico, alcanzando con ello una mejor calidad de vida para los ciudadanos y futuras generaciones; sino que es preciso que dicho Plan recoja el establecimiento de zonas de bajas emisiones, como dispone el art. 14.3.a) de la Ley 7/2021; y lo cierto es que no se ha podido encontrar en el Plan de Movilidad Urbana Sostenible de Segovia (no aportado en el expediente administrativo, ni después en el procedimiento judicial) el establecimiento de zonas de bajas emisiones.

Por tanto, nos encontramos con que falta el presupuesto legal que habilite al Ayuntamiento para aprobar una ordenanza que determine y gestione las zonas de bajas emisiones, puesto que no se recoge en el Plan de Movilidad el establecimiento de estas zonas de bajas emisiones, tal y como exige la Ley 7/2021.

Esto lleva como consecuencia la nulidad de la Ordenanza al carecer de título habilitante. Este mismo criterio también es seguido por la sentencia 118/2025, de 21 de marzo, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sec. 1, dictada en recurso 379/2024: "PRIMERO.- Se somete a nuestra consideración en esta ocasión la aprobación definitiva de la Ordenanza de creación y gestión de las zonas de bajas emisiones de Badajoz (ZBE), que tuvo lugar en la sesión de Pleno celebrada el día 25/04/2024 (BOP 04/06/2024).

La demanda rectora de los autos suplica la anulación de la Ordenanza, así como del acuerdo plenario que la aprobó, en base a numerosos motivos de nulidad, el primero de ellos por vulneración del principio de jerarquía normativa, que va a ser estimado, lo que nos exime de analizar el resto.

Se sustenta este motivo de nulidad sobre la base de que se ha establecido la ZBE mediante ordenanza y no a través de un plan de movilidad urbana sostenible (en adelante PLAN), como exige el artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo , de cambio climático y transición energética.

La respuesta de la defensa del Ayuntamiento es que, en necesaria síntesis, ello se ha hecho pues en el PLAN se ha contemplado el establecimiento de la ZBE. Adicionalmente resalta que: " el establecimiento de las ZBE es una obligación legal desarrollada reglamentariamente y deberá ser regulada por los Ayuntamientos por medio de ordenanza municipal, que podrá estar incluida en las normas de movilidad sostenible o como norma separada o independiente".

SEGUNDO.- Planteado el debate en estos términos, es preciso comenzar transcribiendo la normativa de aplicación, que está constituida por el artículo 14.3 de la mencionada Ley, y por el artículo 2 del Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre , por el que se regulan las zonas de bajas emisiones.

El artículo 14.3 de la Ley 7/2021 establece, en cuanto ahora interesa, que: " 3. Los municipios de más de 50.000 habitantes y los territorios insulares adoptarán antes de 2023 planes de movilidad urbana sostenible que introduzcan medidas de mitigación que permitan reducir las emisiones derivadas de la movilidad incluyendo, al menos: a) El establecimiento de zonas de bajas emisiones antes de 2023".

Y el artículo 2 del Real Decreto 1052/2022 , que regula su "Ámbito de aplicación", establece que: "1. Este real decreto será de aplicación a los proyectos de ZBE que aprueben las entidades locales en cumplimiento de las obligaciones reguladas en el artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo .

2. En el marco del desarrollo de sus competencias en materia de medio ambiente urbano, corresponde a las entidades locales la regulación de las ZBE, de conformidad con el artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo , las cuales estarán contempladas en los planes de movilidad urbana sostenible.

3. Las ZBE serán delimitadas y reguladas por las entidades locales en su normativa municipal".

TERCERO.- La recta interpretación de estos dos preceptos, complementarios entre sí, es, a nuestro juicio, que las ZBE tiene que estar contempladas en el PLAN, donde se fijarán sus determinaciones esenciales, junto con el resto de actuaciones a llevar a cabo en la globalidad del municipio para obtener una movilidad sostenible, que luego serán desarrolladas por la Ordenanza Municipal, previa elaboración de un proyecto (artículo 10.1 del Real Decreto), que será sometido a información pública (artículo 11).

Ello es totalmente coherente con la definición de lo que es un PLAN, que tomamos del documento "PMUS: Guía práctica para la elaboración e implantación de planes de movilidad urbana sostenible", que lo define como: " un conjunto de actuaciones que tienen como objetivo la implantación de formas de desplazamiento más sostenibles (caminar, bicicleta y transporte público) dentro de una ciudad; es decir, de modos de transporte que hagan compatibles crecimiento económico, cohesión social y defensa del medio ambiente, garantizando, de esta forma, una mejor calidad de vida para los ciudadanos".

Una de estas actuaciones es el establecimiento de ZBE, siendo evidente que todas ellas deben estar interrelacionadas y coordinadas (remitimos al lector a la relación de medidas recogidas en el artículo 14.3 de la Ley que necesariamente deben ser incluidas en el PLAN).

En este sentido, estamos ante lo que en materia urbanística son los Planes Generales de Ordenación Urbana (estructural y detallado).

Ejemplo claro de lo que decimos es la Estrategia 1 que consta en el documento al que se refiere la defensa del Ayuntamiento como PLAN, donde recogen las siguientes actuaciones:

" Estrategia 01. Creación de un espacio central más accesible y calmado.

La creación de un espacio central más accesible y calmado como pieza esencial de la movilidad en el centro urbano se desarrollará sobre la base de las siguientes líneas de acción:

- Crear de una zona de bajas emisiones (ZBE) en el centro histórico, facilitando el acceso en modos activos (bus, bici, andando) y proporcionando una respuesta adecuada a la demanda de aparcamiento en espacios próximos que garantice la accesibilidad.

- En esta ZBE, el espacio público se organizaría para generar ejes peatonales, ejes de preferencia peatonal (v20) y ejes de convivencia segregada (v30), de modo que se garantice la necesaria permeabilidad rodada a residentes así como la distribución urbana de mercancías.

- Desde esta ZBE nacerían conectores peatonales y ciclistas hacia las barriadas de la ciudad, constituyendo la charnela de conexión de las dos márgenes del río. Se debe generar una red que las cubra e interconecte, aprovechando parques y plazas públicas, instalaciones deportivas, zonas verdes y puntos singulares como los principales elementos turísticos interiores al centro histórico y los exteriores (baluartes).

- Creación de un área de regulación de aparcamiento en superficie como instrumento para que funcione correctamente la nueva ZBE, de manera flexible y dinámica para adecuar la demanda de residentes y visitantes a la capacidad de aparcamiento.

- Dotación suficiente de plazas de carga y descarga en el interior de la ZBE y calles comerciales próximas".

La Ley quiere, por tanto, que las ZBE se inserten en un PLAN de tal modo que no se establezcan como si fueran "islas en la ciudad" desconectadas del resto actuaciones tendentes a conseguir el objetivo recogido en su artículo 1.

Y luego, el concreto contenido de cada ZBE se encomienda a la actuación de la Ordenanza municipal, previa aprobación de un proyecto que tiene que tener un contenido mínimo, como establece el artículo 10.1 del Real Decreto con remisión a su Anexo 1A.

CUARTO.- Es evidente que el PLAN es una norma reglamentaria cuya elaboración corresponde al Ayuntamiento, que una vez realizado debe ser sometido a información pública y, posteriormente, ser aprobado por el Pleno Municipal.

Sin embargo, las actuaciones que se ha llevado a cabo respecto al PLAN han sido las siguientes:

a) Con fecha 20/08/2022 se firma el contrato para la redacción del Plan de Movilidad Sostenible y Espacio Público de la ciudad de Badajoz (Plan) con una empresa especializada, fijándose un plazo de ejecución de 7 meses.

b) Con fecha 18/01/2023 se hace, a través de la página web del Ayuntamiento, una encuesta " para conocer las necesidades de desplazamiento en el municipio", indicando que los datos aportados son anónimos y se analizarán de forma conjunta.

c) Con fecha 19/04/2023 se concede, a instancias de la empresa

contratista, la ampliación del plazo de ejecución por un mes, que es ampliado nuevamente por otro mes por Decreto de fecha 25/05/2023.

d) Con fecha 14/07/2023 se verifica la recepción del documento del PLAN.

e) Con fecha 23/11/2023 (y tras considerar la urgencia del asunto por unanimidad) se aprueba por el Pleno del Ayuntamiento la aprobación inicial de la Ordenanza municipal de creación y gestión de las zonas de bajas emisiones, exponiéndose al público por el plazo de 30 días.

f) Con fecha 25/04/2024 el Pleno aprueba definitivamente la Ordenanza Municipal.

En definitiva, ni se ha llevado a cabo el trámite esencial de información pública del PLAN (en modo alguno se asemeja a él la encuesta realizada a través de la página web del Ayuntamiento) ni el mismo ha sido aprobado por el Pleno Municipal.

La inexistencia de PLAN hace que la Ordenanza Municipal que aprueba definitivamente la ZBE sea nula de pleno derecho por vulneración de expresa determinación de norma con rango de Ley.

Ello determina la estimación del recurso".

NOVENO.-Nulidad de la ordenanza por ausencia de Memoria de Análisis de Impacto Normativo

En el hecho séptimo de la demanda se alega la nulidad de la ordenanza por esta ausencia de memoria del análisis de impacto normativo, empleando nada menos que seis folios en esta alegación. Sin embargo, esta alegación se resume en que es una reproducción del conjunto de las anteriores alegaciones realizadas, fundamentalmente en los hechos cuarto y quinto de La demanda; y ello por cuanto el proyecto de las zonas de bajas emisiones realiza un estudio de todas y cada una de las cuestiones que se plantean en este hecho séptimo, tanto desde el aspecto de impacto normativo, como del resto de aspectos que se recogen en estos folios 9 a 15 de La demanda. A los fundamentos anteriores de esta sentencia nos debemos remitir, sin que proceda una nueva repetición de su contenido. Por otra parte, se debe tener en cuenta el preámbulo de la propia Ordenanza, que se refiere a los datos facilitados por la Organización Mundial de la Salud, y sobre todo a la obligación normativa que le impone tanto la Ley 7/2021, de 20 de mayo, en su art. 14.3, como el Real Decreto 1052/2022, y que en virtud de este mandato legal se realiza el contenido de la ordenanza. Por otra parte, no se dice los concretos artículos de las concretas normas que consideran vulneradas, y lo que pretende La parte es que la ordenanza realice una fundamentación y un razonamiento sobre cuestiones que en principio no afectan a la finalidad perseguida por la ordenanza o bien son razonamientos jurídicos que no se precisan sean contenidos en memoria alguna, ni, teniendo en cuenta que se trata de una disposición general, exigen mayor razonamiento del contenido en el preámbulo de la ordenanza y de lo contenido en el proyecto de zonas de bajas emisiones. Por otra parte, del contenido de la ordenanza, de su articulado, y de la Disposición Transitoria única de la misma se desprende que se ha tenido en cuenta y considerado las especiales circunstancias en la movilidad mediante vehículos que se puede realizar dentro del ámbito territorial que abarca la zona de bajas emisiones, estableciendo una serie de transitoriedad en la aplicación total y absoluta de las limitaciones y restricciones que la ordenanza establece, lo que acredita que se ha tenido en cuenta la situación que se genera en la circulación por esta zona de vehículos a motor y de los efectos que estas limitaciones y restricciones puedan implicar no solamente a los vecinos, sino también a las empresas y a los establecimientos ubicados dentro del entorno de la zona de bajas emisiones. Por tanto, en ningún caso puede ser aceptado ni considerado el razonamiento formulado por la actora en este hecho séptimo de la demanda.

DÉCIMO.-Impacto de género

La parte actora alega que el informe de impacto de género es preceptivo en todos los procedimientos de elaboración de Disposiciones Generales, recogiendo, en los Fundamentos de Derecho de la demanda, la aplicación del art. 19 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo. Sin embargo, es preciso indicar que este informe solo se debe incorporar en los proyectos de disposiciones de carácter general y los planes de especial relevancia económica, social, cultural y artística que se sometan a La aprobación del Consejo de Ministros, no indicándose nada respecto de la aplicación de este artículo en cuanto a la aprobación de una ordenanza de establecimiento y regulación de zonas de bajas emisiones. No obstante, lo cierto es que el proyecto al que tanto estamos aludiendo recoge, en su apartado B.11 el análisis de impacto social, de género y de discapacidad, a que ya nos hemos referido en el núm. 8) del Fundamento de Derecho sexto de esta sentencia, en el que ya recogíamos el contenido del proyecto en este aspecto, y que, en su apartado B.11.1 dispone:

"La ZBE tendrá un impacto positivo para el conjunto de la ciudadanía, beneficiando por igual a hombres y a mujeres. Destacando, entre otras:

- Las mejoras relativas a las condiciones de seguridad vial y accesibilidad en la movilidad peatonal. Con zonas amplias, luminosas y con mayor visibilidad.

Impactando positivamente especialmente sobre las mujeres en la medida en que usan el modo peatonal de transporte con más habitualidad y en mayor medida.

- La apuesta por la intermodalidad con un especial impacto positivo sobre las mujeres en la medida en que emplean más el transporte colectivo.

- La mejora de la calidad del aire que, si bien favorece por igual a mujeres y a hombres, puede señalarse que es más favorable para las mujeres en gestación, por ser más vulnerables durante ese estado en relación con determinados contaminantes.

Respecto a la inclusión social, la ZBE contribuirá a la inclusión social de los colectivos más vulnerables de la población, dotando de una especial protección a los entornos escolares, hospitalarios y a las residencias de ancianos.

También destaca en impacto positivo sobre las generaciones futuras, identificando a la infancia como uno de los potenciales colectivos vulnerables a los impactos del cambio climático y de la mala calidad del aire."

Es indudable que no es aplicable al supuesto presente el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, que recoge en su art. 1 que "El presente real decreto tiene por objeto desarrollar las previsiones contenidas en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en lo que se refiere a la memoria del análisis de impacto normativo que debe acompañar a los anteproyectos de ley y proyectos de reales decretos- leyes, reales decretos legislativos y normas reglamentariasDecreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo"; y lo cierto es que no estamos en el supuesto regulado por esta Ley 50/97.

Sin embargo, si es aplicable el contenido que se recoge en la Ley 1/2011, de 1 de marzo, de evaluación del impacto de género en Castilla y León, que en su art. 2 establece el ámbito de aplicación:

" La evaluación del impacto de género se realizará en todos los procedimientos de elaboración de las normas, tanto en los de anteproyectos de ley, como en los relativos a proyectos de disposiciones administrativas de carácter general, así como en los de aquellos planes que por su especial relevancia económica y social se sometan a informe del Consejo Económico y Social y cuya aprobación corresponda a la Junta de Castilla y León".

Pero en el supuesto presente de la impugnación de esta Ordenanza, se debe concluir que se realiza la evaluación de impacto de género en el proyecto de zonas de bajas emisiones, como ya hemos recogido anteriormente, y que se realiza en el apartado B.11, por lo que se debe entender como informe suficiente de evaluación del impacto de género.

UNDÉCIMO.-Ausencia de informes de procedimiento y medición de calidad medioambiental

Es indudable que en el expediente administrativo consta el proyecto de zona de bajas emisiones, en donde se realiza un estudio pormenorizado del procedimiento de medición de calidad medioambiental, como ya hemos hecho referencia anteriormente en esta sentencia; el hecho de que en el expediente no se respuesta a las concretas alegaciones que formula la parte actora en la forma en que la misma solicita, no implica que concurra nulidad de la ordenanza, sino que lo que implica es que la parte pretende que se razone como a ella le interesa, pero no indica la normativa que se encuentra vulnerada por haber realizado el razonamiento como se precisa en el proyecto, recogiendo el procedimiento y la medición de calidad medioambiental atendiendo a las estadísticas que la propia Administración tenía respecto de la contaminación de los años anteriores y mediante la colocación de estaciones de medición, sin que la parte actora haya acreditado, ni siquiera ha intentado acreditar, que estos medidores no estén en lugar adecuado o que sean escasos o que sean excesivos o inclusive que no estén adecuadamente calibrados. Se ofrecen datos sobre la calidad del aire que justifican la adopción de las medidas, sin perjuicio de que proceda, como recoge la propia Ordenanza, una monitorización y seguimiento con el fin de evaluar la eficacia de las medidas previstas en la Ordenanza y su efecto en la mejora de calidad del aire, la mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero y de la contaminación acústica, como se recoge en el art. 12. Por tanto, en ningún caso se puede considerar que concurra nulidad de la Ordenanza por el hecho de que no haya informes de procedimiento y medición de calidad ambiental, considerando el contenido del proyecto y el contenido de la propia Ordenanza.

DUODÉCIMO.-Principio de necesidad, principio de eficacia, principio de proporcionalidad, principios de seguridad jurídica y principio de transparencia y participación.

1.- Principio de necesidad

Es indudable que el art. 14.3 de la Ley 7/2021 establece la obligación de crear zonas de bajas emisiones y de establecer La fórmula de gestión de las mismas, por lo que la necesidad de la Ordenanza es imperiosa, sobre todo si atendemos a la previsión que contiene el art. 2.3 del Real Decreto 1052/2022, en relación con lo dispuesto en el art. 84.1.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que establece que las Entidades Locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de los siguientes medíos: a) Ordenanzas y bandos. Por tanto, es necesario establecer una normativa que regule estas zonas de bajas emisiones, pudiendo ser la normativa una Ordenanza; ello sin perjuicio, como ya hemos indicado anteriormente, de que el art. 14.3 de la Ley 7/2021 establezca que la determinación de las zonas de bajas emisiones se deba incluir en el plan de movilidad urbana sostenible.

2.-Principio de eficacia

Aquí la parte actora viene a insistir en lo mismo: La ordenanza no es necesaria y, como consecuencia, tampoco son necesarias las cargas administrativas y obligaciones que recoge. Sin embargo, es la forma normativa de regular el establecimiento de las zonas de bajas emisiones, fijando las exigencias relativas al acceso, circulación y establecimiento de vehículos en dichas zonas, regulando la integración de los mismos con estos instrumentos de planeamiento, concretando y delimitando y diseñando estas zonas, regulando los requerimientos en materia de calidad del aire, etc.; incluyendo inclusive el ámbito sancionador. Es indudable que los demás medíos para intervenir en la actividad de los ciudadanos que se regulan en el art. 84 de la indicada Ley 7/1985, no son tan eficaces como una ordenanza, que es el medio reglamentario por antonomasia que puede utilizar una Entidad Local para regular la actividad en los distintos ámbitos de la actividad de los ciudadanos.

3.-Principio de proporcionalidad

El hecho de que los límites actuales de contaminación ambiental en la zona de bajas emisiones sean inferiores a los legalmente establecidos como máximos, no implica que no exista proporcionalidad en las restricciones con las importantes consecuencias que ocasiona, y lo ha tenido en cuenta la transitoriedad que se aplica en la Ordenanza, en su disposición transitoria única, y la monitorización y seguimiento que se recoge en el art. 12 de la misma, por lo que se acreditada la proporcionalidad de la medida fijada, teniendo además en cuenta la obligatoriedad de la determinación, concreción y gestión de la zona de bajas emisiones impuesta por la Ley 7/2021, en su artículo 14.3. Por otra parte, la alegación de que exista un déficit de información y análisis y de qué esta información y este análisis son necesarios e imprescindibles en una mayor amplitud, es simplemente un criterio subjetivo de la parte; pero que es indudable que si no se tenían datos de años anteriores, porque no se realizaban anteriormente mediciones, no implica que no exista proporcionalidad en el contenido de la ordenanza, sino que solo implica la inexistencia de esta mayor cantidad de datos de información y posibilidad de análisis.

4.-Principio de seguridad jurídica

Basa la parte que no es cierto que se cumpla con el principio de seguridad jurídica por cuanto que la ordenanza no es coherente ni siquiera con la Ley 7/2021 y ello, lo vuelvo a repetir, porque la Ley obliga a establecer la zona de bajas emisiones mediante un plan de movilidad urbana sostenible. Respecto de este apartado ya hemos razonado lo suficiente en esta sentencia, por lo que no es preciso volver a repetir lo ya indicado respecto de que era preciso que en el plan de movilidad urbana sostenible se estableciesen las zonas de bajas emisiones, como recoge el art. 14.3.a) de la Ley 7/2021.

5.-Principios de transparencia y participación

Se hace referencia en este apartado por la parte apelante que en el expediente no consta un nuevo trámite de información pública al haberse producido modificaciones sustanciales sobre el proyecto inicial de ordenanza. Sin embargo, ya hemos indicado que no se producen modificaciones sustanciales como consecuencia de la información pública y la estimación de ciertas alegaciones presentadas. En ningún caso se pueden considerar como modificaciones sustanciales, sino meramente modificaciones puntuales y, en muchos casos, solamente meras correcciones de errores materiales.

DECIMOTERCERO.-Vulneración del Derecho a la libre circulación

Es indudable que la aplicación de la ordenanza restringe el acceso, la circulación y el establecimiento de vehículos contaminantes y grandes contaminantes en el ámbito territorial de la zona de bajas emisiones, salvo las exenciones previstas en el art. 16; pero ello en ningún caso quiere decir que se vulnere el Derecho a la libre circulación.

Del estudio del proyecto para la implantación de las zonas de bajas emisiones se desprende que las medidas adoptadas se encuentran adecuadamente justificadas y motivadas, siendo suficientes y no implicando unas limitaciones a la libre circulación que vulneren el Derecho a esta libre circulación. Así, ya en este proyecto se realiza un estudio del origen de la contaminación, en su apartado B.5, distinguiendo entre emisiones de las flotas internas y externas, distinguiendo entre el tipo de vehículo y atendiendo a la antigüedad del mismo. Por su parte, en los apartados siguientes, especialmente en el apartado B.7, se realizan análisis de alternativas, refiriéndose a las posibles medidas y calendarios de aplicación, realizando un estudio sobre alternativas menos restrictivas y más restrictivas, e incluso realizando un análisis de la modulación horaria y del régimen transitorio.

Comprendiendo los distintos tipos de vehículos, entre los que se encuentran los vehículos de empresas, escolares, transportes colectivos, etc.. Por otra parte, la referencia que se hace respecto a la clasificación de vehículos se realizó en aplicación de lo dispuesto en el art. 5.2 del Real Decreto 1052/2022, por lo que se encuentra adecuadamente justificada.

Es indudable que las limitaciones que se recogen en el art. 13 de la Ordenanza pueden causar, no solamente molestias, sino indudables perjuicios a los que utilizan estos vehículos contaminantes y grandes contaminantes en su movilidad, tanto personal, como profesional, en el desarrollo de su actividad en esta zona de bajas emisiones; pero ello en ningún caso implica que se vulnere el Derecho a la libre circulación, puesto que, por un lado, la Disposición Transitoria única establece un periodo de adaptación, que, si bien se aprecia como pequeño respecto de los vehículos de clasificación ambiental A, no se acredita por la parte que puedan existir grandes perjudicados por esta limitación, sin que sea trascendente el que haya o no haya un gran número de vehículos censados sin etiqueta ambiental, pues el daño también se produciría aunque fuesen pocos los que tuviesen un vehículo con esta clasificación ambiental.

En lo que se refiere a la justificación de las restricciones de acceso, circulación y establecimiento recogidas en el art. 15, ya se recoge en el apartado B.7.3 del Proyecto, indicando que los desplazamientos dentro del municipio de Segovia son principalmente por el día, y en base precisamente a ello se recoge esta limitación de horario afectando precisamente a las horas diurnas, lo que determina que se disminuya la contaminación por la circulación viaria en estas horas, que son precisamente las horas en que más contaminación se genera, por lo que es una adecuada medida para reducir la misma.

Es indudable que se dificulta el desarrollo de la actividad ciudadana en este horario, pero ello en ningún caso implica que exista imposibilidad de desarrollar adecuadamente la actividad empresarial, comercial o profesional con vehículos sin distintivo ambiental, sino que lo que obliga es a modificar la forma de desarrollo de esta actividad, y además supone un claro incentivo para que se deje de utilizar este tipo de vehículos y se utilicen vehículos no contaminantes o al menos, menos contaminantes. La ordenanza tiene como finalidad precisamente el que no se utilicen estos vehículos sin distintivo ambiental, pues son los más contaminantes, sin perjuicio de que de hecho se produzca lo que la parte actora llama como un efecto de "confinamiento".

Como ya hemos indicado con anterioridad en el expediente se realiza un análisis suficiente de las alternativas, así como también de las consecuencias económicas, sociales y sobre el mercado y la competencia que producen las medidas, y otra solución implica simplemente un inmovilismo contra la contaminación ambiental, que llevaría a la inaplicabilidad, no solamente del contenido de la Ordenanza, sino de los fines perseguidos por la Ley 7/2021.

Se realiza en el expediente un adecuado análisis de las alternativas, así como de las consecuencias económicas, sociales y sobre el mercado y competencia que producen las medidas, que realmente implica que quien realiza la vida diaria y la vida laboral en estas zonas debe adaptarse a utilizar otros medios de transporte menos contaminantes, pero en ningún caso implica que se le impida la realización de una actividad normal.

La afectación a la competencia en ningún caso se acredita, pero es lo cierto que en ningún caso se puede imponer este derecho a la libertad de competencia frente al Derecho a un medio bastante más saludable para las personas, pues la contaminación afecta muy fundamentalmente a la salud de las personas.

La evaluación realizada respecto del efecto de las medidas restrictivas sobre la competencia en el ámbito del transporte y en otros ámbitos empresariales, comerciales y profesionales es la suficiente, sin que sea preciso realizar una mayor fundamentación y un mayor razonamiento del contenido en el proyecto de la zona de bajas emisiones.

En ningún caso los principios de buena regulación exigen un informe específico sobre competencia que vaya más allá de lo ya recogido en el proyecto de implantación de las zonas de bajas emisiones, en el que también se recoge una memoria económica y se realiza un diagnóstico de las PYMES afectadas por la implantación de zona de bajas emisiones.

Ya hemos indicado anteriormente que se ha asegurado en la medida de lo posible que los encargados de tramitar y aprobar la ordenanza tengan la información necesaria que les permita estimar qué impacto tendrá en los ciudadanos y qué medios sean necesarios para su aplicación, sin perjuicio de que para la parte apelante fuesen precisos mayores informes y mayor información.

Se produce una adecuada ponderación en cuanto a la aplicación del art. 13 si esta ponderación se realiza comprendiendo el ámbito de este art. 13 y lo recogido en la Disposición Transitoria única; sin que para esta ponderación sea precisa que se identifique con exactitud el parque circulante, sin prejuicio de que se expresa en porcentaje este parque circulante en el Proyecto.

DECIMOCUARTO.-Competencia de la Alcaldía para dictar resoluciones para implantar medidas extraordinarias y temporales de tráfico

En el hecho duodécimo de la demanda se alega por la parte actora que no se pueden implementar medidas extraordinarias y temporales de tráfico mediante resolución de la Alcaldía, por lo que no se puede acordar lo recogido en el art. 14 de la Ordenanza

El art. 14 de La Ordenanza establece que:

" 1.En los supuestos de episodios de alta contaminación atmosférica donde los niveles de contaminantes en el aire ambiente superen cualquier valor límite o valor objetivo, así como el margen de tolerancia correspondiente, especificados en el anexo I del Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a La mejora de La calidad del aire, podrán extenderse las restricciones recogidas en esta ordenanza a otras áreas del municipio y/o podrán aplicarse temporalmente medidas más respectivas en La ZBE ya implantada.

Estas restricciones se implantarán mediante resolución de Alcaldía, a propuesta de La persona responsable del área competente en materia de movilidad y/o medio ambiente, previo el informe técnico que justifique La adopción de las mismas, resolución que se publicará en La Web municipal. La duración de esta medida será La del episodio de alta contaminación atmosférica que La Haya motivado y, en ningún caso, podrá superar un año.

2. De igual manera, por motivos excepcionales de interés público, se podrá suspender La aplicación de La restricción general de acceso y circulación a La ZBE. Esta suspensión se acordará mediante resolución de Alcaldía, a propuesta de La persona responsable del área competente en materia de movilidad, previo informe técnico que justifique los motivos excepcionales y La adecuación de La medida de suspensión a dichos motivos, resolución que se publicará en La Web municipal. La suspensión durará el tiempo imprescindible para satisfacer el interés general que motiven La misma y, en ningún caso, podrá superar un año.

3. De persistir las circunstancias citadas en los puntos anteriores transcurrido el año, se promoverá La modificación de La ordenanza pudiendo mantenerse las medidas adoptadas hasta La aprobación de La modificación".

Parece dar a entender la parte actora que para adoptar este tipo de medidas es preciso que lo acuerde el Pleno de la Corporación por cuanto que se trata de una modificación de la Ordenanza, y para la modificación de las Ordenanzas deben observarse los mismos trámites que para su aprobación, según se recoge en el art. 56 de Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local. Sin embargo, no nos encontramos ante una modificación de la Ordenanza, sino ante la implantación de medidas extraordinarias y temporales que hace referencia precisamente este artículo 14 que recoge la propia Ordenanza; y dado que está previsto en la propia ordenanza, en ningún supuesto se puede considerar que sea una modificación de la Ordenanza, sino que es una aplicación de esta Ordenanza. Por tanto, al no referirse a una modificación de la Ordenanza, puede perfectamente atribuirse esta competencia por la propia Ordenanza al Alcalde, de conformidad con lo recogido en el artículo 22.4 y en el artículo 21.1 m) y s) de La Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Por tanto, esta atribución que se recoge en la Ordenanza, que fue aprobada por el Pleno, a favor del Alcalde no es contraria a la normativa legal.

DECIMOQUINTO.-principio de igualdad

Se alega por la parte actora que en el art. 16 de la Ordenanza se exime de la restricción de acceso, circulación y estacionamiento en la zona de bajas emisiones a los vehículos de personas empadronadas en esta zona, lo que vulnera el principio de igualdad y de no discriminación; y ello por cuanto que considera que para que la desigualdad en la Ley sea constitucional se requiere, además de una consideración objetiva, que sea racional de acuerdo con criterios o juicios de valor generalmente aceptados. Este principio de igualdad que se encuentra consagrado en el art. 14 de La Constitución.

Es indudable que concurre el supuesto para considerar que nos encontramos ante una situación desigual y que por tanto deben aplicarse criterios no exactamente iguales. Se excluye La restricción de acceso, circulación y estacionamiento a las personas que se encuentran empadronadas dentro del ámbito territorial de las zonas de bajas emisiones, lo que implica que concurra la diferencia del lugar de residencia para aplicar esta diferencia de trato. Este hecho de la residencia motiva que estas restricciones serían extremadamente gravosas para aquellas personas que residen en este ámbito territorial a la entrada en vigor de esta ordenanza. Por otra parte, este apartado

e) del art. 16 de la Ordenanza se refiere a que están exentos los vehículos de estas personas empadronadas dentro del ámbito territorial de la zona de bajas emisiones con anterioridad a la entrada en vigor de esta ordenanza, siempre que dichos vehículos estén dados de alta en el padrón del impuesto de vehículos de tracción mecánica del Ayuntamiento de Segovia. Es decir, además del criterio objetivo fundamental de estar empadronado en Segovia, se exige que el vehículo esté dado de alta también en este Ayuntamiento, lo que excluye que se pueda utilizar de forma fraudulenta esta exención al exigir dos requisitos esenciales. Es indudable que este acuerdo es racional con criterios o juicios de valor generalmente aceptados, puesto que el juicio de valor de residir, estar empadronado, al momento de entrar en vigor de la Ordenanza de la zona de bajas emisiones es indudablemente racional por cuanto que implica que una prohibición como la recogida en el art. 13 de la Ordenanza supondría causar un perjuicio elevado a estas personas que residen en esta zona al impedirles la utilización de su vehículo. Por otra parte, tampoco se puede considerar que se cause una habitualidad por el hecho de establecer una exención de más calado y extensión de las exenciones temporales que se recogen en la Disposición Transitoria única, pues al referirse a vehículos de utilización particular por las personas allí empadronadas implica que razonablemente estos vehículos van a tener una vida más larga y además se permitiría sustituir por otros vehículos de estas características, lo que eliminaría la dificultad económica que implicaría la compra de un vehículo no contaminante. Es precisamente la circunstancia personal del titular del vehículo de encontrarse empadronado en la zona de bajas emisiones lo que justifica el distinto trato y la no aplicación para estos supuestos de las restricciones que se recogen en la Ordenanza.

DECIMOSEXTO.-Principio de buena regulación

No se aprecia con claridad lo que quiere considerar la parte como vulneración del principio de buena regulación en su redacción dada en el hecho decimocuarto de la demanda, aunque parece referirse a que con la regulación realizada no se consigue lo que se pretende con la norma, que no es sino mejorar la calidad del aire, considerando que no es buena regulación no restringir la circulación de los vehículos más contaminantes en esta zona. Es indudable que, si se prohibiese la circulación de ningún vehículo contaminante o muy contaminante en La zona de bajas emisiones, se conseguiría más fácilmente mejorar la calidad del aire de la zona, por lo que sin duda la eliminación del contenido del art. 16, así como también la eliminación de la Disposición Transitoria única, implicaría obtener con mayor rapidez la mejora de la calidad del aire. Ahora bien, no solamente se debe atender a la consecución rápida e inmediata de lo pretendido fundamentalmente por la Ordenanza, que no es sino obtener una mejora en la calidad del aire, sino que también es preciso compaginar esta medida de la mejora de la calidad del aire, con la coexistencia de otros derechos y otras necesidades que tienen la misma o mayor prioridad que conseguir de forma rápida la mejora de la calidad del aire, como es la posibilidad de realizar una vida acorde a la que se realizaba con anterioridad a la entrada en vigor de esta ordenanza, sin que la aplicación rigurosa del contenido del artículo 13 de la Ordenanza suponga un grave quebranto la vida cotidiana de las personas allí empadronadas, como igual ocurre si aplicamos de forma rigurosa estas restricciones sin tener en cuenta la adaptación temporal a las exigencias de las restricciones, como se establecen en la Disposición Transitoria única. No se aprecia que se vulnere el principio de buena regulación, viendo en el expediente se han realizado análisis de otras medidas, como ya hemos indicado al estudiar el proyecto de zonas de bajas emisiones; y, por otra parte, la parte no nos indica otras medidas que compaginen y coordinen adecuadamente los distintos derechos y distintas situaciones que se generan al aplicar unas medidas respectivas de la movilidad con vehículos contaminantes y muy contaminantes. No se aprecia que la ordenanza tenga más interés en conseguir más empadronamientos en la zona, pues la exención que se recoge en el art. 16 es respecto de las personas ya empadronadas a la entrada en vigor Ordenanza. Además, no se presume en la ordenanza que los vehículos más antiguos sean los más contaminantes, sino que se recoge el criterio para fijar el carácter de contaminantes o no de los vehículos a que se refiere el art. 5 del Real Decreto 1052/2022, que se remite, para determinar la potencia contaminante del vehículo, a la clasificación establecida en el anexo II.E del Real Decreto 2.822/98, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Vehículos, y sus futuras actualizaciones; ello sin perjuicio de que normalmente los vehículos más contaminantes son los más viejos.

DECIMOSÉPTIMO.-justificación de la delimitación de la ZBE

Se justifica la tramitación de la zona de bajas emisiones en el apartado B.7.6 del proyecto de zonas de bajas emisiones, sin perjuicio de que la parte actora no considere esta justificación como suficiente. Apartado que hemos recogido en el Fundamento de Derecho Sexto.

Pero además también se incluyen causas de justificación en las recogidas en el apartado B.7.7 del mismo proyecto, en el que se especifica que es un área geográficamente definida para reducir la contaminación y mejorar la calidad del aire; y en este sentido el Ayuntamiento ha delimitado la zona teniendo en cuenta criterios justificables como la población, la actividad comercial y, fundamentalmente, los ciudadanos atraídos a La zona por cuestiones de trabajo, ocio, turismo, comercial o servicios, entre los criterios a destacar. Apartado que hemos recogido en el Fundamento de Derecho Sexto.

Por otra parte, en el apartado B.7.8 de este proyecto se indica la estimación de la mejora de la calidad del aire, lo que contribuye a justificar la delimitación de la zona de bajas emisiones. El hecho de que en el proyecto no figure ningún dato de estaciones de mediciones que impliquen una mala calidad de aire o la superación de determinados niveles no implica que no se justifique la creación de una zona de bajas emisiones de la magnitud que se realiza por la Ordenanza, sin perjuicio de los ya expresado en cuanto al establecimiento de una zona de bajas emisiones.

Con todo lo razonado se considera que se da respuesta a lo alegado por las partes en sus escritos de demanda y de contestación, procediendo la estimación de la demanda en base la lo indicado en los fundamentos de derecho de esta sentencia.

ÚLTIMO.- Costas.

Todas las grandes dudas de, fundamentalmente, derecho que concurren en el presente supuesto en la integración de la Ley 7/2021 y del Real Decreto 1052/2022, de conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la LJCA, llevan a esta Sola a no imponer las costas a ninguna de las partes.

VISTOS los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha dictado el siguiente: