Sentencia Contencioso-Administrativo 291/2026 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 196/2022 de 16 de junio del 2026

PRIMERO.- Resolución impugnada.

Constituye el objeto del presente recurso contencioso-administrativo la Resolución de la Dirección General de Programas de Empleo de 4 de febrero de 2022, que acordó el reintegro de la subvención concedida en el expediente NUM000, por importe de 10.000 euros de principal y 703,99 euros de intereses de demora (total 10.703,99 euros), al apreciar que el contrato formalizado con el trabajador subvencionado fue indefinido, pese a que la norma reguladora exigía una contratación temporal.

La resolución impugnada basa su decisión con base en los siguientes argumentos:

«SEGUNDO.- CAUSAS DE REINTEGRO Y PRECEPTOS INCUMPLIDOS DE LA CONVOCATORIA DE SUBVENCIÓN:

De acuerdo con lo notificado en el Acuerdo de Inicio de Procedimiento de Reintegro de Subvenciones:

Realizadas las actuaciones de comprobación pertinentes, se verifica que la entidad beneficiaria no ha cumplido con la prescripción establecida en el artículo 9, apartado 1, de las bases reguladoras, que establece que la modalidad de contrato será de duración determinada, y el contrato formalizado por la entidad solicitante es por tiempo indefinido.

TERCERO.-CAUSAS DE REINTEGRO Y PRECEPTOS INCUMPLIDOS DE LA LEY GENERAL DE SUBVENCIONES:

La causa mencionada en el apartado anterior es uno de los supuestos de reintegro contemplado en el art 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en concreto:

ART. 37 1.C) INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN DE JUSTIFICACIÓN O LA JUSTIFICACIÓN INSUFICIENTE, EN LOS TÉRMINOS ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 30 DE ESTA LEY, Y EN SU CASO, EN LAS NORMAS REGULADORAS DE LA SUBVENCIÓN.

CUARTO.-VALORACIÓN DE ALEGACIONES:

A la vista de las alegaciones presentadas, esta Dirección General no puede estimar las mismas, ya que no se ajusta a lo establecido en el artículo 9, apartado 1, de las bases reguladoras, que se refiere a contratos de duración determinada a jornada completa.»

SEGUNDO.- Sobre las pretensiones de las partes y los motivos que las fundamentan.

A) La pretensión y los motivos del recurso que se contienen en la demanda.

La parte actora solicita el dictado de una sentencia que acuerde

"- Dejar sin efecto la resolución de reintegro de subvención de la Dirección General de Programas de Empleo de Castilla-La Mancha, por entender que mi representada si cumple con los requisitos y con la finalidad de la Orden 131/2018, de 3 de agosto, de la Consejería de Economía, Empresas y Empleo, por los motivos expuestos en el cuerpo del presente escrito y todo ello con aplicación de las consecuencias inherentes que de ello se deriven, incluida la devolución a mi mandante de la cantidad que ha devuelto por la resolución que se recurre, junto con los intereses pertinentes.

- De manera subsidiaria, se aplique el artículo 28.4 y 28.5 de la Orden 131/2018 , de 3 de agosto, de la Consejería de Economía, Empresas y Empleo y se proceda a moderar la cuantía a devolver.

- En todo caso, se condene en costas a la demandada."

La demanda comienza exponiendo que la mercantil solicitó la subvención al amparo de la citada Orden 131/2018 el 22 de julio de 2019, habiéndose dictado resolución de concesión el 16 de octubre de 2019 por importe de 10.000 euros, si bien sostiene que el pago efectivo no se produjo hasta el 23 de marzo de 2020, una vez aportada toda la documentación exigida por la Administración. Destaca la actora que entre dicha documentación figuraba el contrato de trabajo suscrito con Don Porfirio, aportado el 7 de enero de 2020, de manera que, cuando la Administración ordenó el pago, ya conocía que la modalidad contractual utilizada era la indefinida. Sobre esa secuencia fáctica construye uno de los ejes de su impugnación, al entender que la Administración dispuso de todos los elementos necesarios para comprobar el cumplimiento de los requisitos antes del abono de la ayuda, por lo que no resultaría conforme a Derecho exigir después el reintegro con fundamento en una circunstancia conocida y no objetada en el momento de reconocer y hacer efectivo el derecho al cobro.

En cuanto a la fundamentación jurídico-material, la demanda sostiene que la interpretación correcta de la Orden 131/2018 debe hacerse desde su finalidad, que identifica con la mejora de la empleabilidad de los jóvenes cualificados, el fomento de su contratación y su inserción efectiva en el mercado laboral. Reproduce a tal efecto las disposiciones generales de la norma y el contenido de su artículo 1, poniendo el acento en que la orden se dirige a otorgar un incentivo a la contratación y en que valora positivamente los proyectos que incluyan compromisos de continuidad laboral. Desde esa premisa, la parte actora afirma que el contrato indefinido suscrito con el trabajador subvencionado no puede considerarse contrario al fin de la ayuda, sino, antes al contrario, plenamente coherente con él, puesto que asegura una estabilidad laboral superior a la derivada de un contrato temporal de doce meses y satisface, con mayor intensidad, el objetivo de inserción y permanencia en el empleo que, a su juicio, inspira la convocatoria. Añade que la exigencia de reintegro por el solo hecho de haber optado por una modalidad más beneficiosa para el trabajador resulta ilógica, desproporcionada y contraria al sentido de la norma, pues la Orden no persigue un mero dato estadístico sobre el número de contratos temporales formalizados, sino el mantenimiento real del empleo generado.

Junto a esa interpretación finalista, la demanda articula un segundo bloque argumental apoyado en la doctrina de los actos propios y en el principio de confianza legítima, razonando que la Administración no puede, sin incurrir en contradicción con su propio comportamiento anterior, reconocer el cumplimiento de los requisitos, certificar el derecho al cobro y abonar la subvención con pleno conocimiento de que el contrato era indefinido, para posteriormente promover un expediente de reintegro precisamente por esa misma circunstancia. A tal fin cita jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional sobre la vinculación que deriva del comportamiento previo de la Administración y sobre la protección de la confianza fundada generada en el administrado, insistiendo en que la comprobación administrativa de los requisitos se produjo antes del pago y no con posterioridad a éste, de modo que, si la Administración no apreció entonces objeción alguna, no puede trasladar a la beneficiaria las consecuencias de su propia actuación. En esa misma línea argumental, la demanda realiza una comparación entre un supuesto hipotético en que la empresa hubiera celebrado inicialmente un contrato temporal de doce meses y luego lo hubiera transformado en indefinido, y el caso realmente acaecido, en el que el contrato indefinido se formalizó desde el principio, concluyendo que en ambos escenarios la finalidad de la orden se habría cumplido por igual, siendo la única diferencia la modalidad formal elegida.

Finalmente, con carácter subsidiario para el supuesto de que no se estimase la pretensión principal anulatoria, la parte actora interesa la aplicación del artículo 28.4 y 28.5 de la Orden 131/2018, sosteniendo que, cuando menos, concurren las circunstancias necesarias para la moderación del reintegro, al haberse aproximado de modo significativo al cumplimiento total de la finalidad perseguida por la subvención y haberse producido una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de los compromisos asumidos.

B) Los argumentos sostenidos por la Administración demandada en su contestación.

La Administración demandada se opone al recurso, solicitando su desestimación, con expresa imposición de costas a la parte actora.

La Administración demandada combate la interpretación finalista que la actora realiza de la Orden 131/2018. Afirma que dicha disposición tiene por objeto establecer bases reguladoras para subvenciones destinadas al desarrollo de proyectos de empleo de jóvenes cualificados inscritos en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil, pero subraya que el régimen concreto de la ayuda concedida se articula, de manera expresa, en torno a contratos de duración determinada. Para ello reproduce el contenido de los artículos 9 y 10 de la Orden, destacando que el artículo 9.1 establece que "la modalidad de contratación de duración determinada será la que mejor se ajuste a las circunstancias concretas de cada proyecto", mientras que el artículo 10.1 dispone que la cuantía de la subvención será de 10.000 euros "por cada contrato temporal formalizado" de, al menos, doce meses de duración. Desde esta literalidad normativa concluye que la ayuda concedida a la mercantil recurrente no estaba destinada a subvencionar contratación indefinida, sino una contratación temporal específica, de duración mínima predeterminada, y que la sustitución de esa modalidad por otra distinta supone un incumplimiento directo de las condiciones esenciales de la convocatoria. En esta misma línea rechaza la tesis actora de que la finalidad de la Orden fuera "fomentar la contratación indefinida", insistiendo en que tal construcción constituye una reinterpretación subjetiva de la norma carente de apoyo en su tenor literal y en su estructura regulatoria.

Para reforzar esa conclusión, el escrito de contestación introduce la comparación entre la Orden 131/2018 y el Decreto 45/2018, de 3 de julio, relativo a subvenciones para incentivar la contratación indefinida. Sostiene que la coexistencia de ambas disposiciones revela con claridad que la Administración autonómica diseñó dos líneas de ayuda diferenciadas, con finalidades, destinatarios, requisitos y cuantías diversas: una, la de la Orden 131/2018, orientada a la contratación temporal de jóvenes cualificados; y otra, la del Decreto 45/2018, específicamente concebida para incentivar la contratación indefinida o la transformación de contratos temporales en indefinidos, además con importes notablemente inferiores a los 10.000 euros previstos en la primera. Sobre esta base, argumenta que, si Soluciones Digitales Toledo, S.L. pretendía obtener una subvención ligada a una contratación indefinida, debió acogerse al régimen del Decreto 45/2018 y a sus concretas condiciones, no pudiendo pretender conservar una ayuda concedida al amparo de una convocatoria distinta, por un importe superior y bajo requisitos incompatibles con la modalidad contractual finalmente utilizada. Añade, además, que la propia demanda reconoce expresamente que al trabajador se le contrató "desde el principio" como indefinido "en lugar de temporal", lo que para la Administración equivale a una admisión del incumplimiento de la Orden 131/2018 y del objeto mismo de la subvención otorgada.

En segundo lugar, la Administración demandada rechaza la invocación de la doctrina de los actos propios y de la confianza legítima. Tras recordar que la demandante fundamenta dicha alegación en el hecho de que la Administración conocía la modalidad indefinida del contrato antes de hacer efectivo el pago de la subvención, la contestación opone que, aun partiendo de ese dato, la doctrina de los actos propios no puede prevalecer frente al principio de legalidad cuando se está ante materias regidas por normas imperativas. En este sentido, no sólo trae a colación la propia jurisprudencia citada por la demandante, en particular la referencia a la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de septiembre de 2002, para subrayar que en el ámbito del Derecho público no cabe dar eficacia a una actuación administrativa contraria al ordenamiento por el solo hecho de haber sido adoptada, sino que, además, invierte el argumento de la parte actora y afirma que, si de actos propios se trata, debe atenderse prioritariamente a los de la propia beneficiaria, quien suscribió en la solicitud una serie de declaraciones responsables comprometiéndose, entre otras cosas, a ejecutar el proyecto, justificar el cumplimiento de requisitos y condiciones, comunicar cualquier modificación relevante respecto de las circunstancias tenidas en cuenta al conceder la ayuda y proceder al reintegro en los supuestos legalmente previstos. Sostiene así que la mercantil incumplió sus propias declaraciones responsables al no ejecutar el proyecto conforme al comportamiento subvencionado, al no justificar correctamente el cumplimiento de las condiciones de la ayuda y al no comunicar en plazo la alteración de la modalidad contractual utilizada, todo lo cual impide, a su juicio, que pueda ampararse en una supuesta confianza legítima generada por la actuación administrativa previa.

La contestación añade, en conexión con lo anterior, que la actuación comprobadora de la Administración se desarrolló dentro del marco legal previsto en la propia Orden 131/2018, cuyo artículo 25 faculta expresamente a la Consejería para comprobar e inspeccionar las subvenciones concedidas "en cualquier momento", pudiendo solicitar del beneficiario cuantas aclaraciones y documentos resulten oportunos. Desde esta perspectiva, la circunstancia de que el contrato indefinido figurase en el expediente antes del pago no impediría a la Administración, con posterioridad, verificar su adecuación a las bases reguladoras y, en su caso, exigir el reintegro de la ayuda cuando se constate el incumplimiento de las condiciones esenciales de la concesión. De igual modo, sostiene que la demandante incurrió en incumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo 5 de la Orden 131/2018, al no ajustar su comportamiento a las condiciones de la ayuda, no justificar debidamente el cumplimiento de los requisitos y no comunicar la modificación de las circunstancias tomadas en consideración en el momento de la concesión.

Finalmente, la Administración se opone también a la pretensión subsidiaria de moderación del reintegro. A este respecto, argumenta que la parte actora realiza una lectura incorrecta del artículo 28.4 de la Orden 131/2018, introduciendo un inciso ajeno a la regulación aplicable y pretendiendo reconducir su supuesto a un incumplimiento susceptible de reintegro parcial. Frente a ello, el escrito de contestación razona que el ámbito propio del artículo 28.4 se refiere a "los demás incumplimientos" cuando exista una aproximación significativa al cumplimiento total y una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de los compromisos asumidos, pero no a casos como el presente, en el que el incumplimiento afecta a un presupuesto estructural de la ayuda concedida, esto es, a la modalidad contractual que la norma exige. Por ello considera que concurre un incumplimiento de la Orden 131/2018 y que la exigencia de reintegro encuentra cobertura suficiente en el artículo 37 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, especialmente en sus apartados b), c), f) e i), así como en el artículo 28 de la propia Orden, invocando también el acuerdo de inicio del expediente y la resolución de reintegro para sostener que la conducta de la beneficiaria encaja en el incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención

TERCERO.- Hechos relevantes.

Como datos a tener en cuenta destacaremos los siguientes:

1. Soluciones Digitales de Toledo, S.L. presentó solicitud de subvención el 22 de julio de 2019, dentro de la convocatoria dirigida a financiar proyectos para el empleo de personas jóvenes cualificadas inscritas en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil. La solicitud se acompañó de la documentación identificativa de la mercantil, memoria-proyecto y declaraciones responsables

2. Mediante Resolución de la Dirección General de Programas de Empleo de 16 de octubre de 2019, se concedió a la entidad una subvención de 10.000 euros para la contratación de una persona joven cualificada, expediente NUM000.

El trabajador contratado fue Porfirio, constando en el expediente su titulación y la documentación relativa al Sistema Nacional de Garantía Juvenil.

El contrato aportado por la mercantil era por tiempo indefinido, circunstancia que la propia actora no niega, sino que justifica por entender que es más favorable para el trabajador y más congruente con la finalidad material de la ayuda.

3. La subvención fue abonada en marzo de 2020, constando en la resolución impugnada la fecha de pago de 20/03/2020 y alegando la actora que el abono efectivo en cuenta se produjo el 23/03/2020.

4. Por Acuerdo de 3 de noviembre de 2021, notificado el 4 de noviembre de 2021, se inició procedimiento de reintegro al apreciarse que el contrato formalizado era indefinido, concediéndose trámite de audiencia. La actora formuló alegaciones el 25 de noviembre de 2021.

5. Finalmente, la Dirección General de Programas de Empleo dictó la resolución impugnada de 4 de febrero de 2022, acordando el reintegro de la subvención y de los intereses de demora.

6. Para evitar la vía de apremio, la recurrente procedió al reintegro voluntario el 9 de febrero de 2022, extremo expresamente alegado en la demanda.

Estos hechos, por lo demás, permiten advertir que el proceso no descansa sobre una eventual ocultación o fraude documental, sino sobre una discrepancia frontal entre el modo en que la ayuda fue configurada normativamente y el modo en que la contratación fue ejecutada por la beneficiaria.

CUARTO.- Normativa aplicable.

La subvención objeto del presente recurso se rige por la Orden 131/2018, de 3 de agosto, de la Consejería de Economía, Empresas y Empleo, publicada en el DOCM, por la que se establecen las bases reguladoras de subvenciones para financiar proyectos para el empleo de personas jóvenes cualificadas inscritas en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil. Dicha norma define como objeto de las ayudas el desarrollo de proyectos de empleo para jóvenes cualificados, "otorgando un incentivo a la contratación" para mejorar su empleabilidad; e indica que el procedimiento de concesión se tramita en régimen de concurrencia competitiva, conforme a los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad y no discriminación.

Especial relevancia presentan, por un lado, el artículo 9 de la Orden, que dispone: "La modalidad de contratación de duración determinada será la que mejor se ajuste a las circunstancias concretas de cada proyecto", añadiendo que la duración no podrá ser inferior a doce meses y que la jornada será a tiempo completo; y, por otro, el artículo 10.1, según el cual "la cuantía de la subvención será de 10.000 euros, por cada contrato temporal formalizado de, al menos, doce meses de duración".

Asimismo resultan de aplicación el artículo 5 de la misma Orden, que impone al beneficiario la obligación de cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto y adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión; el artículo 18, relativo a la modificación de la resolución de concesión; el artículo 25, que faculta a la Administración para comprobar e inspeccionar las subvenciones concedidas en cualquier momento; y, de manera singular, el artículo 28, que regula el reintegro total o parcial de las cantidades percibidas en caso de incumplimiento.

En el plano legal general, debe estarse a la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, cuyo artículo 37 contempla como causas de reintegro, entre otras, el incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o de la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención, así como el incumplimiento de la obligación de justificación y los demás supuestos previstos en la normativa reguladora.

QUINTO.- La modalidad temporal del contrato como requisito esencial del régimen de la ayuda.

La Sala considera que la resolución impugnada es, en lo sustancial, ajustada a Derecho.

La razón principal es que la duración temporal del contrato no es algo secundario ni meramente formal dentro del programa de ayudas, sino un requisito básico que define la propia subvención. Así resulta del tenor literal de los artículos 9 y 10 de la Orden 131/2018, que no dejan margen razonable a una interpretación distinta: la modalidad subvencionada es la de duración determinada y la cuantía de la ayuda queda anudada a cada contrato temporal formalizado de, al menos, doce meses.

Por ello, no puede considerarse que se trate simplemente de un incumplimiento formal sin relevancia. La actora no celebró un contrato temporal de doce meses que después transformara en indefinido, ni ejecutó el proyecto conforme a la modalidad subvencionada para posteriormente modificarla con arreglo a los cauces previstos en la norma. Lo que hizo fue celebrar desde el origen un contrato de naturaleza distinta a la contemplada por la base reguladora.

A este respecto procede traer a colación la STS 1623/2017, de 20 de abril, que recuerda que el otorgamiento de las subvenciones "ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma", lo que excluye que el beneficiario pueda redefinir unilateralmente las condiciones objetivas del programa de ayudas. A su vez, la jurisprudencia asociada al artículo 37 LGS evidencia que el reintegro constituye la consecuencia legal del incumplimiento de las condiciones establecidas en la concesión, sin perjuicio de la operatividad del principio de proporcionalidad en supuestos de verdadera ejecución parcial del mismo proyecto subvencionado.

No es irrelevante, además, que la Orden 131/2018 se inserte en un procedimiento de concurrencia competitiva, sometido a los principios de publicidad, objetividad e igualdad. Permitir que una ayuda diseñada y convocada para contratos temporales se conserve cuando el beneficiario opta por un contrato indefinido equivaldría a alterar ex post las condiciones objetivas del programa, con potencial afección a la igualdad entre solicitantes. La Administración no concede subvenciones en abstracto a favor de cualquier actuación socialmente útil, sino en función de programas delimitados por la norma.

SEXTO.- Sobre la finalidad general de empleabilidad.

La actora construye su argumentación sobre la finalidad general de la Orden 131/2018: mejorar la empleabilidad de jóvenes cualificados y favorecer su inserción laboral. Ese planteamiento, considerado en abstracto, no carece de consistencia. Es cierto que el contrato indefinido puede ser objetivamente más favorable para el trabajador. Es también cierto que, en el caso enjuiciado, la relación laboral se mantuvo más allá del umbral temporal mínimo exigido. Sin embargo, ninguna de esas circunstancias permite alterar el marco jurídico aplicable.

La controversia no consiste en decidir cuál era la opción laboral más beneficiosa para el trabajador, sino en verificar si la beneficiaria ejecutó el proyecto en los términos exigidos por la norma. Y la respuesta ha de ser negativa. La Orden 131/2018 no subvenciona cualquier contratación juvenil ni, específicamente, la contratación indefinida, sino una concreta modalidad de contratación temporal vinculada a un determinado diseño de política de empleo.

La alegación de que la empresa habría cumplido "mejor" la finalidad de la norma no puede prosperar. En materia de subvenciones, el interés público no se agota en el resultado material perseguido, sino que se proyecta también sobre la observancia de las condiciones publicadas que delimitan el programa de ayudas y garantizan su aplicación objetiva e igualitaria. La Administración no queda vinculada por una valoración ex post del beneficiario acerca de qué conducta le parece más conveniente, ni el órgano jurisdiccional puede convertir una subvención de contratación temporal en una ayuda de contratación indefinida por la sola circunstancia de considerar ésta más estable.

En este punto reviste especial importancia la existencia del Decreto 45/2018, de 3 de julio, específicamente dirigido a incentivar la contratación indefinida. No es preciso entrar aquí en el detalle de su régimen completo. Basta constatar que el ordenamiento autonómico diferenciaba conscientemente ambas líneas de fomento. Esa coexistencia normativa corrobora que la contratación indefinida no quedaba absorbida sin más por el programa regulado en la Orden 131/2018, sino que disponía de un cauce normativo propio.

SÉPTIMO.- Sobre la doctrina de los actos propios y principio de confianza legítima.

La demanda invoca la doctrina de los actos propios por entender que la Administración conocía la modalidad contractual antes de abonar la subvención y, pese a ello, procedió al pago. Tal alegación no puede ser acogida.

Para el derecho administrativo, la regla de que «no es lícito volverse contra los propios actos» se tomó prestada del mundo del negocio jurídico del derecho privado. En palabras del Tribunal Constitucional «La teoría de que "nadie puede ir contra sus propios actos", ha sido aceptada por la Jurisprudencia, al estimar que "lo fundamental que hay que proteger es la confianza, ya que el no hacerlo es atacar a la buena fe que, ciertamente, se basa en una coherencia de comportamiento en las relaciones humanas y negociales"»( STC 27/1981).

El Tribunal Supremo sitúa esta regla o aforismo entre la familia de los principios troncales del ordenamiento jurídico: «Los principios de seguridad jurídica, buena fe, protección de la confianza legítima y la doctrina de los actos propios informan cualquier ordenamiento jurídico, ya sea estatal o autonómico, y constituye un componente elemental de cualquiera de ellos, al que deben someterse en todo momento los poderes públicos» ( STS de 15 de enero de 2019, rec. 501/2016 ).

Con esas palabras se vincula la doctrina de los actos propios a los principios de buena fe y protección de confianza legítima, pero éstos han sido acogidos como principio en la Ley (apartado e) del art. 3.1 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (junto al viejo art. 7 del Código Civil), mientras que la doctrina de los actos propios queda relegada a ser una regla o criterio sin amparo legal pero de relevancia práctica y frecuentemente citado como brocardo (nemo potest contra propium actum venire).

Ahora bien, es importante advertir que no pueden invocarse precedentes contrarios a la Ley o actos equívocos, de los que pueda apartarse la Administración con la simple motivación, pues la legalidad se sustrae al principio de disponibilidad, ni de la Administración ni del particular ( STS de 16 de marzo de 2016, rec. 2775/2014). En efecto, el precedente no opera cuando se trata de potestades regladas (STSJ Canarias de 30 de septiembre de 2015, rec. 95/2014).

Aplicada esta doctrina al caso, la alegación de actos propios no puede prosperar por varias razones.

La primera, porque el beneficiario de una subvención no puede adquirir, por la sola pasividad o previa falta de detección de la Administración, un derecho a conservar una ayuda obtenida o ejecutada al margen de las condiciones esenciales de la norma. La confianza legítima no puede convertirse en un mecanismo de convalidación de un resultado contrario a la base reguladora.

La segunda, porque la propia Orden 131/2018 faculta a la Administración para comprobar e inspeccionar las subvenciones concedidas en cualquier momento, y correlativamente impone al beneficiario el deber de someterse a esas actuaciones de control. Por tanto, el hecho de que se haya realizado el pago no impide que se pueda comprobar más adelante si se cumplieron las condiciones de la subvención.

La tercera, porque la modificación de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión exigía, en su caso, el cauce del artículo 18 de la Orden, mediante resolución expresa modificativa, y no existe en el expediente constancia alguna de que tal modificación se instara ni, menos aún, se acordara. Lo que hubo fue la aportación de un contrato indefinido y, posteriormente, el pago de la ayuda; pero de ello no cabe inferir una novación tácita de las bases reguladoras ni una modificación implícita de la resolución de concesión.

OCTAVO.- Sobre la pretensión subsidiaria de reintegro parcial.

Subsidiariamente solicita la actora que, de no anularse íntegramente el reintegro, se modere su cuantía al amparo del artículo 28.4 de la Orden 131/2018. Tampoco esta pretensión puede prosperar.

Es verdad que el principio de proporcionalidad juega en materia de reintegro de subvenciones. La propia jurisprudencia del Tribunal Supremo en STS núm. 1654/2017, de fecha 31 de octubre de 2017, contempla supuestos en que la ejecución parcial del proyecto -por ejemplo, un 76 %- ha justificado una modulación del reintegro.

Pero el supuesto aquí enjuiciado no es equiparable a esos casos. No estamos ante una ayuda correctamente canalizada cuya ejecución hubiera quedado incompleta en términos cuantitativos, ni ante un proyecto sustancialmente idéntico ejecutado en un porcentaje inferior al previsto, ni ante una mera desviación subsanable del gasto. La divergencia se sitúa en el núcleo mismo de la actuación subvencionada: la modalidad del contrato.

A ello se añade que el artículo 28.5 de la Orden establece criterios específicos de graduación para supuestos de extinción de contratos y duración efectiva de la relación laboral. Esa casuística de reintegro parcial responde a hipótesis distintas a la presente, en la que el contrato no se extinguió prematuramente ni quedó incompleta su duración mínima, sino que fue formalizado desde el inicio bajo una modalidad distinta de la subvencionable. La regulación de la graduación confirma, por tanto, que la norma distingue entre desviaciones temporales o resolutorias susceptibles de proporcionalidad y alteraciones en la propia actividad subvencionable que comprometen la procedencia misma de la ayuda.

La Sala no desconoce que la contratación fue real, que el joven prestó servicios y que, desde una perspectiva material de estabilidad laboral, el resultado pudo ser favorable. Pero esas circunstancias no bastan para reconducir el supuesto a un incumplimiento menor. Se trató de una sustitución de la modalidad contractual subvencionada por otra diversa, lo que impide hablar de cumplimiento significativo del mismo comportamiento subvencionado en el sentido exigido por el artículo 28.4.

Por lo expuesto, procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

NOVENO.- Costas.

De conformidad con el artículo 139.1 de la LJCA, aun procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo, la Sala aprecia la concurrencia de serias dudas de derecho que justifican no hacer expresa imposición de las costas procesales.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,

PRIMERO.- Resolución impugnada.

Constituye el objeto del presente recurso contencioso-administrativo la Resolución de la Dirección General de Programas de Empleo de 4 de febrero de 2022, que acordó el reintegro de la subvención concedida en el expediente NUM000, por importe de 10.000 euros de principal y 703,99 euros de intereses de demora (total 10.703,99 euros), al apreciar que el contrato formalizado con el trabajador subvencionado fue indefinido, pese a que la norma reguladora exigía una contratación temporal.

La resolución impugnada basa su decisión con base en los siguientes argumentos:

«SEGUNDO.- CAUSAS DE REINTEGRO Y PRECEPTOS INCUMPLIDOS DE LA CONVOCATORIA DE SUBVENCIÓN:

De acuerdo con lo notificado en el Acuerdo de Inicio de Procedimiento de Reintegro de Subvenciones:

Realizadas las actuaciones de comprobación pertinentes, se verifica que la entidad beneficiaria no ha cumplido con la prescripción establecida en el artículo 9, apartado 1, de las bases reguladoras, que establece que la modalidad de contrato será de duración determinada, y el contrato formalizado por la entidad solicitante es por tiempo indefinido.

TERCERO.-CAUSAS DE REINTEGRO Y PRECEPTOS INCUMPLIDOS DE LA LEY GENERAL DE SUBVENCIONES:

La causa mencionada en el apartado anterior es uno de los supuestos de reintegro contemplado en el art 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en concreto:

ART. 37 1.C) INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN DE JUSTIFICACIÓN O LA JUSTIFICACIÓN INSUFICIENTE, EN LOS TÉRMINOS ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 30 DE ESTA LEY, Y EN SU CASO, EN LAS NORMAS REGULADORAS DE LA SUBVENCIÓN.

CUARTO.-VALORACIÓN DE ALEGACIONES:

A la vista de las alegaciones presentadas, esta Dirección General no puede estimar las mismas, ya que no se ajusta a lo establecido en el artículo 9, apartado 1, de las bases reguladoras, que se refiere a contratos de duración determinada a jornada completa.»

SEGUNDO.- Sobre las pretensiones de las partes y los motivos que las fundamentan.

A) La pretensión y los motivos del recurso que se contienen en la demanda.

La parte actora solicita el dictado de una sentencia que acuerde

"- Dejar sin efecto la resolución de reintegro de subvención de la Dirección General de Programas de Empleo de Castilla-La Mancha, por entender que mi representada si cumple con los requisitos y con la finalidad de la Orden 131/2018, de 3 de agosto, de la Consejería de Economía, Empresas y Empleo, por los motivos expuestos en el cuerpo del presente escrito y todo ello con aplicación de las consecuencias inherentes que de ello se deriven, incluida la devolución a mi mandante de la cantidad que ha devuelto por la resolución que se recurre, junto con los intereses pertinentes.

- De manera subsidiaria, se aplique el artículo 28.4 y 28.5 de la Orden 131/2018 , de 3 de agosto, de la Consejería de Economía, Empresas y Empleo y se proceda a moderar la cuantía a devolver.

- En todo caso, se condene en costas a la demandada."

La demanda comienza exponiendo que la mercantil solicitó la subvención al amparo de la citada Orden 131/2018 el 22 de julio de 2019, habiéndose dictado resolución de concesión el 16 de octubre de 2019 por importe de 10.000 euros, si bien sostiene que el pago efectivo no se produjo hasta el 23 de marzo de 2020, una vez aportada toda la documentación exigida por la Administración. Destaca la actora que entre dicha documentación figuraba el contrato de trabajo suscrito con Don Porfirio, aportado el 7 de enero de 2020, de manera que, cuando la Administración ordenó el pago, ya conocía que la modalidad contractual utilizada era la indefinida. Sobre esa secuencia fáctica construye uno de los ejes de su impugnación, al entender que la Administración dispuso de todos los elementos necesarios para comprobar el cumplimiento de los requisitos antes del abono de la ayuda, por lo que no resultaría conforme a Derecho exigir después el reintegro con fundamento en una circunstancia conocida y no objetada en el momento de reconocer y hacer efectivo el derecho al cobro.

En cuanto a la fundamentación jurídico-material, la demanda sostiene que la interpretación correcta de la Orden 131/2018 debe hacerse desde su finalidad, que identifica con la mejora de la empleabilidad de los jóvenes cualificados, el fomento de su contratación y su inserción efectiva en el mercado laboral. Reproduce a tal efecto las disposiciones generales de la norma y el contenido de su artículo 1, poniendo el acento en que la orden se dirige a otorgar un incentivo a la contratación y en que valora positivamente los proyectos que incluyan compromisos de continuidad laboral. Desde esa premisa, la parte actora afirma que el contrato indefinido suscrito con el trabajador subvencionado no puede considerarse contrario al fin de la ayuda, sino, antes al contrario, plenamente coherente con él, puesto que asegura una estabilidad laboral superior a la derivada de un contrato temporal de doce meses y satisface, con mayor intensidad, el objetivo de inserción y permanencia en el empleo que, a su juicio, inspira la convocatoria. Añade que la exigencia de reintegro por el solo hecho de haber optado por una modalidad más beneficiosa para el trabajador resulta ilógica, desproporcionada y contraria al sentido de la norma, pues la Orden no persigue un mero dato estadístico sobre el número de contratos temporales formalizados, sino el mantenimiento real del empleo generado.

Junto a esa interpretación finalista, la demanda articula un segundo bloque argumental apoyado en la doctrina de los actos propios y en el principio de confianza legítima, razonando que la Administración no puede, sin incurrir en contradicción con su propio comportamiento anterior, reconocer el cumplimiento de los requisitos, certificar el derecho al cobro y abonar la subvención con pleno conocimiento de que el contrato era indefinido, para posteriormente promover un expediente de reintegro precisamente por esa misma circunstancia. A tal fin cita jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional sobre la vinculación que deriva del comportamiento previo de la Administración y sobre la protección de la confianza fundada generada en el administrado, insistiendo en que la comprobación administrativa de los requisitos se produjo antes del pago y no con posterioridad a éste, de modo que, si la Administración no apreció entonces objeción alguna, no puede trasladar a la beneficiaria las consecuencias de su propia actuación. En esa misma línea argumental, la demanda realiza una comparación entre un supuesto hipotético en que la empresa hubiera celebrado inicialmente un contrato temporal de doce meses y luego lo hubiera transformado en indefinido, y el caso realmente acaecido, en el que el contrato indefinido se formalizó desde el principio, concluyendo que en ambos escenarios la finalidad de la orden se habría cumplido por igual, siendo la única diferencia la modalidad formal elegida.

Finalmente, con carácter subsidiario para el supuesto de que no se estimase la pretensión principal anulatoria, la parte actora interesa la aplicación del artículo 28.4 y 28.5 de la Orden 131/2018, sosteniendo que, cuando menos, concurren las circunstancias necesarias para la moderación del reintegro, al haberse aproximado de modo significativo al cumplimiento total de la finalidad perseguida por la subvención y haberse producido una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de los compromisos asumidos.

B) Los argumentos sostenidos por la Administración demandada en su contestación.

La Administración demandada se opone al recurso, solicitando su desestimación, con expresa imposición de costas a la parte actora.

La Administración demandada combate la interpretación finalista que la actora realiza de la Orden 131/2018. Afirma que dicha disposición tiene por objeto establecer bases reguladoras para subvenciones destinadas al desarrollo de proyectos de empleo de jóvenes cualificados inscritos en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil, pero subraya que el régimen concreto de la ayuda concedida se articula, de manera expresa, en torno a contratos de duración determinada. Para ello reproduce el contenido de los artículos 9 y 10 de la Orden, destacando que el artículo 9.1 establece que "la modalidad de contratación de duración determinada será la que mejor se ajuste a las circunstancias concretas de cada proyecto", mientras que el artículo 10.1 dispone que la cuantía de la subvención será de 10.000 euros "por cada contrato temporal formalizado" de, al menos, doce meses de duración. Desde esta literalidad normativa concluye que la ayuda concedida a la mercantil recurrente no estaba destinada a subvencionar contratación indefinida, sino una contratación temporal específica, de duración mínima predeterminada, y que la sustitución de esa modalidad por otra distinta supone un incumplimiento directo de las condiciones esenciales de la convocatoria. En esta misma línea rechaza la tesis actora de que la finalidad de la Orden fuera "fomentar la contratación indefinida", insistiendo en que tal construcción constituye una reinterpretación subjetiva de la norma carente de apoyo en su tenor literal y en su estructura regulatoria.

Para reforzar esa conclusión, el escrito de contestación introduce la comparación entre la Orden 131/2018 y el Decreto 45/2018, de 3 de julio, relativo a subvenciones para incentivar la contratación indefinida. Sostiene que la coexistencia de ambas disposiciones revela con claridad que la Administración autonómica diseñó dos líneas de ayuda diferenciadas, con finalidades, destinatarios, requisitos y cuantías diversas: una, la de la Orden 131/2018, orientada a la contratación temporal de jóvenes cualificados; y otra, la del Decreto 45/2018, específicamente concebida para incentivar la contratación indefinida o la transformación de contratos temporales en indefinidos, además con importes notablemente inferiores a los 10.000 euros previstos en la primera. Sobre esta base, argumenta que, si Soluciones Digitales Toledo, S.L. pretendía obtener una subvención ligada a una contratación indefinida, debió acogerse al régimen del Decreto 45/2018 y a sus concretas condiciones, no pudiendo pretender conservar una ayuda concedida al amparo de una convocatoria distinta, por un importe superior y bajo requisitos incompatibles con la modalidad contractual finalmente utilizada. Añade, además, que la propia demanda reconoce expresamente que al trabajador se le contrató "desde el principio" como indefinido "en lugar de temporal", lo que para la Administración equivale a una admisión del incumplimiento de la Orden 131/2018 y del objeto mismo de la subvención otorgada.

En segundo lugar, la Administración demandada rechaza la invocación de la doctrina de los actos propios y de la confianza legítima. Tras recordar que la demandante fundamenta dicha alegación en el hecho de que la Administración conocía la modalidad indefinida del contrato antes de hacer efectivo el pago de la subvención, la contestación opone que, aun partiendo de ese dato, la doctrina de los actos propios no puede prevalecer frente al principio de legalidad cuando se está ante materias regidas por normas imperativas. En este sentido, no sólo trae a colación la propia jurisprudencia citada por la demandante, en particular la referencia a la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de septiembre de 2002, para subrayar que en el ámbito del Derecho público no cabe dar eficacia a una actuación administrativa contraria al ordenamiento por el solo hecho de haber sido adoptada, sino que, además, invierte el argumento de la parte actora y afirma que, si de actos propios se trata, debe atenderse prioritariamente a los de la propia beneficiaria, quien suscribió en la solicitud una serie de declaraciones responsables comprometiéndose, entre otras cosas, a ejecutar el proyecto, justificar el cumplimiento de requisitos y condiciones, comunicar cualquier modificación relevante respecto de las circunstancias tenidas en cuenta al conceder la ayuda y proceder al reintegro en los supuestos legalmente previstos. Sostiene así que la mercantil incumplió sus propias declaraciones responsables al no ejecutar el proyecto conforme al comportamiento subvencionado, al no justificar correctamente el cumplimiento de las condiciones de la ayuda y al no comunicar en plazo la alteración de la modalidad contractual utilizada, todo lo cual impide, a su juicio, que pueda ampararse en una supuesta confianza legítima generada por la actuación administrativa previa.

La contestación añade, en conexión con lo anterior, que la actuación comprobadora de la Administración se desarrolló dentro del marco legal previsto en la propia Orden 131/2018, cuyo artículo 25 faculta expresamente a la Consejería para comprobar e inspeccionar las subvenciones concedidas "en cualquier momento", pudiendo solicitar del beneficiario cuantas aclaraciones y documentos resulten oportunos. Desde esta perspectiva, la circunstancia de que el contrato indefinido figurase en el expediente antes del pago no impediría a la Administración, con posterioridad, verificar su adecuación a las bases reguladoras y, en su caso, exigir el reintegro de la ayuda cuando se constate el incumplimiento de las condiciones esenciales de la concesión. De igual modo, sostiene que la demandante incurrió en incumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo 5 de la Orden 131/2018, al no ajustar su comportamiento a las condiciones de la ayuda, no justificar debidamente el cumplimiento de los requisitos y no comunicar la modificación de las circunstancias tomadas en consideración en el momento de la concesión.

Finalmente, la Administración se opone también a la pretensión subsidiaria de moderación del reintegro. A este respecto, argumenta que la parte actora realiza una lectura incorrecta del artículo 28.4 de la Orden 131/2018, introduciendo un inciso ajeno a la regulación aplicable y pretendiendo reconducir su supuesto a un incumplimiento susceptible de reintegro parcial. Frente a ello, el escrito de contestación razona que el ámbito propio del artículo 28.4 se refiere a "los demás incumplimientos" cuando exista una aproximación significativa al cumplimiento total y una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de los compromisos asumidos, pero no a casos como el presente, en el que el incumplimiento afecta a un presupuesto estructural de la ayuda concedida, esto es, a la modalidad contractual que la norma exige. Por ello considera que concurre un incumplimiento de la Orden 131/2018 y que la exigencia de reintegro encuentra cobertura suficiente en el artículo 37 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, especialmente en sus apartados b), c), f) e i), así como en el artículo 28 de la propia Orden, invocando también el acuerdo de inicio del expediente y la resolución de reintegro para sostener que la conducta de la beneficiaria encaja en el incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención

TERCERO.- Hechos relevantes.

Como datos a tener en cuenta destacaremos los siguientes:

1. Soluciones Digitales de Toledo, S.L. presentó solicitud de subvención el 22 de julio de 2019, dentro de la convocatoria dirigida a financiar proyectos para el empleo de personas jóvenes cualificadas inscritas en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil. La solicitud se acompañó de la documentación identificativa de la mercantil, memoria-proyecto y declaraciones responsables

2. Mediante Resolución de la Dirección General de Programas de Empleo de 16 de octubre de 2019, se concedió a la entidad una subvención de 10.000 euros para la contratación de una persona joven cualificada, expediente NUM000.

El trabajador contratado fue Porfirio, constando en el expediente su titulación y la documentación relativa al Sistema Nacional de Garantía Juvenil.

El contrato aportado por la mercantil era por tiempo indefinido, circunstancia que la propia actora no niega, sino que justifica por entender que es más favorable para el trabajador y más congruente con la finalidad material de la ayuda.

3. La subvención fue abonada en marzo de 2020, constando en la resolución impugnada la fecha de pago de 20/03/2020 y alegando la actora que el abono efectivo en cuenta se produjo el 23/03/2020.

4. Por Acuerdo de 3 de noviembre de 2021, notificado el 4 de noviembre de 2021, se inició procedimiento de reintegro al apreciarse que el contrato formalizado era indefinido, concediéndose trámite de audiencia. La actora formuló alegaciones el 25 de noviembre de 2021.

5. Finalmente, la Dirección General de Programas de Empleo dictó la resolución impugnada de 4 de febrero de 2022, acordando el reintegro de la subvención y de los intereses de demora.

6. Para evitar la vía de apremio, la recurrente procedió al reintegro voluntario el 9 de febrero de 2022, extremo expresamente alegado en la demanda.

Estos hechos, por lo demás, permiten advertir que el proceso no descansa sobre una eventual ocultación o fraude documental, sino sobre una discrepancia frontal entre el modo en que la ayuda fue configurada normativamente y el modo en que la contratación fue ejecutada por la beneficiaria.

CUARTO.- Normativa aplicable.

La subvención objeto del presente recurso se rige por la Orden 131/2018, de 3 de agosto, de la Consejería de Economía, Empresas y Empleo, publicada en el DOCM, por la que se establecen las bases reguladoras de subvenciones para financiar proyectos para el empleo de personas jóvenes cualificadas inscritas en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil. Dicha norma define como objeto de las ayudas el desarrollo de proyectos de empleo para jóvenes cualificados, "otorgando un incentivo a la contratación" para mejorar su empleabilidad; e indica que el procedimiento de concesión se tramita en régimen de concurrencia competitiva, conforme a los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad y no discriminación.

Especial relevancia presentan, por un lado, el artículo 9 de la Orden, que dispone: "La modalidad de contratación de duración determinada será la que mejor se ajuste a las circunstancias concretas de cada proyecto", añadiendo que la duración no podrá ser inferior a doce meses y que la jornada será a tiempo completo; y, por otro, el artículo 10.1, según el cual "la cuantía de la subvención será de 10.000 euros, por cada contrato temporal formalizado de, al menos, doce meses de duración".

Asimismo resultan de aplicación el artículo 5 de la misma Orden, que impone al beneficiario la obligación de cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto y adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión; el artículo 18, relativo a la modificación de la resolución de concesión; el artículo 25, que faculta a la Administración para comprobar e inspeccionar las subvenciones concedidas en cualquier momento; y, de manera singular, el artículo 28, que regula el reintegro total o parcial de las cantidades percibidas en caso de incumplimiento.

En el plano legal general, debe estarse a la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, cuyo artículo 37 contempla como causas de reintegro, entre otras, el incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o de la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención, así como el incumplimiento de la obligación de justificación y los demás supuestos previstos en la normativa reguladora.

QUINTO.- La modalidad temporal del contrato como requisito esencial del régimen de la ayuda.

La Sala considera que la resolución impugnada es, en lo sustancial, ajustada a Derecho.

La razón principal es que la duración temporal del contrato no es algo secundario ni meramente formal dentro del programa de ayudas, sino un requisito básico que define la propia subvención. Así resulta del tenor literal de los artículos 9 y 10 de la Orden 131/2018, que no dejan margen razonable a una interpretación distinta: la modalidad subvencionada es la de duración determinada y la cuantía de la ayuda queda anudada a cada contrato temporal formalizado de, al menos, doce meses.

Por ello, no puede considerarse que se trate simplemente de un incumplimiento formal sin relevancia. La actora no celebró un contrato temporal de doce meses que después transformara en indefinido, ni ejecutó el proyecto conforme a la modalidad subvencionada para posteriormente modificarla con arreglo a los cauces previstos en la norma. Lo que hizo fue celebrar desde el origen un contrato de naturaleza distinta a la contemplada por la base reguladora.

A este respecto procede traer a colación la STS 1623/2017, de 20 de abril, que recuerda que el otorgamiento de las subvenciones "ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma", lo que excluye que el beneficiario pueda redefinir unilateralmente las condiciones objetivas del programa de ayudas. A su vez, la jurisprudencia asociada al artículo 37 LGS evidencia que el reintegro constituye la consecuencia legal del incumplimiento de las condiciones establecidas en la concesión, sin perjuicio de la operatividad del principio de proporcionalidad en supuestos de verdadera ejecución parcial del mismo proyecto subvencionado.

No es irrelevante, además, que la Orden 131/2018 se inserte en un procedimiento de concurrencia competitiva, sometido a los principios de publicidad, objetividad e igualdad. Permitir que una ayuda diseñada y convocada para contratos temporales se conserve cuando el beneficiario opta por un contrato indefinido equivaldría a alterar ex post las condiciones objetivas del programa, con potencial afección a la igualdad entre solicitantes. La Administración no concede subvenciones en abstracto a favor de cualquier actuación socialmente útil, sino en función de programas delimitados por la norma.

SEXTO.- Sobre la finalidad general de empleabilidad.

La actora construye su argumentación sobre la finalidad general de la Orden 131/2018: mejorar la empleabilidad de jóvenes cualificados y favorecer su inserción laboral. Ese planteamiento, considerado en abstracto, no carece de consistencia. Es cierto que el contrato indefinido puede ser objetivamente más favorable para el trabajador. Es también cierto que, en el caso enjuiciado, la relación laboral se mantuvo más allá del umbral temporal mínimo exigido. Sin embargo, ninguna de esas circunstancias permite alterar el marco jurídico aplicable.

La controversia no consiste en decidir cuál era la opción laboral más beneficiosa para el trabajador, sino en verificar si la beneficiaria ejecutó el proyecto en los términos exigidos por la norma. Y la respuesta ha de ser negativa. La Orden 131/2018 no subvenciona cualquier contratación juvenil ni, específicamente, la contratación indefinida, sino una concreta modalidad de contratación temporal vinculada a un determinado diseño de política de empleo.

La alegación de que la empresa habría cumplido "mejor" la finalidad de la norma no puede prosperar. En materia de subvenciones, el interés público no se agota en el resultado material perseguido, sino que se proyecta también sobre la observancia de las condiciones publicadas que delimitan el programa de ayudas y garantizan su aplicación objetiva e igualitaria. La Administración no queda vinculada por una valoración ex post del beneficiario acerca de qué conducta le parece más conveniente, ni el órgano jurisdiccional puede convertir una subvención de contratación temporal en una ayuda de contratación indefinida por la sola circunstancia de considerar ésta más estable.

En este punto reviste especial importancia la existencia del Decreto 45/2018, de 3 de julio, específicamente dirigido a incentivar la contratación indefinida. No es preciso entrar aquí en el detalle de su régimen completo. Basta constatar que el ordenamiento autonómico diferenciaba conscientemente ambas líneas de fomento. Esa coexistencia normativa corrobora que la contratación indefinida no quedaba absorbida sin más por el programa regulado en la Orden 131/2018, sino que disponía de un cauce normativo propio.

SÉPTIMO.- Sobre la doctrina de los actos propios y principio de confianza legítima.

La demanda invoca la doctrina de los actos propios por entender que la Administración conocía la modalidad contractual antes de abonar la subvención y, pese a ello, procedió al pago. Tal alegación no puede ser acogida.

Para el derecho administrativo, la regla de que «no es lícito volverse contra los propios actos» se tomó prestada del mundo del negocio jurídico del derecho privado. En palabras del Tribunal Constitucional «La teoría de que "nadie puede ir contra sus propios actos", ha sido aceptada por la Jurisprudencia, al estimar que "lo fundamental que hay que proteger es la confianza, ya que el no hacerlo es atacar a la buena fe que, ciertamente, se basa en una coherencia de comportamiento en las relaciones humanas y negociales"»( STC 27/1981).

El Tribunal Supremo sitúa esta regla o aforismo entre la familia de los principios troncales del ordenamiento jurídico: «Los principios de seguridad jurídica, buena fe, protección de la confianza legítima y la doctrina de los actos propios informan cualquier ordenamiento jurídico, ya sea estatal o autonómico, y constituye un componente elemental de cualquiera de ellos, al que deben someterse en todo momento los poderes públicos» ( STS de 15 de enero de 2019, rec. 501/2016 ).

Con esas palabras se vincula la doctrina de los actos propios a los principios de buena fe y protección de confianza legítima, pero éstos han sido acogidos como principio en la Ley (apartado e) del art. 3.1 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (junto al viejo art. 7 del Código Civil), mientras que la doctrina de los actos propios queda relegada a ser una regla o criterio sin amparo legal pero de relevancia práctica y frecuentemente citado como brocardo (nemo potest contra propium actum venire).

Ahora bien, es importante advertir que no pueden invocarse precedentes contrarios a la Ley o actos equívocos, de los que pueda apartarse la Administración con la simple motivación, pues la legalidad se sustrae al principio de disponibilidad, ni de la Administración ni del particular ( STS de 16 de marzo de 2016, rec. 2775/2014). En efecto, el precedente no opera cuando se trata de potestades regladas (STSJ Canarias de 30 de septiembre de 2015, rec. 95/2014).

Aplicada esta doctrina al caso, la alegación de actos propios no puede prosperar por varias razones.

La primera, porque el beneficiario de una subvención no puede adquirir, por la sola pasividad o previa falta de detección de la Administración, un derecho a conservar una ayuda obtenida o ejecutada al margen de las condiciones esenciales de la norma. La confianza legítima no puede convertirse en un mecanismo de convalidación de un resultado contrario a la base reguladora.

La segunda, porque la propia Orden 131/2018 faculta a la Administración para comprobar e inspeccionar las subvenciones concedidas en cualquier momento, y correlativamente impone al beneficiario el deber de someterse a esas actuaciones de control. Por tanto, el hecho de que se haya realizado el pago no impide que se pueda comprobar más adelante si se cumplieron las condiciones de la subvención.

La tercera, porque la modificación de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión exigía, en su caso, el cauce del artículo 18 de la Orden, mediante resolución expresa modificativa, y no existe en el expediente constancia alguna de que tal modificación se instara ni, menos aún, se acordara. Lo que hubo fue la aportación de un contrato indefinido y, posteriormente, el pago de la ayuda; pero de ello no cabe inferir una novación tácita de las bases reguladoras ni una modificación implícita de la resolución de concesión.

OCTAVO.- Sobre la pretensión subsidiaria de reintegro parcial.

Subsidiariamente solicita la actora que, de no anularse íntegramente el reintegro, se modere su cuantía al amparo del artículo 28.4 de la Orden 131/2018. Tampoco esta pretensión puede prosperar.

Es verdad que el principio de proporcionalidad juega en materia de reintegro de subvenciones. La propia jurisprudencia del Tribunal Supremo en STS núm. 1654/2017, de fecha 31 de octubre de 2017, contempla supuestos en que la ejecución parcial del proyecto -por ejemplo, un 76 %- ha justificado una modulación del reintegro.

Pero el supuesto aquí enjuiciado no es equiparable a esos casos. No estamos ante una ayuda correctamente canalizada cuya ejecución hubiera quedado incompleta en términos cuantitativos, ni ante un proyecto sustancialmente idéntico ejecutado en un porcentaje inferior al previsto, ni ante una mera desviación subsanable del gasto. La divergencia se sitúa en el núcleo mismo de la actuación subvencionada: la modalidad del contrato.

A ello se añade que el artículo 28.5 de la Orden establece criterios específicos de graduación para supuestos de extinción de contratos y duración efectiva de la relación laboral. Esa casuística de reintegro parcial responde a hipótesis distintas a la presente, en la que el contrato no se extinguió prematuramente ni quedó incompleta su duración mínima, sino que fue formalizado desde el inicio bajo una modalidad distinta de la subvencionable. La regulación de la graduación confirma, por tanto, que la norma distingue entre desviaciones temporales o resolutorias susceptibles de proporcionalidad y alteraciones en la propia actividad subvencionable que comprometen la procedencia misma de la ayuda.

La Sala no desconoce que la contratación fue real, que el joven prestó servicios y que, desde una perspectiva material de estabilidad laboral, el resultado pudo ser favorable. Pero esas circunstancias no bastan para reconducir el supuesto a un incumplimiento menor. Se trató de una sustitución de la modalidad contractual subvencionada por otra diversa, lo que impide hablar de cumplimiento significativo del mismo comportamiento subvencionado en el sentido exigido por el artículo 28.4.

Por lo expuesto, procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

NOVENO.- Costas.

De conformidad con el artículo 139.1 de la LJCA, aun procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo, la Sala aprecia la concurrencia de serias dudas de derecho que justifican no hacer expresa imposición de las costas procesales.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,

PRIMERO.- Resolución impugnada.

Constituye el objeto del presente recurso contencioso-administrativo la Resolución de la Dirección General de Programas de Empleo de 4 de febrero de 2022, que acordó el reintegro de la subvención concedida en el expediente NUM000, por importe de 10.000 euros de principal y 703,99 euros de intereses de demora (total 10.703,99 euros), al apreciar que el contrato formalizado con el trabajador subvencionado fue indefinido, pese a que la norma reguladora exigía una contratación temporal.

La resolución impugnada basa su decisión con base en los siguientes argumentos:

«SEGUNDO.- CAUSAS DE REINTEGRO Y PRECEPTOS INCUMPLIDOS DE LA CONVOCATORIA DE SUBVENCIÓN:

De acuerdo con lo notificado en el Acuerdo de Inicio de Procedimiento de Reintegro de Subvenciones:

Realizadas las actuaciones de comprobación pertinentes, se verifica que la entidad beneficiaria no ha cumplido con la prescripción establecida en el artículo 9, apartado 1, de las bases reguladoras, que establece que la modalidad de contrato será de duración determinada, y el contrato formalizado por la entidad solicitante es por tiempo indefinido.

TERCERO.-CAUSAS DE REINTEGRO Y PRECEPTOS INCUMPLIDOS DE LA LEY GENERAL DE SUBVENCIONES:

La causa mencionada en el apartado anterior es uno de los supuestos de reintegro contemplado en el art 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en concreto:

ART. 37 1.C) INCUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN DE JUSTIFICACIÓN O LA JUSTIFICACIÓN INSUFICIENTE, EN LOS TÉRMINOS ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 30 DE ESTA LEY, Y EN SU CASO, EN LAS NORMAS REGULADORAS DE LA SUBVENCIÓN.

CUARTO.-VALORACIÓN DE ALEGACIONES:

A la vista de las alegaciones presentadas, esta Dirección General no puede estimar las mismas, ya que no se ajusta a lo establecido en el artículo 9, apartado 1, de las bases reguladoras, que se refiere a contratos de duración determinada a jornada completa.»

SEGUNDO.- Sobre las pretensiones de las partes y los motivos que las fundamentan.

A) La pretensión y los motivos del recurso que se contienen en la demanda.

La parte actora solicita el dictado de una sentencia que acuerde

"- Dejar sin efecto la resolución de reintegro de subvención de la Dirección General de Programas de Empleo de Castilla-La Mancha, por entender que mi representada si cumple con los requisitos y con la finalidad de la Orden 131/2018, de 3 de agosto, de la Consejería de Economía, Empresas y Empleo, por los motivos expuestos en el cuerpo del presente escrito y todo ello con aplicación de las consecuencias inherentes que de ello se deriven, incluida la devolución a mi mandante de la cantidad que ha devuelto por la resolución que se recurre, junto con los intereses pertinentes.

- De manera subsidiaria, se aplique el artículo 28.4 y 28.5 de la Orden 131/2018 , de 3 de agosto, de la Consejería de Economía, Empresas y Empleo y se proceda a moderar la cuantía a devolver.

- En todo caso, se condene en costas a la demandada."

La demanda comienza exponiendo que la mercantil solicitó la subvención al amparo de la citada Orden 131/2018 el 22 de julio de 2019, habiéndose dictado resolución de concesión el 16 de octubre de 2019 por importe de 10.000 euros, si bien sostiene que el pago efectivo no se produjo hasta el 23 de marzo de 2020, una vez aportada toda la documentación exigida por la Administración. Destaca la actora que entre dicha documentación figuraba el contrato de trabajo suscrito con Don Porfirio, aportado el 7 de enero de 2020, de manera que, cuando la Administración ordenó el pago, ya conocía que la modalidad contractual utilizada era la indefinida. Sobre esa secuencia fáctica construye uno de los ejes de su impugnación, al entender que la Administración dispuso de todos los elementos necesarios para comprobar el cumplimiento de los requisitos antes del abono de la ayuda, por lo que no resultaría conforme a Derecho exigir después el reintegro con fundamento en una circunstancia conocida y no objetada en el momento de reconocer y hacer efectivo el derecho al cobro.

En cuanto a la fundamentación jurídico-material, la demanda sostiene que la interpretación correcta de la Orden 131/2018 debe hacerse desde su finalidad, que identifica con la mejora de la empleabilidad de los jóvenes cualificados, el fomento de su contratación y su inserción efectiva en el mercado laboral. Reproduce a tal efecto las disposiciones generales de la norma y el contenido de su artículo 1, poniendo el acento en que la orden se dirige a otorgar un incentivo a la contratación y en que valora positivamente los proyectos que incluyan compromisos de continuidad laboral. Desde esa premisa, la parte actora afirma que el contrato indefinido suscrito con el trabajador subvencionado no puede considerarse contrario al fin de la ayuda, sino, antes al contrario, plenamente coherente con él, puesto que asegura una estabilidad laboral superior a la derivada de un contrato temporal de doce meses y satisface, con mayor intensidad, el objetivo de inserción y permanencia en el empleo que, a su juicio, inspira la convocatoria. Añade que la exigencia de reintegro por el solo hecho de haber optado por una modalidad más beneficiosa para el trabajador resulta ilógica, desproporcionada y contraria al sentido de la norma, pues la Orden no persigue un mero dato estadístico sobre el número de contratos temporales formalizados, sino el mantenimiento real del empleo generado.

Junto a esa interpretación finalista, la demanda articula un segundo bloque argumental apoyado en la doctrina de los actos propios y en el principio de confianza legítima, razonando que la Administración no puede, sin incurrir en contradicción con su propio comportamiento anterior, reconocer el cumplimiento de los requisitos, certificar el derecho al cobro y abonar la subvención con pleno conocimiento de que el contrato era indefinido, para posteriormente promover un expediente de reintegro precisamente por esa misma circunstancia. A tal fin cita jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional sobre la vinculación que deriva del comportamiento previo de la Administración y sobre la protección de la confianza fundada generada en el administrado, insistiendo en que la comprobación administrativa de los requisitos se produjo antes del pago y no con posterioridad a éste, de modo que, si la Administración no apreció entonces objeción alguna, no puede trasladar a la beneficiaria las consecuencias de su propia actuación. En esa misma línea argumental, la demanda realiza una comparación entre un supuesto hipotético en que la empresa hubiera celebrado inicialmente un contrato temporal de doce meses y luego lo hubiera transformado en indefinido, y el caso realmente acaecido, en el que el contrato indefinido se formalizó desde el principio, concluyendo que en ambos escenarios la finalidad de la orden se habría cumplido por igual, siendo la única diferencia la modalidad formal elegida.

Finalmente, con carácter subsidiario para el supuesto de que no se estimase la pretensión principal anulatoria, la parte actora interesa la aplicación del artículo 28.4 y 28.5 de la Orden 131/2018, sosteniendo que, cuando menos, concurren las circunstancias necesarias para la moderación del reintegro, al haberse aproximado de modo significativo al cumplimiento total de la finalidad perseguida por la subvención y haberse producido una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de los compromisos asumidos.

B) Los argumentos sostenidos por la Administración demandada en su contestación.

La Administración demandada se opone al recurso, solicitando su desestimación, con expresa imposición de costas a la parte actora.

La Administración demandada combate la interpretación finalista que la actora realiza de la Orden 131/2018. Afirma que dicha disposición tiene por objeto establecer bases reguladoras para subvenciones destinadas al desarrollo de proyectos de empleo de jóvenes cualificados inscritos en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil, pero subraya que el régimen concreto de la ayuda concedida se articula, de manera expresa, en torno a contratos de duración determinada. Para ello reproduce el contenido de los artículos 9 y 10 de la Orden, destacando que el artículo 9.1 establece que "la modalidad de contratación de duración determinada será la que mejor se ajuste a las circunstancias concretas de cada proyecto", mientras que el artículo 10.1 dispone que la cuantía de la subvención será de 10.000 euros "por cada contrato temporal formalizado" de, al menos, doce meses de duración. Desde esta literalidad normativa concluye que la ayuda concedida a la mercantil recurrente no estaba destinada a subvencionar contratación indefinida, sino una contratación temporal específica, de duración mínima predeterminada, y que la sustitución de esa modalidad por otra distinta supone un incumplimiento directo de las condiciones esenciales de la convocatoria. En esta misma línea rechaza la tesis actora de que la finalidad de la Orden fuera "fomentar la contratación indefinida", insistiendo en que tal construcción constituye una reinterpretación subjetiva de la norma carente de apoyo en su tenor literal y en su estructura regulatoria.

Para reforzar esa conclusión, el escrito de contestación introduce la comparación entre la Orden 131/2018 y el Decreto 45/2018, de 3 de julio, relativo a subvenciones para incentivar la contratación indefinida. Sostiene que la coexistencia de ambas disposiciones revela con claridad que la Administración autonómica diseñó dos líneas de ayuda diferenciadas, con finalidades, destinatarios, requisitos y cuantías diversas: una, la de la Orden 131/2018, orientada a la contratación temporal de jóvenes cualificados; y otra, la del Decreto 45/2018, específicamente concebida para incentivar la contratación indefinida o la transformación de contratos temporales en indefinidos, además con importes notablemente inferiores a los 10.000 euros previstos en la primera. Sobre esta base, argumenta que, si Soluciones Digitales Toledo, S.L. pretendía obtener una subvención ligada a una contratación indefinida, debió acogerse al régimen del Decreto 45/2018 y a sus concretas condiciones, no pudiendo pretender conservar una ayuda concedida al amparo de una convocatoria distinta, por un importe superior y bajo requisitos incompatibles con la modalidad contractual finalmente utilizada. Añade, además, que la propia demanda reconoce expresamente que al trabajador se le contrató "desde el principio" como indefinido "en lugar de temporal", lo que para la Administración equivale a una admisión del incumplimiento de la Orden 131/2018 y del objeto mismo de la subvención otorgada.

En segundo lugar, la Administración demandada rechaza la invocación de la doctrina de los actos propios y de la confianza legítima. Tras recordar que la demandante fundamenta dicha alegación en el hecho de que la Administración conocía la modalidad indefinida del contrato antes de hacer efectivo el pago de la subvención, la contestación opone que, aun partiendo de ese dato, la doctrina de los actos propios no puede prevalecer frente al principio de legalidad cuando se está ante materias regidas por normas imperativas. En este sentido, no sólo trae a colación la propia jurisprudencia citada por la demandante, en particular la referencia a la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de septiembre de 2002, para subrayar que en el ámbito del Derecho público no cabe dar eficacia a una actuación administrativa contraria al ordenamiento por el solo hecho de haber sido adoptada, sino que, además, invierte el argumento de la parte actora y afirma que, si de actos propios se trata, debe atenderse prioritariamente a los de la propia beneficiaria, quien suscribió en la solicitud una serie de declaraciones responsables comprometiéndose, entre otras cosas, a ejecutar el proyecto, justificar el cumplimiento de requisitos y condiciones, comunicar cualquier modificación relevante respecto de las circunstancias tenidas en cuenta al conceder la ayuda y proceder al reintegro en los supuestos legalmente previstos. Sostiene así que la mercantil incumplió sus propias declaraciones responsables al no ejecutar el proyecto conforme al comportamiento subvencionado, al no justificar correctamente el cumplimiento de las condiciones de la ayuda y al no comunicar en plazo la alteración de la modalidad contractual utilizada, todo lo cual impide, a su juicio, que pueda ampararse en una supuesta confianza legítima generada por la actuación administrativa previa.

La contestación añade, en conexión con lo anterior, que la actuación comprobadora de la Administración se desarrolló dentro del marco legal previsto en la propia Orden 131/2018, cuyo artículo 25 faculta expresamente a la Consejería para comprobar e inspeccionar las subvenciones concedidas "en cualquier momento", pudiendo solicitar del beneficiario cuantas aclaraciones y documentos resulten oportunos. Desde esta perspectiva, la circunstancia de que el contrato indefinido figurase en el expediente antes del pago no impediría a la Administración, con posterioridad, verificar su adecuación a las bases reguladoras y, en su caso, exigir el reintegro de la ayuda cuando se constate el incumplimiento de las condiciones esenciales de la concesión. De igual modo, sostiene que la demandante incurrió en incumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo 5 de la Orden 131/2018, al no ajustar su comportamiento a las condiciones de la ayuda, no justificar debidamente el cumplimiento de los requisitos y no comunicar la modificación de las circunstancias tomadas en consideración en el momento de la concesión.

Finalmente, la Administración se opone también a la pretensión subsidiaria de moderación del reintegro. A este respecto, argumenta que la parte actora realiza una lectura incorrecta del artículo 28.4 de la Orden 131/2018, introduciendo un inciso ajeno a la regulación aplicable y pretendiendo reconducir su supuesto a un incumplimiento susceptible de reintegro parcial. Frente a ello, el escrito de contestación razona que el ámbito propio del artículo 28.4 se refiere a "los demás incumplimientos" cuando exista una aproximación significativa al cumplimiento total y una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de los compromisos asumidos, pero no a casos como el presente, en el que el incumplimiento afecta a un presupuesto estructural de la ayuda concedida, esto es, a la modalidad contractual que la norma exige. Por ello considera que concurre un incumplimiento de la Orden 131/2018 y que la exigencia de reintegro encuentra cobertura suficiente en el artículo 37 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, especialmente en sus apartados b), c), f) e i), así como en el artículo 28 de la propia Orden, invocando también el acuerdo de inicio del expediente y la resolución de reintegro para sostener que la conducta de la beneficiaria encaja en el incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención

TERCERO.- Hechos relevantes.

Como datos a tener en cuenta destacaremos los siguientes:

1. Soluciones Digitales de Toledo, S.L. presentó solicitud de subvención el 22 de julio de 2019, dentro de la convocatoria dirigida a financiar proyectos para el empleo de personas jóvenes cualificadas inscritas en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil. La solicitud se acompañó de la documentación identificativa de la mercantil, memoria-proyecto y declaraciones responsables

2. Mediante Resolución de la Dirección General de Programas de Empleo de 16 de octubre de 2019, se concedió a la entidad una subvención de 10.000 euros para la contratación de una persona joven cualificada, expediente NUM000.

El trabajador contratado fue Porfirio, constando en el expediente su titulación y la documentación relativa al Sistema Nacional de Garantía Juvenil.

El contrato aportado por la mercantil era por tiempo indefinido, circunstancia que la propia actora no niega, sino que justifica por entender que es más favorable para el trabajador y más congruente con la finalidad material de la ayuda.

3. La subvención fue abonada en marzo de 2020, constando en la resolución impugnada la fecha de pago de 20/03/2020 y alegando la actora que el abono efectivo en cuenta se produjo el 23/03/2020.

4. Por Acuerdo de 3 de noviembre de 2021, notificado el 4 de noviembre de 2021, se inició procedimiento de reintegro al apreciarse que el contrato formalizado era indefinido, concediéndose trámite de audiencia. La actora formuló alegaciones el 25 de noviembre de 2021.

5. Finalmente, la Dirección General de Programas de Empleo dictó la resolución impugnada de 4 de febrero de 2022, acordando el reintegro de la subvención y de los intereses de demora.

6. Para evitar la vía de apremio, la recurrente procedió al reintegro voluntario el 9 de febrero de 2022, extremo expresamente alegado en la demanda.

Estos hechos, por lo demás, permiten advertir que el proceso no descansa sobre una eventual ocultación o fraude documental, sino sobre una discrepancia frontal entre el modo en que la ayuda fue configurada normativamente y el modo en que la contratación fue ejecutada por la beneficiaria.

CUARTO.- Normativa aplicable.

La subvención objeto del presente recurso se rige por la Orden 131/2018, de 3 de agosto, de la Consejería de Economía, Empresas y Empleo, publicada en el DOCM, por la que se establecen las bases reguladoras de subvenciones para financiar proyectos para el empleo de personas jóvenes cualificadas inscritas en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil. Dicha norma define como objeto de las ayudas el desarrollo de proyectos de empleo para jóvenes cualificados, "otorgando un incentivo a la contratación" para mejorar su empleabilidad; e indica que el procedimiento de concesión se tramita en régimen de concurrencia competitiva, conforme a los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad y no discriminación.

Especial relevancia presentan, por un lado, el artículo 9 de la Orden, que dispone: "La modalidad de contratación de duración determinada será la que mejor se ajuste a las circunstancias concretas de cada proyecto", añadiendo que la duración no podrá ser inferior a doce meses y que la jornada será a tiempo completo; y, por otro, el artículo 10.1, según el cual "la cuantía de la subvención será de 10.000 euros, por cada contrato temporal formalizado de, al menos, doce meses de duración".

Asimismo resultan de aplicación el artículo 5 de la misma Orden, que impone al beneficiario la obligación de cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto y adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión; el artículo 18, relativo a la modificación de la resolución de concesión; el artículo 25, que faculta a la Administración para comprobar e inspeccionar las subvenciones concedidas en cualquier momento; y, de manera singular, el artículo 28, que regula el reintegro total o parcial de las cantidades percibidas en caso de incumplimiento.

En el plano legal general, debe estarse a la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, cuyo artículo 37 contempla como causas de reintegro, entre otras, el incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o de la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención, así como el incumplimiento de la obligación de justificación y los demás supuestos previstos en la normativa reguladora.

QUINTO.- La modalidad temporal del contrato como requisito esencial del régimen de la ayuda.

La Sala considera que la resolución impugnada es, en lo sustancial, ajustada a Derecho.

La razón principal es que la duración temporal del contrato no es algo secundario ni meramente formal dentro del programa de ayudas, sino un requisito básico que define la propia subvención. Así resulta del tenor literal de los artículos 9 y 10 de la Orden 131/2018, que no dejan margen razonable a una interpretación distinta: la modalidad subvencionada es la de duración determinada y la cuantía de la ayuda queda anudada a cada contrato temporal formalizado de, al menos, doce meses.

Por ello, no puede considerarse que se trate simplemente de un incumplimiento formal sin relevancia. La actora no celebró un contrato temporal de doce meses que después transformara en indefinido, ni ejecutó el proyecto conforme a la modalidad subvencionada para posteriormente modificarla con arreglo a los cauces previstos en la norma. Lo que hizo fue celebrar desde el origen un contrato de naturaleza distinta a la contemplada por la base reguladora.

A este respecto procede traer a colación la STS 1623/2017, de 20 de abril, que recuerda que el otorgamiento de las subvenciones "ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma", lo que excluye que el beneficiario pueda redefinir unilateralmente las condiciones objetivas del programa de ayudas. A su vez, la jurisprudencia asociada al artículo 37 LGS evidencia que el reintegro constituye la consecuencia legal del incumplimiento de las condiciones establecidas en la concesión, sin perjuicio de la operatividad del principio de proporcionalidad en supuestos de verdadera ejecución parcial del mismo proyecto subvencionado.

No es irrelevante, además, que la Orden 131/2018 se inserte en un procedimiento de concurrencia competitiva, sometido a los principios de publicidad, objetividad e igualdad. Permitir que una ayuda diseñada y convocada para contratos temporales se conserve cuando el beneficiario opta por un contrato indefinido equivaldría a alterar ex post las condiciones objetivas del programa, con potencial afección a la igualdad entre solicitantes. La Administración no concede subvenciones en abstracto a favor de cualquier actuación socialmente útil, sino en función de programas delimitados por la norma.

SEXTO.- Sobre la finalidad general de empleabilidad.

La actora construye su argumentación sobre la finalidad general de la Orden 131/2018: mejorar la empleabilidad de jóvenes cualificados y favorecer su inserción laboral. Ese planteamiento, considerado en abstracto, no carece de consistencia. Es cierto que el contrato indefinido puede ser objetivamente más favorable para el trabajador. Es también cierto que, en el caso enjuiciado, la relación laboral se mantuvo más allá del umbral temporal mínimo exigido. Sin embargo, ninguna de esas circunstancias permite alterar el marco jurídico aplicable.

La controversia no consiste en decidir cuál era la opción laboral más beneficiosa para el trabajador, sino en verificar si la beneficiaria ejecutó el proyecto en los términos exigidos por la norma. Y la respuesta ha de ser negativa. La Orden 131/2018 no subvenciona cualquier contratación juvenil ni, específicamente, la contratación indefinida, sino una concreta modalidad de contratación temporal vinculada a un determinado diseño de política de empleo.

La alegación de que la empresa habría cumplido "mejor" la finalidad de la norma no puede prosperar. En materia de subvenciones, el interés público no se agota en el resultado material perseguido, sino que se proyecta también sobre la observancia de las condiciones publicadas que delimitan el programa de ayudas y garantizan su aplicación objetiva e igualitaria. La Administración no queda vinculada por una valoración ex post del beneficiario acerca de qué conducta le parece más conveniente, ni el órgano jurisdiccional puede convertir una subvención de contratación temporal en una ayuda de contratación indefinida por la sola circunstancia de considerar ésta más estable.

En este punto reviste especial importancia la existencia del Decreto 45/2018, de 3 de julio, específicamente dirigido a incentivar la contratación indefinida. No es preciso entrar aquí en el detalle de su régimen completo. Basta constatar que el ordenamiento autonómico diferenciaba conscientemente ambas líneas de fomento. Esa coexistencia normativa corrobora que la contratación indefinida no quedaba absorbida sin más por el programa regulado en la Orden 131/2018, sino que disponía de un cauce normativo propio.

SÉPTIMO.- Sobre la doctrina de los actos propios y principio de confianza legítima.

La demanda invoca la doctrina de los actos propios por entender que la Administración conocía la modalidad contractual antes de abonar la subvención y, pese a ello, procedió al pago. Tal alegación no puede ser acogida.

Para el derecho administrativo, la regla de que «no es lícito volverse contra los propios actos» se tomó prestada del mundo del negocio jurídico del derecho privado. En palabras del Tribunal Constitucional «La teoría de que "nadie puede ir contra sus propios actos", ha sido aceptada por la Jurisprudencia, al estimar que "lo fundamental que hay que proteger es la confianza, ya que el no hacerlo es atacar a la buena fe que, ciertamente, se basa en una coherencia de comportamiento en las relaciones humanas y negociales"»( STC 27/1981).

El Tribunal Supremo sitúa esta regla o aforismo entre la familia de los principios troncales del ordenamiento jurídico: «Los principios de seguridad jurídica, buena fe, protección de la confianza legítima y la doctrina de los actos propios informan cualquier ordenamiento jurídico, ya sea estatal o autonómico, y constituye un componente elemental de cualquiera de ellos, al que deben someterse en todo momento los poderes públicos» ( STS de 15 de enero de 2019, rec. 501/2016 ).

Con esas palabras se vincula la doctrina de los actos propios a los principios de buena fe y protección de confianza legítima, pero éstos han sido acogidos como principio en la Ley (apartado e) del art. 3.1 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (junto al viejo art. 7 del Código Civil), mientras que la doctrina de los actos propios queda relegada a ser una regla o criterio sin amparo legal pero de relevancia práctica y frecuentemente citado como brocardo (nemo potest contra propium actum venire).

Ahora bien, es importante advertir que no pueden invocarse precedentes contrarios a la Ley o actos equívocos, de los que pueda apartarse la Administración con la simple motivación, pues la legalidad se sustrae al principio de disponibilidad, ni de la Administración ni del particular ( STS de 16 de marzo de 2016, rec. 2775/2014). En efecto, el precedente no opera cuando se trata de potestades regladas (STSJ Canarias de 30 de septiembre de 2015, rec. 95/2014).

Aplicada esta doctrina al caso, la alegación de actos propios no puede prosperar por varias razones.

La primera, porque el beneficiario de una subvención no puede adquirir, por la sola pasividad o previa falta de detección de la Administración, un derecho a conservar una ayuda obtenida o ejecutada al margen de las condiciones esenciales de la norma. La confianza legítima no puede convertirse en un mecanismo de convalidación de un resultado contrario a la base reguladora.

La segunda, porque la propia Orden 131/2018 faculta a la Administración para comprobar e inspeccionar las subvenciones concedidas en cualquier momento, y correlativamente impone al beneficiario el deber de someterse a esas actuaciones de control. Por tanto, el hecho de que se haya realizado el pago no impide que se pueda comprobar más adelante si se cumplieron las condiciones de la subvención.

La tercera, porque la modificación de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión exigía, en su caso, el cauce del artículo 18 de la Orden, mediante resolución expresa modificativa, y no existe en el expediente constancia alguna de que tal modificación se instara ni, menos aún, se acordara. Lo que hubo fue la aportación de un contrato indefinido y, posteriormente, el pago de la ayuda; pero de ello no cabe inferir una novación tácita de las bases reguladoras ni una modificación implícita de la resolución de concesión.

OCTAVO.- Sobre la pretensión subsidiaria de reintegro parcial.

Subsidiariamente solicita la actora que, de no anularse íntegramente el reintegro, se modere su cuantía al amparo del artículo 28.4 de la Orden 131/2018. Tampoco esta pretensión puede prosperar.

Es verdad que el principio de proporcionalidad juega en materia de reintegro de subvenciones. La propia jurisprudencia del Tribunal Supremo en STS núm. 1654/2017, de fecha 31 de octubre de 2017, contempla supuestos en que la ejecución parcial del proyecto -por ejemplo, un 76 %- ha justificado una modulación del reintegro.

Pero el supuesto aquí enjuiciado no es equiparable a esos casos. No estamos ante una ayuda correctamente canalizada cuya ejecución hubiera quedado incompleta en términos cuantitativos, ni ante un proyecto sustancialmente idéntico ejecutado en un porcentaje inferior al previsto, ni ante una mera desviación subsanable del gasto. La divergencia se sitúa en el núcleo mismo de la actuación subvencionada: la modalidad del contrato.

A ello se añade que el artículo 28.5 de la Orden establece criterios específicos de graduación para supuestos de extinción de contratos y duración efectiva de la relación laboral. Esa casuística de reintegro parcial responde a hipótesis distintas a la presente, en la que el contrato no se extinguió prematuramente ni quedó incompleta su duración mínima, sino que fue formalizado desde el inicio bajo una modalidad distinta de la subvencionable. La regulación de la graduación confirma, por tanto, que la norma distingue entre desviaciones temporales o resolutorias susceptibles de proporcionalidad y alteraciones en la propia actividad subvencionable que comprometen la procedencia misma de la ayuda.

La Sala no desconoce que la contratación fue real, que el joven prestó servicios y que, desde una perspectiva material de estabilidad laboral, el resultado pudo ser favorable. Pero esas circunstancias no bastan para reconducir el supuesto a un incumplimiento menor. Se trató de una sustitución de la modalidad contractual subvencionada por otra diversa, lo que impide hablar de cumplimiento significativo del mismo comportamiento subvencionado en el sentido exigido por el artículo 28.4.

Por lo expuesto, procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

NOVENO.- Costas.

De conformidad con el artículo 139.1 de la LJCA, aun procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo, la Sala aprecia la concurrencia de serias dudas de derecho que justifican no hacer expresa imposición de las costas procesales.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,