Sentencia Contencioso-Administrativo 62/2025 Tribunal Superior de Justicia de Aragón. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 293/2023 de 17 de febrero del 2025

PRIMERO-Se recurre a) principalmente, la inactividad reglamentaria del Gobierno de Aragón en la elaboración y aprobación del P.O.R.N. Anayet-Partacua iniciado por el Decreto 223/2006, de 7 de noviembre, del Gobierno de Aragón y, en consecuencia, se pretende que se condene a la Administración demandada al cumplimiento de sus obligaciones respecto de la elaboración y aprobación del citado P.O.R.N. Anayet-Partacua, en los concretos términos en que se encuentran establecidos en el citado Decreto 223/2006

b) Subsidiariamente, que se declare no ser conforme a Derecho la desestimación presunta, por silencio administrativo negativo, de la solicitud, de fecha 7 de marzo de 2023, de reanudación de la tramitación del referido procedimiento de aprobación del P.O.R.N. Anayet-Partacua, y en consecuencia que se anule dicha resolución desestimatoria presunta.

Por la DGA se invoca sustancialmente lo que llama, entrecomillado, caducidad, al estar prevista en la normativa legal, entendiendo además que no es aplicable la llamada inactividad reglamentaria, al no estar propiamente ante un reglamento sino ante una "disposición general derivada del ejercicio de la potestad de planificación ecológica".

SEGUNDO- Fundamentos de la demanda.

La demanda sostiene, sustantivamente, que hay un mandato legal de planificación de los recursos naturales, art. 2 y 4 de la ley 4/1989 de 27 de marzo y de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres y arts. 4 y 23 de la Ley 6/1998, de 19 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos de Aragón, basadas en última instancia en el art. 45 CE, y que dicho cumplimiento se inició con el Decreto 223/2006, de 7 de noviembre, del Gobierno de Aragón, por el que se inicia el procedimiento de aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Anayet-Partacua y se crea un Consejo consultivo y de participación, elaboración que se detuvo el 11 de marzo de 2010, si bien el Informe del Servicio de Espacios Naturales y Red Natura 2000 de la propia Administración demandada, de fecha 25 de mayo de 2022 consideró que concurrían las mismas circunstancias que justificaron la protección, la cual se ha venido proporcionando por las medidas cautelares que incluía el art. 4 del Decreto, y que el 27 de enero de 2023, desde la Dirección General de Medio Natural del Gobierno de Aragón se reanudó la tramitación del procedimiento de aprobación del P.O.R.N. Anayet-Partacua, cursándose diferentes solicitudes a distintos órganos del propio Gobierno de Aragón, así como otros organismos e instituciones, con la finalidad de proceder a la constitución del Consejo Consultivo y de Participación Anayet-Partacua, creado por el art. 5 del Decreto 223/2006, pero nunca formalmente constituido.

Posteriormente, por la DP de Huesca, en un informe jurídico, se suscitó la caducidad, que nadie había planteado, la cual fue asumida por un informe de los servicios Jurídicos de la CA, estando basada tal oposición en el intento de plasmar el proyecto de unión de las Estaciones de esquí de Formigal, Candanchú y Astún, el cual fue desechado el 10 de mayo de 2023, con posterioridad a haber planteado la recurrente la reanudación del trámite, , marzo de 2023, pero antes de interponerse el recurso.

TERCERO- Hechos y normas

No ha habido discrepancia sobre los hechos, ni tampoco sobre las normas aplicables, pero sí sobre la interpretación de la misma, en concreto sobre la cuestión de la caducidad.

La normativa aplicable es la siguiente:

-La LEY 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales de la flora y fauna silvestres (B.O.E. nº 74, de 28 de marzo de 1989).

- La LEY 6/1998, DE 19 de mayo, de espacios naturales protegidos de Aragón (B.O.A. nº 64, de 3 de junio de 1998; B.O.E. nº 139, de 11 de junio de 1998). Es relevante que la misma recibió una importante modificación por la Ley 6/2014, de 26 de junio, y que daría lugar posteriormente al D Legislativo 1/2015 de 29 de julio, según preveía ya la DF2ª de la ley 6/2014.

- El DECRETO 129/1991, de 1 de agosto, de la DIPUTACIÓN GENERAL DE ARAGÓN, por el que se aprobó el reglamento del procedimiento de aprobación de los planes de ordenación de los recursos naturales (B.O.A. nº 99, de 9 de agosto de 1991). En realidad, éste habría quedado derogado por la DDSegunda de la ley 6/2014.

-la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres fue derogada y reemplazada por la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (de carácter básico, según su D. Final 2ª), si bien no resulta relevante a los efectos de la resolución del caso.

CUARTO- Resolución del caso.

Con independencia de la cuestión, algo espinosa, de la naturaleza de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales y de su concreto contenido y alcance normativo, en la que la DGA afirma que tiene contenido normativo pero no es un reglamento ( todo ello a efectos denegar la existencia de una obligación de crear el reglamento), la cuestión esencial es determinar si es aplicable la "caducidad" o plazo para la finalización del procedimiento que prevé el art. 26.6 de la ley 6/1998 de 19-5, tras la modificación de la ley 6/2014 de 26-6 y 27.6 del Decreto Legislativo 1/2015, de 29 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Espacios Protegidos de Aragón y que le da tal nueva numeración al precepto. Hay que considerar que tal "caducidad" se ha "consagrado por el TS en la sentencia nº. 1891/2016, de 20 de julio, , Sección 5ª, dictada en el recurso nº. 2006/2015 ,que se pronuncia sobre la caducidad del Plan Territorial Parcial de Estructuración y Regeneración del Espacio Consolidada de Playa del Inglés en base a la normativa propia canaria, de la que destacamos los siguientes razonamientos:

"Nótese que no nos estamos refiriendo a la institución de la caducidad del procedimiento administrativo que regulan los artículos 43.4 y 92 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre en su versión original, o artículo 44.2 tras su reforma por Ley 4/1999, de 13 de enero y que se circunscribe a los procedimientos de producción de actos o resoluciones administrativas y no a los de aprobación de disposiciones de carácter general."

Ahora bien, lo que sucede es que, por virtud de la normativa sectorial canaria, se dispone la aplicación de la caducidad a los instrumentos de planeamiento:"Lo que sucede aquí es que conforme a la legislación sectorial de la ordenación territorial y urbanística propia de Canarias se ha instaurado un plazo de caducidad y los efectos que genera la demora o inactividad de la Administración en la tramitación de un instrumento de ordenación y que por imperativo de tales normas autonómicas, se homologan a los generales de la caducidad, pues no se puede entender de otra forma la orden de archivo del procedimiento y la posibilidad, que introduce la Ley 6/2009, de que no obstante la declaración de caducidad, el órgano que tenga atribuida la competencia para formular el instrumento de planeamiento podrá acordar, en el plazo máximo de un año, reproducir la iniciativa disponiendo la conservación de los trámites efectuados hasta el momento, posibilidad que carecería de rigor si no estuviésemos en presencia del vencimiento de un plazo que impone el archivo del procedimiento."

De cualquier forma, y como comenzamos indicando al principio, huelga toda controversia en el supuesto que nos ocupa, toda vez que estamos en presencia de un procedimiento encaminado a la tramitación de un plan territorial, fuera por tanto del ámbito de los procedimientos conducentes a la producción de actos y resoluciones administrativas. Que la caducidad de los planes no esté prevista por la normativa estatal no quiere decir necesariamente que dicha caducidad venga excluida o esté rigurosamente proscrita por aquélla.Entre otras razones, porque no es el objeto propio de la indicada normativa (Ley 30/1992), que lo que pretende, eso sí, es establecer una serie de exigencias mínimas en materia de caducidad, pero respecto de los actos y las resoluciones administrativas".

El art. 26.6 de la ley 6/2014, 27.6 del TR, en cuya aplicabilidad discrepan las partes, dice lo siguiente:

"6. El Plan de Ordenación de los Recursos Naturales deberá ser aprobado en el plazo de dos años,a contar desde la Orden de inicio. No obstante, cuando existan razones que lo justifiquen, el Gobierno de Aragón podrá acordar una ampliación de plazo que no podrá exceder de un año."

Curiosamente, y luego veremos el por qué de esta perplejidad, para los "planes rectores de uso y gestión",no se contiene ningún plazo.

La conclusión puede adelantarse ya, y es que le resulta aplicable el plazo del art. 26.6. de la ley 6/2014, 27.6 del TR DL 1/2015, por lo que la norma limitadora del tiempo habría producido su efecto ya a los dos años de su vigencia.

Así, el D 129/1991, aunque contenía plazos parciales, no tenía ningún plazo final para la aprobación de los planes. Tampoco lo contenía la ley 6/1998, ni tampoco la ley estatal.

La ley 6/2014, por el contrario, en su exposición de motivos indicó la finalidad de agilización y simplificación del procedimiento: "Igualmente, se disminuyen los trámites para aprobar los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales en la medida en que dichos planes se aprobarán, de ahora en adelante, con un procedimiento de tramitación más ágil y eficaz, incluyendo una sola información pública previa a su declaración definitiva, evitando, por consiguiente, la excesiva complejidad del Decreto 129/1991, de 1 de agosto, de la Diputación General de Aragón, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento de aprobación de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, que se deroga, pasando a ser establecido el procedimiento directamente por la propia ley.

En el mismo sentido, la iniciación del procedimiento de aprobación de dichos planes ya no se realizará por decreto del Gobierno de Aragón, sino por orden del departamento competente en materia de conservación de la naturaleza. Además, se suprimirá la necesidad de contar con una aprobación inicial y otra provisional.

Finalmente, la ley incluye un plazo máximo, de carácter general, de dos años para aprobar los Planes de Ordenación, a contar desde la orden de inicio. No obstante, cuando existan razones que lo justifiquen, el Gobierno de Aragón podrá acordar una ampliación de plazo que no podrá exceder de un año".

En cuanto a la entrada en vigor, la ley 6/2014, en su DF1ª fijó los veinte días, sin excepción (en la DF 2ª contenía la autorización para refundir).

En cuanto a las Disposiciones Transitorias, las mismas deben regular las excepciones a la entrada en vigor, siendo la única regla general la que se contiene al inicio de las DT del CC, que dice "Las variaciones introducidas por este Código, que perjudiquen derechos adquiridos según la legislación civil anterior, no tendrán efecto retroactivo",lo que implica que se aplican las nuevas normas a todas las situaciones , salvo el perjuicio de los derechos adquiridos o salvo las DT concretas que a continuación se exponen. Por supuesto, tenemos también como regla general, lo que no nos afecta, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras desfavorables en el 25.1 CE.

Por tanto, la regla general es que la modificación legislativa entró en vigor a los veinte días y era aplicable a todas las situaciones, salvo lo que se decía en las dos DT, cuyo texto era el siguiente:

"Disposición transitoria primera. Normas e instrumentos a la entrada en vigor de esta ley.

En tanto no se aprueben las normas e instrumentos de desarrollo y aplicación previstos en esta ley seguirán vigentes los existentes en lo que no se opongan a la misma.

Disposición transitoria segunda. Planes de gestiónen tramitación a la entrada en vigor de esta ley.

A los procedimientos de elaboración de planes de gestión de Espacios Naturales Protegidos ya iniciados a la entrada en vigor de la presente ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior, siempre que los planes se aprueben en el plazo máximo de dos años".

A) Descartada la incidencia en el caso de la DT Primera, se hace preciso interpretar la DT segunda, y en concreto su aplicabilidad a los PORN.

Vamos a concluir que sí, pero en caso de que esto no fuese posible, el resultado sería el mismo, en virtud de la enunciada regla de la aplicabilidad de la nueva norma.

La DGA considera que, aun no siendo claro el tenor literal, debe concluirse que se refiere a los PORN, a lo que se opone la demandante, esgrimiendo la literalidad de la norma.

Si aplicamos la regla general interpretativa del art 3.1 del CC, se llega a la conclusión de que incluye a los PORN. Así, dice el precepto: "1. Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas".

Pues bien, la literalidad no es suficientemente clara, es más, conduce al absurdo. La DT sólo habla de planes de "gestión", pero no de "Planes Rectores de Uso y Gestión", a los que se refiere en nuevo art. 29 de la ley. Si atendemos a una estricta literalidad, los planes de gestiónno existen, lo que nos abocaría a considerar que la norma es superflua y carente de contenido, algo que repugna a los principios generales del derecho, que parten de que toda norma tiene un contenido.

Ello nos obliga a atender a los elementos complementarios, el sistemático, los antecedentes, la realidad social y el espíritu y finalidad. Llegando a la conclusión de que la referencia a planes de gestión es genérica y se refiere a todos los que implican gestión de los recursos naturales.

En cuanto al sistemático, el art. 23 de la ley ( 24 DLeg. 1/2015) encuadra los PORN dentro del concepto de gestión. Así, dice: "1. Con la finalidad de adecuar la gestión de los recursos naturales, y en especial de los Espacios Naturales Protegidos y de las especies a proteger, a los principios inspiradores señalados en esta ley , se formularán Planes de Ordenación de los Recursos Naturales".Por tanto, convierte a los PORN en la piedra angular de la gestión.

Es más, el art. 32 considera a los planes rectores de uso y gestión como de desarrollo complementario de los PORN: "Artículo 32. Marco general. 1. El desarrollo del régimen de protección de los espacios naturales protegidos y de su gestión se realizará mediante los planes rectores de uso y gestión. 2. Los planes rectores de uso y gestión serán complementarios de los planes de ordenación de los recursos naturales, cuando existan, y estarán supeditados a lo que estos determinen".

Por otro lado, la fijación de un plazo de dos años que sólo afectase a los planes rectores de uso y gestión- y seguimos insistiendo en que la DT no se refiere literalmente a esta categoría- cuando ni antes en la ley 6/1998 ni tras la ley 6/2014 se ha fijado plazo para los procedimientos de aprobación de dichos planes rectores de uso y gestión no tiene ningún sentido. Por tanto, hay que concluir que cuando establece tal plazo realmente está pensando en que es aplicable a los PORN, y, posiblemente, parta de la premisa de que si el PORN deben hacerse en dos años, con mayor motivo deberá aplicarse, y sería otro defecto de la ley al no recogerlo expresamente, a los PRUG.

La conclusión es clara, la DT habla de gestión en un sentido extremadamente genérico, y con ello se está aludiendo al plazo de los PORN, único previsto en la ley, y que por tanto se aplica a los iniciados con anterioridad, se entiende, eso sí, aunque no lo dice expresamente, a partir de la norma.

Finalmente, si atendemos al espíritu y finalidad de la norma, también hay que concluir que si se ha pretendido fijar un plazo de dos años, prorrogable otro, ello es con el fin de estimular la diligencia administrativa y evitar desfases entre la situación contemplada y los fines y objetivos de la norma entre el momento en el que se inició y en el que se aprueba definitivamente.

Así mismo, hay que tener en cuenta que la aprobación conllevó unas medidas cautelares, art. 4, que dice "1. Durante la tramitación de este Plan, no podrán realizarse actos que supongan una transformación sensible de la realidad física y biológica, que pueda llegar a hacer imposible o dificultar de forma importante la consecución de los objetivos del mismo",reseñando en el apartado 2 más de veinte actividades que requieren un informe favorable del Departamento de Medio Ambiente, lo que supone la restricción de derechos en todo el territorio delineado, lo que no puede prolongarse indefinidamente.

En definitiva, la seguridad jurídica, consagrada en el art. 9.3 CE, está detrás de dicha norma limitadora del tiempo máximo para su aprobación.

Pues bien, si se parte de esas finalidades, no hay ningún motivo para hacer una excepción para procedimientos iniciados con anterioridad, en este caso se inició 17 años antes de interponerse el recurso, y ocho años antes de establecerse el límite de dos años. Nada justifica que estos supuestos queden excluidos del plazo, lo que incluso podría haber dado lugar a la picaresca de incoarlos en los veinte días de vacatio legis a fin de escapar a dicho límite, sin perjuicio de que el mismo, lógicamente, no debe ser aplicado retroactivamente, pues ya habían transcurrido sobradamente dos años al aprobarse la norma, sino a partir de la publicación de la misma, como se ha venido haciendo, por ejemplo, en los casos de prescripción, en que el propio art. 1939 del CC dice "La prescripción comenzada antes de la publicación de este Código se regirá por las leyes anteriores al mismo; pero si desde que fuere puesto en observancia transcurriese todo el tiempo en él exigido para la prescripción, surtirá ésta su efecto, aunque por dichas leyes anteriores se requiriese mayor lapso de tiempo". Es decir, desde la entrada en vigor de la ley 6/2014 debería haberse aprobado en dos años, lo que no tuvo lugar.

Rechazamos expresamente que se debiese aplicar de modo retroactivo, además de por lo dicho, porque en ese caso lo lógico habría sido declarar expresamente finalizados o archivados todos los procedimientos que hubiesen superado el plazo de dos años a la hora de promulgarse la norma, cosa que no se hizo.

B) En caso de no considerar incluidos los PORN en la DT2ª

En ese caso, si hubiésemos considerado no aplicable dicha DT2ª, la conclusión sería la misma, pues la norma que limita el procedimiento sería aplicable a todos los procedimientos no incluidos en la DT2ª, y sería aplicable desde el principio.

Es cierto que, frente a ello, la demandante invoca la regla general de la ley 39/2015, DT 3ª, según la cual a los procedimientos iniciados anteriormente se les aplicarían las normas anteriores, pero a ello hay que contestar lo siguiente:

1) Estamos ante una elaboración de una disposición de carácter general, no ante procedimientos administrativos para la elaboración de actos, que es a los que se refiere dicha DT 3ª

2)En este caso no es una norma procedimental propiamente dicha, en el sentido de fijar tal o cual trámite o incuso tal o cual plazo para un trámite, sino una norma que fija, novedosamente, un plazo final, con el objeto esencial de garantizar la seguridad jurídica y la adecuación del PORN a la posiblemente cambiante realidad, a fin de evitar situaciones de indeterminación e incluso, como hemos visto, de limitación indefinida de derechos, la cual, por principio general, debe ser limitada en el tiempo y de interpretación restrictiva.

También consideramos irrelevantes las referencias, con el objeto de invoca rlos actos propios, a que se reinició el procedimiento cuando el 23 de enero de 2023 desde la Dirección General de Medio Natural del Gobierno de Aragón se cursaron, en fecha 27 de enero de 2023, diferentes solicitudes dirigidas a distintos órganos del propio Gobierno de Aragón, así como otros organismos e instituciones, para la designación de representantes ante el Consejo Consultivo y de Participación Anayet-Partacua, creado por el art. 5 del Decreto 223/2006, pero nunca formalmente constituido, pues en esta situación no se puede hablar de actos propios. Si el procedimiento quedó "caducado" por el transcurso del tiempo, no podía "resucitarse" por la administración que lo dejó caducar, y más teniendo en cuenta que puede haber otros muchos interesados en hacer valer la caducidad, como por ejemplo propietarios delos valles afectados, que no pueden verse perjudicados por un acto contra legem de la Administración.

También es irrelevante que hasta el informe de los servicios jurídicos de la DPH no se plantease esta cuestión, pues lo relevante en una norma es su contenido, y no si el mismo se ha venido entendiendo en uno u otro sentido por la mayoría de afectados.

Por todo lo anterior, procede desestimar el recurso en su pretensión principal, dado que el procedimiento ha rebasado el plazo máximo previsto, por lo que deben decaer todos sus efectos, incluidas las restricciones cautelares del art. 4.

En cuanto a la subsidiaria,ya hemos contestado que estamos ante un supuesto de caducidad especial en la elaboración de una disposición de carácter general, por lo que no sería aplicable la institución del silencio negativo, además de que, de serlo, le sería oponible la caducidad igualmente.

Por todo ello, procede desestimar en su totalidad el recurso.

QUINTO-Costas.

Procede imponer las costas a la demandante, conforme al art. 139 LJCA, sin que puedan exceder en ningún caso de 1.500 euros.

Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación