Sentencia Contencioso-Administrativo 73/2026 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 73/2022 de 17 de febrero del 2026

PRIMERO.- Objeto de recurso y pretensiones de las partes.

Es objeto de recurso la Resolución de la Dirección General de Programas de Empleo por la que se declaró la pérdida del derecho al cobro de la ayuda de mantenimiento de puestos de trabajo, línea costes salariales del primer semestre de 2021, por infracción de lo dispuesto en el artículo 4.3 del Decreto 21/2010, de 20 de abril, por el que se regula la concesión directa de subvenciones para promover y facilitar la integración laboral de las personas con discapacidad en centros especiales de empleo.

La demandante fundamenta su recurso en los siguientes motivos: 1) Nulidad de pleno derecho de la resolución recurrida por aplicación de los artículos 37 y 47.1 a) la Ley 39/2015, por vulneración de los principios de inderogabilidad de los Reglamentos, igualdad ante la ley, legalidad, seguridad jurídica, transparencia y buena ejecución; 2) La demandante está calificada e inscrita en el Registro CEE desde el 4 de abril de 2008 con carácter regional/autonómico; 3) Nulidad de pleno derecho de la resolución recurrida por vulneración del principio de igualdad ante la ley, artículo 47.1 a) de la Ley 39/2015 por quebrantar el articulado y principios de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado; 4) De manera subsidiaria, anulabilidad de la resolución recurrida por vulneración del artículo 48.1 de la Ley 39/2015 por infringir el principio de los "actos propios", buena fe y confianza legítima; 5) La calificación autonómica o regional como CEE concedida el 4 de abril de 2008 como "acto adquirido" administrativo favorable, no recurrida y revisado de oficio que vincula a la Junta de Castilla-La Mancha; 6) Errónea y no ajustada a derecho interpretación del apartado 3 del artículo 4 del Decreto 21/2020, regulador de la concesión directa de subvenciones.

La Administración demandada se opuso al recurso formulado por la parte demandante e interesó la desestimación de este por considerar ajustada a derecho la actuación llevada a cabo por la Administración. Al efecto, entiende que se han incumplido los requisitos para ser beneficiario de la ayuda, operando la presunción de legalidad de los actos de las Administraciones públicas. Además, considera que no se han infringido los principios de seguridad jurídica y confianza legítima en la actuación de la Administración.

SEGUNDO.- Hechos relevantes.

Mediante Resolución de fecha 28 de abril de 2021, la Dirección General de Programas de Empleo, publicó los créditos disponibles en el ejercicio 2021 para financiar las subvenciones de costes salariales previstas en el marco del Decreto 21/2020, de 20 de abril, por el que se regulaba la concesión directa de subvenciones para promover y facilitar la integración laboral de las personas con discapacidad en Centros Especiales de Empleo.

La mercantil recurrente presentó una solicitud y le fue concedida una subvención para el mantenimiento de puestos de trabajo, línea costes salariales del primer semestre de 2021, por importe de 50.371,74 euros.

De acuerdo con lo dispuesto en la normativa reguladora de la ayuda recibida, a la demandante le fueron reconocidas obligaciones por importe de 45.334,57 €, procediendo a efectuar el primer pago del 90% de la ayuda concedida.

La demandante presentó ante la Dirección General de Programas de Empleo la documentación justificativa correspondiente a la ayuda de costes salariales del primer semestre, por importe de 22.800,61 € por el centro de trabajo de la provincia de Toledo.

En fecha 25 de octubre de 2021, la Administración notificó el acuerdo de inicio del procedimiento de pérdida de derecho de la ayuda recibida. La demandante formuló alegaciones.

La Administración dictó la resolución que se recurre en este procedimiento, declarando la pérdida del derecho de la demandante al cobro, por importe de 5037,17 €, procediendo a realizar un ajuste por importe de 22.533,96 €, que correspondía a la diferencia entre las obligaciones reconocidas y el importe justificado en el primer semestre de 2021 respecto del Centro Especial de Empleo con número de registro CLM-45-0043.

La Administración demandada consideró que la mercantil recurrente no había observado lo dispuesto en el artículo 4.3 del Decreto 21/10, de 20 de abril, por el que se regula la concesión directa de subvenciones para promover y facilitar la integración laboral de las personas con discapacidad en Centros Especiales de Empleo.

TE RCERO.- Doctrina aplicable a la actividad subvencionada.

Re sulta pertinente recordar la consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala, expresada, entre otras, en las sentencias de 7 de abril de 2003 (rec. 11328/1998), reiterada a su vez en la de 4 de mayo de 2004 (rec. 3481/2000) y de 17 de octubre de 2005 (rec. 158/2000) y 6 de febrero de 2018 (rec. 3470/2015) en la que se afirma que la subvención se configura como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente. El concepto mismo de la subvención es incompatible con la atribución libérrima de fondos públicos. En ningún caso puede concebirse la subvención como desplazamiento patrimonial sin causa o con fundamento en la mera liberalidad de la entidad concedente, lo que determina que la empresa beneficiaria de la subvención debe cumplir íntegramente todas las condiciones impuestas en la resolución de concesión.

La jurisprudencia se ha encargado de destacar el carácter condicional de la subvención, afirmando que las cantidades otorgadas están vinculadas al cumplimento de la actividad prevista en el plazo señalado. Así, la jurisprudencia de forma reiterada -entre ellas la sentencia de 9 de mayo de 2016 (rec. 62/2015), 29 de noviembre de 2016 (rec. 660/2015) y 20 de abril de 2017 (rec. 60/2015) ha destacado que:

"[...] la subvención no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un "modus", libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 "ad exemplum").

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC . Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste".

El órgano concedente, que ejerce la potestad de fomento administrativo en que la subvención consiste, efectúa un seguimiento desde el establecimiento y concesión de la ayuda hasta el efectivo cumplimiento de la actividad a la que aquélla estaba condicionada, lo cual deriva de la naturaleza modal o condicional propia de la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión ( STS de 17 de abril de 2003, rec. 11328/1998, FJ 3, y las que allí se citan).

CUARTO.- Inexistencia de autorizaciones regionales/autonómicas.

La Administración demandada declaró la pérdida del derecho de la demandante al cobro de la cantidad de 5037,17 € de la ayuda reconocida, con el consiguiente ajuste por la diferencia entre las obligaciones reconocidas y lo justificado, por inobservancia de lo establecido en el artículo 4.3 del Decreto 21/2010, de 20 de abril, por el que se regula la concesión directa de subvenciones para promover y facilitar la integración laboral de personas con discapacidad en Centros Especiales de Empleo. Este precepto dispone que:

"no podrán ser beneficiarios de las ayudas que, reguladas en este decreto, fueran convocadas en el mismo ejercicio en el que obtuvieron la calificación como centro especial de empleo".

Para analizar esta cuestión, es necesario atender a la siguiente relación de circunstancias:

1) En fecha 4 de abril de 2008, la Administración dictó resolución acordando que se procediese a la calificación de inscripción en el Registro Regional de Centros Especiales de Empleo de Castilla-La Mancha de la entidad DIGIDOC INTEGRACIÓN SOCIAL S.L., y con domicilio en CONSUEGRA (TOLEDO).

2) En fecha 10 de julio de 2020, la mercantil recurrente presentó solicitud de calificación e inscripción en el Registro Regional de Centros Especiales de Empleo de Castilla-La Mancha, en aplicación de lo dispuesto en el Real Decreto 2273/1985, de 4 de diciembre, por el que se aprobó el Reglamento de los Centros Especiales de Empleo, del centro de trabajo localizado en la calle Juan Bautista Topete, 8, 19001, de Guadalajara.

3) Tras dirigir la Administración a la demandante dos requerimientos de aportación de documentación, en fecha 12 de mayo de 2021 el Director General de Programas de Empleo resolvió calificar como Centro Especial de Empleo a la demandante, con el centro de trabajo sito en la calle Juan Bautista Topete, 8, 19001, de Guadalajara, para realizar la actividad de "actividad de limpieza general de edificios (CNAE 8121)", vinculada a la cuenta de cotización 0111 19 104820916, asignando el número CLM_19_0034 en el Registro de Centros Especiales de Empleo de la Comunidad de Castilla-La Mancha.

4) Frente a esta Resolución, la demandante interpuso recurso de alzada que fue desestimado por resolución de 15 de noviembre de 2021. Entre la relación de argumentos que fundamentaban el recurso de alzada se encontraban los siguientes:

-Que la mercantil solicitante manifiesta y solicita clara e inequívocamente calificación no para una, sino para dos diferentes actividades: servicios de portería y conserjería de edificios e instalaciones (CNAE 8299) y servicios de limpieza general de edificios (CNAE 8121).

-Que hacen constar que, entre la documentación obrante en el expediente, figuran sendos certificados del Centro de Actividades Económicas de la AEAT aportados el pasado 3 de mayo de 2021, relativos a las dos actividades solicitadas por la calificación: la existencia en el grupo/sección y epígrafes IAE 849.9 "otros servicios independientes" y la del 922 "servicios de limpieza".

-Que, igualmente, hacer constar que tanto en la documentación inicialmente aportada como entre la documentación aportada mediante registro electrónico el pasado 9 de abril de 2021 como contestación al requerimiento, DIGIDOC Guadalajara aportó cartas de subrogación/contrato de trabajo, altas en la Seguridad Social con su correspondiente cuenta de cotización y certificados de incapacidad, procedentes de personal subrogado durante el segundo semestre de 2020, con la categoría de auxiliar para el desempeño de las labores de conserjería, portería y control de accesos.

-Que la escueta resolución objeto de recurso en ningún momento analiza nuestra solicitud de calificación en Guadalajara como CEE para las actividades de conserjería, servicios de portería y control de accesos, ni siquiera los menciona. Por tanto, considera que nos encontramos ante un acto administrativo denegatorio carente de toda motivación.

5) La mercantil recurrente en fecha 28 de diciembre de 2021, presentó recurso extraordinario de revisión contra la resolución de calificación de 12 de mayo de 2021 de la Dirección General de Programas de Empleo y contra la Resolución de 18 de noviembre de 2021 del Secretario General de Economía, Empresas y Empleo, solicitando el reconocimiento del carácter autonómico/regional, que no provincial, de la calificación del Centro Especial de Empleo y su ampliación a las actividades de limpieza y auxiliares de conserjería. El recurso extraordinario de revisión fue desestimado mediante resolución de 23 de mayo de 2022.

La mercantil recurrente considera que la solicitud de calificación y registro presentada el 10 de julio de 2020 para el centro de trabajo de Guadalajara no era una nueva solicitud, sino que se trataba de una ampliación de la solicitud que ya fue otorgada para el centro de trabajo de la localidad de Toledo en Resolución de 4 de abril de 2008.

Vaya por delante que la mercantil recurrente no formuló ningún tipo de recurso frente a la resolución de 15 de noviembre de 2021, cuyo objeto fue desestimar el recurso de alzada interpuesto frente a la Resolución de 12 de mayo de 2021, acordando calificar como Centro Especial de Empleo a la demandante con relación al centro de trabajo situado en Juan Bautista Topete, 8, 19001, de la localidad Guadalajara.

La demandante considera que no existe un marco legislativo que ampare la actuación de la Administración, ya que otras comunidades autónomas han dictado normas de desarrollo y complemento del Real Decreto 2273/1985, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de los Centros Especiales de Empleo.

La tesis que defiende la mercantil recurrente descansa en la idea de que ya obtuvo en el año 2008 una Resolución de calificación e inscripción de carácter regional/autonómico, lo que supone que cualquier solicitud posterior para otro centro de trabajo no sea más que una petición de ampliación de la inicial Resolución del año 2008. Sin embargo, este planteamiento no puede ser compartido por la Sala al no existir ninguna disposición normativa que establezca que se puede obtener una autorización para un centro de trabajo de carácter regional/autonómico. De hecho, la solicitud del año 2008 venía referida a un centro de trabajo de la localidad de Toledo, y la posterior del año 2020 aludía a un centro de trabajo de la localidad de Guadalajara. El registro donde se inscriben las calificaciones tiene la consideración de regional, si bien ello no es suficiente para entender que una solicitud para un concreto centro de trabajo de la Comunidad Autónoma deba conllevar, per se, el otorgamiento de una calificación de naturaleza autonómica. La solicitud de la parte demandante se refería a un centro de trabajo localizado en una provincia concreta, de ahí la calificación de centro especial de empleo de ese centro de trabajo en el marco de la provincia para la que se solicitó.

Así las cosas, no existe una disposición legal de la que pueda deducirse que la autorización el año 2008 amparaba cualquier tipo de solicitud posterior. Si la mercantil recurrente no estaba de acuerdo con la forma de proceder de la Administración, debió haber recurrido la resolución que calificó como Centro Especial de Empleo el centro de trabajo de la localidad Guadalajara. El recurso de alzada que fue desestimado mediante Resolución de 15 de noviembre de 2021 no contempló, entre los motivos de recurso, los incluidos en el posterior recurso extraordinario de revisión, que también fue desestimado por Resolución de 23 de mayo de 2022. En el escrito de interposición del recurso extraordinario de reposición, expresamente la demandante solicitaba el reconocimiento del carácter autonómico/regional, que no provincial, de la calificación del Centro Especial de Empleo y su ampliación a las actividades de limpieza y auxiliares de conserjería. Con independencia de que la calificación que afectaba al centro de trabajo de Guadalajara lo era para la realización de "actividad de limpieza general de edificios", lo relevante es que esta cuestión no fue planteada por la demandante al tiempo de interponer recurso de alzada frente a la resolución de calificación como Centro Especial de Empleo del centro de trabajo de la localidad de Guadalajara.

La mercantil recurrente debe conocer la normativa que regula todo lo referente a la subvención/ayuda que le fue concedida. En concreto, el artículo 28.2 b) señala que: "si presentada la documentación justificativa correspondiente al primer semestre natural, el importe anticipado fuera mayor que el importe justificado, se procederá a realizar el ajuste, por la diferencia con carácter previo al primer pago de la ayuda correspondiente al segundo semestre natural. Una vez realizada la liquidación del segundo semestre, si el importe anticipado correspondiente al primer pago del segundo semestre fuera mayor al importe justificado, procederá el reintegro por la diferencia".En íntima conexión con este precepto, se encuentra el aplicado por la Administración para declarar la pérdida del derecho al cobro de la demandante de una parte de la subvención/ayuda inicialmente concedida. El artículo 4.3 del Decreto 21/2010, precisa que no pueden ser beneficiarios de las ayudas reguladas en este decreto quienes obtienen la calificación como centro especial de empleo en el mismo ejercicio de la convocatoria de la ayuda.

Como ya hemos señalado, no existen disposiciones normativas que permitan interpretar que la calificación del año 2008 para el centro de trabajo de Toledo deba extenderse a la posterior calificación para el centro de trabajo localizado en Guadalajara. Igualmente, la mercantil recurrente debió recurrir en vía judicial la Resolución de 15 de noviembre de 2021 si consideraba que era contraria a sus intereses.

Así las cosas, el motivo de impugnación relativo a que no existen disposiciones normativas que desarrollen el Real Decreto 2273/1985, no puede más que ser desestimado. Del mismo modo, también tienen que ser rechazadas las alegaciones que se refieren a la obtención de una calificación regional/autonómica en el año 2008, por no existir ninguna disposición legal que permita sostener tal afirmación.

QUINTO.- Desestimación de las restantes alegaciones.

Una vez resuelto el principal motivó de oposición a la actuación de la Administración, las restantes alegaciones que realiza la parte demandante no pueden más que ser rechazadas.

No cabe hablar de que la resolución recurrida deroga de manera singular un reglamento, por cuanto no existe una disposición normativa que permita sostener que en el año 2008 la demandante obtuvo una autorización regional/autonómica. No se ha infringido, por tanto, el artículo 37 de la Ley 39/2015.

Tampoco cabe hablar de la infracción de los principios de igualdad ante la ley, legalidad, seguridad jurídica, transparencia y buena ejecución consagrados en nuestro ordenamiento jurídico. La demandante alude a una supuesta falta de iniciativa legislativa en materia de calificación e inscripción registral imputable al Gobierno de Castilla-La Mancha, manifestaciones que no son más que afirmaciones de parte, de carácter subjetivo y parcial, carentes de una mínima base probatoria.

Afirma la demandante que la Resolución recurrida es nula por infracción del articulado y principios de la ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. Insiste la parte demandante en que obtuvo una resolución de calificación regional, lo que no tiene ningún tipo de amparo legal. De hecho, como venimos señalando, la mercantil recurrente introdujo este motivo de impugnación al tiempo de interponer un recurso extraordinario de revisión frente a la resolución que acordó calificar como Centro Especial de Empleo el centro de trabajo de la localidad de Guadalajara. Probablemente, la parte demandante decidió presentar su recurso extraordinario de revisión cuando fue conocedora de la resolución que recurre en este procedimiento, que declara la pérdida de una parte de la ayuda/subvención reconocida por aplicación de lo dispuesto en el artículo 4.3 del Decreto 21/2010. La resolución de inicio del expediente de pérdida de la ayuda/subvención reconocida, tuvo lugar el 25 de octubre de 2021. Con independencia de que la resolución que se recurre en este recurso contencioso-administrativo fue notificada el 20 de diciembre de 2021, la demandante debió plantearse recurrir la Resolución de 15 de noviembre de 2021 (que desestimó el recurso de alzada frente a la calificación del centro de trabajo de Guadalajara), ante la posibilidad de que se acordase la pérdida de una parte de la ayuda/subvención concedida. Al margen de que se pudiesen solapar en el tiempo las Resoluciones de 15 de noviembre de 2021 y 20 de diciembre de 2021, de ahí el recurso extraordinario de revisión presentado, lo cierto es que la demandante debía conocer lo que establecía el artículo 4.3 del Decreto 21/2010.

Las referencias que hace la parte a una supuesta infracción de la Ley 20/2013 son genéricas, sin ningún tipo de concreción a la hora de reclamar el carácter regional de una calificación que no tiene ningún tipo de cobertura legal.

Tampoco cabe hablar de que se hayan infringido los principios de actos propios, buena fe y confianza legítima. La resolución de calificación del año 2008 no tiene carácter regional/autonómico y se refirió, exclusivamente, a un centro de trabajo situado en una localidad de la provincia de Toledo. Con independencia de que existiesen correos electrónicos entre las partes en los que se aludiese a la ampliación/extensión de calificación de CEE para el centro de trabajo de Guadalajara, lo cierto es que cada solicitud se refiere a un centro de trabajo determinado y no existe una resolución que acuerde una calificación e inscripción de carácter regional/autonómico. El hecho de que el registro donde se inscribe la calificación como CEE tenga carácter regional, no puede suponer que nos encontremos ante una calificación de alcance autonómico. Cada solicitud se refiere a un centro de trabajo y, en este caso, los centros de trabajo se encuentran en provincias diferentes de la comunidad autónoma de Castilla-La Mancha. Por lo tanto, no cabe hablar de la existencia de actos adquiridos ni de la vulneración de la doctrina de los actos propios. Tampoco se ha infringido el principio de confianza legítima, al no poder existir signos innegables y externos que generen en el administrado una esperanza legítima. En el año 2008 se solicitó una calificación para un centro de trabajo situado en la provincia de Toledo, y en el año 2020 se presentó otra para un centro de trabajo localizado en la provincia de Guadalajara. De hecho, como venimos insistiendo de manera reiterada en esta resolución, a pesar de que la parte demandante conocía que se inició un expediente de pérdida de la ayuda/subvención reconocida, no recurrió en vía judicial la resolución que calificó como Centro Especial de Empleo el centro de trabajo situado en la provincia de Guadalajara.

Por último, la parte demandante, de forma genérica, afirma que es errónea y no ajustada a derecho la interpretación del apartado 3 del artículo 4 del Decreto 21/2010, sin aportar ninguna interpretación alternativa que permita cuestionar el criterio defendido por la Administración. Así, como venimos afirmando, no fue hasta la presentación del recurso extraordinario de revisión frente a la Resolución que calificó como Centro Especial de Empleo el centro de trabajo de Guadalajara, cuando se planteó la cuestión relativa al carácter regional/autonómico de la inscripción, que no provincial, otorgada en el año 2008.

Por todo lo expuesto, desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la demandante y consideramos ajustada a derecho la actuación llevada a cabo por la Administración.

SEXTO.- Costas.

Con arreglo al art. 139.1 de la LJCA, se imponen las costas a la parte demandante sin que su importe pueda exceder de 2000 €, más IVA, en lo referente a honorarios de Letrado.

Vistos los preceptos legales citados y demás normas de general aplicación,

PRIMERO.- Objeto de recurso y pretensiones de las partes.

Es objeto de recurso la Resolución de la Dirección General de Programas de Empleo por la que se declaró la pérdida del derecho al cobro de la ayuda de mantenimiento de puestos de trabajo, línea costes salariales del primer semestre de 2021, por infracción de lo dispuesto en el artículo 4.3 del Decreto 21/2010, de 20 de abril, por el que se regula la concesión directa de subvenciones para promover y facilitar la integración laboral de las personas con discapacidad en centros especiales de empleo.

La demandante fundamenta su recurso en los siguientes motivos: 1) Nulidad de pleno derecho de la resolución recurrida por aplicación de los artículos 37 y 47.1 a) la Ley 39/2015, por vulneración de los principios de inderogabilidad de los Reglamentos, igualdad ante la ley, legalidad, seguridad jurídica, transparencia y buena ejecución; 2) La demandante está calificada e inscrita en el Registro CEE desde el 4 de abril de 2008 con carácter regional/autonómico; 3) Nulidad de pleno derecho de la resolución recurrida por vulneración del principio de igualdad ante la ley, artículo 47.1 a) de la Ley 39/2015 por quebrantar el articulado y principios de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado; 4) De manera subsidiaria, anulabilidad de la resolución recurrida por vulneración del artículo 48.1 de la Ley 39/2015 por infringir el principio de los "actos propios", buena fe y confianza legítima; 5) La calificación autonómica o regional como CEE concedida el 4 de abril de 2008 como "acto adquirido" administrativo favorable, no recurrida y revisado de oficio que vincula a la Junta de Castilla-La Mancha; 6) Errónea y no ajustada a derecho interpretación del apartado 3 del artículo 4 del Decreto 21/2020, regulador de la concesión directa de subvenciones.

La Administración demandada se opuso al recurso formulado por la parte demandante e interesó la desestimación de este por considerar ajustada a derecho la actuación llevada a cabo por la Administración. Al efecto, entiende que se han incumplido los requisitos para ser beneficiario de la ayuda, operando la presunción de legalidad de los actos de las Administraciones públicas. Además, considera que no se han infringido los principios de seguridad jurídica y confianza legítima en la actuación de la Administración.

SEGUNDO.- Hechos relevantes.

Mediante Resolución de fecha 28 de abril de 2021, la Dirección General de Programas de Empleo, publicó los créditos disponibles en el ejercicio 2021 para financiar las subvenciones de costes salariales previstas en el marco del Decreto 21/2020, de 20 de abril, por el que se regulaba la concesión directa de subvenciones para promover y facilitar la integración laboral de las personas con discapacidad en Centros Especiales de Empleo.

La mercantil recurrente presentó una solicitud y le fue concedida una subvención para el mantenimiento de puestos de trabajo, línea costes salariales del primer semestre de 2021, por importe de 50.371,74 euros.

De acuerdo con lo dispuesto en la normativa reguladora de la ayuda recibida, a la demandante le fueron reconocidas obligaciones por importe de 45.334,57 €, procediendo a efectuar el primer pago del 90% de la ayuda concedida.

La demandante presentó ante la Dirección General de Programas de Empleo la documentación justificativa correspondiente a la ayuda de costes salariales del primer semestre, por importe de 22.800,61 € por el centro de trabajo de la provincia de Toledo.

En fecha 25 de octubre de 2021, la Administración notificó el acuerdo de inicio del procedimiento de pérdida de derecho de la ayuda recibida. La demandante formuló alegaciones.

La Administración dictó la resolución que se recurre en este procedimiento, declarando la pérdida del derecho de la demandante al cobro, por importe de 5037,17 €, procediendo a realizar un ajuste por importe de 22.533,96 €, que correspondía a la diferencia entre las obligaciones reconocidas y el importe justificado en el primer semestre de 2021 respecto del Centro Especial de Empleo con número de registro CLM-45-0043.

La Administración demandada consideró que la mercantil recurrente no había observado lo dispuesto en el artículo 4.3 del Decreto 21/10, de 20 de abril, por el que se regula la concesión directa de subvenciones para promover y facilitar la integración laboral de las personas con discapacidad en Centros Especiales de Empleo.

TE RCERO.- Doctrina aplicable a la actividad subvencionada.

Re sulta pertinente recordar la consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala, expresada, entre otras, en las sentencias de 7 de abril de 2003 (rec. 11328/1998), reiterada a su vez en la de 4 de mayo de 2004 (rec. 3481/2000) y de 17 de octubre de 2005 (rec. 158/2000) y 6 de febrero de 2018 (rec. 3470/2015) en la que se afirma que la subvención se configura como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente. El concepto mismo de la subvención es incompatible con la atribución libérrima de fondos públicos. En ningún caso puede concebirse la subvención como desplazamiento patrimonial sin causa o con fundamento en la mera liberalidad de la entidad concedente, lo que determina que la empresa beneficiaria de la subvención debe cumplir íntegramente todas las condiciones impuestas en la resolución de concesión.

La jurisprudencia se ha encargado de destacar el carácter condicional de la subvención, afirmando que las cantidades otorgadas están vinculadas al cumplimento de la actividad prevista en el plazo señalado. Así, la jurisprudencia de forma reiterada -entre ellas la sentencia de 9 de mayo de 2016 (rec. 62/2015), 29 de noviembre de 2016 (rec. 660/2015) y 20 de abril de 2017 (rec. 60/2015) ha destacado que:

"[...] la subvención no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un "modus", libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 "ad exemplum").

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC . Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste".

El órgano concedente, que ejerce la potestad de fomento administrativo en que la subvención consiste, efectúa un seguimiento desde el establecimiento y concesión de la ayuda hasta el efectivo cumplimiento de la actividad a la que aquélla estaba condicionada, lo cual deriva de la naturaleza modal o condicional propia de la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión ( STS de 17 de abril de 2003, rec. 11328/1998, FJ 3, y las que allí se citan).

CUARTO.- Inexistencia de autorizaciones regionales/autonómicas.

La Administración demandada declaró la pérdida del derecho de la demandante al cobro de la cantidad de 5037,17 € de la ayuda reconocida, con el consiguiente ajuste por la diferencia entre las obligaciones reconocidas y lo justificado, por inobservancia de lo establecido en el artículo 4.3 del Decreto 21/2010, de 20 de abril, por el que se regula la concesión directa de subvenciones para promover y facilitar la integración laboral de personas con discapacidad en Centros Especiales de Empleo. Este precepto dispone que:

"no podrán ser beneficiarios de las ayudas que, reguladas en este decreto, fueran convocadas en el mismo ejercicio en el que obtuvieron la calificación como centro especial de empleo".

Para analizar esta cuestión, es necesario atender a la siguiente relación de circunstancias:

1) En fecha 4 de abril de 2008, la Administración dictó resolución acordando que se procediese a la calificación de inscripción en el Registro Regional de Centros Especiales de Empleo de Castilla-La Mancha de la entidad DIGIDOC INTEGRACIÓN SOCIAL S.L., y con domicilio en CONSUEGRA (TOLEDO).

2) En fecha 10 de julio de 2020, la mercantil recurrente presentó solicitud de calificación e inscripción en el Registro Regional de Centros Especiales de Empleo de Castilla-La Mancha, en aplicación de lo dispuesto en el Real Decreto 2273/1985, de 4 de diciembre, por el que se aprobó el Reglamento de los Centros Especiales de Empleo, del centro de trabajo localizado en la calle Juan Bautista Topete, 8, 19001, de Guadalajara.

3) Tras dirigir la Administración a la demandante dos requerimientos de aportación de documentación, en fecha 12 de mayo de 2021 el Director General de Programas de Empleo resolvió calificar como Centro Especial de Empleo a la demandante, con el centro de trabajo sito en la calle Juan Bautista Topete, 8, 19001, de Guadalajara, para realizar la actividad de "actividad de limpieza general de edificios (CNAE 8121)", vinculada a la cuenta de cotización 0111 19 104820916, asignando el número CLM_19_0034 en el Registro de Centros Especiales de Empleo de la Comunidad de Castilla-La Mancha.

4) Frente a esta Resolución, la demandante interpuso recurso de alzada que fue desestimado por resolución de 15 de noviembre de 2021. Entre la relación de argumentos que fundamentaban el recurso de alzada se encontraban los siguientes:

-Que la mercantil solicitante manifiesta y solicita clara e inequívocamente calificación no para una, sino para dos diferentes actividades: servicios de portería y conserjería de edificios e instalaciones (CNAE 8299) y servicios de limpieza general de edificios (CNAE 8121).

-Que hacen constar que, entre la documentación obrante en el expediente, figuran sendos certificados del Centro de Actividades Económicas de la AEAT aportados el pasado 3 de mayo de 2021, relativos a las dos actividades solicitadas por la calificación: la existencia en el grupo/sección y epígrafes IAE 849.9 "otros servicios independientes" y la del 922 "servicios de limpieza".

-Que, igualmente, hacer constar que tanto en la documentación inicialmente aportada como entre la documentación aportada mediante registro electrónico el pasado 9 de abril de 2021 como contestación al requerimiento, DIGIDOC Guadalajara aportó cartas de subrogación/contrato de trabajo, altas en la Seguridad Social con su correspondiente cuenta de cotización y certificados de incapacidad, procedentes de personal subrogado durante el segundo semestre de 2020, con la categoría de auxiliar para el desempeño de las labores de conserjería, portería y control de accesos.

-Que la escueta resolución objeto de recurso en ningún momento analiza nuestra solicitud de calificación en Guadalajara como CEE para las actividades de conserjería, servicios de portería y control de accesos, ni siquiera los menciona. Por tanto, considera que nos encontramos ante un acto administrativo denegatorio carente de toda motivación.

5) La mercantil recurrente en fecha 28 de diciembre de 2021, presentó recurso extraordinario de revisión contra la resolución de calificación de 12 de mayo de 2021 de la Dirección General de Programas de Empleo y contra la Resolución de 18 de noviembre de 2021 del Secretario General de Economía, Empresas y Empleo, solicitando el reconocimiento del carácter autonómico/regional, que no provincial, de la calificación del Centro Especial de Empleo y su ampliación a las actividades de limpieza y auxiliares de conserjería. El recurso extraordinario de revisión fue desestimado mediante resolución de 23 de mayo de 2022.

La mercantil recurrente considera que la solicitud de calificación y registro presentada el 10 de julio de 2020 para el centro de trabajo de Guadalajara no era una nueva solicitud, sino que se trataba de una ampliación de la solicitud que ya fue otorgada para el centro de trabajo de la localidad de Toledo en Resolución de 4 de abril de 2008.

Vaya por delante que la mercantil recurrente no formuló ningún tipo de recurso frente a la resolución de 15 de noviembre de 2021, cuyo objeto fue desestimar el recurso de alzada interpuesto frente a la Resolución de 12 de mayo de 2021, acordando calificar como Centro Especial de Empleo a la demandante con relación al centro de trabajo situado en Juan Bautista Topete, 8, 19001, de la localidad Guadalajara.

La demandante considera que no existe un marco legislativo que ampare la actuación de la Administración, ya que otras comunidades autónomas han dictado normas de desarrollo y complemento del Real Decreto 2273/1985, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de los Centros Especiales de Empleo.

La tesis que defiende la mercantil recurrente descansa en la idea de que ya obtuvo en el año 2008 una Resolución de calificación e inscripción de carácter regional/autonómico, lo que supone que cualquier solicitud posterior para otro centro de trabajo no sea más que una petición de ampliación de la inicial Resolución del año 2008. Sin embargo, este planteamiento no puede ser compartido por la Sala al no existir ninguna disposición normativa que establezca que se puede obtener una autorización para un centro de trabajo de carácter regional/autonómico. De hecho, la solicitud del año 2008 venía referida a un centro de trabajo de la localidad de Toledo, y la posterior del año 2020 aludía a un centro de trabajo de la localidad de Guadalajara. El registro donde se inscriben las calificaciones tiene la consideración de regional, si bien ello no es suficiente para entender que una solicitud para un concreto centro de trabajo de la Comunidad Autónoma deba conllevar, per se, el otorgamiento de una calificación de naturaleza autonómica. La solicitud de la parte demandante se refería a un centro de trabajo localizado en una provincia concreta, de ahí la calificación de centro especial de empleo de ese centro de trabajo en el marco de la provincia para la que se solicitó.

Así las cosas, no existe una disposición legal de la que pueda deducirse que la autorización el año 2008 amparaba cualquier tipo de solicitud posterior. Si la mercantil recurrente no estaba de acuerdo con la forma de proceder de la Administración, debió haber recurrido la resolución que calificó como Centro Especial de Empleo el centro de trabajo de la localidad Guadalajara. El recurso de alzada que fue desestimado mediante Resolución de 15 de noviembre de 2021 no contempló, entre los motivos de recurso, los incluidos en el posterior recurso extraordinario de revisión, que también fue desestimado por Resolución de 23 de mayo de 2022. En el escrito de interposición del recurso extraordinario de reposición, expresamente la demandante solicitaba el reconocimiento del carácter autonómico/regional, que no provincial, de la calificación del Centro Especial de Empleo y su ampliación a las actividades de limpieza y auxiliares de conserjería. Con independencia de que la calificación que afectaba al centro de trabajo de Guadalajara lo era para la realización de "actividad de limpieza general de edificios", lo relevante es que esta cuestión no fue planteada por la demandante al tiempo de interponer recurso de alzada frente a la resolución de calificación como Centro Especial de Empleo del centro de trabajo de la localidad de Guadalajara.

La mercantil recurrente debe conocer la normativa que regula todo lo referente a la subvención/ayuda que le fue concedida. En concreto, el artículo 28.2 b) señala que: "si presentada la documentación justificativa correspondiente al primer semestre natural, el importe anticipado fuera mayor que el importe justificado, se procederá a realizar el ajuste, por la diferencia con carácter previo al primer pago de la ayuda correspondiente al segundo semestre natural. Una vez realizada la liquidación del segundo semestre, si el importe anticipado correspondiente al primer pago del segundo semestre fuera mayor al importe justificado, procederá el reintegro por la diferencia".En íntima conexión con este precepto, se encuentra el aplicado por la Administración para declarar la pérdida del derecho al cobro de la demandante de una parte de la subvención/ayuda inicialmente concedida. El artículo 4.3 del Decreto 21/2010, precisa que no pueden ser beneficiarios de las ayudas reguladas en este decreto quienes obtienen la calificación como centro especial de empleo en el mismo ejercicio de la convocatoria de la ayuda.

Como ya hemos señalado, no existen disposiciones normativas que permitan interpretar que la calificación del año 2008 para el centro de trabajo de Toledo deba extenderse a la posterior calificación para el centro de trabajo localizado en Guadalajara. Igualmente, la mercantil recurrente debió recurrir en vía judicial la Resolución de 15 de noviembre de 2021 si consideraba que era contraria a sus intereses.

Así las cosas, el motivo de impugnación relativo a que no existen disposiciones normativas que desarrollen el Real Decreto 2273/1985, no puede más que ser desestimado. Del mismo modo, también tienen que ser rechazadas las alegaciones que se refieren a la obtención de una calificación regional/autonómica en el año 2008, por no existir ninguna disposición legal que permita sostener tal afirmación.

QUINTO.- Desestimación de las restantes alegaciones.

Una vez resuelto el principal motivó de oposición a la actuación de la Administración, las restantes alegaciones que realiza la parte demandante no pueden más que ser rechazadas.

No cabe hablar de que la resolución recurrida deroga de manera singular un reglamento, por cuanto no existe una disposición normativa que permita sostener que en el año 2008 la demandante obtuvo una autorización regional/autonómica. No se ha infringido, por tanto, el artículo 37 de la Ley 39/2015.

Tampoco cabe hablar de la infracción de los principios de igualdad ante la ley, legalidad, seguridad jurídica, transparencia y buena ejecución consagrados en nuestro ordenamiento jurídico. La demandante alude a una supuesta falta de iniciativa legislativa en materia de calificación e inscripción registral imputable al Gobierno de Castilla-La Mancha, manifestaciones que no son más que afirmaciones de parte, de carácter subjetivo y parcial, carentes de una mínima base probatoria.

Afirma la demandante que la Resolución recurrida es nula por infracción del articulado y principios de la ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. Insiste la parte demandante en que obtuvo una resolución de calificación regional, lo que no tiene ningún tipo de amparo legal. De hecho, como venimos señalando, la mercantil recurrente introdujo este motivo de impugnación al tiempo de interponer un recurso extraordinario de revisión frente a la resolución que acordó calificar como Centro Especial de Empleo el centro de trabajo de la localidad de Guadalajara. Probablemente, la parte demandante decidió presentar su recurso extraordinario de revisión cuando fue conocedora de la resolución que recurre en este procedimiento, que declara la pérdida de una parte de la ayuda/subvención reconocida por aplicación de lo dispuesto en el artículo 4.3 del Decreto 21/2010. La resolución de inicio del expediente de pérdida de la ayuda/subvención reconocida, tuvo lugar el 25 de octubre de 2021. Con independencia de que la resolución que se recurre en este recurso contencioso-administrativo fue notificada el 20 de diciembre de 2021, la demandante debió plantearse recurrir la Resolución de 15 de noviembre de 2021 (que desestimó el recurso de alzada frente a la calificación del centro de trabajo de Guadalajara), ante la posibilidad de que se acordase la pérdida de una parte de la ayuda/subvención concedida. Al margen de que se pudiesen solapar en el tiempo las Resoluciones de 15 de noviembre de 2021 y 20 de diciembre de 2021, de ahí el recurso extraordinario de revisión presentado, lo cierto es que la demandante debía conocer lo que establecía el artículo 4.3 del Decreto 21/2010.

Las referencias que hace la parte a una supuesta infracción de la Ley 20/2013 son genéricas, sin ningún tipo de concreción a la hora de reclamar el carácter regional de una calificación que no tiene ningún tipo de cobertura legal.

Tampoco cabe hablar de que se hayan infringido los principios de actos propios, buena fe y confianza legítima. La resolución de calificación del año 2008 no tiene carácter regional/autonómico y se refirió, exclusivamente, a un centro de trabajo situado en una localidad de la provincia de Toledo. Con independencia de que existiesen correos electrónicos entre las partes en los que se aludiese a la ampliación/extensión de calificación de CEE para el centro de trabajo de Guadalajara, lo cierto es que cada solicitud se refiere a un centro de trabajo determinado y no existe una resolución que acuerde una calificación e inscripción de carácter regional/autonómico. El hecho de que el registro donde se inscribe la calificación como CEE tenga carácter regional, no puede suponer que nos encontremos ante una calificación de alcance autonómico. Cada solicitud se refiere a un centro de trabajo y, en este caso, los centros de trabajo se encuentran en provincias diferentes de la comunidad autónoma de Castilla-La Mancha. Por lo tanto, no cabe hablar de la existencia de actos adquiridos ni de la vulneración de la doctrina de los actos propios. Tampoco se ha infringido el principio de confianza legítima, al no poder existir signos innegables y externos que generen en el administrado una esperanza legítima. En el año 2008 se solicitó una calificación para un centro de trabajo situado en la provincia de Toledo, y en el año 2020 se presentó otra para un centro de trabajo localizado en la provincia de Guadalajara. De hecho, como venimos insistiendo de manera reiterada en esta resolución, a pesar de que la parte demandante conocía que se inició un expediente de pérdida de la ayuda/subvención reconocida, no recurrió en vía judicial la resolución que calificó como Centro Especial de Empleo el centro de trabajo situado en la provincia de Guadalajara.

Por último, la parte demandante, de forma genérica, afirma que es errónea y no ajustada a derecho la interpretación del apartado 3 del artículo 4 del Decreto 21/2010, sin aportar ninguna interpretación alternativa que permita cuestionar el criterio defendido por la Administración. Así, como venimos afirmando, no fue hasta la presentación del recurso extraordinario de revisión frente a la Resolución que calificó como Centro Especial de Empleo el centro de trabajo de Guadalajara, cuando se planteó la cuestión relativa al carácter regional/autonómico de la inscripción, que no provincial, otorgada en el año 2008.

Por todo lo expuesto, desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la demandante y consideramos ajustada a derecho la actuación llevada a cabo por la Administración.

SEXTO.- Costas.

Con arreglo al art. 139.1 de la LJCA, se imponen las costas a la parte demandante sin que su importe pueda exceder de 2000 €, más IVA, en lo referente a honorarios de Letrado.

Vistos los preceptos legales citados y demás normas de general aplicación,

PRIMERO.- Objeto de recurso y pretensiones de las partes.

Es objeto de recurso la Resolución de la Dirección General de Programas de Empleo por la que se declaró la pérdida del derecho al cobro de la ayuda de mantenimiento de puestos de trabajo, línea costes salariales del primer semestre de 2021, por infracción de lo dispuesto en el artículo 4.3 del Decreto 21/2010, de 20 de abril, por el que se regula la concesión directa de subvenciones para promover y facilitar la integración laboral de las personas con discapacidad en centros especiales de empleo.

La demandante fundamenta su recurso en los siguientes motivos: 1) Nulidad de pleno derecho de la resolución recurrida por aplicación de los artículos 37 y 47.1 a) la Ley 39/2015, por vulneración de los principios de inderogabilidad de los Reglamentos, igualdad ante la ley, legalidad, seguridad jurídica, transparencia y buena ejecución; 2) La demandante está calificada e inscrita en el Registro CEE desde el 4 de abril de 2008 con carácter regional/autonómico; 3) Nulidad de pleno derecho de la resolución recurrida por vulneración del principio de igualdad ante la ley, artículo 47.1 a) de la Ley 39/2015 por quebrantar el articulado y principios de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado; 4) De manera subsidiaria, anulabilidad de la resolución recurrida por vulneración del artículo 48.1 de la Ley 39/2015 por infringir el principio de los "actos propios", buena fe y confianza legítima; 5) La calificación autonómica o regional como CEE concedida el 4 de abril de 2008 como "acto adquirido" administrativo favorable, no recurrida y revisado de oficio que vincula a la Junta de Castilla-La Mancha; 6) Errónea y no ajustada a derecho interpretación del apartado 3 del artículo 4 del Decreto 21/2020, regulador de la concesión directa de subvenciones.

La Administración demandada se opuso al recurso formulado por la parte demandante e interesó la desestimación de este por considerar ajustada a derecho la actuación llevada a cabo por la Administración. Al efecto, entiende que se han incumplido los requisitos para ser beneficiario de la ayuda, operando la presunción de legalidad de los actos de las Administraciones públicas. Además, considera que no se han infringido los principios de seguridad jurídica y confianza legítima en la actuación de la Administración.

SEGUNDO.- Hechos relevantes.

Mediante Resolución de fecha 28 de abril de 2021, la Dirección General de Programas de Empleo, publicó los créditos disponibles en el ejercicio 2021 para financiar las subvenciones de costes salariales previstas en el marco del Decreto 21/2020, de 20 de abril, por el que se regulaba la concesión directa de subvenciones para promover y facilitar la integración laboral de las personas con discapacidad en Centros Especiales de Empleo.

La mercantil recurrente presentó una solicitud y le fue concedida una subvención para el mantenimiento de puestos de trabajo, línea costes salariales del primer semestre de 2021, por importe de 50.371,74 euros.

De acuerdo con lo dispuesto en la normativa reguladora de la ayuda recibida, a la demandante le fueron reconocidas obligaciones por importe de 45.334,57 €, procediendo a efectuar el primer pago del 90% de la ayuda concedida.

La demandante presentó ante la Dirección General de Programas de Empleo la documentación justificativa correspondiente a la ayuda de costes salariales del primer semestre, por importe de 22.800,61 € por el centro de trabajo de la provincia de Toledo.

En fecha 25 de octubre de 2021, la Administración notificó el acuerdo de inicio del procedimiento de pérdida de derecho de la ayuda recibida. La demandante formuló alegaciones.

La Administración dictó la resolución que se recurre en este procedimiento, declarando la pérdida del derecho de la demandante al cobro, por importe de 5037,17 €, procediendo a realizar un ajuste por importe de 22.533,96 €, que correspondía a la diferencia entre las obligaciones reconocidas y el importe justificado en el primer semestre de 2021 respecto del Centro Especial de Empleo con número de registro CLM-45-0043.

La Administración demandada consideró que la mercantil recurrente no había observado lo dispuesto en el artículo 4.3 del Decreto 21/10, de 20 de abril, por el que se regula la concesión directa de subvenciones para promover y facilitar la integración laboral de las personas con discapacidad en Centros Especiales de Empleo.

TE RCERO.- Doctrina aplicable a la actividad subvencionada.

Re sulta pertinente recordar la consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala, expresada, entre otras, en las sentencias de 7 de abril de 2003 (rec. 11328/1998), reiterada a su vez en la de 4 de mayo de 2004 (rec. 3481/2000) y de 17 de octubre de 2005 (rec. 158/2000) y 6 de febrero de 2018 (rec. 3470/2015) en la que se afirma que la subvención se configura como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente. El concepto mismo de la subvención es incompatible con la atribución libérrima de fondos públicos. En ningún caso puede concebirse la subvención como desplazamiento patrimonial sin causa o con fundamento en la mera liberalidad de la entidad concedente, lo que determina que la empresa beneficiaria de la subvención debe cumplir íntegramente todas las condiciones impuestas en la resolución de concesión.

La jurisprudencia se ha encargado de destacar el carácter condicional de la subvención, afirmando que las cantidades otorgadas están vinculadas al cumplimento de la actividad prevista en el plazo señalado. Así, la jurisprudencia de forma reiterada -entre ellas la sentencia de 9 de mayo de 2016 (rec. 62/2015), 29 de noviembre de 2016 (rec. 660/2015) y 20 de abril de 2017 (rec. 60/2015) ha destacado que:

"[...] la subvención no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un "modus", libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 "ad exemplum").

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC . Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste".

El órgano concedente, que ejerce la potestad de fomento administrativo en que la subvención consiste, efectúa un seguimiento desde el establecimiento y concesión de la ayuda hasta el efectivo cumplimiento de la actividad a la que aquélla estaba condicionada, lo cual deriva de la naturaleza modal o condicional propia de la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión ( STS de 17 de abril de 2003, rec. 11328/1998, FJ 3, y las que allí se citan).

CUARTO.- Inexistencia de autorizaciones regionales/autonómicas.

La Administración demandada declaró la pérdida del derecho de la demandante al cobro de la cantidad de 5037,17 € de la ayuda reconocida, con el consiguiente ajuste por la diferencia entre las obligaciones reconocidas y lo justificado, por inobservancia de lo establecido en el artículo 4.3 del Decreto 21/2010, de 20 de abril, por el que se regula la concesión directa de subvenciones para promover y facilitar la integración laboral de personas con discapacidad en Centros Especiales de Empleo. Este precepto dispone que:

"no podrán ser beneficiarios de las ayudas que, reguladas en este decreto, fueran convocadas en el mismo ejercicio en el que obtuvieron la calificación como centro especial de empleo".

Para analizar esta cuestión, es necesario atender a la siguiente relación de circunstancias:

1) En fecha 4 de abril de 2008, la Administración dictó resolución acordando que se procediese a la calificación de inscripción en el Registro Regional de Centros Especiales de Empleo de Castilla-La Mancha de la entidad DIGIDOC INTEGRACIÓN SOCIAL S.L., y con domicilio en CONSUEGRA (TOLEDO).

2) En fecha 10 de julio de 2020, la mercantil recurrente presentó solicitud de calificación e inscripción en el Registro Regional de Centros Especiales de Empleo de Castilla-La Mancha, en aplicación de lo dispuesto en el Real Decreto 2273/1985, de 4 de diciembre, por el que se aprobó el Reglamento de los Centros Especiales de Empleo, del centro de trabajo localizado en la calle Juan Bautista Topete, 8, 19001, de Guadalajara.

3) Tras dirigir la Administración a la demandante dos requerimientos de aportación de documentación, en fecha 12 de mayo de 2021 el Director General de Programas de Empleo resolvió calificar como Centro Especial de Empleo a la demandante, con el centro de trabajo sito en la calle Juan Bautista Topete, 8, 19001, de Guadalajara, para realizar la actividad de "actividad de limpieza general de edificios (CNAE 8121)", vinculada a la cuenta de cotización 0111 19 104820916, asignando el número CLM_19_0034 en el Registro de Centros Especiales de Empleo de la Comunidad de Castilla-La Mancha.

4) Frente a esta Resolución, la demandante interpuso recurso de alzada que fue desestimado por resolución de 15 de noviembre de 2021. Entre la relación de argumentos que fundamentaban el recurso de alzada se encontraban los siguientes:

-Que la mercantil solicitante manifiesta y solicita clara e inequívocamente calificación no para una, sino para dos diferentes actividades: servicios de portería y conserjería de edificios e instalaciones (CNAE 8299) y servicios de limpieza general de edificios (CNAE 8121).

-Que hacen constar que, entre la documentación obrante en el expediente, figuran sendos certificados del Centro de Actividades Económicas de la AEAT aportados el pasado 3 de mayo de 2021, relativos a las dos actividades solicitadas por la calificación: la existencia en el grupo/sección y epígrafes IAE 849.9 "otros servicios independientes" y la del 922 "servicios de limpieza".

-Que, igualmente, hacer constar que tanto en la documentación inicialmente aportada como entre la documentación aportada mediante registro electrónico el pasado 9 de abril de 2021 como contestación al requerimiento, DIGIDOC Guadalajara aportó cartas de subrogación/contrato de trabajo, altas en la Seguridad Social con su correspondiente cuenta de cotización y certificados de incapacidad, procedentes de personal subrogado durante el segundo semestre de 2020, con la categoría de auxiliar para el desempeño de las labores de conserjería, portería y control de accesos.

-Que la escueta resolución objeto de recurso en ningún momento analiza nuestra solicitud de calificación en Guadalajara como CEE para las actividades de conserjería, servicios de portería y control de accesos, ni siquiera los menciona. Por tanto, considera que nos encontramos ante un acto administrativo denegatorio carente de toda motivación.

5) La mercantil recurrente en fecha 28 de diciembre de 2021, presentó recurso extraordinario de revisión contra la resolución de calificación de 12 de mayo de 2021 de la Dirección General de Programas de Empleo y contra la Resolución de 18 de noviembre de 2021 del Secretario General de Economía, Empresas y Empleo, solicitando el reconocimiento del carácter autonómico/regional, que no provincial, de la calificación del Centro Especial de Empleo y su ampliación a las actividades de limpieza y auxiliares de conserjería. El recurso extraordinario de revisión fue desestimado mediante resolución de 23 de mayo de 2022.

La mercantil recurrente considera que la solicitud de calificación y registro presentada el 10 de julio de 2020 para el centro de trabajo de Guadalajara no era una nueva solicitud, sino que se trataba de una ampliación de la solicitud que ya fue otorgada para el centro de trabajo de la localidad de Toledo en Resolución de 4 de abril de 2008.

Vaya por delante que la mercantil recurrente no formuló ningún tipo de recurso frente a la resolución de 15 de noviembre de 2021, cuyo objeto fue desestimar el recurso de alzada interpuesto frente a la Resolución de 12 de mayo de 2021, acordando calificar como Centro Especial de Empleo a la demandante con relación al centro de trabajo situado en Juan Bautista Topete, 8, 19001, de la localidad Guadalajara.

La demandante considera que no existe un marco legislativo que ampare la actuación de la Administración, ya que otras comunidades autónomas han dictado normas de desarrollo y complemento del Real Decreto 2273/1985, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de los Centros Especiales de Empleo.

La tesis que defiende la mercantil recurrente descansa en la idea de que ya obtuvo en el año 2008 una Resolución de calificación e inscripción de carácter regional/autonómico, lo que supone que cualquier solicitud posterior para otro centro de trabajo no sea más que una petición de ampliación de la inicial Resolución del año 2008. Sin embargo, este planteamiento no puede ser compartido por la Sala al no existir ninguna disposición normativa que establezca que se puede obtener una autorización para un centro de trabajo de carácter regional/autonómico. De hecho, la solicitud del año 2008 venía referida a un centro de trabajo de la localidad de Toledo, y la posterior del año 2020 aludía a un centro de trabajo de la localidad de Guadalajara. El registro donde se inscriben las calificaciones tiene la consideración de regional, si bien ello no es suficiente para entender que una solicitud para un concreto centro de trabajo de la Comunidad Autónoma deba conllevar, per se, el otorgamiento de una calificación de naturaleza autonómica. La solicitud de la parte demandante se refería a un centro de trabajo localizado en una provincia concreta, de ahí la calificación de centro especial de empleo de ese centro de trabajo en el marco de la provincia para la que se solicitó.

Así las cosas, no existe una disposición legal de la que pueda deducirse que la autorización el año 2008 amparaba cualquier tipo de solicitud posterior. Si la mercantil recurrente no estaba de acuerdo con la forma de proceder de la Administración, debió haber recurrido la resolución que calificó como Centro Especial de Empleo el centro de trabajo de la localidad Guadalajara. El recurso de alzada que fue desestimado mediante Resolución de 15 de noviembre de 2021 no contempló, entre los motivos de recurso, los incluidos en el posterior recurso extraordinario de revisión, que también fue desestimado por Resolución de 23 de mayo de 2022. En el escrito de interposición del recurso extraordinario de reposición, expresamente la demandante solicitaba el reconocimiento del carácter autonómico/regional, que no provincial, de la calificación del Centro Especial de Empleo y su ampliación a las actividades de limpieza y auxiliares de conserjería. Con independencia de que la calificación que afectaba al centro de trabajo de Guadalajara lo era para la realización de "actividad de limpieza general de edificios", lo relevante es que esta cuestión no fue planteada por la demandante al tiempo de interponer recurso de alzada frente a la resolución de calificación como Centro Especial de Empleo del centro de trabajo de la localidad de Guadalajara.

La mercantil recurrente debe conocer la normativa que regula todo lo referente a la subvención/ayuda que le fue concedida. En concreto, el artículo 28.2 b) señala que: "si presentada la documentación justificativa correspondiente al primer semestre natural, el importe anticipado fuera mayor que el importe justificado, se procederá a realizar el ajuste, por la diferencia con carácter previo al primer pago de la ayuda correspondiente al segundo semestre natural. Una vez realizada la liquidación del segundo semestre, si el importe anticipado correspondiente al primer pago del segundo semestre fuera mayor al importe justificado, procederá el reintegro por la diferencia".En íntima conexión con este precepto, se encuentra el aplicado por la Administración para declarar la pérdida del derecho al cobro de la demandante de una parte de la subvención/ayuda inicialmente concedida. El artículo 4.3 del Decreto 21/2010, precisa que no pueden ser beneficiarios de las ayudas reguladas en este decreto quienes obtienen la calificación como centro especial de empleo en el mismo ejercicio de la convocatoria de la ayuda.

Como ya hemos señalado, no existen disposiciones normativas que permitan interpretar que la calificación del año 2008 para el centro de trabajo de Toledo deba extenderse a la posterior calificación para el centro de trabajo localizado en Guadalajara. Igualmente, la mercantil recurrente debió recurrir en vía judicial la Resolución de 15 de noviembre de 2021 si consideraba que era contraria a sus intereses.

Así las cosas, el motivo de impugnación relativo a que no existen disposiciones normativas que desarrollen el Real Decreto 2273/1985, no puede más que ser desestimado. Del mismo modo, también tienen que ser rechazadas las alegaciones que se refieren a la obtención de una calificación regional/autonómica en el año 2008, por no existir ninguna disposición legal que permita sostener tal afirmación.

QUINTO.- Desestimación de las restantes alegaciones.

Una vez resuelto el principal motivó de oposición a la actuación de la Administración, las restantes alegaciones que realiza la parte demandante no pueden más que ser rechazadas.

No cabe hablar de que la resolución recurrida deroga de manera singular un reglamento, por cuanto no existe una disposición normativa que permita sostener que en el año 2008 la demandante obtuvo una autorización regional/autonómica. No se ha infringido, por tanto, el artículo 37 de la Ley 39/2015.

Tampoco cabe hablar de la infracción de los principios de igualdad ante la ley, legalidad, seguridad jurídica, transparencia y buena ejecución consagrados en nuestro ordenamiento jurídico. La demandante alude a una supuesta falta de iniciativa legislativa en materia de calificación e inscripción registral imputable al Gobierno de Castilla-La Mancha, manifestaciones que no son más que afirmaciones de parte, de carácter subjetivo y parcial, carentes de una mínima base probatoria.

Afirma la demandante que la Resolución recurrida es nula por infracción del articulado y principios de la ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. Insiste la parte demandante en que obtuvo una resolución de calificación regional, lo que no tiene ningún tipo de amparo legal. De hecho, como venimos señalando, la mercantil recurrente introdujo este motivo de impugnación al tiempo de interponer un recurso extraordinario de revisión frente a la resolución que acordó calificar como Centro Especial de Empleo el centro de trabajo de la localidad de Guadalajara. Probablemente, la parte demandante decidió presentar su recurso extraordinario de revisión cuando fue conocedora de la resolución que recurre en este procedimiento, que declara la pérdida de una parte de la ayuda/subvención reconocida por aplicación de lo dispuesto en el artículo 4.3 del Decreto 21/2010. La resolución de inicio del expediente de pérdida de la ayuda/subvención reconocida, tuvo lugar el 25 de octubre de 2021. Con independencia de que la resolución que se recurre en este recurso contencioso-administrativo fue notificada el 20 de diciembre de 2021, la demandante debió plantearse recurrir la Resolución de 15 de noviembre de 2021 (que desestimó el recurso de alzada frente a la calificación del centro de trabajo de Guadalajara), ante la posibilidad de que se acordase la pérdida de una parte de la ayuda/subvención concedida. Al margen de que se pudiesen solapar en el tiempo las Resoluciones de 15 de noviembre de 2021 y 20 de diciembre de 2021, de ahí el recurso extraordinario de revisión presentado, lo cierto es que la demandante debía conocer lo que establecía el artículo 4.3 del Decreto 21/2010.

Las referencias que hace la parte a una supuesta infracción de la Ley 20/2013 son genéricas, sin ningún tipo de concreción a la hora de reclamar el carácter regional de una calificación que no tiene ningún tipo de cobertura legal.

Tampoco cabe hablar de que se hayan infringido los principios de actos propios, buena fe y confianza legítima. La resolución de calificación del año 2008 no tiene carácter regional/autonómico y se refirió, exclusivamente, a un centro de trabajo situado en una localidad de la provincia de Toledo. Con independencia de que existiesen correos electrónicos entre las partes en los que se aludiese a la ampliación/extensión de calificación de CEE para el centro de trabajo de Guadalajara, lo cierto es que cada solicitud se refiere a un centro de trabajo determinado y no existe una resolución que acuerde una calificación e inscripción de carácter regional/autonómico. El hecho de que el registro donde se inscribe la calificación como CEE tenga carácter regional, no puede suponer que nos encontremos ante una calificación de alcance autonómico. Cada solicitud se refiere a un centro de trabajo y, en este caso, los centros de trabajo se encuentran en provincias diferentes de la comunidad autónoma de Castilla-La Mancha. Por lo tanto, no cabe hablar de la existencia de actos adquiridos ni de la vulneración de la doctrina de los actos propios. Tampoco se ha infringido el principio de confianza legítima, al no poder existir signos innegables y externos que generen en el administrado una esperanza legítima. En el año 2008 se solicitó una calificación para un centro de trabajo situado en la provincia de Toledo, y en el año 2020 se presentó otra para un centro de trabajo localizado en la provincia de Guadalajara. De hecho, como venimos insistiendo de manera reiterada en esta resolución, a pesar de que la parte demandante conocía que se inició un expediente de pérdida de la ayuda/subvención reconocida, no recurrió en vía judicial la resolución que calificó como Centro Especial de Empleo el centro de trabajo situado en la provincia de Guadalajara.

Por último, la parte demandante, de forma genérica, afirma que es errónea y no ajustada a derecho la interpretación del apartado 3 del artículo 4 del Decreto 21/2010, sin aportar ninguna interpretación alternativa que permita cuestionar el criterio defendido por la Administración. Así, como venimos afirmando, no fue hasta la presentación del recurso extraordinario de revisión frente a la Resolución que calificó como Centro Especial de Empleo el centro de trabajo de Guadalajara, cuando se planteó la cuestión relativa al carácter regional/autonómico de la inscripción, que no provincial, otorgada en el año 2008.

Por todo lo expuesto, desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la demandante y consideramos ajustada a derecho la actuación llevada a cabo por la Administración.

SEXTO.- Costas.

Con arreglo al art. 139.1 de la LJCA, se imponen las costas a la parte demandante sin que su importe pueda exceder de 2000 €, más IVA, en lo referente a honorarios de Letrado.

Vistos los preceptos legales citados y demás normas de general aplicación,