Sentencia Contencioso-Administrativo 136/2026 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 8/2026 de 17 de abril del 2026

PRIMERO.-LA SENTENCIA APELADA

El recurso de apelación se interpone contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Donostia-San Sebastián de 28 de octubre de 2025 dictada en el procedimiento ordinario 464/2023 cuya parte dispositiva dice:

< artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre . No se hace expresa imposición de costas.>>

En los fundamentos jurídicos segundo y tercero de la sentencia, en lo que aquí interesa se señala lo siguiente:

<

69.b) de la LJCA, con fundamento en que la recurrente carece de título habilitante para la ocupación de los diez locales, no puede ser considerada como cesionaria o usuaria legal de los locales ya que el acuerdo de extinción, aunque fue recurrido en la vía judicial, es válido y ejecutivo desde que se dictó, que la anulación del Reglamento no supone ningún beneficio para la recurrente y, además, el Reglamento cuya propuesta

corresponde al cesionario del servicio público y es aprobado por el Ayuntamiento, es un acto adoptado en el marco de una relación contractual que les une a ambas partes, relación de la que es ajeno el usuario.

Esta causa de inadmisibilidad del recurso debe ser desestimada, debiendo reseñarse que debe reconocerse a la recurrente un interés legítimo para interponer el presente recurso, en la medida en que el Reglamento de Régimen Interior, como expresamente establece el mismo, es de aplicación y de obligado cumplimiento para todos los cesionarios de uso, comerciantes, usuarios u ocupantes del Centro Comercial, cualquiera que sea su título y que su contenido forma parte de los contratos que el concesionario firme con los distintos cesionarios de uso; y, como las propias demandadas reconocen, ante la falta de la firma de los contratos de subrogación por parte de la recurrente, la consecuencia no es otra que la vigencia en su caso de los contratos de novación pero ello no le sitúa fuera del Reglamento del Régimen Interior ya que el mismo es aprobado por el Ayuntamiento y vincula a todos.

TERCERO. -

(...)

La resolución de inadmisión dictada por el Ayuntamiento se basa única y exclusivamente en la falta de legitimación de la recurrente para solicitar la revisión de oficio del Acuerdo que aprueba el Reglamento de Régimen Interior del Centro Comercial Arcco Amara con fundamento en que la recurrente ostentaba una concesión administrativa sobre diez locales ubicados en el centro comercial y, a diferencia de otros cesionarios no llegó a suscribir los contratos de subrogación con la concesionaria Arcco Berri, S.L., que como concesionaria y de acuerdo con el contrato de concesión suscrito tenía la obligación de pagar al Ayuntamiento un canon por la ocupación de los inmuebles y ante el incumplimiento de dicha obligación de pago, el Ayuntamiento con fecha 30 de marzo de 2021 declaró extinguidas las concesiones demaniales, por lo que desde la extinción de los títulos de concesión, el solicitante no ostenta ningún derecho sobre los locales que venía ocupando en el centro comercial y, por tanto, no tiene la condición de interesado para promover el procedimiento de revisión.

Expuesto lo anterior, el recurso debe ser parcialmente estimado, en el sentido de que la recurrente, sigue ocupando varios locales en el centro comercial Arcco Amara, con independencia de que se hayan extinguido los títulos de concesión, cuestión que no ha sido resuelta de forma definitiva en la vía judicial y, el Reglamento de Régimen Interior del Centro Comercial Arcco Amara, como el mismo establece, es de aplicación y de obligado cumplimiento para todos los cesionarios de uso, comerciantes, usuarios u ocupantes del Centro Comercial, cualquiera que sea su título; estimación parcial que determina que la administración demandada deba tramitar el procedimiento de revisión instado por la parte recurrente con arreglo a lo establecido en el artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre .>>

SEGUNDO.-EL RECURSO DE APELACIÓN DEL AYUNTAMIENTO DE SAN SEBASTIAN

En el recurso de apelación plantea lo siguiente:

-La sentencia no ha aplicado correctamente la normativa y la jurisprudencia de aplicación al caso: la mercantil recurrente no ostenta legitimación para recurrir la decisión municipal por ser ocupante ilegal de los locales del edificio Arcco Amara

Como ya se indicaba en los escritos de contestación a la demanda y conclusiones, cuando la mercantil interpuso el recurso contencioso-administrativo contra la desestimación de su solicitud de revisión de oficio por silencio en julio de 2023 ya no ostentaba ningún derecho sobre los locales que ocupaba en el edificio Arcco Amara, ya que el 30 de marzo de 2021, la Junta de Gobierno Local había acordado la extinción de las concesiones demaniales otorgadas en 2011 y ordenó el desalojo de los mismos.

En la vía administrativa no se reconoció la legitimación de la recurrente y por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 26 de septiembre de 2023 se inadmitió la solicitud de revisión de oficio

La mercantil se ha negado reiteradamente a suscribir los contratos de subrogación con Arcco Berri, SL, la nueva concesionaria del servicio público desde 2012 y desde el acuerdo de la Junta de Gobierno de 30 de marzo de 2021, en la que el Ayuntamiento acordó extinguir las concesiones demaniales que inicialmente poseía, la mercantil recurrente carece de título habilitante para la ocupación de los diez locales.

-Discrepa esta parte de la sentencia en cuanto señala que la cuestión sobre la conformidad del acuerdo municipal de extinción de las concesiones aún no ha sido resuelta definitivamente en la vía judicial y que como la mercantil de facto sigue ocupando los locales todavía le es de aplicación el Reglamento de Régimen Interior del Centro Comercial Arcco Amara.

El acuerdo de extinción de las concesiones demaniales y la orden de desalojo de los locales son actos válidos y ejecutivos desde que fueron dictados ( art. 39.1 de Ley 39/2015) y aunque fueron inicialmente suspendidos por el Juzgado de lo contencioso- administrativo nº1, tras dictarse sentencia en la instancia, esa medida cautelar perdió su eficacia como declaró esta Sala en su Auto 84/2023, de 3 de noviembre de 2023.

Tanto el Juzgado contencioso-administrativo nº 1 como la propia Sala, que en sentencia 327/2025, de 15 de septiembre de 2025, ha desestimado el recurso de apelación interpuesto por la mercantil, han confirmado la validez de los actos recurridos y, siendo las sentencias desestimatorias, lo que procede en la actualidad es la ejecución de los actos administrativos.

Es decir, la mercantil recurrente sigue ocupando los locales pero es de manera ilegal ya que no tiene título que le habilite para ello y debería desalojarlos voluntariamente como se le requirió en su día.

Que la Administración no haya logrado la autorización judicial para desalojar a la mercantil forzosamente, no supone que su ocupación sea legítima y legal.

En consecuencia, en la actualidad la actora no puede invocar legítimamente que el Acuerdo de 22 de marzo de 2016 por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Interior del centro Arcco Amara afecte a ningún derecho o interés de la empresa.

La mercantil recurrente no recurrió ni presentó solicitud de revisión de oficio hasta que no se le inició el procedimiento de extinción de sus concesiones cuatro años después, actuando, una vez más, con mala fe y por motivos que no son los reconocidos en la demanda.

La anulación del Reglamento de Régimen Interior no acarrearía en sí misma y de modo inmediato ningún beneficio a la mercantil ya que ésta no es cesionaria de ningún local y legalmente no puede continuar ocupando esos espacios (en la práctica, además, solo hay actividad en uno de ellos) y por tanto, si desalojara los locales, como legalmente está obligado a hacer, el contenido de ese reglamento no le afecta.

Por otra parte, aunque fuera considerado cesionario o usuario del servicio público, tampoco estaría legitimado para impugnar los actos relativos a la concesión del servicio, que son actos adoptados en el marco de relación entre la Administración y su concesionario como ha declarado Tribunal Supremo en sus sentencias de 15 de junio de 2020 (rec. 7753/2018) y de 17 de diciembre de 2020 (rec. 662/2019)

No cabe duda de que el Reglamento de Régimen Interior del Centro, cuya propuesta corresponde al concesionario del servicio público y es aprobado por el Ayuntamiento, es un acto adoptado en el marco de la relación contractual que les une a ambas partes, relación de la que es ajeno el usuario.

El Ayuntamiento acordó la extinción de las concesiones demaniales otorgadas a la mercantil apelada por incumplimiento de las obligaciones esenciales (acuerdos que han sido ratificados en la vía judicial) por lo que la empresa carece de título legal para seguir ocupando los locales. Es un ocupante ilegal de los mismos y ningún derecho puede reconocérsele como consecuencia de esa situación jurídica irregular por lo que no puede solicitar como interesado el inicio del Reglamento de Régimen Interior de Arcco Berri ya que no tiene derecho a ocupar los locales de ese edificio.

TERCERO.-EL RECURSO DE APELACIÓN DE ARCCO BERRI SL.

La mercantil codemandada ARCCO BERRI SL plantea lo siguiente en su recurso de apelación:

Muestra su disconformidad con la argumentación jurídica de la sentencia. Señala que los argumentos de la demandante en vía administrativa fueron totalmente alterados en la demanda. Y así, en la vía administrativa no se justifica ni se argumenta en modo alguno el supuesto interés que ostenta la citada mercantil para la solicitud de revisión de oficio, sino que únicamente argumenta, retorciendo sus argumentos al extremo, una supuesta serie de causas de nulidad, que evidentemente no concurren, por lo que no se justifica en modo alguno en dicho escrito la supuesta legitimación que ostenta para instar la revisión de oficio.

Tal y como ya se manifestó en el escrito de contestación a la demanda, en los presentes autos, lo primero que se debe determinar cuál fue el objeto de la Revisión de Oficio, esto es, si el mismo fue un simple acto administrativo o, si por el contrario dicho objeto de revisión fue un contrato administrativo o una Disposición General, algo sobre lo que no se ha pronunciado la Sentencia ahora apelada.

De la naturaleza que tenga lo que el solicitante pide se revise de oficio, la aplicación de la norma será distinta.

El artículo 106 de la LPACAP respecto a la incoación del procedimiento de revisión, diferencia dos posibilidades de iniciación, refiriéndose el apartado primero del artículo a

la revisión de actos administrativos y el apartado segundo a la revisión de disposiciones

administrativas. Se prevé que únicamente será posible incoar el procedimiento de revisión, a solitud del interesado, si el objeto de la revisión de oficio es un acto administrativo. No se contempla la posibilidad de iniciar a solitud del interesado la revisión de oficio de disposiciones administrativas.

Por tanto, si lo que se entiende que se solicita es la revisión del RRI como una Disposición General, el Acuerdo municipal declarando la falta de legitimación de DONOSTI COQUES UNO, S.L., es totalmente ajustada a derecho, debiendo estimarse la presente apelación, revocando la Sentencia recurrida, dictando otra en su lugar en la que se declare la desestimación del Recurso Contencioso-Administrativo presentado por la representación procesal de DONOSTI COQUES UNO, S.L.

De igual forma, si lo que fue objeto de Revisión de Oficio fue contrato del Sector Público,

suscrito al amparo del artículo 140.1 de la Ley 30/2007 de 30 de octubre de Contratos del Sector Público, DONOSTI COQUES UNO, S.L., también carecería de Legitimación Activa para instar la revisión de oficio, al no haber sido parte del Contrato.

Las referencias que se contienen en el escrito de solicitud de revisión de oficio respecto a las supuestas causas de nulidad, son totalmente artificiosas, partiendo de premisas erróneas o falsas, y retorciendo los argumentos de una forma totalmente artificiosa para intentar forzar su inclusión dentro de las causas de nulidad establecidas en el artículo 47.1 de la Ley 39/2015, la propia DONOSTI COQUES UNO, S.L., es consciente de la falta de fundamento de la solicitud de revisión de oficio presentada por ella misma en vía administrativa, ya que en su escrito de demanda presentada en los presentes autos, cambia completamente tanto las supuestas causas de nulidad como la argumentación de las mismas, lo que evidencia la falta de fundamentación de la solicitud de revisión de oficio presentado por la referida mercantil.

Aunque la nulidad de oficio no está sujeta a plazo alguno, debemos tener en cuenta que dicho carácter imprescriptible no es absoluto, tal y como prescribe el artículo 110 DONOSTI COQUES UNO, S.L., tuvo conocimiento de la aprobación por parte del Ayuntamiento de Donostia/San Sebastián el día 13 de abril de 2016, tras la remisión de la correspondiente circular por parte del Ayuntamiento. Sin embargo, en dicho momento no tuvo ninguna duda que el Reglamento de Régimen Interior era y es conforme a derecho, ya que no interpuso en dicho momento el correspondiente Recurso Contencioso-Administrativo en los plazos habilitados al efecto. No es hasta que le notifican la Sentencia nº 190/2020, en octubre de 2020, en la que se le condena al pago de los gastos de mantenimiento y marketing a favor de mi mandante, cuando, con evidente mala fe, y con total abuso de derecho, DONOSTI COQUES UNO, S.L., presenta su solicitud de revisión de oficio, lo que determina que la misma deba ser inadmitida ya que la misma resulta contraria a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares y a las leyes.

La solicitud de Revisión de Oficio así como el propio Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por DONOSTI COQUES UNO, S.L., afecta de forma directa a los derechos del resto de cesionarios de uso, así como a las actividades comerciales que se desarrollan en el Centro Comercial, poniendo en grave riesgo la viabilidad de los mismos, así como la pervivencia de los 170 empleos directos que generan dichas actividades, por lo que los perjuicios que ocasionaría la estimación del Recurso Contencioso-Administrativo serían muy cuantiosos, afectando a un gran número de personas y a sus derechos esenciales, los cuales no podrían ser reparados, por lo que debe ser íntegramente estimado el presente Recurso de Apelación, revocando la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Donostia/San Sebastián, en Autos de Procedimiento Ordinario nº 464/2023, acordando la desestimación del Recurso Contencioso-Administrativo presentado por la representación procesal de DONOSTI COQUES UNO, S.L.

Por último, se adhiere al recurso de apelación del Ayuntamiento.

CUARTO.-PLANTEAMIENTO DE LA APELADA DONOSTI COQUES UNO, S.L.

Se opone a los recursos y plantea:

Se ha incurrido por la apelante en desviación procesal, desviándose del planteamiento procesal de instancia e introduciendo cuestiones nuevas. Haciendo una nueva demanda e incluso olvidándose de la sentencia y su tenor. Aprovechando para satisfacer nuevas inquietudes al margen de las que son objeto de esta causa procesal, como la relativa a la prescripción.

Sostiene que tiene interés legitimador porque es la cesionaria y ocupante de los locales, por disponer de un título que habilita el derecho real de uso (desde 1997, 2003 y 2005 según las escrituras inscritas en el Registro de la Propiedad nº6) plenamente vigente por haber obtenido medida cautelar mediante Auto del 27 de julio de 2021 emitido por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 1 de San Sebastián. Vigencia de la titularidad que habilita el uso que ha sido protegida por la desestimación de la ejecución provisional ( Auto del 11 de marzo de 2024 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº1, confirmado por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en Sentencia 225/2025 del 19 de mayo del 2025).

Como muestra de la incoherencia e incongruencia del Ayuntamiento, resultan los nueve recibos de IBI que se emiten todos los años por el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián a Donosti Coques Uno, S.L. En el año 2025 se han abonado 2.330,96 € de IBI. Y pagó una ingente cantidad de dinero, la suma de 1.216.434,61€ de euros para poder tener el derecho de uso de los locales hasta el año 2044, existiendo incluso préstamo hipotecario de Kutxa tal y como consta y recoge el Auto del 7 de julio de 2025 del TSJPV (rec. apelación 139/2024).

Lo que es inusual, es que después de haber pagado los derechos de uso hasta el año 2044, se hable de ocupación ilegal por el recurrente apelante.

Es impertinente, por tanto, hablar de una ocupación ilegal La Sentencia es clara y coherente al concluir la legitimación de Donosti Coques Uno, S.L. para instar actuaciones frente al Reglamento, en tanto en cuanto dicho Reglamento genera un efecto en los derechos de Donosti Coques Uno, S.L. La resolución de derechos acordada con posterioridad (21 de marzo de 2021) a la interposición del recurso administrativo (2 de noviembre de 2020) no deslegitima la acción, nulidad del Reglamento de Régimen Interior y la regularización de la situación generaría un beneficio sobre los derechos de Donosti Coques Uno, S.L.

La Sentencia recoge un hecho indiscutible: "la recurrente, sigue ocupando varios locales en el centro comercial". El recurso de apelación del Ayuntamiento lejos de desvirtuar esta cuestión, lo reconoce de manera expresa. Tampoco desvirtúa ni pone en duda que el Reglamento de Régimen Interior sea "de aplicación y de obligado cumplimiento para todos" incluido Donosti Coques Uno, S.L.

Sin embargo, el Ayuntamiento y Arcco Berri, S.L. defienden que el Reglamento de Régimen Interior sea "de aplicación y de obligado cumplimiento para" Donosti Coques Uno, S.L., pero que esta no puede instar acciones legales pertinentes frente a la misma. Una postura contraria al principio de tutela judicial efectiva. No se puede defender una cosa y la contraria a la vez.

Donosti Coques Uno, S.L. debe disponer de todas las herramientas legales para actuar frente a actos administrativos que afecten a sus derechos como legítimo ocupante de los locales. Esa es la conclusión del Juzgado, y así debe confirmarse.

La legitimación activa es manifiesta porque:

a) El reglamento afecta, limita e impone obligaciones a Donosti Coques Uno, S.L. en el ejercicio de sus derechos sobre los locales en el Centro Comercial.

El acuerdo de resolución de estos derechos, no ha sido confirmado por sentencia firme, ni ha sido ejecutado: primeramente por otorgarse la medida cautelar ( Auto 200/2021 del 27 de julio de 2021, del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1 de San Sebastián), y posteriormente por denegar la ejecución provisional solicitada por el Ayuntamiento ( Auto 71/2024 del 11 de marzo de 2024, del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1 de San Sebastián)

b) El reglamento impacta de lleno en los derechos y obligaciones de Donosti Coques Uno, S.L. De hecho, es la única base o instrumento jurídico por el que Arcco Berri, S.L. puede instar reclamaciones. En consecuencia, analizar la validez, coherencia y procedencia de este acto administrativo, no es solo posible sino crucial para el cumplimiento del derecho.

c) El reglamento es un instrumento "adoptado en el marco de relación entre la Administración y su concesionario" pero ello no implica como pretende alegar el Ayuntamiento que los afectados por ella no puedan instar los recursos pertinentes.

El Ayuntamiento alega que el Reglamento de Régimen Interior tiene la capacidad de regular todos los contratos (incluidos los de Donosti Coques Uno, S.L.) y que al mismo tiempo, Donosti Coques Uno, S.L. no tiene legitimación activa para impugnar el Reglamento de Régimen Interior. No solo nos encontramos ante una verdadera contradicción, sino prueba del uso fraudulento que se está haciendo de un instrumento jurídico para eludir las Normas de Comunidad vigentes inscritas en el Registro de la Propiedad y contravenir el pliego de la concesión otorgada a Arcco Berri S.L.

En consecuencia, a día de hoy, la realidad es que Donosti Coques Uno, S.L. dispone de pleno derecho y legitimación para solicitar se revise el Reglamento de Régimen Interior.

QUINTO.-RESPUESTA DE LA SALA.

En la resolución administrativa recurrida, el Ayuntamiento inadmitió por falta de legitimación activa de la mercantil reclamante la petición de revisión de oficio del Reglamento de Régimen Interior de la gestión (mediante concesión) del servicio público constituido en el Edificio Arcco Amara, aprobado por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián de fecha 22 de marzo de 2016. Y ello en base a que el contrato que tenía la reclamante con el Ayuntamiento para el uso de los locales, se resolvió con fecha 30 de marzo de 2021 cuando declaró extinguidas las concesiones demaniales por falta de pago del canon, por lo que desde entonces carece de un derecho o interés legítimo en su pretensión de revisión del Reglamento, pues no le afecta en sus intereses.

En la sentencia aquí apelada, se estima la demanda planteada por la mercantil reclamante al considerarse que sí tiene legitimación activa porque "sigue ocupando varios locales en el centro comercial Arcco Amara, con independencia de que se hayan extinguido los títulos de concesión, cuestión que no ha sido resuelta de forma definitiva en la vía judicial y, el Reglamento de Régimen Interior del Centro Comercial Arcco Amara, como el mismo establece, es de aplicación y de obligado cumplimiento para todos los cesionarios de uso, comerciantes, usuarios u ocupantes del Centro Comercial, cualquiera que sea su título".

Los apelantes, Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián y la mercantil Arcco Berri, impugnan la sentencia porque consideran que fue ajustada a derecho la resolución administrativa impugnada, en la que se inadmitió la petición de revisión de oficio por falta de legitimación activa de la reclamante.

Acerca de la legitimación para promover la revisión de oficio, la STS 770/2025 de 17 de junio (rec. 2392/2023) ha señalado lo siguiente:

La falta de legitimación para promover la revisión de oficio, en los términos previstos en el artículo 106 de la Ley 39/2015 , viene referida a la falta de la cualidad de "interesado" en sede administrativa, a tenor del artículo 4.1 de la misma Ley 39/2015 . Mientras que la falta de legitimación activa en el proceso, que se invoca por las partes recurridas, como objeción procesal al examen de fondo, es una causa de inadmisibilidad, prevista en el artículo 69.b) "in fine", en relación con el artículo 19.1, de la LJCA , que es la que acabamos de examinar y desestimar en el fundamento anterior. (...)

La cualidad de interesado, cuando se promueve el procedimiento, viene determinada por ser titular de un derecho o por la concurrencia de intereses legítimos, individuales o colectivos. El concepto de interesado en el procedimiento administrativo, con carácter general, se confiere, tanto a quien es titular de un derecho subjetivo como al que ostenta un interés que en la vieja LPA era un interés "legítimo, personal y directo" ( artículo 23), y en la Ley 39/2015 ( artículo 4.1.a), reiterando lo establecido en la Ley 30/1992 (artículo 31.1), ha pasado a ser simplemente un interés "legítimo".

Esta legitimación para promover el procedimiento de revisión de oficio, solicitando la nulidad de un acto de nombramiento, tiene las mismas condiciones esenciales exigibles para cualquier otro procedimiento administrativo. Teniendo en cuenta la relación que debe mediar entre el promotor de la revisión, y el acto (...) cuya nulidad ahora se postula. Y su interés debe traducirse en la obtención de un beneficio o en la eliminación de un perjuicio, cierto, real y efectivo para el recurrente que fue quien promovió tal procedimiento administrativo( STS 279/2021, de 25 de febrero, FD 3 y 4).

En el caso que aquí analizamos, la mercantil DONOSTI COQUES UNO, S.L. fue titular del derecho de uso de diversos locales en el centro comercial, en virtud del contrato que suscribió con el Ayuntamiento en el año 2011. Sin embargo, dicho contrato se resolvió el 30 de marzo de 2021 cuando el Ayuntamiento declaró extinguidas las concesiones demaniales por falta de pago del canon.

DONOSTI COQUES UNO, S.L. interpuso recurso contencioso administrativo contra dicha resolución contractual, que se siguió ante el JCA nº 1 de Donostia-San Sebastián como procedimiento ordinario 287/2021 en el que se adoptó como medida cautelar la suspensión de la ejecución solicitada por la demandante; sin embargo, esta Sala dejó sin efecto tal suspensión por auto de 3 de noviembre de 2023 porque el Juzgado ya había dictado sentencia desestimatoria del recurso.

Contra la sentencia desestimatoria dictada en el PO 287/2021, DONOSTI COQUES UNO, S.L. interpuso recurso de apelación que fue desestimado por este Tribunal en sentencia de 15 de septiembre de 2025 (rec. 26/2024). Frente a la misma, la reclamante ha preparado recurso de casación.

Ante esta situación y en aplicación del art. 39.1 de la Ley 39/2015 en cuya virtud los actos administrativos producirán efectos desde la fecha en que se dicten, no podemos considerar que la demandante tuviera legitimación para recurrir el Reglamento de Régimen Interior aprobado por el Ayuntamiento, porque no es titular de ningún interés legítimo en la medida que no puede obtener ningún beneficio cierto y actual con la revisión que postula, cuando ya no es titular del derecho de uso de ningún local.

En este sentido, no podemos compartir el criterio expuesto en la sentencia apelada como justificativo de la legitimación, porque la mera ocupación de los locales no otorga interés legítimo, en los términos que hemos expuesto. Y es precisamente ese interés el que debió ser analizado.

En todo caso, si finalmente el Tribunal Supremo admitiera el recurso de casación y dictara sentencia estimatoria, casando la dictada por esta Sala, siempre podrá DONOSTI COQUES UNO, S.L. instar nuevamente la revisión de oficio del Reglamento.

Por lo expuesto, debemos estimar los recursos de apelación y revocar la sentencia apelada por ser conforme a derecho la resolución administrativa impugnada.

SEXTO.- COSTAS. La Estimación del recurso determina la no imposición de costas

PRIMERO.-LA SENTENCIA APELADA

El recurso de apelación se interpone contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Donostia-San Sebastián de 28 de octubre de 2025 dictada en el procedimiento ordinario 464/2023 cuya parte dispositiva dice:

< artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre . No se hace expresa imposición de costas.>>

En los fundamentos jurídicos segundo y tercero de la sentencia, en lo que aquí interesa se señala lo siguiente:

<

69.b) de la LJCA, con fundamento en que la recurrente carece de título habilitante para la ocupación de los diez locales, no puede ser considerada como cesionaria o usuaria legal de los locales ya que el acuerdo de extinción, aunque fue recurrido en la vía judicial, es válido y ejecutivo desde que se dictó, que la anulación del Reglamento no supone ningún beneficio para la recurrente y, además, el Reglamento cuya propuesta

corresponde al cesionario del servicio público y es aprobado por el Ayuntamiento, es un acto adoptado en el marco de una relación contractual que les une a ambas partes, relación de la que es ajeno el usuario.

Esta causa de inadmisibilidad del recurso debe ser desestimada, debiendo reseñarse que debe reconocerse a la recurrente un interés legítimo para interponer el presente recurso, en la medida en que el Reglamento de Régimen Interior, como expresamente establece el mismo, es de aplicación y de obligado cumplimiento para todos los cesionarios de uso, comerciantes, usuarios u ocupantes del Centro Comercial, cualquiera que sea su título y que su contenido forma parte de los contratos que el concesionario firme con los distintos cesionarios de uso; y, como las propias demandadas reconocen, ante la falta de la firma de los contratos de subrogación por parte de la recurrente, la consecuencia no es otra que la vigencia en su caso de los contratos de novación pero ello no le sitúa fuera del Reglamento del Régimen Interior ya que el mismo es aprobado por el Ayuntamiento y vincula a todos.

TERCERO. -

(...)

La resolución de inadmisión dictada por el Ayuntamiento se basa única y exclusivamente en la falta de legitimación de la recurrente para solicitar la revisión de oficio del Acuerdo que aprueba el Reglamento de Régimen Interior del Centro Comercial Arcco Amara con fundamento en que la recurrente ostentaba una concesión administrativa sobre diez locales ubicados en el centro comercial y, a diferencia de otros cesionarios no llegó a suscribir los contratos de subrogación con la concesionaria Arcco Berri, S.L., que como concesionaria y de acuerdo con el contrato de concesión suscrito tenía la obligación de pagar al Ayuntamiento un canon por la ocupación de los inmuebles y ante el incumplimiento de dicha obligación de pago, el Ayuntamiento con fecha 30 de marzo de 2021 declaró extinguidas las concesiones demaniales, por lo que desde la extinción de los títulos de concesión, el solicitante no ostenta ningún derecho sobre los locales que venía ocupando en el centro comercial y, por tanto, no tiene la condición de interesado para promover el procedimiento de revisión.

Expuesto lo anterior, el recurso debe ser parcialmente estimado, en el sentido de que la recurrente, sigue ocupando varios locales en el centro comercial Arcco Amara, con independencia de que se hayan extinguido los títulos de concesión, cuestión que no ha sido resuelta de forma definitiva en la vía judicial y, el Reglamento de Régimen Interior del Centro Comercial Arcco Amara, como el mismo establece, es de aplicación y de obligado cumplimiento para todos los cesionarios de uso, comerciantes, usuarios u ocupantes del Centro Comercial, cualquiera que sea su título; estimación parcial que determina que la administración demandada deba tramitar el procedimiento de revisión instado por la parte recurrente con arreglo a lo establecido en el artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre .>>

SEGUNDO.-EL RECURSO DE APELACIÓN DEL AYUNTAMIENTO DE SAN SEBASTIAN

En el recurso de apelación plantea lo siguiente:

-La sentencia no ha aplicado correctamente la normativa y la jurisprudencia de aplicación al caso: la mercantil recurrente no ostenta legitimación para recurrir la decisión municipal por ser ocupante ilegal de los locales del edificio Arcco Amara

Como ya se indicaba en los escritos de contestación a la demanda y conclusiones, cuando la mercantil interpuso el recurso contencioso-administrativo contra la desestimación de su solicitud de revisión de oficio por silencio en julio de 2023 ya no ostentaba ningún derecho sobre los locales que ocupaba en el edificio Arcco Amara, ya que el 30 de marzo de 2021, la Junta de Gobierno Local había acordado la extinción de las concesiones demaniales otorgadas en 2011 y ordenó el desalojo de los mismos.

En la vía administrativa no se reconoció la legitimación de la recurrente y por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 26 de septiembre de 2023 se inadmitió la solicitud de revisión de oficio

La mercantil se ha negado reiteradamente a suscribir los contratos de subrogación con Arcco Berri, SL, la nueva concesionaria del servicio público desde 2012 y desde el acuerdo de la Junta de Gobierno de 30 de marzo de 2021, en la que el Ayuntamiento acordó extinguir las concesiones demaniales que inicialmente poseía, la mercantil recurrente carece de título habilitante para la ocupación de los diez locales.

-Discrepa esta parte de la sentencia en cuanto señala que la cuestión sobre la conformidad del acuerdo municipal de extinción de las concesiones aún no ha sido resuelta definitivamente en la vía judicial y que como la mercantil de facto sigue ocupando los locales todavía le es de aplicación el Reglamento de Régimen Interior del Centro Comercial Arcco Amara.

El acuerdo de extinción de las concesiones demaniales y la orden de desalojo de los locales son actos válidos y ejecutivos desde que fueron dictados ( art. 39.1 de Ley 39/2015) y aunque fueron inicialmente suspendidos por el Juzgado de lo contencioso- administrativo nº1, tras dictarse sentencia en la instancia, esa medida cautelar perdió su eficacia como declaró esta Sala en su Auto 84/2023, de 3 de noviembre de 2023.

Tanto el Juzgado contencioso-administrativo nº 1 como la propia Sala, que en sentencia 327/2025, de 15 de septiembre de 2025, ha desestimado el recurso de apelación interpuesto por la mercantil, han confirmado la validez de los actos recurridos y, siendo las sentencias desestimatorias, lo que procede en la actualidad es la ejecución de los actos administrativos.

Es decir, la mercantil recurrente sigue ocupando los locales pero es de manera ilegal ya que no tiene título que le habilite para ello y debería desalojarlos voluntariamente como se le requirió en su día.

Que la Administración no haya logrado la autorización judicial para desalojar a la mercantil forzosamente, no supone que su ocupación sea legítima y legal.

En consecuencia, en la actualidad la actora no puede invocar legítimamente que el Acuerdo de 22 de marzo de 2016 por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Interior del centro Arcco Amara afecte a ningún derecho o interés de la empresa.

La mercantil recurrente no recurrió ni presentó solicitud de revisión de oficio hasta que no se le inició el procedimiento de extinción de sus concesiones cuatro años después, actuando, una vez más, con mala fe y por motivos que no son los reconocidos en la demanda.

La anulación del Reglamento de Régimen Interior no acarrearía en sí misma y de modo inmediato ningún beneficio a la mercantil ya que ésta no es cesionaria de ningún local y legalmente no puede continuar ocupando esos espacios (en la práctica, además, solo hay actividad en uno de ellos) y por tanto, si desalojara los locales, como legalmente está obligado a hacer, el contenido de ese reglamento no le afecta.

Por otra parte, aunque fuera considerado cesionario o usuario del servicio público, tampoco estaría legitimado para impugnar los actos relativos a la concesión del servicio, que son actos adoptados en el marco de relación entre la Administración y su concesionario como ha declarado Tribunal Supremo en sus sentencias de 15 de junio de 2020 (rec. 7753/2018) y de 17 de diciembre de 2020 (rec. 662/2019)

No cabe duda de que el Reglamento de Régimen Interior del Centro, cuya propuesta corresponde al concesionario del servicio público y es aprobado por el Ayuntamiento, es un acto adoptado en el marco de la relación contractual que les une a ambas partes, relación de la que es ajeno el usuario.

El Ayuntamiento acordó la extinción de las concesiones demaniales otorgadas a la mercantil apelada por incumplimiento de las obligaciones esenciales (acuerdos que han sido ratificados en la vía judicial) por lo que la empresa carece de título legal para seguir ocupando los locales. Es un ocupante ilegal de los mismos y ningún derecho puede reconocérsele como consecuencia de esa situación jurídica irregular por lo que no puede solicitar como interesado el inicio del Reglamento de Régimen Interior de Arcco Berri ya que no tiene derecho a ocupar los locales de ese edificio.

TERCERO.-EL RECURSO DE APELACIÓN DE ARCCO BERRI SL.

La mercantil codemandada ARCCO BERRI SL plantea lo siguiente en su recurso de apelación:

Muestra su disconformidad con la argumentación jurídica de la sentencia. Señala que los argumentos de la demandante en vía administrativa fueron totalmente alterados en la demanda. Y así, en la vía administrativa no se justifica ni se argumenta en modo alguno el supuesto interés que ostenta la citada mercantil para la solicitud de revisión de oficio, sino que únicamente argumenta, retorciendo sus argumentos al extremo, una supuesta serie de causas de nulidad, que evidentemente no concurren, por lo que no se justifica en modo alguno en dicho escrito la supuesta legitimación que ostenta para instar la revisión de oficio.

Tal y como ya se manifestó en el escrito de contestación a la demanda, en los presentes autos, lo primero que se debe determinar cuál fue el objeto de la Revisión de Oficio, esto es, si el mismo fue un simple acto administrativo o, si por el contrario dicho objeto de revisión fue un contrato administrativo o una Disposición General, algo sobre lo que no se ha pronunciado la Sentencia ahora apelada.

De la naturaleza que tenga lo que el solicitante pide se revise de oficio, la aplicación de la norma será distinta.

El artículo 106 de la LPACAP respecto a la incoación del procedimiento de revisión, diferencia dos posibilidades de iniciación, refiriéndose el apartado primero del artículo a

la revisión de actos administrativos y el apartado segundo a la revisión de disposiciones

administrativas. Se prevé que únicamente será posible incoar el procedimiento de revisión, a solitud del interesado, si el objeto de la revisión de oficio es un acto administrativo. No se contempla la posibilidad de iniciar a solitud del interesado la revisión de oficio de disposiciones administrativas.

Por tanto, si lo que se entiende que se solicita es la revisión del RRI como una Disposición General, el Acuerdo municipal declarando la falta de legitimación de DONOSTI COQUES UNO, S.L., es totalmente ajustada a derecho, debiendo estimarse la presente apelación, revocando la Sentencia recurrida, dictando otra en su lugar en la que se declare la desestimación del Recurso Contencioso-Administrativo presentado por la representación procesal de DONOSTI COQUES UNO, S.L.

De igual forma, si lo que fue objeto de Revisión de Oficio fue contrato del Sector Público,

suscrito al amparo del artículo 140.1 de la Ley 30/2007 de 30 de octubre de Contratos del Sector Público, DONOSTI COQUES UNO, S.L., también carecería de Legitimación Activa para instar la revisión de oficio, al no haber sido parte del Contrato.

Las referencias que se contienen en el escrito de solicitud de revisión de oficio respecto a las supuestas causas de nulidad, son totalmente artificiosas, partiendo de premisas erróneas o falsas, y retorciendo los argumentos de una forma totalmente artificiosa para intentar forzar su inclusión dentro de las causas de nulidad establecidas en el artículo 47.1 de la Ley 39/2015, la propia DONOSTI COQUES UNO, S.L., es consciente de la falta de fundamento de la solicitud de revisión de oficio presentada por ella misma en vía administrativa, ya que en su escrito de demanda presentada en los presentes autos, cambia completamente tanto las supuestas causas de nulidad como la argumentación de las mismas, lo que evidencia la falta de fundamentación de la solicitud de revisión de oficio presentado por la referida mercantil.

Aunque la nulidad de oficio no está sujeta a plazo alguno, debemos tener en cuenta que dicho carácter imprescriptible no es absoluto, tal y como prescribe el artículo 110 DONOSTI COQUES UNO, S.L., tuvo conocimiento de la aprobación por parte del Ayuntamiento de Donostia/San Sebastián el día 13 de abril de 2016, tras la remisión de la correspondiente circular por parte del Ayuntamiento. Sin embargo, en dicho momento no tuvo ninguna duda que el Reglamento de Régimen Interior era y es conforme a derecho, ya que no interpuso en dicho momento el correspondiente Recurso Contencioso-Administrativo en los plazos habilitados al efecto. No es hasta que le notifican la Sentencia nº 190/2020, en octubre de 2020, en la que se le condena al pago de los gastos de mantenimiento y marketing a favor de mi mandante, cuando, con evidente mala fe, y con total abuso de derecho, DONOSTI COQUES UNO, S.L., presenta su solicitud de revisión de oficio, lo que determina que la misma deba ser inadmitida ya que la misma resulta contraria a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares y a las leyes.

La solicitud de Revisión de Oficio así como el propio Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por DONOSTI COQUES UNO, S.L., afecta de forma directa a los derechos del resto de cesionarios de uso, así como a las actividades comerciales que se desarrollan en el Centro Comercial, poniendo en grave riesgo la viabilidad de los mismos, así como la pervivencia de los 170 empleos directos que generan dichas actividades, por lo que los perjuicios que ocasionaría la estimación del Recurso Contencioso-Administrativo serían muy cuantiosos, afectando a un gran número de personas y a sus derechos esenciales, los cuales no podrían ser reparados, por lo que debe ser íntegramente estimado el presente Recurso de Apelación, revocando la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Donostia/San Sebastián, en Autos de Procedimiento Ordinario nº 464/2023, acordando la desestimación del Recurso Contencioso-Administrativo presentado por la representación procesal de DONOSTI COQUES UNO, S.L.

Por último, se adhiere al recurso de apelación del Ayuntamiento.

CUARTO.-PLANTEAMIENTO DE LA APELADA DONOSTI COQUES UNO, S.L.

Se opone a los recursos y plantea:

Se ha incurrido por la apelante en desviación procesal, desviándose del planteamiento procesal de instancia e introduciendo cuestiones nuevas. Haciendo una nueva demanda e incluso olvidándose de la sentencia y su tenor. Aprovechando para satisfacer nuevas inquietudes al margen de las que son objeto de esta causa procesal, como la relativa a la prescripción.

Sostiene que tiene interés legitimador porque es la cesionaria y ocupante de los locales, por disponer de un título que habilita el derecho real de uso (desde 1997, 2003 y 2005 según las escrituras inscritas en el Registro de la Propiedad nº6) plenamente vigente por haber obtenido medida cautelar mediante Auto del 27 de julio de 2021 emitido por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 1 de San Sebastián. Vigencia de la titularidad que habilita el uso que ha sido protegida por la desestimación de la ejecución provisional ( Auto del 11 de marzo de 2024 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº1, confirmado por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en Sentencia 225/2025 del 19 de mayo del 2025).

Como muestra de la incoherencia e incongruencia del Ayuntamiento, resultan los nueve recibos de IBI que se emiten todos los años por el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián a Donosti Coques Uno, S.L. En el año 2025 se han abonado 2.330,96 € de IBI. Y pagó una ingente cantidad de dinero, la suma de 1.216.434,61€ de euros para poder tener el derecho de uso de los locales hasta el año 2044, existiendo incluso préstamo hipotecario de Kutxa tal y como consta y recoge el Auto del 7 de julio de 2025 del TSJPV (rec. apelación 139/2024).

Lo que es inusual, es que después de haber pagado los derechos de uso hasta el año 2044, se hable de ocupación ilegal por el recurrente apelante.

Es impertinente, por tanto, hablar de una ocupación ilegal La Sentencia es clara y coherente al concluir la legitimación de Donosti Coques Uno, S.L. para instar actuaciones frente al Reglamento, en tanto en cuanto dicho Reglamento genera un efecto en los derechos de Donosti Coques Uno, S.L. La resolución de derechos acordada con posterioridad (21 de marzo de 2021) a la interposición del recurso administrativo (2 de noviembre de 2020) no deslegitima la acción, nulidad del Reglamento de Régimen Interior y la regularización de la situación generaría un beneficio sobre los derechos de Donosti Coques Uno, S.L.

La Sentencia recoge un hecho indiscutible: "la recurrente, sigue ocupando varios locales en el centro comercial". El recurso de apelación del Ayuntamiento lejos de desvirtuar esta cuestión, lo reconoce de manera expresa. Tampoco desvirtúa ni pone en duda que el Reglamento de Régimen Interior sea "de aplicación y de obligado cumplimiento para todos" incluido Donosti Coques Uno, S.L.

Sin embargo, el Ayuntamiento y Arcco Berri, S.L. defienden que el Reglamento de Régimen Interior sea "de aplicación y de obligado cumplimiento para" Donosti Coques Uno, S.L., pero que esta no puede instar acciones legales pertinentes frente a la misma. Una postura contraria al principio de tutela judicial efectiva. No se puede defender una cosa y la contraria a la vez.

Donosti Coques Uno, S.L. debe disponer de todas las herramientas legales para actuar frente a actos administrativos que afecten a sus derechos como legítimo ocupante de los locales. Esa es la conclusión del Juzgado, y así debe confirmarse.

La legitimación activa es manifiesta porque:

a) El reglamento afecta, limita e impone obligaciones a Donosti Coques Uno, S.L. en el ejercicio de sus derechos sobre los locales en el Centro Comercial.

El acuerdo de resolución de estos derechos, no ha sido confirmado por sentencia firme, ni ha sido ejecutado: primeramente por otorgarse la medida cautelar ( Auto 200/2021 del 27 de julio de 2021, del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1 de San Sebastián), y posteriormente por denegar la ejecución provisional solicitada por el Ayuntamiento ( Auto 71/2024 del 11 de marzo de 2024, del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1 de San Sebastián)

b) El reglamento impacta de lleno en los derechos y obligaciones de Donosti Coques Uno, S.L. De hecho, es la única base o instrumento jurídico por el que Arcco Berri, S.L. puede instar reclamaciones. En consecuencia, analizar la validez, coherencia y procedencia de este acto administrativo, no es solo posible sino crucial para el cumplimiento del derecho.

c) El reglamento es un instrumento "adoptado en el marco de relación entre la Administración y su concesionario" pero ello no implica como pretende alegar el Ayuntamiento que los afectados por ella no puedan instar los recursos pertinentes.

El Ayuntamiento alega que el Reglamento de Régimen Interior tiene la capacidad de regular todos los contratos (incluidos los de Donosti Coques Uno, S.L.) y que al mismo tiempo, Donosti Coques Uno, S.L. no tiene legitimación activa para impugnar el Reglamento de Régimen Interior. No solo nos encontramos ante una verdadera contradicción, sino prueba del uso fraudulento que se está haciendo de un instrumento jurídico para eludir las Normas de Comunidad vigentes inscritas en el Registro de la Propiedad y contravenir el pliego de la concesión otorgada a Arcco Berri S.L.

En consecuencia, a día de hoy, la realidad es que Donosti Coques Uno, S.L. dispone de pleno derecho y legitimación para solicitar se revise el Reglamento de Régimen Interior.

QUINTO.-RESPUESTA DE LA SALA.

En la resolución administrativa recurrida, el Ayuntamiento inadmitió por falta de legitimación activa de la mercantil reclamante la petición de revisión de oficio del Reglamento de Régimen Interior de la gestión (mediante concesión) del servicio público constituido en el Edificio Arcco Amara, aprobado por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián de fecha 22 de marzo de 2016. Y ello en base a que el contrato que tenía la reclamante con el Ayuntamiento para el uso de los locales, se resolvió con fecha 30 de marzo de 2021 cuando declaró extinguidas las concesiones demaniales por falta de pago del canon, por lo que desde entonces carece de un derecho o interés legítimo en su pretensión de revisión del Reglamento, pues no le afecta en sus intereses.

En la sentencia aquí apelada, se estima la demanda planteada por la mercantil reclamante al considerarse que sí tiene legitimación activa porque "sigue ocupando varios locales en el centro comercial Arcco Amara, con independencia de que se hayan extinguido los títulos de concesión, cuestión que no ha sido resuelta de forma definitiva en la vía judicial y, el Reglamento de Régimen Interior del Centro Comercial Arcco Amara, como el mismo establece, es de aplicación y de obligado cumplimiento para todos los cesionarios de uso, comerciantes, usuarios u ocupantes del Centro Comercial, cualquiera que sea su título".

Los apelantes, Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián y la mercantil Arcco Berri, impugnan la sentencia porque consideran que fue ajustada a derecho la resolución administrativa impugnada, en la que se inadmitió la petición de revisión de oficio por falta de legitimación activa de la reclamante.

Acerca de la legitimación para promover la revisión de oficio, la STS 770/2025 de 17 de junio (rec. 2392/2023) ha señalado lo siguiente:

La falta de legitimación para promover la revisión de oficio, en los términos previstos en el artículo 106 de la Ley 39/2015 , viene referida a la falta de la cualidad de "interesado" en sede administrativa, a tenor del artículo 4.1 de la misma Ley 39/2015 . Mientras que la falta de legitimación activa en el proceso, que se invoca por las partes recurridas, como objeción procesal al examen de fondo, es una causa de inadmisibilidad, prevista en el artículo 69.b) "in fine", en relación con el artículo 19.1, de la LJCA , que es la que acabamos de examinar y desestimar en el fundamento anterior. (...)

La cualidad de interesado, cuando se promueve el procedimiento, viene determinada por ser titular de un derecho o por la concurrencia de intereses legítimos, individuales o colectivos. El concepto de interesado en el procedimiento administrativo, con carácter general, se confiere, tanto a quien es titular de un derecho subjetivo como al que ostenta un interés que en la vieja LPA era un interés "legítimo, personal y directo" ( artículo 23), y en la Ley 39/2015 ( artículo 4.1.a), reiterando lo establecido en la Ley 30/1992 (artículo 31.1), ha pasado a ser simplemente un interés "legítimo".

Esta legitimación para promover el procedimiento de revisión de oficio, solicitando la nulidad de un acto de nombramiento, tiene las mismas condiciones esenciales exigibles para cualquier otro procedimiento administrativo. Teniendo en cuenta la relación que debe mediar entre el promotor de la revisión, y el acto (...) cuya nulidad ahora se postula. Y su interés debe traducirse en la obtención de un beneficio o en la eliminación de un perjuicio, cierto, real y efectivo para el recurrente que fue quien promovió tal procedimiento administrativo( STS 279/2021, de 25 de febrero, FD 3 y 4).

En el caso que aquí analizamos, la mercantil DONOSTI COQUES UNO, S.L. fue titular del derecho de uso de diversos locales en el centro comercial, en virtud del contrato que suscribió con el Ayuntamiento en el año 2011. Sin embargo, dicho contrato se resolvió el 30 de marzo de 2021 cuando el Ayuntamiento declaró extinguidas las concesiones demaniales por falta de pago del canon.

DONOSTI COQUES UNO, S.L. interpuso recurso contencioso administrativo contra dicha resolución contractual, que se siguió ante el JCA nº 1 de Donostia-San Sebastián como procedimiento ordinario 287/2021 en el que se adoptó como medida cautelar la suspensión de la ejecución solicitada por la demandante; sin embargo, esta Sala dejó sin efecto tal suspensión por auto de 3 de noviembre de 2023 porque el Juzgado ya había dictado sentencia desestimatoria del recurso.

Contra la sentencia desestimatoria dictada en el PO 287/2021, DONOSTI COQUES UNO, S.L. interpuso recurso de apelación que fue desestimado por este Tribunal en sentencia de 15 de septiembre de 2025 (rec. 26/2024). Frente a la misma, la reclamante ha preparado recurso de casación.

Ante esta situación y en aplicación del art. 39.1 de la Ley 39/2015 en cuya virtud los actos administrativos producirán efectos desde la fecha en que se dicten, no podemos considerar que la demandante tuviera legitimación para recurrir el Reglamento de Régimen Interior aprobado por el Ayuntamiento, porque no es titular de ningún interés legítimo en la medida que no puede obtener ningún beneficio cierto y actual con la revisión que postula, cuando ya no es titular del derecho de uso de ningún local.

En este sentido, no podemos compartir el criterio expuesto en la sentencia apelada como justificativo de la legitimación, porque la mera ocupación de los locales no otorga interés legítimo, en los términos que hemos expuesto. Y es precisamente ese interés el que debió ser analizado.

En todo caso, si finalmente el Tribunal Supremo admitiera el recurso de casación y dictara sentencia estimatoria, casando la dictada por esta Sala, siempre podrá DONOSTI COQUES UNO, S.L. instar nuevamente la revisión de oficio del Reglamento.

Por lo expuesto, debemos estimar los recursos de apelación y revocar la sentencia apelada por ser conforme a derecho la resolución administrativa impugnada.

SEXTO.- COSTAS. La Estimación del recurso determina la no imposición de costas

PRIMERO.-LA SENTENCIA APELADA

El recurso de apelación se interpone contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Donostia-San Sebastián de 28 de octubre de 2025 dictada en el procedimiento ordinario 464/2023 cuya parte dispositiva dice:

< artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre . No se hace expresa imposición de costas.>>

En los fundamentos jurídicos segundo y tercero de la sentencia, en lo que aquí interesa se señala lo siguiente:

<

69.b) de la LJCA, con fundamento en que la recurrente carece de título habilitante para la ocupación de los diez locales, no puede ser considerada como cesionaria o usuaria legal de los locales ya que el acuerdo de extinción, aunque fue recurrido en la vía judicial, es válido y ejecutivo desde que se dictó, que la anulación del Reglamento no supone ningún beneficio para la recurrente y, además, el Reglamento cuya propuesta

corresponde al cesionario del servicio público y es aprobado por el Ayuntamiento, es un acto adoptado en el marco de una relación contractual que les une a ambas partes, relación de la que es ajeno el usuario.

Esta causa de inadmisibilidad del recurso debe ser desestimada, debiendo reseñarse que debe reconocerse a la recurrente un interés legítimo para interponer el presente recurso, en la medida en que el Reglamento de Régimen Interior, como expresamente establece el mismo, es de aplicación y de obligado cumplimiento para todos los cesionarios de uso, comerciantes, usuarios u ocupantes del Centro Comercial, cualquiera que sea su título y que su contenido forma parte de los contratos que el concesionario firme con los distintos cesionarios de uso; y, como las propias demandadas reconocen, ante la falta de la firma de los contratos de subrogación por parte de la recurrente, la consecuencia no es otra que la vigencia en su caso de los contratos de novación pero ello no le sitúa fuera del Reglamento del Régimen Interior ya que el mismo es aprobado por el Ayuntamiento y vincula a todos.

TERCERO. -

(...)

La resolución de inadmisión dictada por el Ayuntamiento se basa única y exclusivamente en la falta de legitimación de la recurrente para solicitar la revisión de oficio del Acuerdo que aprueba el Reglamento de Régimen Interior del Centro Comercial Arcco Amara con fundamento en que la recurrente ostentaba una concesión administrativa sobre diez locales ubicados en el centro comercial y, a diferencia de otros cesionarios no llegó a suscribir los contratos de subrogación con la concesionaria Arcco Berri, S.L., que como concesionaria y de acuerdo con el contrato de concesión suscrito tenía la obligación de pagar al Ayuntamiento un canon por la ocupación de los inmuebles y ante el incumplimiento de dicha obligación de pago, el Ayuntamiento con fecha 30 de marzo de 2021 declaró extinguidas las concesiones demaniales, por lo que desde la extinción de los títulos de concesión, el solicitante no ostenta ningún derecho sobre los locales que venía ocupando en el centro comercial y, por tanto, no tiene la condición de interesado para promover el procedimiento de revisión.

Expuesto lo anterior, el recurso debe ser parcialmente estimado, en el sentido de que la recurrente, sigue ocupando varios locales en el centro comercial Arcco Amara, con independencia de que se hayan extinguido los títulos de concesión, cuestión que no ha sido resuelta de forma definitiva en la vía judicial y, el Reglamento de Régimen Interior del Centro Comercial Arcco Amara, como el mismo establece, es de aplicación y de obligado cumplimiento para todos los cesionarios de uso, comerciantes, usuarios u ocupantes del Centro Comercial, cualquiera que sea su título; estimación parcial que determina que la administración demandada deba tramitar el procedimiento de revisión instado por la parte recurrente con arreglo a lo establecido en el artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre .>>

SEGUNDO.-EL RECURSO DE APELACIÓN DEL AYUNTAMIENTO DE SAN SEBASTIAN

En el recurso de apelación plantea lo siguiente:

-La sentencia no ha aplicado correctamente la normativa y la jurisprudencia de aplicación al caso: la mercantil recurrente no ostenta legitimación para recurrir la decisión municipal por ser ocupante ilegal de los locales del edificio Arcco Amara

Como ya se indicaba en los escritos de contestación a la demanda y conclusiones, cuando la mercantil interpuso el recurso contencioso-administrativo contra la desestimación de su solicitud de revisión de oficio por silencio en julio de 2023 ya no ostentaba ningún derecho sobre los locales que ocupaba en el edificio Arcco Amara, ya que el 30 de marzo de 2021, la Junta de Gobierno Local había acordado la extinción de las concesiones demaniales otorgadas en 2011 y ordenó el desalojo de los mismos.

En la vía administrativa no se reconoció la legitimación de la recurrente y por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 26 de septiembre de 2023 se inadmitió la solicitud de revisión de oficio

La mercantil se ha negado reiteradamente a suscribir los contratos de subrogación con Arcco Berri, SL, la nueva concesionaria del servicio público desde 2012 y desde el acuerdo de la Junta de Gobierno de 30 de marzo de 2021, en la que el Ayuntamiento acordó extinguir las concesiones demaniales que inicialmente poseía, la mercantil recurrente carece de título habilitante para la ocupación de los diez locales.

-Discrepa esta parte de la sentencia en cuanto señala que la cuestión sobre la conformidad del acuerdo municipal de extinción de las concesiones aún no ha sido resuelta definitivamente en la vía judicial y que como la mercantil de facto sigue ocupando los locales todavía le es de aplicación el Reglamento de Régimen Interior del Centro Comercial Arcco Amara.

El acuerdo de extinción de las concesiones demaniales y la orden de desalojo de los locales son actos válidos y ejecutivos desde que fueron dictados ( art. 39.1 de Ley 39/2015) y aunque fueron inicialmente suspendidos por el Juzgado de lo contencioso- administrativo nº1, tras dictarse sentencia en la instancia, esa medida cautelar perdió su eficacia como declaró esta Sala en su Auto 84/2023, de 3 de noviembre de 2023.

Tanto el Juzgado contencioso-administrativo nº 1 como la propia Sala, que en sentencia 327/2025, de 15 de septiembre de 2025, ha desestimado el recurso de apelación interpuesto por la mercantil, han confirmado la validez de los actos recurridos y, siendo las sentencias desestimatorias, lo que procede en la actualidad es la ejecución de los actos administrativos.

Es decir, la mercantil recurrente sigue ocupando los locales pero es de manera ilegal ya que no tiene título que le habilite para ello y debería desalojarlos voluntariamente como se le requirió en su día.

Que la Administración no haya logrado la autorización judicial para desalojar a la mercantil forzosamente, no supone que su ocupación sea legítima y legal.

En consecuencia, en la actualidad la actora no puede invocar legítimamente que el Acuerdo de 22 de marzo de 2016 por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Interior del centro Arcco Amara afecte a ningún derecho o interés de la empresa.

La mercantil recurrente no recurrió ni presentó solicitud de revisión de oficio hasta que no se le inició el procedimiento de extinción de sus concesiones cuatro años después, actuando, una vez más, con mala fe y por motivos que no son los reconocidos en la demanda.

La anulación del Reglamento de Régimen Interior no acarrearía en sí misma y de modo inmediato ningún beneficio a la mercantil ya que ésta no es cesionaria de ningún local y legalmente no puede continuar ocupando esos espacios (en la práctica, además, solo hay actividad en uno de ellos) y por tanto, si desalojara los locales, como legalmente está obligado a hacer, el contenido de ese reglamento no le afecta.

Por otra parte, aunque fuera considerado cesionario o usuario del servicio público, tampoco estaría legitimado para impugnar los actos relativos a la concesión del servicio, que son actos adoptados en el marco de relación entre la Administración y su concesionario como ha declarado Tribunal Supremo en sus sentencias de 15 de junio de 2020 (rec. 7753/2018) y de 17 de diciembre de 2020 (rec. 662/2019)

No cabe duda de que el Reglamento de Régimen Interior del Centro, cuya propuesta corresponde al concesionario del servicio público y es aprobado por el Ayuntamiento, es un acto adoptado en el marco de la relación contractual que les une a ambas partes, relación de la que es ajeno el usuario.

El Ayuntamiento acordó la extinción de las concesiones demaniales otorgadas a la mercantil apelada por incumplimiento de las obligaciones esenciales (acuerdos que han sido ratificados en la vía judicial) por lo que la empresa carece de título legal para seguir ocupando los locales. Es un ocupante ilegal de los mismos y ningún derecho puede reconocérsele como consecuencia de esa situación jurídica irregular por lo que no puede solicitar como interesado el inicio del Reglamento de Régimen Interior de Arcco Berri ya que no tiene derecho a ocupar los locales de ese edificio.

TERCERO.-EL RECURSO DE APELACIÓN DE ARCCO BERRI SL.

La mercantil codemandada ARCCO BERRI SL plantea lo siguiente en su recurso de apelación:

Muestra su disconformidad con la argumentación jurídica de la sentencia. Señala que los argumentos de la demandante en vía administrativa fueron totalmente alterados en la demanda. Y así, en la vía administrativa no se justifica ni se argumenta en modo alguno el supuesto interés que ostenta la citada mercantil para la solicitud de revisión de oficio, sino que únicamente argumenta, retorciendo sus argumentos al extremo, una supuesta serie de causas de nulidad, que evidentemente no concurren, por lo que no se justifica en modo alguno en dicho escrito la supuesta legitimación que ostenta para instar la revisión de oficio.

Tal y como ya se manifestó en el escrito de contestación a la demanda, en los presentes autos, lo primero que se debe determinar cuál fue el objeto de la Revisión de Oficio, esto es, si el mismo fue un simple acto administrativo o, si por el contrario dicho objeto de revisión fue un contrato administrativo o una Disposición General, algo sobre lo que no se ha pronunciado la Sentencia ahora apelada.

De la naturaleza que tenga lo que el solicitante pide se revise de oficio, la aplicación de la norma será distinta.

El artículo 106 de la LPACAP respecto a la incoación del procedimiento de revisión, diferencia dos posibilidades de iniciación, refiriéndose el apartado primero del artículo a

la revisión de actos administrativos y el apartado segundo a la revisión de disposiciones

administrativas. Se prevé que únicamente será posible incoar el procedimiento de revisión, a solitud del interesado, si el objeto de la revisión de oficio es un acto administrativo. No se contempla la posibilidad de iniciar a solitud del interesado la revisión de oficio de disposiciones administrativas.

Por tanto, si lo que se entiende que se solicita es la revisión del RRI como una Disposición General, el Acuerdo municipal declarando la falta de legitimación de DONOSTI COQUES UNO, S.L., es totalmente ajustada a derecho, debiendo estimarse la presente apelación, revocando la Sentencia recurrida, dictando otra en su lugar en la que se declare la desestimación del Recurso Contencioso-Administrativo presentado por la representación procesal de DONOSTI COQUES UNO, S.L.

De igual forma, si lo que fue objeto de Revisión de Oficio fue contrato del Sector Público,

suscrito al amparo del artículo 140.1 de la Ley 30/2007 de 30 de octubre de Contratos del Sector Público, DONOSTI COQUES UNO, S.L., también carecería de Legitimación Activa para instar la revisión de oficio, al no haber sido parte del Contrato.

Las referencias que se contienen en el escrito de solicitud de revisión de oficio respecto a las supuestas causas de nulidad, son totalmente artificiosas, partiendo de premisas erróneas o falsas, y retorciendo los argumentos de una forma totalmente artificiosa para intentar forzar su inclusión dentro de las causas de nulidad establecidas en el artículo 47.1 de la Ley 39/2015, la propia DONOSTI COQUES UNO, S.L., es consciente de la falta de fundamento de la solicitud de revisión de oficio presentada por ella misma en vía administrativa, ya que en su escrito de demanda presentada en los presentes autos, cambia completamente tanto las supuestas causas de nulidad como la argumentación de las mismas, lo que evidencia la falta de fundamentación de la solicitud de revisión de oficio presentado por la referida mercantil.

Aunque la nulidad de oficio no está sujeta a plazo alguno, debemos tener en cuenta que dicho carácter imprescriptible no es absoluto, tal y como prescribe el artículo 110 DONOSTI COQUES UNO, S.L., tuvo conocimiento de la aprobación por parte del Ayuntamiento de Donostia/San Sebastián el día 13 de abril de 2016, tras la remisión de la correspondiente circular por parte del Ayuntamiento. Sin embargo, en dicho momento no tuvo ninguna duda que el Reglamento de Régimen Interior era y es conforme a derecho, ya que no interpuso en dicho momento el correspondiente Recurso Contencioso-Administrativo en los plazos habilitados al efecto. No es hasta que le notifican la Sentencia nº 190/2020, en octubre de 2020, en la que se le condena al pago de los gastos de mantenimiento y marketing a favor de mi mandante, cuando, con evidente mala fe, y con total abuso de derecho, DONOSTI COQUES UNO, S.L., presenta su solicitud de revisión de oficio, lo que determina que la misma deba ser inadmitida ya que la misma resulta contraria a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares y a las leyes.

La solicitud de Revisión de Oficio así como el propio Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por DONOSTI COQUES UNO, S.L., afecta de forma directa a los derechos del resto de cesionarios de uso, así como a las actividades comerciales que se desarrollan en el Centro Comercial, poniendo en grave riesgo la viabilidad de los mismos, así como la pervivencia de los 170 empleos directos que generan dichas actividades, por lo que los perjuicios que ocasionaría la estimación del Recurso Contencioso-Administrativo serían muy cuantiosos, afectando a un gran número de personas y a sus derechos esenciales, los cuales no podrían ser reparados, por lo que debe ser íntegramente estimado el presente Recurso de Apelación, revocando la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Donostia/San Sebastián, en Autos de Procedimiento Ordinario nº 464/2023, acordando la desestimación del Recurso Contencioso-Administrativo presentado por la representación procesal de DONOSTI COQUES UNO, S.L.

Por último, se adhiere al recurso de apelación del Ayuntamiento.

CUARTO.-PLANTEAMIENTO DE LA APELADA DONOSTI COQUES UNO, S.L.

Se opone a los recursos y plantea:

Se ha incurrido por la apelante en desviación procesal, desviándose del planteamiento procesal de instancia e introduciendo cuestiones nuevas. Haciendo una nueva demanda e incluso olvidándose de la sentencia y su tenor. Aprovechando para satisfacer nuevas inquietudes al margen de las que son objeto de esta causa procesal, como la relativa a la prescripción.

Sostiene que tiene interés legitimador porque es la cesionaria y ocupante de los locales, por disponer de un título que habilita el derecho real de uso (desde 1997, 2003 y 2005 según las escrituras inscritas en el Registro de la Propiedad nº6) plenamente vigente por haber obtenido medida cautelar mediante Auto del 27 de julio de 2021 emitido por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 1 de San Sebastián. Vigencia de la titularidad que habilita el uso que ha sido protegida por la desestimación de la ejecución provisional ( Auto del 11 de marzo de 2024 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº1, confirmado por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en Sentencia 225/2025 del 19 de mayo del 2025).

Como muestra de la incoherencia e incongruencia del Ayuntamiento, resultan los nueve recibos de IBI que se emiten todos los años por el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián a Donosti Coques Uno, S.L. En el año 2025 se han abonado 2.330,96 € de IBI. Y pagó una ingente cantidad de dinero, la suma de 1.216.434,61€ de euros para poder tener el derecho de uso de los locales hasta el año 2044, existiendo incluso préstamo hipotecario de Kutxa tal y como consta y recoge el Auto del 7 de julio de 2025 del TSJPV (rec. apelación 139/2024).

Lo que es inusual, es que después de haber pagado los derechos de uso hasta el año 2044, se hable de ocupación ilegal por el recurrente apelante.

Es impertinente, por tanto, hablar de una ocupación ilegal La Sentencia es clara y coherente al concluir la legitimación de Donosti Coques Uno, S.L. para instar actuaciones frente al Reglamento, en tanto en cuanto dicho Reglamento genera un efecto en los derechos de Donosti Coques Uno, S.L. La resolución de derechos acordada con posterioridad (21 de marzo de 2021) a la interposición del recurso administrativo (2 de noviembre de 2020) no deslegitima la acción, nulidad del Reglamento de Régimen Interior y la regularización de la situación generaría un beneficio sobre los derechos de Donosti Coques Uno, S.L.

La Sentencia recoge un hecho indiscutible: "la recurrente, sigue ocupando varios locales en el centro comercial". El recurso de apelación del Ayuntamiento lejos de desvirtuar esta cuestión, lo reconoce de manera expresa. Tampoco desvirtúa ni pone en duda que el Reglamento de Régimen Interior sea "de aplicación y de obligado cumplimiento para todos" incluido Donosti Coques Uno, S.L.

Sin embargo, el Ayuntamiento y Arcco Berri, S.L. defienden que el Reglamento de Régimen Interior sea "de aplicación y de obligado cumplimiento para" Donosti Coques Uno, S.L., pero que esta no puede instar acciones legales pertinentes frente a la misma. Una postura contraria al principio de tutela judicial efectiva. No se puede defender una cosa y la contraria a la vez.

Donosti Coques Uno, S.L. debe disponer de todas las herramientas legales para actuar frente a actos administrativos que afecten a sus derechos como legítimo ocupante de los locales. Esa es la conclusión del Juzgado, y así debe confirmarse.

La legitimación activa es manifiesta porque:

a) El reglamento afecta, limita e impone obligaciones a Donosti Coques Uno, S.L. en el ejercicio de sus derechos sobre los locales en el Centro Comercial.

El acuerdo de resolución de estos derechos, no ha sido confirmado por sentencia firme, ni ha sido ejecutado: primeramente por otorgarse la medida cautelar ( Auto 200/2021 del 27 de julio de 2021, del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1 de San Sebastián), y posteriormente por denegar la ejecución provisional solicitada por el Ayuntamiento ( Auto 71/2024 del 11 de marzo de 2024, del Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1 de San Sebastián)

b) El reglamento impacta de lleno en los derechos y obligaciones de Donosti Coques Uno, S.L. De hecho, es la única base o instrumento jurídico por el que Arcco Berri, S.L. puede instar reclamaciones. En consecuencia, analizar la validez, coherencia y procedencia de este acto administrativo, no es solo posible sino crucial para el cumplimiento del derecho.

c) El reglamento es un instrumento "adoptado en el marco de relación entre la Administración y su concesionario" pero ello no implica como pretende alegar el Ayuntamiento que los afectados por ella no puedan instar los recursos pertinentes.

El Ayuntamiento alega que el Reglamento de Régimen Interior tiene la capacidad de regular todos los contratos (incluidos los de Donosti Coques Uno, S.L.) y que al mismo tiempo, Donosti Coques Uno, S.L. no tiene legitimación activa para impugnar el Reglamento de Régimen Interior. No solo nos encontramos ante una verdadera contradicción, sino prueba del uso fraudulento que se está haciendo de un instrumento jurídico para eludir las Normas de Comunidad vigentes inscritas en el Registro de la Propiedad y contravenir el pliego de la concesión otorgada a Arcco Berri S.L.

En consecuencia, a día de hoy, la realidad es que Donosti Coques Uno, S.L. dispone de pleno derecho y legitimación para solicitar se revise el Reglamento de Régimen Interior.

QUINTO.-RESPUESTA DE LA SALA.

En la resolución administrativa recurrida, el Ayuntamiento inadmitió por falta de legitimación activa de la mercantil reclamante la petición de revisión de oficio del Reglamento de Régimen Interior de la gestión (mediante concesión) del servicio público constituido en el Edificio Arcco Amara, aprobado por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián de fecha 22 de marzo de 2016. Y ello en base a que el contrato que tenía la reclamante con el Ayuntamiento para el uso de los locales, se resolvió con fecha 30 de marzo de 2021 cuando declaró extinguidas las concesiones demaniales por falta de pago del canon, por lo que desde entonces carece de un derecho o interés legítimo en su pretensión de revisión del Reglamento, pues no le afecta en sus intereses.

En la sentencia aquí apelada, se estima la demanda planteada por la mercantil reclamante al considerarse que sí tiene legitimación activa porque "sigue ocupando varios locales en el centro comercial Arcco Amara, con independencia de que se hayan extinguido los títulos de concesión, cuestión que no ha sido resuelta de forma definitiva en la vía judicial y, el Reglamento de Régimen Interior del Centro Comercial Arcco Amara, como el mismo establece, es de aplicación y de obligado cumplimiento para todos los cesionarios de uso, comerciantes, usuarios u ocupantes del Centro Comercial, cualquiera que sea su título".

Los apelantes, Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián y la mercantil Arcco Berri, impugnan la sentencia porque consideran que fue ajustada a derecho la resolución administrativa impugnada, en la que se inadmitió la petición de revisión de oficio por falta de legitimación activa de la reclamante.

Acerca de la legitimación para promover la revisión de oficio, la STS 770/2025 de 17 de junio (rec. 2392/2023) ha señalado lo siguiente:

La falta de legitimación para promover la revisión de oficio, en los términos previstos en el artículo 106 de la Ley 39/2015 , viene referida a la falta de la cualidad de "interesado" en sede administrativa, a tenor del artículo 4.1 de la misma Ley 39/2015 . Mientras que la falta de legitimación activa en el proceso, que se invoca por las partes recurridas, como objeción procesal al examen de fondo, es una causa de inadmisibilidad, prevista en el artículo 69.b) "in fine", en relación con el artículo 19.1, de la LJCA , que es la que acabamos de examinar y desestimar en el fundamento anterior. (...)

La cualidad de interesado, cuando se promueve el procedimiento, viene determinada por ser titular de un derecho o por la concurrencia de intereses legítimos, individuales o colectivos. El concepto de interesado en el procedimiento administrativo, con carácter general, se confiere, tanto a quien es titular de un derecho subjetivo como al que ostenta un interés que en la vieja LPA era un interés "legítimo, personal y directo" ( artículo 23), y en la Ley 39/2015 ( artículo 4.1.a), reiterando lo establecido en la Ley 30/1992 (artículo 31.1), ha pasado a ser simplemente un interés "legítimo".

Esta legitimación para promover el procedimiento de revisión de oficio, solicitando la nulidad de un acto de nombramiento, tiene las mismas condiciones esenciales exigibles para cualquier otro procedimiento administrativo. Teniendo en cuenta la relación que debe mediar entre el promotor de la revisión, y el acto (...) cuya nulidad ahora se postula. Y su interés debe traducirse en la obtención de un beneficio o en la eliminación de un perjuicio, cierto, real y efectivo para el recurrente que fue quien promovió tal procedimiento administrativo( STS 279/2021, de 25 de febrero, FD 3 y 4).

En el caso que aquí analizamos, la mercantil DONOSTI COQUES UNO, S.L. fue titular del derecho de uso de diversos locales en el centro comercial, en virtud del contrato que suscribió con el Ayuntamiento en el año 2011. Sin embargo, dicho contrato se resolvió el 30 de marzo de 2021 cuando el Ayuntamiento declaró extinguidas las concesiones demaniales por falta de pago del canon.

DONOSTI COQUES UNO, S.L. interpuso recurso contencioso administrativo contra dicha resolución contractual, que se siguió ante el JCA nº 1 de Donostia-San Sebastián como procedimiento ordinario 287/2021 en el que se adoptó como medida cautelar la suspensión de la ejecución solicitada por la demandante; sin embargo, esta Sala dejó sin efecto tal suspensión por auto de 3 de noviembre de 2023 porque el Juzgado ya había dictado sentencia desestimatoria del recurso.

Contra la sentencia desestimatoria dictada en el PO 287/2021, DONOSTI COQUES UNO, S.L. interpuso recurso de apelación que fue desestimado por este Tribunal en sentencia de 15 de septiembre de 2025 (rec. 26/2024). Frente a la misma, la reclamante ha preparado recurso de casación.

Ante esta situación y en aplicación del art. 39.1 de la Ley 39/2015 en cuya virtud los actos administrativos producirán efectos desde la fecha en que se dicten, no podemos considerar que la demandante tuviera legitimación para recurrir el Reglamento de Régimen Interior aprobado por el Ayuntamiento, porque no es titular de ningún interés legítimo en la medida que no puede obtener ningún beneficio cierto y actual con la revisión que postula, cuando ya no es titular del derecho de uso de ningún local.

En este sentido, no podemos compartir el criterio expuesto en la sentencia apelada como justificativo de la legitimación, porque la mera ocupación de los locales no otorga interés legítimo, en los términos que hemos expuesto. Y es precisamente ese interés el que debió ser analizado.

En todo caso, si finalmente el Tribunal Supremo admitiera el recurso de casación y dictara sentencia estimatoria, casando la dictada por esta Sala, siempre podrá DONOSTI COQUES UNO, S.L. instar nuevamente la revisión de oficio del Reglamento.

Por lo expuesto, debemos estimar los recursos de apelación y revocar la sentencia apelada por ser conforme a derecho la resolución administrativa impugnada.

SEXTO.- COSTAS. La Estimación del recurso determina la no imposición de costas