Sentencia Contencioso-Administrativo 891/2024 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 555/2022 de 17 de septiembre del 2024

PRIMERO.-Es objeto de la presente revisión jurisdiccional promovida por Dº. Arturo la Resolución de fecha 2 de junio de 2022 de la Dirección General de la Producción Agrícola y Ganadera, de la CONSEJERÍA DE AGRICULTURA, GANADERÍA, PESCA Y DESARROLLO SOSTENIBLE, de la Junta de Andalucía, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 7 de septiembre de 2021, por la que se concedían ayudas y se desestimaba el resto de solicitudes presentadas, dictada en el ámbito de aplicación de la Orden de 23 de noviembre de 2019, por la que se convocan para 2019 las ayudas previstas en la Orden de 27 de junio de 2016, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones, dirigidas a inversiones para el restablecimiento de terrenos agrícolas y potencial de producción dañados por desastres naturales, fenómenos climáticos adversos y catástrofes, en el marco del Programa de Desarrollo Rural de Andalucía 2014-2020.

Entre los antecedentes que contempló la Resolución de fecha 02/06/2022, destacamos:

* Con fecha 02/03/2020 el Sr. Arturo presentó solicitud de ayudas al amparo de la Orden de 23 de Noviembre de 2019, por la que se convocan para 2019 las ayudas previstas en la Orden de 27 de junio de 2016.

* En fecha 18/11/2020, se publicó en la web de la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible, la Propuesta de Resolución Provisional, en la que la persona titular del expediente resultaba incluida en el Anexo II - Relación de beneficiarios suplentes -, con una ayuda propuesta de 89.400,00 € y una baremación de 2 puntos.

* Con fecha 02/12/2020, el interesado presentó formulario de alegaciones/aceptación/reformulación y presentación de documentos (Anexo II), adjuntando documentación.

* En fecha 07 de septiembre de 2021 se publicó en la citada web Resolución de la misma fecha de la Dirección General de la Producción Agrícola y Ganadera, por la que se resuelven las solicitudes de ayudas presentadas, en la que Dº. Arturo resultaba incluido en el Anexo II - Relación de solicitudes desestimadas -, con una valoración total tras la baremación de 3 puntos, incluyendo los siguientes motivos de denegación:

- Denegación de la ayuda por no presentar en el trámite de audiencia documentación acreditativa de titularidad de la explotación (apartado 4.a)2°1 del cuadro resumen de las Bases Reguladoras) (código R04).

- Denegación de la ayuda por no presentar en el trámite de audiencia documentación acreditativa de contar o tener solicitadas las autorizaciones, permisos o licencias pertinentes (apartado 4.a)2°1 del cuadro resumen de las Bases Reguladoras). (código R07).

*Con fecha 07/10/2021 se interpuso recurso de reposición contra la anterior Resolución.

* En fecha 19/04/2021 la Delegación Territorial de Almería elevó informe proponiendo la desestimación del recurso presentado con el siguiente tenor:

"En el trámite de audiencia aportó contrato de arrendamiento de fecha 1 de agosto de 2020, posterior a la de presentación de la solicitud de ayuda. Con el contrato de arrendamiento celebrado el 28 de enero de 1999 que aporta junto al recurso, acredita que era titular con fecha anterior, y según las prórrogas estipuladas en el mismo, era titular en la fecha que se produjo el daño.

En el trámite de olegaciones aportó certificado de la C.U.C.N. de 10.500 m3 al año para las parcelas NUM000 y NUM001, lo que supone una dotación por superficie invernada de 1810 m3/ha, insuficiente para las necesidades del cultivo. No consta en el expediente ningún certificado de la Comunidad de Regantes del DIRECCION000".

* La persona solicitante no presentó en el trámite de audiencia la documentación acreditativa de la titularidad de la explotación, siendo presentada junto a su recurso de reposición, no pudiéndose tener en cuenta y manteniéndose el motivo de denegación codificado como R04.

Respecto al otro motivo de denegación, no presentar en el trámite de audiencia documentación acreditativa de contar o tener solicitadas las autorizaciones, permisos o licencias pertinentes,queda acreditado con el certificado aportado de la C.U.C.N. que el suministro de agua resulta insuficiente para las necesidades hídricas del cultivo en la superficie invernada sobre la que solicita la ayuda, situada en la parcela NUM002 del polígono NUM003 de Níjar, y que en la documentación aportada no consta ningún certificado de la Comunidad de Regantes " DIRECCION000", tal como indica en las alegaciones de su recurso. Por tanto, mantiene el motivo de denegación codificado como R07.

TERCERO.-La parte recurrente, además de impetrar la anulación de los actos que impugna, pretende que le sea reconocido el derecho a percibir la subvención dirigida a las inversiones para el restablecimiento de terrenos agrícolas y potencial productivo dañados por desastres naturales, fenómenos climatológicos adversos y catástrofes (submedida 5.2) en el marco del Programa de Desarrollo Rural de Andalucía 2014-2020, en la cuantía de 89.400,00 €.

E invoca como motivos de impugnación:

I. Indebida aplicación del artículo 118 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP). indebida denegación de la prueba documental generadora de indefensión.

* La desestimación de la subvención solicitada se basa en una interpretación errónea de la causa de denegación contemplada en el apartado 4.a).2.1 a) y f) de las bases reguladoras.

* Con el recurso de reposición se aportó un contrato de arrendamiento rústico acreditativo del uso y disfrute de la parcela, debiendo haber sido tomado en consideración por la Administración pues era la primera ocasión que tuvo de defenderse ante la denegación de la ayuda.

* El procedimiento subvencional se encuentra sometido a un régimen singular y diferenciado respecto del procedimiento administrativo común.

II. interpretación contraria a derecho de la causa de denegación de la ayuda

* La Administración omite los distintos títulos en virtud de los cuales se puede hacer uso del agua, e interpreta de modo restrictivo las bases de la convocatoria, imponiendo requisitos no establecidos en el ordenamiento jurídico.

* Tiene disponibilidad hídrica suficiente para la parcela, no a través de una concesión o autorización administrativa, sino por medio de un derecho privativo de aguas, conforme acredita el certificado de la Comunidad de Usuarios de DIRECCION001.

III. Capacidad hídrica para el abastecimiento del suelo.

* Ninguno de los puntos de la convocatoria o de las bases reguladora recoge el requisito de acreditar la disponibilidad hídrica para la explotación agrícola.

* En cualquier caso, dispone de capacidad hídrica suficiente para abastecer la finca explotada, teniendo en cuenta el agua suministrada por la comunidad de regantes más las procedentes de las aguas pluviales.

* Las fotografía aéreas, clasificadas por años, acreditan el mantenimiento de una explotación agrícola bajo plástico, desde, como mínimo, tres años antes de que aconteciera el temporal DANA Gloria.

TERCERO.-La desestimación de la subvención se fundó en dos motivos:

a) La falta de acreditación de la titularidad de la explotación (RO4);

y b) no contar o tener solicitadas las autorizaciones, permisos o licencias pertinentes (RO7).

Por lo que hace a la falta de titularidad de la explotación, el interesado había aportado un contrato de arrendamiento de fecha 01/08/2020, posterior a la fecha de presentación de su solicitud de ayuda, sin acomodarse a lo previsto en el apartado 4.a)2º.1 del cuadro resumen de las bases reguladoras, que decía: "Con carácter general será necesario para acceder a estas ayudas que los agricultores (personas físicas o jurídicas), o agrupaciones de agricultores en el caso de inversiones destinadas al uso común de las explotaciones de sus miembros, que a fecha de presentación de las solicitudes ayudas, cumplan las siguientes condiciones: a) Los solicitantes deberán acreditar la titularidad de la explotación".

Ahora bien, al interponer recurso de reposición contra la resolución desestimatoria de la ayuda el recurrente acompañó contrato de arrendamiento celebrado el 28 de enero de 1999, el cuál, según expresaba el informe de fecha 19/04/2021 de la Delegación Territorial de Almería (el subrayado es nuestro), acredita que era titular con fecha anterior,y según las prórrogas estipuladas en el mismo, era titular en la fecha que se produjo el daño.

Luego, indudablemente la antedicha documentación de fecha 28/01/1999 demostraba la realidad del arriendo y su titularidad por parte del Sr. Arturo al tiempo de producirse el siniestro.

Sin embargo, la Administración demandada no aceptó esa justificación documental por extemporánea, apoyándose en lo dispuesto en el art. 118.1 párrafo segundo de la LPACAP, que dice: "No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho. Tampoco podrá solicitarse la práctica de pruebas cuando su falta de realización en el procedimiento en el que se dictó la resolución recurrida fuera imputable al interesado",en conexión con el art. 17 d) de la Orden de 5 de octubre de 2015, por el que se aprueban las bases reguladoras tipo y los formularios tipo de la Administración de la Junta de Andalucía para la concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva, que preceptúa: "Artículo 17. Audiencia, reformulación, aportación de documentación y aceptación.

[...]

2. Las personas o entidades beneficiarias provisionales deberán presentar, junto al formulario ndicado en el apartado 1, la documentación señalada en el apartado 15 del Cuadro Resumen. Dicha documentación deberá ser acreditativa de los datos que hayan consignado en su solicitud, tanto de los requisitos, en las declaraciones responsables, como de los criterios de valoración.

Esta documentación también deberá ser presentada por las personas o entidades beneficiarias suplentes que así se especifique en la propuesta provisional de resolución.

Los documentos serán originales, copias auténticas o copias autenticadas.

[...]

4. La falta de presentación en plazo de los documentos exigidos por la propuesta provisional implicará:

a) Cuando se refiera a la acreditación de requisitos para obtener la condición de persona o entidad beneficiaria, su desistimiento de la solicitud.

b) Cuando se refiera a la acreditación de los elementos a considerar para aplicar los criterios de valoración, la no consideración de tales criterios, con la consiguiente modificación de la valoración obtenida.

Todo ello sin perjuicio de las responsabilidades en que se pueda incurrir".

Es cierto que estamos ante una ayuda pública en régimen de competencia competitiva que ha de preservar el derecho a la igualdad de trato entre los solicitantes.

No obstante, prohibir tajantemente la posibilidad de subsanar una deficiente, inadecuada o incompleta aportación documental, constituyendo un indeclinable deber de la Administración actuante que sienta el art. 68 de la LPACAP y no previendo el procedimiento singular un específico trámite de audiencia, puede lesionar el derecho fundamental de defensa del administrado que reconoce el art. 24 de la Constitución Española.

En dicha situación, la única oportunidad que el ordenamiento jurídico brindaba al hoy actor para corregir su deficiente aportación documental previa era aprovechar el recurso de reposición planteado, presentando la titulación correcta en aras de complementar o completar la ya aportada, como así efectivamente ocurrió, bien entendido que la normativa reguladora de las ayudas convocadas en absoluto prohibía este proceder.

Corolario de lo expuesto es que la Sala no ampara el excesivo rigor interpretativo empleado por la Administración respecto de la prueba de la titulación de la explotación, que estimamos debidamente cumplida.

Y este mismo parecer sostuvo la sentencia de esta Sala y Sección de fecha 22 de mayo de 2024, recurso nº 554/2022, que parcialmente reproducimos: "(...) Compartimos la tesis de la parte actora, en cuanto a la indebida aplicación de la limitación del art 118 de la Ley de Procedimiento , puesto que esta Sala ha declarado en numerosas ocasiones siguiendo la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, que en vía de recurso de reposición pueden aportar documentos o pruebas que no pudo aportar durante el procedimiento y que sean relevantes para dar respuesta a la pretensión ejercitada, sin que el órgano de revisión pueda dejar de valorar -al adoptar su resolución- tales elementos probatorios, todo ello, con una única excepción, que la actitud del interesado haya de reputarse abusiva o maliciosa y así se constate debida y justificadamente en el expediente, porque el TS destaca que: Los límites expuestos (la buena fe y la proscripción del abuso del derecho) son consecuencia de la aplicación a todo tipo de procedimientos -y a las relaciones entre particulares y de estos con la Administración- del principio general que impone que los derechos se ejerciten «conforme a las exigencias de la buena fe», sin que la ley ampare «el abuso del derecho» en la medida en que tales límites constituyen una excepción al principio general de la plenitud de la cognición a efectos de dispensar debidamente la tutela pretendida ... Si la Administración lo estimó insuficiente debió requerirle conforme al art 68 de LPA para que subsanara la misma, al no hacerlo y no conocer el motivo de denegación hasta la que fue publicada la denegación y mas concretamente al resolverse el recurso de reposición, es evidente que la Administración debió tener en cuenta la documentación aportada al recurso acreditativa de la disposición de aguas por título privado que no exige concesión administrativa por esa naturaleza. De ahí que tanto en vía de recurso como en al instancia judicial son admisibles pruebas documentales que no se pudieron hacer valer en el procedimiento, sin que sea imputable a la conducta del solicitante de la ayuda que intentó acreditar que reunía los requisitos exigidos (...)".

CUARTO.-En cuanto a la causa de denegación RO7, no presentar en el trámite de audiencia documentación acreditativa de contar o tener solicitadas las autorizaciones, permisos o licencias pertinentes,el solicitante de la subvención aportó un certificado de la Comunidad de Usuarios de DIRECCION001 sobre el suministro de 10.500 m³ de agua para las parcelas NUM002 del polígono NUM003 y NUM004 del polígono NUM005, ambas del término municipal de Níjar, lo cuál, una vez estudiada la superficie de cultivo de estas parcelas, suponía una dotación por superficie invernada de 1.810 m3/ha, que a juicio de la Administración resultaba una dotación de agua insuficiente para cubrir las necesidades del cultivo, específicamente, la disponibilidad hídrica de la explotación agraria.

El apartado 4.a).2º.1 f) de las bases reguladoras exige acreditar el suministro necesario para el ejercicio de la actividad agraria: "4.- Personas o entidades que pueden solicitar las subvenciones, requisitos que deben reunir, periodo de mantenimiento y excepciones (Articulo 3):

4.a) Personas o entidades que pueden solicitar las subvenciones y requisitos que deben reunir

(...)

4.a).2°. Requisitos que deben reunir quienes soliciten la subvención:

1. Con carácter general será necesario para acceder a estas ayudas que los agricultores (personas físicas o jurídicas), o agrupaciones de agricultores en el coso de inversiones destinadas al uso en común de las explotaciones de sus miembros, que a fecha de presentación de los solicitudes ayudes, cumplan las siguientes condiciones:

(...)

f) contar con los permisos, autorizaciones y licencias preceptivas para el ejercicio de la actividad desarrollada, y en concreto los referidos a los suministros necesarios para el ejercicio de la actividad agrarias (agua,electricidad ...), medio ambiente y ordenación del territorio".

Contrariamente, afirma el recurrente que tenía disponibilidad hídrica suficiente, pero no a través de una concesión o autorización administrativa, sino por ostentar un derecho privativo al uso de aguas, conforme acredita el Certificado de la Comunidad de Usuarios de DIRECCION001.

Sobre análoga situación a la presente se pronunció nuestra sentencia de 22 de mayo de 2024, recurso nº 554/2022, en los siguientes términos: "(...) compartimos el error en la interpretación del apartado 4.a).2º.1 f) de las Bases Reguladoras, ya que de las mismas no se puede deducir el extremo rigor con el que actúa la Administración y mantiene en su contestación, al interpretar las bases en el sentido de considerar que solo aquel que tenga un preceptivo título administrativo,- concesión administrativa de aguas, ostentará la condición de beneficiario de la ayuda-, ya que la referencia a autorizaciones, permisos o licencias pertinentes se reduce a aquellos casos en los que no existiendo un derecho privado de aguas, no se cuente con el preceptivo y pertinente título administrativo. La documentación aportada al Anexo II, al recurso de reposición y la obrante en autos aportada a la demanda, (certificados de Comunidad de Regantes que tienen naturaleza de Corporaciones Públicas y por tanto revestido de presunción de validez y veracidad de acuerdo con lo dispuesto en la Ley de Aguas) acreditan suficientemente los títulos en virtud de los cuales puede hacerse uso del agua de acuerdo con la legislación. Es decir, la disponibilidad hídrica para la parcela NUM006 del polígono NUM003, no es a través de una concesión o autorización administrativa, sino por medio de un derecho privativo de aguas que según los certificados aportan un caudal suficiente para la explotación, cumpliéndose así con los requisitos exigidos en las bases de laconvocatoria,por lo que no apreciándose el único motivo de denegación, procede la anulación de la Resolución impugnada y el reconocimiento del derecho a percibir la subvencióndirigida a las inversiones para el restablecimiento de terrenos agrícolas y potencial productivo dañados por desastres naturales, fenómenos climatológicos adversos y catástrofes (Submedida 5.2.) en el marco del Programa de Desarrollo Rural de Andalucía 2014.2020, en la cuantía que corresponda tras las comprobaciones oportunas(...)".

Por lo expuesto cumple en observancia del principio de unidad de criterio de esta Sala Territorial estimar el Recurso Contencioso-administrativo.

QUINTO.-Dadas las serias dudas interpretativas suscitadas no se está en el caso de hacer especial pronunciamiento sobre las costas. Art. 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA).

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y pertinente aplicación