1.- La resolución dictada por el Director General de Infraestructuras Judiciales y
Modernización Digital de la Consejería de Justicia e Interior de la Junta de Andalucía de 12 de abril de 2021 que desestima la reclamación formulada el día 29 de diciembre de 2020 para que se le abonaran 10.607.646,28 euros correspondientes a depósitos de vehículos, embarcaciones y otros bienes de los años 2015 y 2016.
2.- La resolución de 28 de octubre de 2021de la Secretaría General Técnica desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra aquélla.
3.- Acuerdo del Director General de Infraestructuras Judiciales y Modernización Digital de dicha Consejería de 1 de octubre de 2021 que ha denegado emitir certificación de silencio positivo respecto de la reclamación mencionada en el punto 1.
PRIMERO.-Constituye el objeto del presente recurso contencioso-administrativo dilucidar la conformidad a derecho de las siguientes resoluciones:
1.- La resolución dictada por el Director General de Infraestructuras Judiciales y
Modernización Digital de la Consejería de Justicia e Interior de la Junta de Andalucía de 12 de abril de 2021 que desestima la reclamación formulada el día 29 de diciembre de 2020 para que se le abonaran 10.607.646,28 euros correspondientes a depósitos de vehículos, embarcaciones y otros bienes de los años 2015 y 2016.
2.- La resolución de 28 de octubre de 2021 del Consejero de Turismo, Regeneración, Justicia y Administración Local de la Junta de Andalucía desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra aquélla.
3.- Acuerdo del Director General de Infraestructuras Judiciales y Modernización Digital de dicha Consejería de 1 de octubre de 2021 que ha denegado emitir certificación de silencio positivo respecto de la reclamación mencionada en el punto 1.
SEGUNDO.-La parte actora cuestiona la legalidad de las resoluciones impugnadas interesando su anulación por los siguientes argumentos: considera, en primer lugar, que su reclamación debe entenderse estimada al haber operado el silencio positivo, por haber sido notificada la resolución que la resuelve una vez transcurrido tres meses desde que presentó la solicitud, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24.1 y 3 a) Ley 39/2015. Aduce que no rige el silencio negativo, porque no estamos ante un caso de responsabilidad o reclamación contractual, sino de responsabilidad no contractual por enriquecimiento injusto o por gestión de negocios ajenos.
Partiendo del criterio mantenido por la Sala en asuntos precedentes, considera que debe rectificarse, al aplicar la Instrucción de 25 de abril de 2002 como norma reguladora de este tipo de servicios, pues dicha aplicación determina que sólo se paguen los servicios que el depositario no tenga derecho a cobrar del procesado o de otra persona en función de lo resuelto en el procedimiento penal. Mantiene que bajo la Ley de Enjuiciamiento Criminal, art.241, la reclamación habría sido estimada y es en realidad la Instrucción de 2002 la que se esgrime para sostener que la Comunidad Autónoma no debe pagar los servicios generados en procesos judiciales no concluidos "sin gastos"; además es la referida Instrucción la que fija, en su apartado 4º, tarifas por traslado y depósito de vehículos y embarcaciones, y es además la que determina que la Administración debe pagar los servicios en caso de absolución del procesado, sobreseimiento de la causa, declaración de rebeldía o insolvencia del condenado en costas, y asimismo es la Instrucción la que determina que el depositario a quien se le encarga el servicio no tiene derecho a cobrar hasta que el proceso no concluye. Por ello aducir que la Instrucción de 2002 no es el motivo para desestimar la demanda es sencillamente intentar engañar.
Argumenta que una cosa es que la Sala aplique esta Instrucción a efectos de cuantificar el importe a pagar y otra muy diferente es considerar que aquélla contiene la regulación sustantiva de este tipo de servicios. Entiende que la Sala no puede seguir despachando estos asuntos a base de remitir a que los depósitos judiciales concluyen con gastos o sin gastos, pues el resultado es injusto, debiendo revisar su criterio aunque solo sea por razones de justicia material y sentido común. Considera igualmente insostenible que no se pueda pagar al depositario simplemente porque el proceso continúe vivo, pues tiene depósitos vivos desde 2003, de modo que obligarle a seguir prestando el servicio en tales condiciones es una auténtica ilegítima disposición de sus instalaciones y una confiscación de sus derechos, pues se está produciendo una disposición sobre prestaciones personales sin título legal alguno y en contra del art. 31.1 CE, pues no hay ninguna ley que imponga semejante cosa. Añade que la Instrucción de 2002 no puede aplicarse a quien no la ha firmado y ello porque no puede aplicarse como norma al no haber sido publicada en diario oficial. Además, alega que la Instrucción es nula de pleno derecho y así debe declararse conforme a los artículos 26 y 27 LJCA en relación con el artículo 62.2 Ley 30/1992, al concurrir dos motivos de nulidad: falta de rango suficiente para regular algo tan relevante y con efectos a terceros como es el régimen sustantivo de los derechos de los depositarios de vehículos y embarcaciones afectos a procesos judiciales en Andalucía, ni siquiera es un reglamento aprobado por decreto o por orden y tampoco existe en Andalucía (ni por parte del Estado) norma alguna que regule la cuestión y de la que la Instrucción pudiera depender. Aun cuando se entendiera que desarrolla el ar. 241 Ley de Enjuiciamiento Criminal, la Junta de Andalucía carece de competencia y la Instrucción carece de rango suficiente. Además el contenido de la Instrucción es nulo al colisionar con los artículos 31.3 y 106 CE, insistiendo en que no cabe denegarle su derecho a cobrar los servicios no concluidos ni los que acaben con orden judicial "con gastos", sin perjuicio de la repetición que pueda llevar a cabo la Junta sobre quien resulte obligado según la decisión judicial; más aun considera que su derecho no depende de que en las correspondientes causas penales haya o no condena en costas o persona condenada.
En cuanto a la acreditación de los servicios reclamados, mantiene que la Administración no ha negado su realidad, apareciendo acreditados con los documentos aportados con la reclamación y que obran individualizadamente separados en el archivo comprimido que integra el expediente remitido a la Sala y el listado general obrante en el expediente. Lo que la Administración ha sostenido es que debe pagar los depósitos ordenados sin gastos y que por ello la interesada sea la que debe aportar los datos sobre cómo ha acabado cada servicio y si concretamente el órgano judicial ha dicho que llevan o no gastos, pero ni es razón para rechazar la reclamación, por lo que es innecesario practicar prueba alguna, ni la Administración ha admitido la práctica de la prueba interesada en el expediente para conocer los datos concretos de cada servicio, resolución inválida porque le causa indefensión e infringe el art. 77.2 Ley 39/2015; añade que antes de dictarse la resolución denegatoria ni siquiera se le dio trámite de vista y audiencia que impone el art. 82 de la misma Ley.
Considera que procede estimar la demanda, acogiendo el principal reclamado y si se aplicaran las tarifas de la Instrucción de 2002, deben actualizarse conforme al IPC, como ya ha resuelto la Sala en casos anteriores, procediendo asímismo el IVA en intereses, ya sean los de la Ley 3/04 ya sea el interés legal, desde el día 29 de enero de 2021.
TERCERO.-La Letrada de la Junta de Andalucía se ha opuesto a la demanda deducida de contrario interesando su desestimación.
Argumenta, también en síntesis, en primer lugar, que rige en esta materia el sentido desestimatorio del silencio, por lo que no puede estimarse la pretensión de haber obtenido reconocimiento de su pretensión de forma presunta.
En cuanto a la resolución de 29 de octubre de 2021 mantiene su conformidad a derecho. Tras hacer referencia a distintas sentencias dictadas por esta Sala en asuntos precedentes, defiende la procedencia de que el pago de los servicios de depósito se anude al cumplimiento de los requisitos establecidos en la Instrucción de 2002, no solo porque es el documento que ha regido la relación contractual de la Administración con todos los depositarios judiciales privados y otra cosa genera desigualdad de trato, sino porque los documentos que la Instrucción exige son los únicos que pueden acreditar extremos tan relevantes como si los gastos corresponde sufragarlos a la Administración o al condenado, así como la duración del depósito, de modo que sólo el certificado del LAJ acredita el día en que debe salir el depósito de las instalaciones. Considera que, de reconocerse el derecho de la actora a que se le abone la cantidad reclamada, podría producirse un enriquecimiento injusto respecto del Erario Público, pues la actora ha incumplido la carga que la ley le impone de probar no sólo que concurren los supuestos en los que la Junta de Andalucía debe responder (absolución, sobreseimiento, rebeldía o insolvencia) y que no se haya ejercitado la acción civil (o que ejercitada no haya resultado responsabilidad) sino que en la documentación remitida no está siquiera acreditado que estemos ante depósitos judiciales, por lo que tampoco puede aceptarse que la prestación del servicio de depósito de los bienes se haya realizado a favor de la junta de Andalucía, sino que es altamente posible que los bienes depositados estén relacionados con faltas administrativas de circulación por denuncias de la Guardia Civil o de la Policía Local, o con delitos relacionados con el tráfico de estupefacientes, materias en las que no corresponde que el coste del depósito deba ser asumido por la Junta de Andalucía. Por todo ello no resulta de aplicación la doctrina del enriquecimiento injusto, para el cual faltan todos los requisitos; de entrada la prueba de cuáles son los bienes concretos de cuyos gastos de depósito haya de responder la Administración. Dado que no procede el pago del principal reclamado, dada la falta de aportación de los documentos que acreditan la obligación de la Junta de Andalucía al pago, es claro que tampoco procedería el pago del iva y de los intereses de demora que se reclaman. Añade que en todas las sentencias dictadas hasta la fecha en los procedimientos similares seguidos ante la Sala, la misma ha considerado que no resulta procedente el abono de los intereses de demora al fundarse la reclamación en la teoría del enriquecimiento injusto. Menos aún procederá aplicar el interés de demora incrementado previsto en la normativa sobre contratos que se solicita de adverso.
CUARTO.-En cuanto a la estimación de la pretensión actora por silencio positivo que entiende había ya operado, y ello de conformidad con el artículo 24, 1 y 3 a) de la Ley 39/2015, debemos partir de lo dispuesto en el artículo 24:
"1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.
El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado.
2. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso- administrativo que resulte procedente.
3. La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 21 se sujetará al siguiente régimen:
a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.
4. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver."
En este sentido, se ha de partir de que el plazo comienza desde que la solicitud tuvo entrada en el órgano competente para su tramitación, conforme al artículo 21.3 b) Ley 39/2015, lo cual tuvo lugar el 13 de enero de 2021; a partir de entonces el plazo de tres meses lo es hasta que se notifica la resolución expresa que decida la solicitud, lo cual no se produjo en el caso de autos hasta el 22 de abril de 2021, con lo que, efectivamente, se había superado ese plazo de tres meses.
Ahora bien,siendo ello así, el sentido del silencio en el caso que analizamos es desestimatorio y ello por las siguientes razones. La relación que rige la relación entre las partes hoy litigantes, que sirve de fundamento a la reclamación que efectúa la demandante, es de naturaleza contractual, pues se trata del encargo por parte de una Administración pública a un particular de la prestación de un servicio público, consistente en el depósito de efectos intervenidos en un proceso judicial, ocurriendo que, no obstante ello, no ha sido formalizado el contrato entre las partes.
Al respecto, recordemos lo argumentado por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en Sentencia de 2 de julio de 2015 dictada en el recurso de casación núm. 595/2014 formulado contra la sentencia dictada por esta Sala, de fecha 14 de enero de 2014 , en el recurso contencioso-administrativo número 560/2012. Dice el TS:
"OCTAVO.- La Sentencia de 28 de abril de 2008, recurso para unificación de doctrina 299/2005 , recuerda la jurisprudencia sobre el enriquecimiento sin causa.
Así en la STS de 21 de marzo de 1991 se afirma que "el enriquecimiento sin causa viene a corregir situaciones de total desequilibrio, en relaciones que, carentes de ropaje jurídico, materialmente han existido produciendo beneficios concretos en una de las partes, a costa de la otra. Con ello se originan unos efectos sin causa -enriquecimiento y empobrecimiento- al no venir respaldados por las formas exigidas en el régimen administrativo. Mas estos efectos, sin causa, por la forma, se convierten en determinantes de la causa que los corrige y repara".
Y recordábamos en nuestras Sentencias de 18 de diciembre de 2007 (RJ 2008, 506) , recurso de casación 11195/2004 , 2 de octubre de 2006 (RJ 2006, 7563) , recurso de casación 1232/2004 y 20 de julio de 2005 (RJ 2005, 8635) , recurso de casación 1129/2002, la doctrina del enriquecimiento injusto que pudiera derivar de la ejecución de una obra para la Administración y del equilibrio económico que debe mantenerse en el cumplimiento del contrato a que se refiere la sentencia de esta Sala de 25 de febrero de 1991 (RJ 1991, 1536) , siguiendo lo vertido en las de 20 de diciembre de 1983 (RJ 1983, 6354) y 2 de abril de 1986 (RJ 1986, 4214) , significa la exigibilidad por el contratista del pago del exceso de obra necesario para completar el proyecto.
O en términos de la Sentencia de 18 de julio de 2003 (RJ 2003, 7778) el desequilibrio ha de estar constituido por prestaciones del particular que no se deban a su propia iniciativa ni revelen una voluntad maliciosa del mismo, sino que tengan su origen en hechos, dimanantes de la Administración pública, que hayan generado razonablemente en ese particular la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dicha Administración.
Así se ha admitido tal doctrina en el ámbito de los contratos de obras en modificaciones ordenadas por el Director Técnico del Proyecto con el consentimiento tácito o expreso de la administración afectada (20 de diciembre de 1983, 2 de abril de 1986, 11 de mayo de 1995, 8 de abril de 1998) o modificaciones ordenadas por el Director no contempladas en el Proyecto pero, en general, ajustadas a las circunstancias previstas en su desarrollo ( sentencias de 12 de febrero de 1979 , 12 de marzo de 1991 , 4 de marzo de 1997 ), u obras efectivamente realizadas por el contratista y que fueron efectivamente ejecutadas con pleno conocimiento y consentimiento del Equipo Técnico Municipal sin objeción alguna ( sentencia de 22 de noviembre de 2004 (RJ 2005, 343) , recurso de casación 4574/2001 ).
Incluye también una prórroga de un contrato no pactada aunque si prestada de buena fe por la contratista siguiendo ordenes de la administración ( sentencia de 13 de julio de 1984 ) así como un pago a un subcontratista a consecuencia de una subcontrata con consentimiento tácito de la administración en que hubo incumplimiento contractual por ambas partes contratantes.
Y también el exceso de obra realizado y que estuvo motivado por una iniciativa de la propia Administración sin que esta hubiere cuestionado su importe ( sentencia de 11 de julio de 2003 (RJ 2003, 6028) , recurso de casación 9003/1997 ).
Asimismo, sin perjuicio de la eventual responsabilidad de las autoridades y funcionarios de un Ayuntamiento que contrató de forma ilegal unas obras de pavimentación, se ha aceptado deberían ser pagadas para no producir enriquecimiento injusto del Ayuntamiento, contrario a la justicia distributiva y a la necesidad de restablecerla, a lo que está obligado este Tribunal. ( Sentencia 24 de julio de 1992 (RJ 1992, 6590) , recurso de apelación 4011/1990 ).
NOVENO.- De lo expuesto en el fundamento precedente se colige que la doctrina en cuestión no ha sido conculcada por la sentencia ni tampoco el principio de confianza legítima o actos propios.
No se discute que la sociedad Grúas Ayudauto prestase el servicio de depósito sino la acreditación de cómo fue prestado. Y en tal sentido la Sala sentencia pone de relieve la sorprendente conducta de ambas partes. La prestadora del servicio no justificando adecuadamente su prestación como es exigible para reclamar el abono de los servicios. Y la prestataria permitiendo una prestación carente de la documentación oportuna.
La Sala sentenciadora valoró las pruebas aportadas y a ellas debemos estar, máxime cuando en sede casacional no se ha demostrado el error o irracionalidad de forma concreta y no sólo mediante alegatos genéricos.
No prospera el tercer motivo de Ayudauto SL.
DÉCIMO.- Por último corresponde enjuiciar el tercer motivo esgrimido por la administración autonómica andaluza.
En la Sentencia de 10 de julio de 2007, recurso de casación 5179/2005 SIC (RJ 2007, 7203) se sostuvo que no es ajeno a nuestro ordenamiento que proceda la indemnización por lucro cesante como consecuencia de la imposibilidad de llevar a cabo, por ejemplo, un contrato de suministro al que se hubiera tenido derecho. Tampoco es extraño que tal pronunciamiento se realice en sentencia ante la imposible ejecución de la misma por haber sido cumplimentado el concurso ( Sentencia 15 de noviembre de 2004 (RJ 2005, 334) , recurso de casación 6812/2001 ).
Se dijo en la precitada Sentencia de 10 de julio de 2007 , FJ Quinto que el marco legal allí vigente, RD Legislativo 2/2000, de 16 de junio (RCL 2000, 1380 y 2126) , fija en su art. 151.4 un porcentaje del 6% de beneficio industrial ya presente en la precedente legislación sobre contratos públicos para los supuestos de desistimiento o suspensión de las obras ya iniciadas por plazo superior a ocho meses, mientras determina una indemnización del 3% en el supuesto de suspensión de la iniciación de las obras por tiempo superior a seis meses. Porcentajes que se repiten en el art. 193 relativo a la resolución del contrato de suministro. Mientras respecto a los efectos de la resolución de los contratos de consultoría y asistencia y de los de servicios, el art. 215 incrementa los porcentajes al 5%, en lo que se refiere a una suspensión superior a seis meses y eleva la cifra al 10% cuando se trate de desistimiento o la suspensión del contrato por plazo superior a un año acordada por la administración.
Se añadió en la citada Sentencia de 10 de julio de 2007 que el art. 152 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, LCAP , Ley 13/1995, de 18 de mayo (RCL 1995, 1485 y 1948) , tenía idéntico contenido en cuanto a los porcentajes a que tendría derecho el contratista caso de resolución del contrato de obras. Otro tanto respecto al art. 194 LCAP en cuanto a la resolución del contrato de suministro, mientras el art. 215 LCAP , era homogénea con la redacción del resto de los artículos y limitaba los porcentajes al 3 y 6% en concepto del beneficio dejado de obtener.
Finalmente se añadió que era significativo que ya el art. 53 de la Ley de Contratos del Estado (RCL 1965 , 771 y 1026) , aprobada por Decreto 923/1965, de 8 de abril , por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley de Bases de Contratos del Estado, LCE , recogía el derecho del contratista al beneficio industrial de las obras dejadas de realizar cuando la administración decidiese la suspensión de las obras o dejase transcurrir un año desde la suspensión temporal sin ordenar la reanudación de las mismas. Y el art. 162 del Reglamento de desarrollo, Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre (RCL 1975, 2597) , por el que se aprueba el Reglamento General de Contratación del Estado, RGCE reputaba beneficio industrial "la cantidad resultante de aplicar el coeficiente del 6% al presupuesto de ejecución material con deducción de la baja de licitación en su caso". Precepto este último prácticamente reproducido en el art. 171 del Reglamento de la LCAP , Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre (RCL 2001, 2594, 3102 y RCL 2002, 388) . No había una previsión específica respecto de los contratos de consultoría y asistencia por cuanto la Ley operaba bajo un sistema que no contemplaba la externalización de dichas actividades.
Se insistió en que no ofrece duda que la jurisprudencia ( STS de 15 de noviembre de 2004 (RJ 2005, 334) , recurso de casación 6812/2001 con cita de otras anteriores) ha venido aceptando el citado tanto por cien bajo el concepto de beneficio industrial del contratista.
Por ello en la Sentencia de 27 de mayo de 2009 (RJ 2009, 4517) , recurso de casación 4580/2006 se recordó que en las Sentencias de 26 de abril de 1994 (RJ 1994, 3009) , recurso de apelación 546/1991 y 2 de febrero de 1995 (RJ 1995, 1090), recurso de apelación 2616/1988 referidas a un contrato de gestión de servicios públicos y a un contrato de suministro, respectivamente coinciden literalmente en afirmar que la indemnización debe quedar reducida al 6%, a determinar en período de ejecución de sentencia, al no haberse alegado la existencia de daños, siguiendo así una jurisprudencia anterior de 22 de septiembre de 1988 y 9 de octubre de 1990 (RJ 1990, 7900) .
UNDÉCIMO.- Cierto que la jurisprudencia anterior se refiere a resolución del contrato o no adjudicación del mismo cuando procedieren circunstancias aquí ausentes.
Sin embargo la Sala de instancia valora las peculiares circunstancias aquí acontecidas, prestación del servicio a ciencia y paciencia de la administración a lo largo de un dilatadísimo período de tiempo sin la acreditación oportuna documental para entender aplicable el criterio por analogía al no justificarse la prestación del servicio en su totalidad aunque no existe duda de que fue prestado.
Tal conclusión resulta plausible dadas las especificidades de la prestación del contrato en cuestión.
Tampoco prospera el tercer motivo de la Junta de Andalucía".
Por lo tanto, desde el punto de vista material, la actora reclama el pago de unos servicios de depósito judicial prestados por virtud del encargo verbal de la Administración pública andaluza, lo que se enmarca dentro de una relación obligacional de naturaleza contractual, si bien no se ha observado el procedimiento legalmente obligatorio para los contratos administrativos, lo cual no obsta que la actora pueda reclamar el pago en base a la doctrina del enriquecimiento injusto.
Siendo ello así, no rige el silencio positivo, expresamente excluido en el ámbito contractual administrativo, conforme a la Disposición Final tercera. Dos del Real Decreto legislativo 3/2011 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público y Disposición Final cuarta de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, conforme a la cual "2. En todo caso, en los procedimientos iniciados a solicitud de un interesado para los que no se establezca específicamente otra cosa y que tengan por objeto o se refieran a la reclamación de cantidades, al ejercicio de prerrogativas administrativas o a cualquier otra cuestión relativa a la ejecución, cumplimiento o extinción de un contrato administrativo, una vez transcurrido el plazo previsto para su resolución sin haberse notificado esta, el interesado podrá considerar desestimada su solicitud por silencio administrativo, sin perjuicio de la subsistencia de la obligación de resolver".
Adicionalmente, al tratarse de gestión de un servicio público, el silencio positivo queda excluido por el articulo 24.1 Ley 39/2015 anteriormente transcrito.
SEXTO.-Expuesto lo anterior, debemos destacar que esta Sala ha dado respuesta a las cuestiones de fondo que suscita la parte actora en autos. Para ello vamos a transcribir lo que argumentó la Sentencia de 29 de mayo de 2020 de la Sección de Refuerzo en el recurso número 4/2018:
"(...) Por lo demás, debe tomarse en cuenta que la problemática que ahora se suscita ya ha sido objeto de análisis por esta misma Sección en su sentencia de fecha 10 de abril de 2018 ( ROJ: STSJ AND 2378/2018 ), recurso número 100/2017 , supuesto en el que se atendía al litigio suscitado por la reclamación de cantidades debidas por determinados depósitos judiciales correspondientes al año 2003 y se tomaba en cuenta, como ponen de manifiesto las partes en sus respectivos escritos de alegaciones, que esta Sala había estimado recursos similares en los recursos 557/12, 558/12, 559/12 y 560/12, habiendo sido confirmadas las sentencias por el Tribunal Supremo. Y, se razonaba que, "(...) El asunto presenta numerosas similitudes con el resuelto por este Tribunal en sentencia de 14 de enero de 2014 (JUR 2015, 245738), recaída en el recurso 560/12 . Reproducimos, en lo necesario, lo que decíamos entonces:
" Como consecuencia del gran número de bienes depositados durante años, se ha producido una situación de hecho en la que la demandante ha ido recepcionando vehículos y otros bienes, en concepto de depósito judicial, bienes afectos a diligencias judiciales, y policiales en algunos casos.
Es un hecho pacífico que no ha existido contrato que amparase estas actuaciones. La base jurídica que amparaba la prestación de estos servicios -tras la asunción de competencias, que eran del Estado, por la Comunidad Autónoma- aparte de las normas procesales, está constituida por una Instrucción de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Justicia y Administración Pública de 25 de abril de 2002, dictada "en relación con los gastos ocasionados por el depósito judicial de vehículos y embarcaciones originados por orden judicial en causas criminales". Dicha instrucción pretendía una solución transitoria al problema creado por el ingente número de vehículos depositados, hasta tanto se regulara con normativa expresa la materia.
TERCERO.- Es destacable el hecho de que los órganos judiciales en muchos casos no resolvían, o lo hacían al cabo de mucho tiempo, sobre el destino de los efectos depositados. Con la intención de solucionar el problema, el Juzgado de Primera Instancia 3 de Algeciras y la Audiencia Provincial de Cádiz, incoaran sendos expedientes gubernativos, luego unificados. Se trataba, mediante esos expedientes de clarificar la situación de los efectos, muchos de ellos sin valor económico o con un valor inferior a los gastos que originaba su depósito. Se arbitró un mecanismo para la destrucción autorizada de aquellos efectos que carecían de valor o resultaba antieconómica su conservación. Se tasaron los bienes y se dispuso la destrucción de todos los que estaban en la situación descrita de carencia de valor o de valor inferior al de los gastos de su conservación.
Es un hecho que se deduce del procedimiento que pese a la documentación que se hizo de todas las operaciones de destrucción, no consta que todos los bienes o efectos depositados fueran judiciales ni de causas criminales.
Del análisis de la documentación unida en formato electrónico como anexo 15 de la demanda, se desprende que los depósitos fueron efectuados por las fuerzas de seguridad, y se hace mención ordinariamente de un juzgado pero no se indican las diligencias penales a que pueden estar afectos. No se acompaña tampoco el certificado judicial en el que conste, como exige la Instrucción, el origen y resultado de las diligencias a las que puede asociarse el efecto depositado.
La administración, por otra parte admite que es prácticamente imposible documentar de forma individual los gastos originados por los depósitos. Y podemos concluir que, desde luego, con las pruebas aportadas, no es posible detallar el importe exacto de los gastos originados por los depósitos a cuya conservación estaba obligada la Junta de Andalucía ".
CUARTO.- Se debe destacar que no existía relación contractual alguna entre RENT MARÍN en virtud de la cual se prestaran los servicios de depósito judicial cuyo importe se reclama en el presente recurso.
Si bien esto no es obstáculo para que se reconozca el derecho al abono de los servicios prestados, pues de otra forma se produciría un enriquecimiento injusto, y así ha sido considerado en supuestos anteriores por esta Sala, entre otras en la sentencia anteriormente citada.
Es doctrina jurisprudencial reiterada la relativa a que iría en contra del principio de la buena fe contractual, del enriquecimiento injusto, de la equidad y seguridad jurídica la no satisfacción por la Administración del importe económico de las obras o servicios que los particulares le realicen o presten con fundamento o amparo exclusivo en el carácter eminentemente formal de la contratación administrativa. La falta de contrato no puede constituir obstáculo para el abono del importe de los servicios prestados, siempre que estos fueran ordenados o contratados por persona que tuviera apariencia de efectiva potestad, máxime teniendo en cuenta que los defectos de forma contractuales no son imputables al contratista y todo ello, sin perjuicio de las responsabilidades a que hubiera lugar ( STS 28-5-96 ).
No obstante, para que se condene como se pretende a la Administración al pago de los servicios prestados es necesario, que la parte que reclama los mismos aporte la documentación necesaria para que pueda reconocerse y abonarse dichos servicios. Así es necesario, para poder proceder al cobro que se aporte la correspondiente factura cumpliendo con los requisitos legales, que se haya emitido para dicho cobro; y que se pruebe que los bienes respecto de los que se reclama lo son como consecuencia de depósito judicial acordado en causa penal, por ello, resulta razonable, como exige la Instrucción de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Justicia y Administración Pública de 25 de abril de 2002, dictada "en relación con los gastos ocasionados por el depósito judicial de vehículos y embarcaciones originados por orden judicial en causas criminales", y se indica en la resolución impugnada, se aporte copia de auto judicial que ordenó el depósito o certificado del Letrado de la Administración de Justicia con la fecha de entrada del vehículo y que especifique el tiempo de permanencia.
Las sentencias dictadas en los recursos anteriores de esta Sala, que se citan en la demanda, reconocieron el pago, no en su totalidad sino tan solo en el porcentaje, que resultó de una muestra aleatoria de tan solo en el 22,5%, y se incrementó en un 6% por razón de la escasa representatividad de la misma; esto es, sólo se reconoció el derecho al cobro en los supuestos en que se entendió probada la realidad de los servicios por depósito judicial. Igualmente, en la reciente sentencia de esta Sala de 26 de marzo de 2018 (JUR 2018, 175178) , recaída en el recurso 53/17 , se estimó parcialmente el recurso reconociendo el pago respecto de 56 vehículos de los 158 reclamados, por ser respecto de los que se había aportado la documentación exigida por la Instrucción.
En el caso de autos, el recurrente no ha aportado factura alguna de los concretos servicios reclamados, limitándose a aportar facturas de diciembre de 2014, en las que se recoge para cada uno de los vehículos reclamados no sólo el año 2003 que se reclama sino que alcanza hasta el año 2014; sin que se haya aportado la factura por los concretos servicios cuyo pago se reclama correspondientes al año 2003. Tampoco se ha aportado certificado alguno del Letrado de la Administración de Justicia que permita apreciar que se trata de un depósito judicial y del tiempo del mismo.
Dicha falta de toda prueba, en el caso de autos, impide reconocer cantidad alguna por lo que el recurso debe ser desestimado. (...)".
Asimismo, se ha reconocido en sentencia de la Sección Primera de esta misma Sala, de fecha 10 de abril de 2018 ( ECLI:ES:TSJAND:2018:2378 (JUR 2018, 175189) ), la necesidad de aportar documentación suficientemente justificativa de los concretos servicios reclamados, que permitan apreciar que se trata de depósitos judiciales y del tiempo de los mismos. Al igual que en el caso analizado en la sentencia de 22 de marzo de 2019 , en el que sí se tenía por probada la realidad de los servicios a partir de documentación justificativa que se acompañaba a las reclamaciones, consistentes en facturas y oficios o resoluciones judiciales que ordenaban la devolución sin gastos de los vehículos, que permitían apreciar un reflejo documental del concreto bien al que se referían los depósitos, su vinculación con una determinada causa judicial, así como de la orden judicial de su devolución sin gastos.
Pues bien, este debe ser el criterio que resulte igualmente aplicable al presente supuesto, debiendo únicamente admitirse la procedencia de la reclamación para aquellos concretos servicios sobre los que se aporte documentación pública, que permita apreciar la concurrencia de aquellos parámetros, esto es, del concreto bien al que se referían los depósitos, su vinculación con una determinada causa judicial, así como de la orden judicial de su devolución sin gastos.
Por otra parte y al igual que se decía en esta última sentencia, habrán que tomarse en consideración las tarifas, que son las únicas que pueden regir la relación entre las partes (así lo resolvíamos también en nuestra sentencia de 26 de marzo de 2018, recurso número 53/2017 ). Y, en la sentencia ya citada de 22 de marzo de 2019 : "(...) Es un hecho pacífico que no ha existido contrato que amparase estas actuaciones. La base jurídica que amparaba la prestación de estos servicios -tras la asunción de competencias, que eran del Estado, por la Comunidad Autónoma- aparte de las normas procesales, está constituida por una Instrucción de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Justicia y Administración Pública de 25 de abril de 2002, dictada "en relación con los gastos ocasionados por el depósito judicial de vehículos y embarcaciones originados por orden judicial en causas criminales". Dicha instrucción pretendía una solución transitoria al problema creado por el ingente número de vehículos depositados, hasta tanto se regulara con normativa expresa la materia. (...) Admite la demandada que la contratación, en la mayoría de los casos verbal, produjo innumerables problemas. Por ello, se dictó la Instrucción de 25 de abril de 2002 que fijaba unos requisitos y establecía unos importes. Instrucción que fue suscrita por la actora. Las tarifas a abonar habían de ser conformes con dicha Instrucción.
Mas, sea cual sea la naturaleza jurídica de la Instrucción, e incluso de la acción ejercitada, lo cierto es que no se niega la prestación de unos servicios; en base al menos a un contrato verbal. Tampoco se niega que el pago ha de hacerse precisamente en virtud de los depósitos judiciales que ha soportado la actora ". Estas deben ser por lo tanto las tarifas que resulten aplicables, pues son las que resultaron aprobadas con el fin de regular los gastos ocasionados por el depósito judicial de vehículos y embarcaciones originados por orden judicial en causas criminales, aún para el caso de la recurrente, que obtuvo la cesión del crédito que la anterior empresa prestadora ostentaba frente a la Administración demandada. Y, sin perjuicio de su actualización conforme al IPC, cuya aplicación en este caso, a diferencia del seguido bajo el número 281/2016, sí reclama la recurrente en su escrito de conclusiones.
Si bien cierto que la citada Instrucción no fue suscrita por la actora, es el instrumento que ha sido considerado como regulador de las condiciones de los servicios prestados en estos supuestos, tomando en cuenta la particulares características en que fueron llevados a cabo, y que corresponde aplicar igualmente a la entidad actora, en su condición de cesionaria de aquellos derechos o créditos frente a la Administración demandada (así se dijo en auto de aclaración de aquella misma Sección de fecha 24 de junio de 2019, recurso número 281/2016 ).
Por otra parte y en atención al motivo de prescripción que igualmente opone la demandada, la estimación debe alcanzar exclusivamente a las reclamaciones de los servicios de depósitos respecto de los 4 años anteriores a la fecha de la reclamación formulada en vía administrativa, que, como se expone por la recurrente, debe estarse al tiempo en que se produjo su presentación ante la oficina de correos, al ser este mecanismo plenamente adecuado para la presentación de escritos con arreglo al artículo 16.4.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre (RCL 2015, 1477) , de procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas -o, al entonces aplicable artículo 38.4.c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común- y sin que pueda compartirse la tesis de la Administración, que hace valor el tenor del Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo (RCL 1999, 1359) , por el que se regula la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administración General del Estado, la expedición de copias de documentos y devolución de originales y el régimen de las oficinas de registro, que no contiene mención alguna a los efectos del cómputo de los plazos de prescripción que justifique una interpretación diferente.
No puede empero apreciarse la eficacia interruptiva que atribuye la recurrente a la reclamación presentada en el mes de marzo de 2012, pues a partir de la relación de facturas que se mencionan en los documentos 2 y 3 de la demanda a los que se remite la actora en sus conclusiones, único elemento de prueba al respecto, no puede identificarse correspondencia alguna con el resto de las facturas ulteriormente presentadas al cobro, según el análisis que al respecto se contiene en el informe aportado con la contestación a la demanda, y sin que la recurrente haya aportado prueba alguna en el sentido contrario. Todo ello con arreglo al artículo 30.1.a) Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo (LAN 2010, 117) , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía.
Por lo demás, la reclamación debe incluir el IVA correspondiente, al no ser disponible por la parte su aplicación o no, debiendo y pudiendo la Administración en el momento de efectuar el pago exigir la entrega de la correspondiente factura. Y, en cuanto a los intereses de demora que se reclaman no deben ser reconocidos, al ser fundamento de la estimación del recurso la teoría del enriquecimiento injusto. Por todo lo expuesto, el recurso debe ser parcialmente estimado.
Asímismo, la sentencia de esta Sala de 17 de noviembre de 2022 dictada en el recurso 308/2021, argumenta:
"(...) Sin embargo, estas circunstancias no eluden la aplicación de la tesis transcrita al presente supuesto. Como se decía en aquellos pronunciamientos, también ahora estamos ante una situación en la que no hay contrato, ni por ello responsabilidad contractual; en los que la depositaria ha actuado, ciertamente en base a un principio de confianza, legítima sin duda, y en la creencia de que sería retribuida por sus servicios. Y, también es cierto que, desde el punto de vista estrictamente jurídico administrativo, no puede ser irrelevante que no ha existido ningún procedimiento de contratación de estos servicios que garantizase a la Administración que los mismos se prestaban en las mejores condiciones de eficiencia, economía y respeto a los intereses generales ( art. 103, CE ), a los que debe servir con objetividad la administración.
En esta tesitura entendemos que la aplicación de la Instrucción antes referida es la solución más respetuosa con los derechos de las partes; el de la actora a ser retribuida por unos servicios prestados de forma efectiva. Y el de la Administración en su labor de la mejor guarda de los intereses generarles, con una gestión prudente de los fondos públicos. Esta tesis resulta por lo tanto enteramente aplicable a la recurrente, con independencia del carácter concertado de los servicios prestados, pues precisamente la ausencia de contrato es el elemento determinante de su aplicación".
Debemos realizar además las siguientes consideraciones. Siendo cierto que la Instrucción de 2002 no ha sido suscrita por la actora y que la misma no tiene naturaleza reglamentaria, lo cierto es que no se trata de un acto contra el que haya interpuesto aquélla recurso contencioso-administrativo, y respecto del cual no puede pretender su impugnación indirecta -no es disposición de carácter general-, por lo que no puede pretender una declaración de nulidad o anulabilidad a través de este recurso. Su aplicabilidad por la Administración lo ha sido, como ha explicado reiteradamente por esta Sala, como instrumento que ha sido considerado como regulador de las condiciones de los servicios prestados en estos supuestos, tomando en cuenta la particulares características en que fueron llevados a cabo, que permite establecer unos criterios de actuación generales que garanticen un trato igualitario a las reclamaciones de pago por depósitos judiciales.
Son estos mismos argumentos los que ahora mantenemos y nos llevan a desestimar la reclamación actora. Para ello debemos tener en consideración que se reclaman gastos en virtud de la prestación de unos servicios de depósito judicial. Por ello, corresponde a la parte reclamante aportar la documentación acreditativa de los hechos en que basa su reclamación, consistentes al menos en la documentación que pruebe la realidad del depósito, la individualización del vehículo o embarcación depositada y la orden de depósito por parte de autoridad competente en relación con una causa judicial y tiempo de duración del depósito, su devolución con o sin gastos, o destrucción, entrega o subasta del vehículo depositado, pues en otro caso, efectivamente, el fundamento de la reclamación actora no sería precisamente la prestación de tales servicios.
Y en el supuesto de autos, una vez examinada la documentación aportada en el complemento del expediente administrativo, en relación con cada uno de los vehículos concretos a que se refiere la reclamación, entendemos no probado el derecho al cobro por gastos de depósito reclamados, pues no consta aportado por la reclamante la resolución judicial acordando su devolución sin gastos, su subasta, entrega para su uso a fuerzas de seguridad o su destrucción, a fin de poder determinar el tiempo de duración del depósito así como la procedencia de la reclamación.
En este sentido, debe recordar lo argumentado en la Sentencia núm. 1374/2021, de 25 de noviembre, de la Sala Tercera , que expone:
"6. Conforme a lo expuesto, y respecto de la cuestión que presenta interés casacional objetivo, se concluye en estos términos:
1º Tratándose del depósito judicial de vehículos, la disposición final primera de la Ley 40/2002 no es aplicable a la actividad profesional o mercantil de depósito judicial, sí cuando el depósito se constituya en una instalación explotada como estacionamiento o aparcamiento público. En tal caso con propiedad puede hablarse del "titular del aparcamiento" y es en ese caso en el que surge esa relación jurídica trabada por ministerio de la ley entre el dueño del vehículo y el titular del aparcamiento que por orden judicial recibe en depósito ese vehículo. No son objeto de este recurso las vicisitudes de esa relación jurídica, por ejemplo, si el propietario del vehículo queda exento de responsabilidad o si es desconocido.
2º Situación distinta son las instalaciones explotadas para la actividad de depósito judicial, actividad profesional o mercantil mediante la que se presta ese servicio a la Administración de Justicia. En este caso cabe que el depositario sea seleccionado mediante la convocatoria de un contrato público en cuyas cláusulas administrativas se fije la retribución, en caso contrario hay que estar a las resultas de la causa penal. Así, de no haber condena en costas -cualquiera que sea la razón-, será la Administración territorial -denominada "administración de la Administración de Justicia"- cuyo cometido sea proveer de medios materiales a los órganos judiciales, quien retribuya al depositario por el servicio que presta al ofertar un espacio para depositar el vehículo (cfr. sentencia del Tribunal Constitucional 56/1990, de 29 de marzo , Fundamentos Jurídicos 6 y 7).Ahora bien, si en la causa penal hay condena en costas, el depositario podrá resarcirse por esa vía".
SEPTIMO.-Dada la desestimación de la demanda y de conformidad con el artículo 139.1 LJCA, imponemos las costas procesales a la parte actora si bien hacemos uso de la facultad prevista en el número cuatro de dicho precepto y fijamos una cantidad máxima de 1.500 euros.
En atención a lo expuesto y en nombre de S.M. El Rey,
