Sentencia Contencioso-Administrativo 1065/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 780/2021 de 18 de diciembre del 2025

PRIMERO.-Es objeto de los presentes autos dilucidar la conformidad a derecho de la Resolución de 13 de septiembre de 2021 de la Dirección General de la Producción Agrícola y Ganadera por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto por Dª. Patricia frente a la resolución de 2 de febrero de 2021, por la que se declara la pérdida del derecho al cobro de la subvención concedida por Resolución de 21 de diciembre de 2017 de ayuda a la creación de empresas para Jóvenes Agricultores (01/11/00184/16/1).

SEGUNDO.-La parte actora cuestiona la legalidad de la resolución impugnada, esgrimiendo, en síntesis, los siguientes argumentos: la Resolución recurrida considera que se ha creado "artificialmente una situación de la que sólo en apariencia reúne las condiciones necesarias para ser beneficiaria de ayuda, se altera mediante falsedad la condición de beneficiario, no estando en consecuencia la persona solicitante en situación legítima para poder ser considerado como tal a la vista de los hechos puestos de manifiesto", por lo que acuerda la pérdida del derecho al cobro de la subvención concedida. Sin embargo, ni en la Resolución recurrida ni a lo largo del procedimiento administrativo se ha constatado hecho alguno que acredite la supuesta simulación; entiende que la afirmación de que su representada no es, de forma real y efectiva, "la persona que a título lucrativo ejerce la actividad agraria en la explotación que declara" resulta absolutamente infundada, pues se sustenta en un relato de hechos irrelevantes de los que se extraen consecuencias improcedentes, en meras sospechas, en simples conjeturas y en afirmaciones falsas que contradicen los hechos acreditados de forma fehaciente en documentos generados por la propia Administración.

Sostiene que su representada ha cumplido todas las obligaciones derivadas de la subvención concedida y ejerce la actividad agraria como titular real y efectiva de la explotación en la que se ha instalado asumiendo, en consecuencia, las responsabilidades civil, social y fiscal que de ello derivan, conforme a la Orden de 10 de junio de 2015, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva, dirigidas a la creación de empresas para los jóvenes agricultores (Boja núm. 116 de 17 de junio de 2015), modificada por la de 9 de septiembre de 2015. Así, explica que, en los momentos procedimentales oportunos y una vez alcanzados los hitos previstos en el apartado 24.b) de las bases reguladoras, Dña. Patricia presentó las correspondientes solicitudes de pago de la ayuda concedida acompañadas de los documentos acreditativos correspondientes, tales como el contrato de arrendamiento que acreditaba el acceso a la titularidad de la explotación, el alta en el Régimen Especial de Autónomos de la Seguridad Social y el Alta en el Censo de Empresarios, Profesionales y retenedores; declaración del IRPF correspondiente a 2018 y las facturas recibidas en el ejercicio de la actividad agraria; Diploma acreditativo de la formación especializada alcanzada y la solicitud de la condición de explotación prioritaria; y finalmente Certificado de Reconocimiento de Explotación Prioritaria. Sin embargo, la Administración, haciendo caso omiso al contenido y alcance de la documentación aportada y a los argumentos expuestos a lo largo de todo el procedimiento, ha seguido manteniendo que su representada "solo en apariencia reúne las condiciones necesarias para ser beneficiaria de la ayuda", por lo que declara la pérdida del derecho al cobro de la ayuda concedida, sin acreditar en modo alguno la supuesta simulación y basando su decisión en meras sospechas infundadas. De esta manera, en ejecución de su Plan Empresarial, ha alcanzado la condición de Titular de Explotación Prioritaria, llamando con ello poderosamente la atención que la Resolución recurrida sostenga que no ejerce la actividad agraria de forma profesional ni reside en la comarca donde se ubica la explotación cuando, esa misma Administración le ha reconocido la condición de titular de Explotación Prioritaria, declaración que implica, entre otros requisitos establecidos en el artículo 4.1 de la Ley 19/1995, de 4 de julio de Modernización de Explotaciones Agraria, el que el titular sea agricultor profesional y que resida en la comarca en donde radique la explotación. (apartados a) y e) del artículo 4.1 de la Ley 19/1995). De esta forma la Administración ignora sus propios actos declarativos de derecho.

La residencia habitual determina el empadronamiento de la persona física y éste se acredita mediante el oportuno certificado emitido por la entidad local. Sostiene que la Administración demandada confunde residencia con el lugar físico indicado a efectos de la práctica de determinadas notificaciones, que, conforme al artículo 66 de la Ley 39/2015 , LPACAP, el interesado puede identificar en los procedimientos administrativos y que no tiene por qué corresponder con su residencia habitual, pudiendo ser el domicilio o despacho profesional de un tercero.

En relación con las cuestiones relativas al parentesco entre la solicitante y el representante legal de la entidad cedente de las tierras que integran la explotación, circunstancia que lleva a la administración a "sospechar" la existencia de fraude, defiende las especialidades que concurren en la actividad agraria, de modo que la incorporación a la misma se produce, en la práctica totalidad de los casos, en entornos familiares ya vinculado a esta actividad productiva, donde son los hijos los que suceden a sus padres en la gestión de las explotaciones. Tan es así que las políticas de fomento de la incorporación se centran en promover el relevo entre generaciones, estimulando precisamente que los descendientes sustituyan a sus ascendientes en el desarrollo de actividad agraria, evitando el abandono de las tierras e incorporando nuevos valores relacionados con la mayor formación y propensión a la innovación tecnológica de las nuevas generaciones.

Mantiene que siendo el origen de las explotaciones en las que se instala su representada una superficie integrada en una explotación mayor, es lógico que no existan elementos de separación física respecto de las fincas integradas en las explotaciones resultantes, sin que sea necesario, ni razonable, que se establezcan con posterioridad elementos artificiales de separación, lo que además resulta antieconómico.

TERCERO.-La Letrada de la Junta de Andalucía se ha opuesto a la demanda deducida por la actora sosteniendo la conformidad a derecho de la resolución recurrida.

Argumenta, también en síntesis, que de las actuaciones administrativas derivadas del control y comprobación se llega a la conclusión de que la persona beneficiaria no ejerce actividad agraria ni de forma habitual, ni personal, ni directamente en la explotación agraria descrita en su plan empresarial, y que se había creado artificiosamente la apariencia de ser agricultor en régimen de titularidad exclusiva en dicha explotación únicamente con el fin de obtener la ayuda, pero incumpliendo con el objeto y finalidad de la línea de ayudas solicitada, (que tiene como beneficiarios a jóvenes que inician la actividad agraria en la explotación de las que son titulares y cuya actividad habrán de llevar con las garantías legales) donde se instalan en una sola explotación tres titulares para obtener tres subvenciones.

Estas actuaciones de comprobación son las atinentes al arrendador, a la base territorial declarada, la separación entre parcelas, la continuidad de las labores, los contratos de bienes ligados a la finca... y en base a ello se pueden colegir los siguientes indicadores de fraude:

Instalación en finca de un familiar directo (su padre), lo que aumentaba el riesgo de simulación.

Compartición física de la explotación con sus hermanos, delimitada únicamente por piedras de colores, lo cual evidenciaba una separación meramente formal, no real.

Desconocimiento de su propia base territorial en la inspección: no supo identificar con precisión las parcelas que supuestamente explotaba.

Cambio de domicilio a otra provincia (Málaga), cuando la explotación estaba en Cádiz, lo que demuestra desvinculación real de la actividad agraria.

Solicitud de ayudas simultáneas por varios hermanos en condiciones análogas.

Sostiene que el fraude no se basa en un error puntual o documental, sino en un engaño estructurado, detectado a través de inspecciones físicas, informes técnicos, y valoración del comportamiento de la beneficiaria respecto al objetivo real de la ayuda. Estos elementos no fueron aislados ni inconexos, sino que, valorados conjuntamente, pusieron de manifiesto una apariencia de cumplimiento formal para obtener la ayuda, sin ejercicio efectivo y directo de la actividad agraria, contraviniendo el artículo 2.4 de la Ley 19/1995 de Modernización de Explotaciones Agrarias.

CUARTO.-Como conocen las partes, esta Sala y Sección dictó Sentencia de fecha 21 de junio de 2023, en el recurso 779/2021, seguido a instancias de la hermana de la actora, Dª. Flor, contra Resolución dictada en procedimiento de pérdida del derecho a la ayuda, paralelo al seguido por la actora, en que la razón de decidir de la Administración fue igualmente la consideración de que la beneficiaria de la ayuda había creado condiciones artificiosas para su obtención.

Razonaba la sentencia:

"TERCERO.- La Orden reguladora establece las bases para las Subvenciones en régimen de concurrencia competitiva dirigidas a la creación de empresas para jóvenes agricultores, en el marco del Programa de Desarrollo Rural de Andalucía 2014-2020 y en ella se regula las actuaciones que: "Serán subvencionables las siguientes actuaciones: La primera instalación de una persona joven en una explotación agraria ubicada en la Comunidad Autónoma de Andalucía mediante el desarrollo de un plan empresarial. Entre los requisitos exigidos art 4 d): Presentar un plan empresarial viable técnica y económicamente para la primera instalación en una explotación agraria. Se considerará que el plan empresarial es técnica y económicamente viable cuando la explotación en la que se pretende la primera instalación posibilite la ocupación, al menos, de una Unidad de Trabajo Agrario (UTA) y que la Renta Unitaria del Trabajo (RUT) que se obtenga de la misma sea igual o superior al 35% de la Renta de Referencia (RR) e inferior al 120% de ésta, excepto en el caso de que la primera instalación se realice en una explotación de titularidad compartida en cuyo caso la RUT podrá superar hasta un 50% de ese límite. Ese plan empresarial permitirá alcanzar la condición de agricultor activo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 del Reglamento (UE) 1307/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2013 , en el plazo máximo de los dieciocho meses siguientes a la fecha de la primera instalación y la condición de agricultor profesional, en su caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.5 de la Ley 19/1995, de 4 de julio , en el plazo máximo de dos años desde la fecha de la primera instalación. Además deberá permitir cumplir con la definición de micro y pequeña empresa de acuerdo con la Recomendación 2003/361 (CE) de la Comisión, de 6 de mayo de 2003 sobre la definición de micro empresas, pequeñas y medianas empresas. El plan empresarial deberá comenzar a aplicarse en el plazo máximo de nueve meses desde la fecha de la notificación de la resolución de concesión. El plan empresarial lo constituye el apartado 5 del formulario Anexo I «Solicitud de ayuda». La viabilidad técnica y económica del plan empresarial se evaluará aplicando los indicadores técnico-económicos a nivel comarcal de las actividades agropecuarias a desarrollar en la explotación que se publican en la página web de la Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural Por tratarse de un procedimiento de concesión de subvenciones en concurrencia competitiva, el plan empresarial presentado no podrá modificarse posteriormente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13 de estas bases reguladoras.

Como se constata en el expediente administrativo, es cierto se cumplían los requisitos exigidos en las bases reguladoras y de ahí la Resolución de concesión. El problema surge cuando se detectan las incidencias antes expuestas al tratarse de tres hermanos , con contratos de arrendamiento a una empresa cuyo administrador único es su padre, por tanto con una misma base territorial aunque dividida en tres partes separadas con piedras de colores, pero en la que se utilizan los mismos bienes materiales y personales, pero permite tres solicitudes de ayuda distintas, lo que supone indiciariamente que la división es artificial y que existen indicios suficientes para deducir que se han generado artificialmente las condiciones para obtener la condición de beneficiaria. Así pese a que formalmente cumpla los requisitos ( la obtención de la titularidad de explotación prioritaria lo fue por silencio positivo) los indicios como se deduce de las actuaciones de la Administración plasmados en diversos Informes que gozan de presunción de veracidad llevan a la conclusión que la actora no es la que realmente explota la finca.

Esta es por tanto la cuestión jurídica a resolver si se ha incumplido la finalidad de la ayuda. Aunque parezca una interpretación rigorista la efectuada por la Administración, no cabe duda que la prueba indiciaria conduce a compartir el criterio de la demandada de considerar que ha existido un incumplimiento que afecta de lleno a la finalidad de la ayuda, por el fraude que supone crear artificialmente las condiciones para obtener la ayuda, cuando se deduce que no ejerce la actividad agraria organizando los bienes y derechos integrantes de la explotación con criterios empresariales y asumiendo los riesgos y responsabilidades civil, social y fiscal que puedan derivarse de la gestión, incurriendo en causa de reintegro o pérdida del derecho conforme al art 28 de las Bases reguladoras por Incumplimiento de las obligaciones impuestas por el órgano concedente a las personas o entidades beneficiarias y a las entidades colaboradoras, así como de los compromisos por éstas asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención.

CUARTO.- Es necesario recordar, que estamos ante subvención -donación modal ad causa futurum- por tanto quien ha de percibirla adquiere la carga de cumplir con todas las obligaciones establecidas en la norma que la regula o llevar a cabo el comportamiento exigido por aquella. La naturaleza de la subvención, vinculada a la actividad que se trata de promover o subvenir con ella, hace que sea básica la comprobación de la concurrencia de los requisitos que dan derecho a su concesión y que se cumplan los fines para los que se otorga.

Ello coloca al perceptor de la subvención en una posición singular que tiene su reflejo en las leyes antes citadas la Ley General de Subvenciones 38/2003 y la Ley 3/2004 de la Comunidad Autónoma por los que se le obliga a someterse a las pertinentes comprobaciones y a reintegrar las cantidades percibidas en el caso de que se obtengan sin reunir los requisitos requeridos para ello.

Así además de la realización de la actividad u objeto de subvención en el plazo establecido, la concreta exigencia de justificación de la inversión y gasto, es esencial en toda actuación administrativa de fomento, en atención a la naturaleza pública de los caudales con los que se realiza, de ahí que exista una doctrina jurisprudencial ya consolidada sobre la exigencia de la conducta de todo beneficiario de subvenciones, respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de la ayuda.

Por ello el incumplimiento de las obligaciones de forma,aunque tengan un carácter instrumental, también pueden determinar, en aplicación de los preceptos legales el reintegro de su importe.

Entre dichas obligaciones formales se encuentran la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones a cuya ejecución venía subordinada la concesión de la ayuda. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma por un lado y con ello ha de demostrase que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la Resolución de concesión.

No se cumplen con las consecuencias que se establece en las bases reguladoras y en la Resolución impugnada que debe ser confirmada porque no se ha desvirtuado dicho incumplimiento, por tanto, no se vulneran los principios de objetividad, legalidad, interdicción de la arbitrariedad ni el principio de actos propios, de de buena fe o confianza legitima, porque hemos de insistir, la subvención es una donación modal creadora de una relación de especial sujeción, por lo que al beneficiario se le imponen una serie de comportamientos y obligaciones que deben ser cumplidos escrupulosamente. El recurso por lo expuesto no puede prosperar, siendo ajustada a Derecho la Resolución impugnada, al crearse artificialmente una situación de la que sólo en apariencia reúne las condiciones necesarias para ser beneficiaria de ayuda, porque se altera mediante falsedad la condición de beneficiario, no estando en consecuencia la persona solicitante en situación legítima para poder ser considerado como tal a la vista de los hechos puestos de manifiesto."

Es la situación que se produce en el caso de Dª. Patricia, hermana de Dª. Flor, que ahora nos ocupa, que presentan las mismas solicitudes de subvención junto a un tercer hermano, Juan Pablo, en base, los tres, a contratos de arrendamiento en que figura como arrendadora la Sociedad TELLMEVOX, cuyo representante legal es Argimiro, padre de la solicitante, y el apoderado su hermano Juan Pablo.

Como se expone en el expediente, se le realizaron dos visitas a la explotación en la tramitación de la primera fase de pago:

- Una primera, el 29 de mayo de 2018, en que se observó que en la solicitud de ayuda, la parcela NUM000, no cumplimenta ningún ITE, se comprueba in situ que tiene plantado olivar; se observa también que la separación de las parcelas de ella y sus hermanos, esta delimitada por piedras de diferentes colores y que forman parte de una única explotación.

Tras esta visita, en junio de 2019 se presenta Argimiro, padre de la interesada, junto con un acompañante en la Delegación Territorial de Cádiz, mostrando un plano con la base territorial definitiva tanto del expediente de Patricia como del expediente de uno de sus hermanos y un escrito de modificación. El 16 de junio de 2019, se recibe mediante presentación telemática la solicitud de cambio de base territorial definitiva. Con fecha 8 de julio de 2019 se realiza informe por parte de la Delegación Territorial y toda la documentación se envía por e-CO al Servicio de gestión y Control de Ayudas FEADER y con fecha 9 de julio de 2019 se emite autorización de cambio por parte de ese Servicio.

- Una segunda visita, e 10 de julio de 2019, levantándose acta en que se indicó que no se detectaban indicadores de fraude, "pero tras el estudio en gabinete de la visita y de la documentación presentada, se determina que hay indicios que nos llevan a pensar en una sospecha de fraude:

La base territorial es compartida por los tres hermanos, es un único polígono y cada uno tiene asignados unos recintos, cada uno sabe donde empieza y termina su parcela por unas marcas de colores.

Tras comprobar que las notificaciones que se le envían a la dirección que cumplimentó en la solicitud (Anexo I) se devolvían, se le pregunta a la solicitante que nos proporcionen una dirección correcta y la dirección que nos aporta es de la provincia de Málaga.

Durante la visita la técnico de la D.T. llevaba el plano que le proporcionó el padre cuando la visitó en la oficina. Ante las dudas de la interesada,se intuía desconocimiento de los cambios realizados por la solicitante".

Pues bien, estos hechos resultan indubitados pues consta que se trata de tres expedientes de la Submedida 6.1 de los que son solicitantes los tres hermanos, y se instalan con el Tipo de instalación "Titular Exclusivo", Modalidad de instalación "En una explotación agraria prioritaria". Resulta igualmente que la base territorial es colindante (se trata de un único polígono y cada titular tiene asignado unos recintos sin separación física, ni siquiera de carriles), de modo la separación de las parcelas de la interesada y sus hermanos, está delimitada solamente por piedras de diferentes colores, que parece formar parte de una única explotación. La Administración constata que no existen, claramente, elementos que permitan diferenciar las explotaciones descritas en los expedientes de solicitud de ayudas a la creación de empresa para jóvenes agricultores, existiendo además, continuidad en las labores de toda la explotación, compartiendo los bienes e inventario ligados a la finca especificados en los precontratos de arrendamiento, lo que supone un indicio de gestión en común. El domicilio de la interesada, además, se encuentra en Málaga, en el domicilio facilitado por ella misma, pues el certificado de empadronamiento de 2020, en Crta Jerez-Cortes (Berlanguilla) Huerta el coronel, la Barca de la Florida (Cádiz), comprende la convivencia de la interesada con su padre y hermanos, siendo lo cierto que, estando casada, figura su domicilio en la declaración del Irpf de 2015 en el facilitado en Málaga, al igual que en el informe de la TGSS de 23 de abril de 2018, constando en la declarción del Irpf de 2019 su núcleo familiar con sus tres hijos, que no residen desde luego en la Barca de la Florida.

Como dijimos en la sentencia antes citada en relación con su hermana Dª. Flor, " Como se constata en el expediente administrativo, es cierto se cumplían los requisitos exigidos en las bases reguladoras y de ahí la Resolución de concesión. El problema surge cuando se detectan las incidencias antes expuestas al tratarse de tres hermanos , con contratos de arrendamiento a una empresa cuyo administrador único es su padre, por tanto con una misma base territorial aunque dividida en tres partes separadas con piedras de colores, pero en la que se utilizan los mismos bienes materiales y personales, pero permite tres solicitudes de ayuda distintas, lo que supone indiciariamente que la división es artificial y que existen indicios suficientes para deducir que se han generado artificialmente las condiciones para obtener la condición de beneficiaria. Así pese a que formalmente cumpla los requisitos ( la obtención de la titularidad de explotación prioritaria lo fue por silencio positivo) los indicios como se deduce de las actuaciones de la Administración plasmados en diversos Informes que gozan de presunción de veracidad llevan a la conclusión que la actora no es la que realmente explota la finca".

Por las mismas razones, llegamos ahora a la misma conclusión, que avala la decisión de la Administración contenida en la resolución impugnada, que debemos confirmar, con la consiguiente desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto en su contra.

Alega, por otra parte, que la interesada ha acreditado su formación que avala capacitación como joven agricultora y ha obtenido la calificación de explotación prioritaria. Ahora bien, la Administración no está negando estos datos, pues no se cuestiona su capacitación, sino que sea la persona beneficiaria la que realmente se hace cargo de la explotación, siendo el resultado de las actuaciones de comprobación realizadas desfavorables, conclusión que reiteramos es acorde con el resultado de estas actuaciones de investigación antes detalladas.

SEXTO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, imponemos las costas procesales causadas a la parte demandante, si bien la Sala hace uso de la facultad prevista en el número cuatro del mismo precepto y fija un límite máximo de 1.500 euros.

En atención a lo expuesto y en nombre de S.M. El Rey,