Sentencia Contencioso-Administrativo 213/2026 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 103/2025 de 18 de mayo del 2026

PRIMERO.-Es objeto del presente recurso contencioso administrativo el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Valencia de 28 de mayo de 2024 (DOGV 30-5- 2024) adoptado en el expediente nº03001-2024-250 del Servicio de Planeamiento que suspende la tramitación y el otorgamiento de licencias de edificación para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros en los ámbitos que se determinan con el fin de facilitar el estudio de la reforma de la ordenación urbanística.

SEGUNDO.-La parte actora impugna el acuerdo referenciado y en su extensa demanda alega en síntesis los siguientes motivos de impugnación:

i. Falta de motivación de la medida adoptada e incumplimiento del artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

Alega al respecto que el acuerdo impugnado y los informes en los que dice sustentarse, omiten cualquier referencia a todas las sinergias positivas que el desarrollo de Valencia conlleva, destacando por el contrario únicamente los efectos negativos que, se atribuyen en exclusiva a la existencia de viviendas turísticas. Añadiendo que la limitación de los necesarios alojamientos, incidirían negativamente en el normal funcionamiento de la ciudad en perjuicio del normal desarrollo de las actividades a las que se refiere en su escrito, con el inherente perjuicio económico derivado del mismo.

Invoca asimismo el artículo el nuevo artículo 64 bis de la Ley 15/2018, de 7 de junio, de la Generalitat, de turismo, ocio y hospitalidad de la Comunitat Valenciana y el artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, y alega que no sea efectuado un análisis global de la situación, lo que hace que la medida adoptada no cumpla con las exigencias de las citadas normas.

Igualmente argumenta que no se ha valorado, ni justificado, que la medida adoptada sea la que menos consecuencias negativas produzca, ni que exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica, como exige la jurisprudencia analizada anteriormente respecto del artículo 5 de la Ley de garantía de la unidad de mercado.

Y, por último, en relación a la falta de motivación del acuerdo impugnado concluye que no se ha justificado la inclusión en el mismo de las viviendas de uso turístico en bajos comerciales.

ii. Nulidad por prescindir total y absolutamente del procedimiento.

Alega que el acuerdo de 28 de mayo de 2024 ha sido adoptado sin previa información pública y sin otorgar trámite de audiencia a los interesados, habiéndose limitado el Ayuntamiento a la solicitud de informe externo y realización de trámites internos en el seno de dicha administración local.

Señala que el trámite de audiencia para los titulares de expedientes de títulos habilitantes para VUT en tramitación, ex artículo 82 LPAC, es preceptivo, al verse directamente afectados por el acuerdo de suspensión de licencias.

Y asimismo concluye que el trámite de información pública para todos los ciudadanos en general, es preceptivo por cuanto de un lado, el cumplimiento del citado artículo 5 de la Ley de garantía de la unidad de mercado exige que deban valorarse todas las opciones posibles a fin de adoptar la medida menos restrictiva, lo que evidencia la necesidad de debate abierto a la totalidad de los implicados, sean o no titulares de un expediente en tramitación, incluso a los ciudadanos en su conjunto; y de otro, el carácter de norma general que la jurisprudencia ha venido otorgando a la suspensión de la tramitación de licencias.

iii. Atribución de efectos retroactivos a la suspensión de tramitación de títulos habilitantes para la implantación de viviendas de uso turístico.

Funda tal con motivo argumentando que si bien la suspensión no afecta a la eficacia de las declaraciones responsables presentadas con anterioridad al día de la publicación del acuerdo en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana, se exige que en dicho momento conste presentada en el Ayuntamiento de València la documentación que preceptivamente debe acompañar a la declaración responsable, por lo que el ayuntamiento priva del trámite de requerimiento de subsanación establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones públicas para aquellas declaraciones responsables presentadas anteriormente a su publicación.

Y ello, comporta, según la parte otorgar efectos retroactivos no favorables vedados a los actos administrativos y de nuevo incumple el principio de confianza legítima en la actuación de la administración.

TERCERO.-El Ayuntamiento de Valencia, en primer lugar y con alusión a la Jurisprudencia sobre la naturaleza del acuerdo impugnado señala que el acuerdo del Pleno de suspensión de licencias no implica la aprobación de la futura regulación de las normas urbanísticas del PGOU para la regulación de las viviendas turísticas en determinadas zonas de la ciudad, sino que es una simple medida cautelar tendente a garantizar el estudio, la tramitación y la aprobación de una modificación del PGOU destinada a cumplir con una finalidad concreta, evitar que se produzcan situaciones urbanísticas contrarias a la nueva ordenación urbanística que se prevé aprobar, y que está fase de estudio.

En cuanto a los concretos motivos de impugnación invocados de contrario se opone en los siguientes términos.

Respecto a la falta de motivación del acuerdo se remite al contenido de los informes externos obrantes al expediente administrativo, emitidos por las entidades CASTRO CONSULTING BUSINEES STRATEGY S.L. y la FUNDACIÓN VISIT VALENCIA y señala que la justificación es extensa y exhaustiva, fundada en datos objetivos sin que se aporte de contrario informes que los desvirtúen.

Añade que se cumplen las razones imperiosas de interés general a que alude el artículo 5 de Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, como son la saturación de los espacios e infraestructuras públicas, descompensación de los estándares dotacionales, desaparición del comercio local tradicional y problemas de convivencia ciudadana con la población residente.

Mantiene que en el Acuerdo impugnado aparece justificada la necesidad y proporcionalidad de la suspensión adoptada y que no cabe otra medida menos restrictiva.

Y por último que el acuerdo se limita a suspender el otorgamiento de licencias, pero no establece limitación o prohibición alguna de usos y tampoco tiene una duración indefinida, sino que por disposición legal sus efectos se encuentran limitados temporalmente a un máximo de dos años.

En segundo lugar, alega que el trámite de audiencia no es exigible ya que el artículo 68 del TRLOTUP no contempla que, con carácter previo a adoptar la suspensión, se ofrezca trámite de audiencia. Ni ese, ni ningún otro trámite.

Y respecto a la infracción del principio de irretroactividad alega que la suspensión de las licencias solicitadas antes de la adopción del Acuerdo es consustancial a la finalidad que se persigue con el mismo, y se ajusta a la doctrina jurisprudencial establecida con respecto al efecto suspensivo de las solicitudes de licencia.

Concluyendo respecto de la alegación relativa a la omisión del requerimiento de subsanación de las declaraciones responsables que una declaración responsable es un acto de comunicación no un acto de autorización y en ella no cabe que el Ayuntamiento efectúe ningún requerimiento de subsanación, sino solo tener por presentada la declaración responsable con los efectos inherentes a la misma.

Y si se comprueba posteriormente que falta documentación, que es inexacta o que se ha incurrido en error o falsedad en la declaración, su consecuencia no es la denegación, sino declarar la extinción de los efectos que haya podido producir la declaración responsable.

CUARTO.-Entrando a resolver el recurso planteado, comenzaremos por el motivo de nulidad introducido por la Sala, ex artículo 33.2 de la LJCA, a la vista de lo resuelto en nuestra sentencia nº125/2026.

La parte actora presentó escrito mostrando su conformidad con lo resuelto por la Sala en la sentencia citada.

Por su parte el Ayuntamiento en su escrito se opuso a la nulidad planteada por la Sala con base en los siguientes argumentos:

i. Cambio de criterio injustificado de la doctrina de esta Sala y sección expuesta en la sentencia nº125/2025, 1 de abril, recaída en el recurso nº565/2023, seguido frente al Acuerdo del Pleno de la Modificación Puntual del Plan Especial de Protección Ciutat Vella con efecto suspensivo del otorgamiento de todo tipo de títulos habilitantes de fecha 27 de abril de 2023, donde la Sala declaró que el artículo 68 del TRLOTUP proyecta el efecto suspensivo de licencias y otros títulos habilitantes de parcelaciones de terrenos, edificación y demolición y cambio de uso y en una suspensión idéntica como la de autos se declara que no puede incluir declaraciones responsable sin cambios de uso, sin justificar el cambio de criterio.

Invoca asimismo otras sentencias de esta Sala que muestran el cambio de criterio.

ii. Falta de consideración en la sentencia nº125/2026 de la doctrina del Tribunal Supremo invocada por el Ayuntamiento en su contestación a la demanda.

iii. Ni la Ley 5/2014 en su Exposición de Motivos ni el Decreto 7/2017 en su Preámbulo aluden a que se añada nada que no estuviera ya incluido pues la modificación solo tiene por objeto la aclaración de diversos aspectos.

iv. Falta de consideración a la regulación de otras Comunidades Autónomas.

QUINTO.-Expuesto lo anterior, vamos a reproducir aquí el Fundamento de Derecho Cuarto de nuestra sentencia nº125/2026 donde abordamos la causa de nulidad aquí planteada, ex artículo 33.2 de la LJCA, por extralimitación material y objetiva del Acuerdo de 28 de mayo de 2024. Allí hemos dicho:

"CUARTO.-Lleva razón la actora en su alegación. Cuando el Ayuntamiento de Valencia dictó el acuerdo plenario de 28 de mayo de 2024 estaba vigente la redacción originaria del art. 68.1 del TRLOTUP (anterior a la dada al precepto por Decreto-ley 7/2024, de 9 de julio, del Consell), que disponía que "La administración promotora del plan podrá acordar la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias de parcelación de terrenos, edificación y demolición, para ámbitos determinados, con el fin de facilitar el estudio o reforma de la ordenación urbanística".

El precepto no incluía en el texto original, por tanto, ni la suspensión de la tramitación y otorgamiento de las licencias de cambio de uso, ni la suspensión de la eficacia de las declaraciones responsables, que se añadieron al indicado art. 68.1 en la modificación operada por el Decreto-ley 7/2024 (redacción en la actualidad vigente, tras la Ley 6/2024, de 5 de diciembre, de la Generalitat, de simplificación administrativa), de conformidad con la cual "La administración promotora del plan podrá acordar la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias y otros títulos habilitantes de parcelación de terrenos, edificación y demolición y cambio de uso para ámbitos determinados, con el fin de facilitar el estudio o reforma de la ordenación urbanística".

Según indicaba el preámbulo del aludido Decreto-ley 7/2024, "En el artículo 68, que se refiere a la «Suspensión del otorgamiento de licencias», se considera que debe añadirse también la suspensión de licencias de cambio de uso", con lo que el legislador vino a reconocer expresamente que la suspensión de licencias de cambio de uso no estaba comprendida -"debe añadirse"- en el texto original del art. 68.1 del TRLOTUP, admitiendo así el preámbulo de forma implícita, además, que las licencias de edificación y las de cambio de uso son dos categorías autónomas y distintas dentro de las licencias urbanísticas.

Frente a lo expuesto, la Letrada del Ayuntamiento de Valencia objeta en la contestación a la demanda, fundándose en la sentencia de esta Sala y Sección nº 526/2019 -recurso de apelación número 143/2018-, que la suspensión de la tramitación y otorgamiento de las licencias de edificación comprende las licencias para cambio de uso, porque la legislación se refiere a la suspensión de licencias para "usos determinados". No lleva razón el Ayuntamiento demandado: era el art. 101.1 de la Ley 16/2005, Urbanística Valenciana (LUV), antecesora de la LOTUP, el que establecía que los órganos administrativos competentes para someter a información pública planes y programas podían, aun antes de convocarla, acordar la suspensión de la tramitación y del otorgamiento de licencias de actividad, de parcelación de terrenos, edificación y demolición para áreas o "usos determinados", pero después no lo recogió así la Ley 6/2014 (LOTUP) ni el Decreto Legislativo 1/2021 (TRLOTUP), que se refieren únicamente a "ámbitos determinados".

Aduce también el demandado que, a efectos del art. 68.1 en su redacción originaria, cabía incluir las licencias de cambio de uso -como hace el acuerdo de 28 de mayo de 2024- dentro del concepto general de licencias de edificación, conforme a lo establecido en el art. 2.2 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, y en el art. 2.2 de la Ley 3/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación y Fomento de la Calidad de la Edificación.

Tampoco esta argumentación del demandado puede ser acogida. El acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 28 de mayo de 2024, consciente de que el texto original del art. 68.1 no permitía la suspensión de licencias de cambio de uso, trata de incluirlas por medio de considerar que las "licencias de edificación", sí contempladas en el precepto, abarcaban todas las obras enumeradas en el art. 2.2 de la Ley 38/1999 y de la Ley valenciana 3/2004, entre las que se encuentran las que "tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio". Pero, al margen de que, como ha sido antes dicho, la propia reforma del art. 68.1 del TRLOTUP operada por Decreto-ley 7/2024 diferencia claramente entre las licencias de edificación y las de cambio de uso (de hecho, el cambio de uso de un edificio o parte de él no implica necesariamente, en todo caso, la realización de obras de edificación o de reforma), el Ayuntamiento de Valencia no repara en que es el propio TRLOTUP, y no las leyes que ordenan la edificación, el que, cuando regula la actividad administrativa de control de la legalidad urbanística, determina qué obras de edificación están sujetas a licencia urbanística: las obras de nueva planta -art. 232.b)- y determinadas obras que comporten la sustitución o reposición de elementos estructuras principales de los edificios existentes -art. 233.1 y 2-.

El TRLOTUP, por tanto, no incluye entre las obras de edificación sujetas a licencia las que tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio, ni tampoco las de ampliación, modificación, reforma o rehabilitación de los edificios (excepto las aludidas obras que comporten la sustitución o reposición de elementos estructuras principales de los edificios existentes).

A esa regulación del TRLOTUP, y no al mencionado art. 2.2 de la Ley 38/1999 y de la Ley valenciana 3/2004, debió remitirse el acuerdo plenario del Ayuntamiento de 28 de mayo de 2024 a efectos de integrar el concepto de "licencias de edificación" del art. 68.1 del TRLOTUP. El objeto de las leyes de ordenación de la edificación es otro: regular en sus aspectos esenciales y fomentar la calidad del proceso de edificación, y determinar los requisitos básicos de los edificios y establecer los principios para el adecuado desarrollo del proceso de la edificación y para la protección de los intereses de los usuarios ( art. 1.1 de la Ley 3/2004).

Así que la remisión que efectúa el expresado acuerdo municipal al art. 2.2 de la Ley 38/1999 y de la Ley 3/2004 no es ajustada a derecho. Ahora bien, puesto que la demandante únicamente impugna a propósito de tal remisión la inclusión en dicho acuerdo de las licencias "que consistan en el cambio de los usos del edificio o de una parte del mismo, siempre que su objeto sean nuevos usos terciarios hoteleros", es esa determinación del acuerdo municipal la que la Sala va a declarar nula.

La Letrada del Ayuntamiento argumenta además que, si el objetivo que perseguía con la suspensión de licencias el acuerdo de 28 de mayo de 2024 era la modificación, en determinados ámbitos territoriales del municipio, del uso terciario hotelero y, dentro de él, el uso de viviendas turísticas, ese objetivo se frustra ineludiblemente si no se permite a la Administración municipal suspender las solicitudes de licencias de cambio de uso a terciario hotelero. Frente a ello ha de insistirse por la Sala en que para la resolución del presente litigio ha de estarse a la regulación del art. 68.1 del TRLOTUP en la redacción aplicable al caso por razones temporales, que ha de ser interpretada, además, restrictivamente.

Cabe recordar que, como razona la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la suspensión cautelar de la tramitación y otorgamiento de licencias acordada por la administración promotora de un plan urbanístico con el fin de facilitar el estudio o reforma de la ordenación urbanística, en cuanto se trata de una medida limitativa de derechos individuales, ha de interpretarse de manera restrictiva. En este sentido, la STS 3ª, Sección 3ª, de 30 de junio de 2022 -recurso de casación número 5615/2020-, subraya, remitiéndose a otras sentencias precedentes de ese Tribunal, que "La institución de la suspensión de licencias por motivo de formación y aprobación de planes, en sus dos vertientes de facultativa -con ocasión del estudio de un nuevo Plan, no iniciado el procedimiento formal de aprobación, ni los trabajos de elaboración técnica-, y automática -por la aprobación inicial -, tiene carácter cautelar y tiende a asegurar que durante la tramitación del Plan que regirá en el futuro no se consoliden aprovechamientos del suelo que, aunque amparados en el Plan todavía vigente, sean contradictorios con el nuevo modelo territorial. El carácter específico y la finalidad de la suspensión hace que esta institución opere como limitadora de derechos, de aquí la interpretación restrictiva que merece su régimen jurídico, incluido su contenido, es decir, las actividades a que alcanza la suspensión. En consecuencia, el acuerdo municipal deberá ajustarse a la legislación urbanística que le proporciona la adecuada cobertura para decidir la suspensión de licencias, o, dicho en otros términos, el exceso del acuerdo concreto respecto de los casos o supuestos permitidos por la ley resultará ilegal".

Por otro lado, el acuerdo municipal de 28 de mayo de 2024 es asimismo contrario a derecho en cuanto suspende la eficacia de las declaraciones responsables habilitantes para la realización de las actuaciones referidas a la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros: según ha sido ya apuntado, el texto original del art. 68.1 del TRLOTUP no permitía que la administración promotora del plan acordara la suspensión de las declaraciones responsables con el fin de facilitar el estudio o reforma de la ordenación urbanística, como sí hizo después la redacción reformada del precepto al incluir la posibilidad de suspender "otros títulos habilitantes". Por consiguiente, procede también declarar nulo aquel acuerdo municipal en todo lo que se refiere a la suspensión de la eficacia de las declaraciones responsables.

En último lugar, cabe agregar que el acuerdo de 28 de mayo de 2024 nada dispone sobre la suspensión de la tramitación y otorgamiento de las licencias de actividad (licencias ambientales, en la legislación autonómica valenciana actual: Ley 6/2014, de Prevención, Calidad y Control Ambiental de Actividades en la Comunitat Valenciana), acerca de las cuales la actora aduce que tampoco se encuentran en el ámbito objetivo del art. 68.1 del TRLOTUP. Por tanto, sobre este punto la Sala no va a efectuar ningún pronunciamiento.

En consecuencia, procede la declaración de nulidad parcial de dicho acuerdo plenario municipal, en cuanto suspende tanto la tramitación y otorgamiento de licencias de cambio de uso para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros como la eficacia de las declaraciones responsables presentadas para la implantación de esos nuevos usos."

Lo allí resuelto, y siendo objeto del presente recurso contencioso administrativo el mismo acuerdo plenario de 28 de mayo de 2024, nos lleva a resolver en el mismo sentido y declarar aquí igualmente su nulidad respecto de la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias de cambio de uso para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros como la eficacia de las declaraciones responsables presentadas para la implantación de esos nuevos usos.

Por último, lo resuelto no se ve modificado por las alegaciones del Ayuntamiento de Valencia.

En cuanto al cambio de criterio injustificado no se ha producido dicho cambio.

La mencionada sentencia nº 185/2025 -firme- aplicó al supuesto allí analizado el art. 68.1 del TRLOTUP en la redacción dada al precepto por Decreto-ley 7/2024, de 9 de julio, del Consell, como claramente se aprecia de la transcripción literal que de tal precepto hace aquella sentencia en su fundamento de derecho cuarto.

Por el contrario, la sentencia nº 125/2026 basa su pronunciamiento estimatorio parcial del recurso contencioso-administrativo en la aplicación de la redacción originaria de dicho precepto legal, considerando la Sala que ["Cuando el Ayuntamiento de Valencia dictó el acuerdo plenario de 28 de mayo de 2024 estaba vigente la redacción originaria del art. 68.1 del TRLOTUP (anterior a la dada al precepto por Decreto-ley 7/2024, de 9 de julio, del Consell), que disponía que "La administración promotora del plan podrá acordar la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias de parcelación de terrenos, edificación y demolición, para ámbitos determinados, con el fin de facilitar el estudio o reforma de la ordenación urbanística"].

No existe, por tanto, de un cambio de criterio operado por la Sala entre ambas sentencias que deba ser justificado en la última sentencia nº 125/2026 por exigencia de los principios de igualdad en la aplicación de la ley y de seguridad jurídica (en este sentido, STS, 3ª, Sección 4ª, de 4 de mayo de 2022 -recurso de casación número 4436/2020-). Como ha quedado antes apuntado, los fundamentos jurídicos de la sentencia nº 185/2025 no resultan en absoluto de aplicación, por las razones ya expuestas, al caso enjuiciado en el presente recurso contencioso-administrativo: cabe insistir en que la redacción del art. 68.1 del TRLOTUP aplicable por razones temporales al presente supuesto es la versión originaria del precepto.

Respecto a la falta de consideración de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo invocada por el Ayuntamiento en su contestación a la demanda, las sentencias invocadas venían referidas a la suspensión de licencias reguladas en otras Comunidades Autónomas, en concreto la STS nº7/2017, 28 de diciembre a Madrid, y la STS 30 de octubre 2001, recurso 5615/1996, Castilla León, por lo que no afecta a lo resuelto por esta Sala que debe limitarse a examinar e interpretar la regulación contenida en la legislación urbanística de la Comunidad Valenciana.

La misma razón es aplicable a la falta de consideración a la regulación de otras Comunidades Autónomas.

Por último y con relación al análisis de la Exposición de Motivos de la Ley 5/2014 y el Preámbulo del Decreto Ley 7/2024, esta Sala se ha limitado a constatar e interpretar lo que, literalmente, recogen ambas normas cuando se refieren a "un paquete de modificaciones con objeto de aclarar diversos aspectos"y en relación a la modificación del artículo 68 del TRLOTUP dicen "En el artículo 68, que se refiere a la «Suspensión del otorgamiento de licencias», se considera que debe añadirse también la suspensión de licencias de cambio de uso.".El Ayuntamiento al respecto no comparte, de forma legítima, la interpretación de la Sala, lo que no es óbice para que mantengamos nuestra interpretación.

SEXTO.-Visto lo anterior, el primer motivo de impugnación planteado por la parte recurrente en su demanda también ha sido tratado en nuestra sentencia nº 125/2026, por lo que vamos a reproducir aquí lo que razonamos en esta sentencia al respecto y que se desarrolla en sus Fundamentos de Derecho Quinto a Undécimo:

"QUINTO.-Alega la demandante, por otra parte, que la suspensión de la tramitación y otorgamiento de las licencias de edificación que establece el repetido acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Valencia de 28 de mayo de 2024 vulnera los principios de necesidad y proporcionalidad previstos en el art. 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado, ya que esa suspensión no está motivada en ninguna de las razones imperiosas de interés general comprendidas en el art. 3.11 de la Ley 17/2009, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. En el acuerdo de suspensión de licencias, argumenta la actora, se afirma que la medida cautelar persigue como objetivo esencial de interés general, por un lado, proteger el medio ambiente y del entorno urbano, que se ven seriamente amenazados por los diferentes efectos negativos que puede provocar la proliferación de viviendas turísticas (VUT) en la ciudad consolidada, y, por otro lado, garantizar el derecho a una vivienda digna y adecuada y evitar el incremento de los precios de la vivienda que provoca la masificación turística. Pero lo cierto es, añade la demandante, que el acuerdo plenario no ofrece datos ni razones de entidad suficiente para dar cumplimiento a las exigencias de dichos preceptos legales y de la jurisprudencia que los desarrolla, razones cuya concurrencia no queda debidamente acreditada mediante los estudios e informes obrantes en el expediente administrativo que han servido de base al Ayuntamiento para justificar la medida de suspensión de la tramitación y otorgamiento de las licencias: estudio realizado en enero de 2023 por la empresa Castroconsulting Business Strategy S.L.; estudio de la Fundación Visit Valencia, de 24 de mayo de 2024; e informes del Servicio municipal de Licencias Urbanísticas y del Servicio de Actividades de 27 y 24 de mayo de 2024, respectivamente.

En apoyo de sus alegaciones, la demandante expone en su demanda su discrepancia con el contenido de los aludidos estudios e informes municipales, y propone prueba documental, que ha sido admitida y practicada por la Sala, consistente en la aportación por el Ayuntamiento de diversos datos e informes técnicos y jurídicos.

Por su parte, la Letrada del Ayuntamiento de Valencia sostiene, en síntesis, que mediante los referidos estudios e informes que figuran en el expediente administrativo ha quedado sobradamente justificado que la suspensión de la tramitación y otorgamiento de las licencias aprobada por el acuerdo de 28 de mayo de 2024 respeta los principios de necesidad y proporcionalidad contemplados en el art. 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre.

SEXTO.-Para la resolución de las cuestiones suscitadas ha de comenzar la Sala señalando que el Tribunal Supremo se ha pronunciado en numerosas sentencias acerca de la medida en que los instrumentos de planeamiento urbanístico pueden regular las condiciones de acceso y ejercicio de las actividades de servicio contempladas en la Directiva 2006/123 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, y en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado.

En lo que ahora interesa, el Tribunal Supremo ha abordado en diversas ocasiones ( STS 3ª, Sección 5ª, de 24 de junio de 2025 -recurso de casación número 2700/2023-, entre otras), desde la perspectiva de la libre prestación de servicios, las limitaciones y restricciones impuestas en los planes urbanísticos a las viviendas de uso turístico, declarando el TS, fundándose en la doctrina del TJUE, que los instrumentos de planeamiento pueden regular las condiciones de acceso y ejercicio de la actividad de vivienda turística y limitar su ejercicio en un concreto ámbito territorial, siendo las limitaciones y restricciones impuestas por el planificador ajustadas a la Directiva de Servicios si responden a los principios de proporcionalidad y necesidad ínsitos en las "imperiosas razones de interés general" definidas en esa Directiva 2006/123 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo. La protección del denominado por la Directiva de Servicios 'entorno urbano', así como del derecho a la vivienda digna y adecuada en los términos requeridos por la Constitución española, constituyen, según señala la jurisprudencia del TS, imperiosas razones de interés general acordes con la Directiva.

La legislación sectorial valenciana de turismo ha incorporado esa doctrina, y así, la Ley 15/2018, de 7 de junio, de Turismo, Ocio y Hospitalidad de la Comunitat Valenciana, tras la modificación operada por Decreto-ley 9/2024, de 2 de agosto, dispone en su art. 64, párrafo primero, que las viviendas de uso turístico y demás alojamientos turísticos estarán sometidas a los requerimientos emanados de la Unión Europea, y añade en su párrafo segundo que "En particular, los Ayuntamientos, por razón imperiosa de interés general, y mediante el ejercicio de sus competencias de planeamiento urbanístico, podrán establecer limitaciones proporcionadas, en lo que respecta al número máximo de viviendas de uso turístico por edificio, sector, ámbito, área o zona. Dichas limitaciones deberán obedecer a criterios claros, inequívocos y objetivos, a los que se haya dado debida publicidad con anterioridad a su aplicación".

Cuando las restricciones a que alude la jurisprudencia antecitada no se imponen por la Administración municipal al tiempo de la aprobación inicial de un plan urbanístico, sino -como hace en el caso de autos el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Valencia de 28 de mayo de 2024-, con anterioridad, con el fin de facilitar el estudio de la reforma de la ordenación urbanística, resultan asimismo de aplicación las exigencias indicadas en orden a respetar la normativa sobre la libre prestación de servicios. En este sentido ha de mencionarse la STS 3ª, Sección 3ª, de 30 de junio de 2022 -recurso de casación número 5615/2020- (antecitada), que analiza el art. 5 de la Ley 20/2013 desde la óptica de las restricciones de carácter temporal al ejercicio de una actividad de servicio comprendida en la referida Directiva 2006/123 /CE derivadas de la decisión de una administración municipal de suspender el otorgamiento de licencias de obras en un caso en que la suspensión del otorgamiento de licencias no derivaba de la aprobación inicial de un plan urbanístico (se había adoptado en el seno de un expediente de aprobación de una ordenanza municipal) y no operaba, por tanto, el carácter automático de la suspensión cautelar de licencias previsto en la normativa urbanística aplicable. Razona el TS en esa sentencia de 30 de junio de 2022 que en tales casos las autoridades competentes tienen también: el deber de motivar y justificar, acompañando estudios o informes, que efectivamente la medida restrictiva adoptada obedece a la apreciación de razones imperiosas de interés general definidas en la indicada Directiva 2006/123 /CE (como la protección del medio ambiente y del entorno urbano) y que respeta los principios de necesidad y proporcionalidad enunciados en el referido art. 5 de la Ley 20/2013; y el deber de ponderar la posible existencia de otros medios menos restrictivos o distorsionadores de la actividad económica para alcanzar la protección de esos valores.

SÉPTIMO.-En el presente caso, el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Valencia de 28 de mayo de 2024 dispuso, como ya se ha dicho, la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias de edificación para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros en determinados ámbitos físicos del municipio con el fin de facilitar el estudio de la reforma de la ordenación urbanística. La reforma del planeamiento proyectada consistía en una modificación de las normas urbanísticas del PGOU que incorporase medidas tendentes a controlar el crecimiento indiscriminado de las distintas tipologías turísticas, regulando urbanísticamente su implantación. La modificación había sido encargada al servicio de planeamiento municipal mediante moción de 24 de mayo de 2024 del concejal delegado de planificación y gestión urbana. Con anterioridad, la Comisión de urbanismo había acordado en fecha 18 de octubre de 2023 que el Ayuntamiento, a través del servicio correspondiente, analizara las posibles modificaciones en el planeamiento conducentes a la regulación urbanística de los apartamentos turísticos.

En ese acuerdo plenario de 28 de mayo de 2024 se indica que los objetivos esenciales de interés general perseguidos por el Ayuntamiento con la aludida suspensión cautelar de la tramitación y otorgamiento de licencias son: proteger el medio ambiente y del entorno urbano, seriamente amenazados por los efectos negativos que puede provocar la proliferación de viviendas de uso turístico (VUT) en la ciudad consolidada; y garantizar el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, ante el crecimiento desmesurado de las VUT y de otros usos terciarios hoteleros en inmuebles de uso residencial. Se agrega en el acuerdo que la suspensión de licencias adoptada se basa se basa en tales razones de interés general, y que tal suspensión de licencias es respetuosa con los principios de necesidad y proporcionalidad recogidos en el art. 5 de la Ley 20/2013, al no existir otro tipo de medidas de menor intensidad dotadas de la eficacia necesaria para alcanzar la satisfacción de esos objetivos de interés general perseguidos.

OCTAVO.-La demandante sostiene que los informes que figuran en elexpediente administrativo no permiten tener por justificada la medida cautelar de suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias adoptada por el Ayuntamiento en el acuerdo de 28 de mayo de 2024.

Del examen de los estudios realizados a instancia del Ayuntamiento de Valencia por la empresa Castroconsulting Business Strategy S.L. (folios 3 a 94 del expediente administrativo) y por la Fundación Visit Valencia (folios 96 a 98), se obtiene una primera conclusión: no tienen por finalidad justificar la necesidad y proporcionalidad de la suspensión por el Ayuntamiento de la tramitación y otorgamiento de licencias para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros en determinados ámbitos del municipio, sino aportar datos en los que apoyar aquél la pertinencia de llevar a cabo la modificación de la normativa del PGOU relativa a esos usos terciarios.

También los informes de los Servicios municipales de Licencias Urbanísticas y de Actividades de 27 y 24 de mayo de 2024, respectivamente, que figuran en el expediente (folio 102 y siguientes), se emitieron con el exclusivo propósito de dar respuesta a la solicitud del Servicio de Planeamiento sobre la "modificación puntual de PGOU para regulación de viviendas de uso turístico en determinadas áreas de la ciudad".

Que ello es así lo admite el propio Ayuntamiento en el acuerdo plenario de 28 de mayo de 2024 cuando reseña que "Por todo ello (lo indicado en dichos estudios e informes) se considera conveniente, e incluso necesario, proceder al estudio de una nueva regulación en el planeamiento urbanístico del uso de vivienda turística, así como en general del uso terciario hotelero en parcelas de uso residencial".

No obstante, del contenido de esos estudios externos e informes municipales se pueden extraer determinados datos que permiten tener por justificadas las razones en que se basa el acuerdo de 28 de mayo de 2024 -proteger el entorno urbano y garantizar el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada- para fundar, desde la perspectiva de la libre prestación de servicios antes explicada, la concurrencia de "imperiosas de interés general" en la adopción de la medida cautelar de suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros en determinados ámbitos, así como la proporcionalidad de la medida. Se pasa por la Sala a exponer a continuación lo dicho.

1.- Estudio redactado por Castroconsulting Business Strategy S.L. (empresa que, según se indica en su web, está especializada en consultoría turística y tiene como objeto social, entre otros, la redacción y ejecución de planes estratégicos y de desarrollo turístico) tiene por objeto "medir si se está produciendo (en Valencia) un desplazamiento poblacional de residentes, derivado de la presión turística surgida en algunos barrios de la ciudad").

El estudio ofrece los siguientes datos de interés: el turismo en la ciudad de Valencia ha crecido de forma muy significativa en la ciudad de Valencia, destacando que en el periodo 2000-2021 la oferta alojativa de hoteles aumentó un 134% y la de viviendas turísticas un 11.000%; desde 2014 hasta 2021 se aprecia un incremento generalizado de viviendas de uso turístico en todos los distritos, siendo un incremento más drástico en Quatre Carreres, Cabanyal, Patraix, L'Olivereta, Algirós y Malilla; en ese mismo periodo 2014-2021 se ha producido un incremento de un15,5% de las plazas hoteleras, pasando de 75 hoteles y 15.537 plazas a 107 y 17.932 plazas; un estudio realizado por la Càtedra Model Econòmic Sostenible València i Entorn, MESVAL concluye que el impacto de las VUT en los precios del alquiler residencial en València es de un 3,3% de media, rondando el 10% en distritos como el Eixample; aunque la correlación entre las VUT y aumento de precios en la vivienda es moderada a nivel general, es mucho más elevada en aquellos zonas de alta especialización turística; y el incremento de la vivienda turística afecta de forma clara, con una incidencia mucho mayor que el incremento del alojamiento hotelero, al desplazamiento de la población de sus zonas de residencia en la práctica totalidad de los barrios, en el rango de edades de 16 a 39 años, movimiento poblacional que puede estar relacionado con los elevados precios de la vivienda.

Ese estudio de Castroconsulting refiere las fuentes de obtención de los datos que maneja y la metodología de estudio empleada:

-fuentes de obtención de los datos: datos censales de la ciudad por códigos postales y sexo, desde el año 2014 hasta 2021, ambos incluidos, extraídos de la web del Instituto Valenciano de Estadística (https://pegv.gva.es/es/inicio); datos proporcionados por el Ayuntamiento de Valencia sobre registro de viviendas de uso turístico, con el detalle de años de alta y baja de cada alojamiento y número de plazas, desde 2012 hasta 2022; y datos de registro de hoteles también proporcionados por el Ayuntamiento de Valencia, con fechas de inicio y cese de actividad, desde el año 2012 hasta el año 2022, y con el código postal al que pertenecen. El estudio afirma haber manejado también datos conjuntos referidos a otras tipologías de alojamientos turísticos, despreciándolos en el análisis por su escasa relevancia en el número de alojamientos y plazas en comparación a hoteles y viviendas turísticas.

-y metodología de estudio empleada para tratar los datos: pruebas estadísticas como los contrastes de hipótesis, centrando su uso en determinar si la vivienda turística tiene influencia en el desplazamiento de la población, frente a la variación de las plazas de hoteles, empleando para ello el test estadístico ANOVA, y el método de correlación de Pearson.

A la vista de los aludidos datos que ofrece el estudio, y de la detallada información que reseña sobre la fuente de obtención de los mismos y sobre la metodología de estudio, han de darse por acreditadas y tener por razonables las conclusiones a que llega acerca de los efectos negativos producidos en el medio urbano por el elevado incremento de viviendas de uso turístico en la ciudad de Valencia en el periodo estudiado: el alza de los precios del alquiler residencial en los barrios en que se produce ese incremento de VUT, moderada en la mayoría de los barrios pero que ronda el 10% en distritos como el Eixample; y el desplazamiento de la población de sus zonas de residencia en la práctica totalidad de los barrios, en el rango de edades de 16 a 39 años, movimiento poblacional que puede estar relacionado con la elevación los precios de la vivienda.

2.- El estudio redactado por la Fundación del sector público local "Visit Valencia" da cuenta del incremento progresivo del número de viviendas turísticas en la ciudad desde abril de 2023 hasta abril de 2024, atendiendo a datos oficiales extraídos de la página web de la Generalitat Valenciana Viviendas Turísticas Datos Abiertos (gva.es) que contabiliza las viviendas turísticas registradas en su base dedatos, que muestran que en dicho periodo temporal se produjo, según el Registro de Turismo de la Comunidad Valenciana, un incremento de más 300 de viviendas turísticas en la ciudad (5.418 viviendas turísticas registradas en abril de 2023, y 5.797 en abril de 2024). La denominación de "casa completa" que utiliza aquel estudio no puede sino entenderse referida a la modalidad de alojamiento turístico de vivienda de uso turístico (VUT), ya que en la Comunidad Valenciana la Ley 15/2018 solo permite, a diferencia de otras normativas autonómicas sectoriales como la de Cantabria (en algunos supuestos), la cesión de viviendas de uso turístico al completo, prohibiendo la cesión por habitaciones (art. 65.2).

El estudio de Visit Valencia especifica que descarta los datos extraídos del INE sobre ocupación de apartamentos turísticos, porque solo tienen en cuenta las empresas explotadoras y no las viviendas de uso turístico existentes, y que descarta también los datos de la empresa Transparent y de otras empresas proveedoras de datos de apartamentos turísticos (por ofrecer datos que son una estimación realizada a partir de una metodología propia de web scraping, en la que rastrean las principales webs de alquiler de viviendas turísticas (Airbnb, Booking, Tripadvisor...).

El resultado de ese estudio permite dar por probado el incremento del número de VUT en Valencia desde el periodo indicado -de abril de 2023 a abril de 2024-.

3.- el informe del Servicio de Licencias Urbanísticas de 27 de mayo de 2024 contiene una reseña de la evolución del número de solicitudes de autorización de viviendas de uso turístico presentadas en ese servicio municipal en diversos periodos: de 2015 a 2018; de 2019 a 2022; durante el año 2023; y en los cuatro primeros meses del año 2024. De los resultados que ofrece, basados en los datos extraídos de la Plataforma Integrada de Administración Electrónica (PIAE), se aprecia un incremento temporal progresivo del número de solicitudes. Además, el informe analiza la media anual de peticiones de tales periodos, en aumento constante. Y facilita también el siguiente dato: en esos primeros cuatro meses de 2024 las solicitudes (284) superaron el número total de las presentadas en el año 2023 (214) -no se incluyen las referidas a edificios de uso terciario exclusivo-. Aunque el propio informe advierte de que los datos que da se consideran aproximados, sus conclusiones permiten apreciar el aumento significativo de solicitudes formuladas, particularmente el incremento habido desde el año 2023.

Del contenido de dicho informe municipal la Sala deja al margen, de conformidad con lo expuesto en el fundamento de derecho cuarto de la presente sentencia, los datos que el informe facilita acerca del número de declaraciones responsables registradas en el servicio de licencias urbanísticas.

4.- el informe de 24 de mayo de 2024 del Servicio de Licencias de Actividad no va a ser examinado por la Sala: el acuerdo plenario de 28 de mayo de 2024, tal como ha sido ya apuntado en el antecitado fundamento de derecho cuarto, no suspende la tramitación y otorgamiento de tales licencias.

5.- consta también en el expediente administrativo (folios 109 y 110) un informe de 27 de mayo de 2024 del Servicio de Planeamiento sobre el número de plazas de hoteles y de viviendas de uso turístico en mayo de 2023, detalladas por barrios de la ciudad, que incorpora un mapa elaborado que indica los niveles de densidad turística por barrios. Los datos del informe, relevantes sobre todo a efectos de valorar el ámbito territorial de la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias fijado en el acuerdo de 28 de mayo de 2024, permiten también entender razonable, a los efectos que ahora interesan, la conclusión que ese acuerdo extrae en torno a la presión turística que genera en determinados barrios la acumulación del número de plazas de VUT y de plazas hoteleras.

NOVENO.-El elevado incremento progresivo en la ciudad de Valencia, sobre todo desde el año 2023, del número y de las plazas de viviendas de uso turístico (y, en mucha menor medida, de hoteles y plazas hoteleras) y del número de solicitudes de autorización de licencias urbanísticas de VUT presentadas en el Ayuntamiento, datos puestos de manifiesto en los estudios e informes municipales antecitados que figuran en el expediente, ha comportado entre otras consecuencias, a tenor del estudio de Castroconsulting Business Strategy S.L., el alza de los precios del alquiler residencial en los barrios en que tiene lugar dicho incremento de VUT, y el desplazamiento de la población, en el rango de edades de 16 a 39 años, de sus zonas de residencia, movimiento poblacional posiblemente relacionado con la elevación los precios de la vivienda.

El antecitado estudio de Castroconsulting matiza, no obstante, que ese desplazamiento poblacional en los barrios de Valencia y la elevación en ellos de los precios del alquiler residencial no viene únicamente producido por el incremento progresivo de las VUT, sino que existen, además, otros factores concurrentes. Como señala aquel estudio, "el mercado de la vivienda (es) un sector de gran complejidad dada la cantidad de factores macro y microeconómicos que influyen en el mismo". En el mismo sentido, el propio acuerdo plenario municipal de 28 de mayo de 2024 afirma que el crecimiento desmesurado de las VUT produce, "junto con otros factores socioeconómicos", externalidades negativas en el mercado inmobiliario residencial.

Aun así, el crecimiento progresivo de las VUT y del número de solicitudes de autorización, al ser un factor concurrente en la producción de los efectos negativos expuestos sobre el entorno urbano y el derecho a la vivienda digna, permite tener por fundada, desde la perspectiva de la libre prestación de servicios, la adopción por el Ayuntamiento de Valencia de la medida cautelar de suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias de edificación para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros en determinados ámbitos territoriales del municipio -con uso global o dominante residencial- con el fin de facilitar el estudio de la reforma de la ordenación urbanística (art. 68.1 del TRLOPTUP): la incorporación en el PGOU del municipio de normas urbanísticas tendentes a controlar el crecimiento indiscriminado de las distintas tipologías turísticas -entre ellas las VUT- regulando urbanísticamente su implantación, era precisamente el objeto de esa reforma en ciernes del planeamiento. Y no solo de las VUT, también de los hoteles: el informe de 27 de mayo de 2024 del Servicio de Planeamiento destaca la presión turística que genera en determinados barrios de la ciudad la acumulación del número de plazas de viviendas de uso turístico y de plazas hoteleras. En cuanto a otras tipologías de alojamientos turísticos, el estudio de Castroconsulting señala su escasa relevancia en zonas de uso dominante residencial.

DÉCIMO.-En consecuencia, desde la óptica del respeto a la normativa del libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, se encuentra justificada por el Ayuntamiento, con datos bastantes, la procedencia de la medida cautelar de suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias de edificación (las que seindican por la Sala en el fundamento de derecho cuarto de esta sentencia) para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros adoptada, para proteger el entorno urbano y garantizar el derecho a disfrutar de la vivienda, que constituyen, cabe reiterarlo, "imperiosas razones de interés general" a efectos de aquella normativa.

La demandante no ha aportado ninguna prueba que contradiga los datos municipales. En periodo probatorio ha solicitado prueba documental consistente en la remisión por el Servicio de Licencias de Actividad del Ayuntamiento de informe relativo al número de solicitudes de cambio de uso o declaraciones responsables para cambio de uso de inmuebles de residencial a terciario hotelero presentados de enero a mayo de 2024. El resultado de esa prueba no tiene ninguna trascendencia a los efectos que en el presente litigio importan: en el fundamento de derecho cuarto de esta sentencia ya ha quedado razonado que las licencias de actividad no son objeto de la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias adoptada por el acuerdo plenario municipal de 28 de mayo de 2024, y que ese acuerdo es nulo en cuanto incluye en la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias las de cambio de uso y la eficacia de las declaraciones responsables.

Alega también la actora que las razones de interés general aducidas por el Ayuntamiento para justificar la medida parten de la premisa errónea de considerar que las VUT están implantadas en viviendas de uso residencial, cuando lo cierto es que, a tenor de las NNUU del PGOU vigentes, se ubican sobre todo en plantas bajas o plantas primeras con acceso independiente situadas por debajo de aquellas viviendas. La alegación no puede ser acogida: los informes municipales del Servicio de Licencias Urbanísticas y del Servicio de Planeamiento de 27 de mayo de 2024 se refieren al incremento progresivo del número de solicitudes de VUT -en particular a partir de 2024- sin hacer la distinción que efectúa la actora, excluyendo solo las VUT en edificio de uso exclusivo.

Aduce asimismo la demandante que el acuerdo municipal recurrido no ha tenido en cuenta las condiciones que contiene el Plan de Acción Territorial Sectorial de Comercio de la Comunitat Valenciana (PATSECOVA) sobre los usos comerciales en suelo urbano consolidado, importantes para determinar el grado de afección que las VUT implantadas en locales comerciales en plantas bajas pueden tener sobre el comercio de proximidad. Pero la cuestión es irrelevante para resolver este proceso: no afecta a las razones tenidas en cuenta por la Sala para apreciar en el caso la concurrencia de "imperiosas razones de interés general" de la normativa del libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

UNDÉCIMO.-La antecitada medida de suspensión por el Ayuntamiento de la tramitación y otorgamiento de licencias es, además, necesaria y proporcionada ( art. 5 de la Ley 20/2013, de Garantía de la Unidad de Mercado).

La necesidad de la medida se aprecia considerando, como argumenta el acuerdo del Pleno de 28 de mayo de 2024, que solo por ese medio se puede impedir con garantías de éxito, sin esperar a la exposición al público de la reforma del plan general en tramitación (y la consiguiente suspensión automática de la tramitación y otorgamiento de tales licencias), la consolidación de nuevos usos terciarios hoteleros mediante la obtención de nuevas licencias contrarias a la ordenación urbanística en estudio. El informe del Servicio de Licencias Urbanísticas de 27 de mayo de 2024 deja constancia del aumento significativo de solicitudes formuladas, sobre todo desde el año 2023.

Y por lo que se refiere a la proporcionalidad, la actora objeta que la medida de suspensión podría haberse aplicado no de forma generalizada, sino afectando solo a determinadas zonas de la cuidad; pero eso es precisamente lo que hace aquel acuerdo en el apartado tercero de su parte dispositiva."

Todo lo expuesto y razonado en la sentencia nº125/2026 es trasladable a las alegaciones efectuadas por la parte actora en su demanda de autos.

Añadir, únicamente, que el Acuerdo impugnado motiva también la inclusión de viviendas turísticas en los bajos comerciales por la necesidad de protección de comercio local tradicional, ubicado en plantas bajas

Por lo tanto, y por todo lo razonado, desestimamos el motivo de impugnación.

SEPTIMO.-En cuanto al segundo motivo de impugnación, la ausencia de trámite de información pública y de audiencia previa, hay que decir que la suspensión del otorgamiento de licencias regulada en el artículo 68 del TRLOTUP no prevé el sometimiento a información pública previa a la adopción del acuerdo de suspensión ni resulta aplicable el artículo 55 del TRLOTUP, por cuanto este acuerdo de suspensión de licencias es previo al inicio del procedimiento para la aprobación del instrumento de planeamiento.

Por su parte, el trámite de audiencia a los interesados será preceptivo en cada uno de los expedientes individuales de solicitud de licencias que se encuentren en tramitación, donde sí hay directamente interesados que deben ser oídos con carácter previo a suspender la tramitación de ese expediente concreto con motivo del acuerdo dictado ex artículo 68.1 del TRLOTUP, en el caso de autos el Acuerdo del Pleno de 28 de mayo de 2024.

OCTAVO.-El último motivo de nulidad invocado por la parte actora viene referido a la atribución de efectos retroactivos desfavorables respecto de las declaraciones responsables que hace el Acuerdo impugnado.

Pues bien, dado que, de conformidad con lo razonado en el Fundamento de Derecho Quinto, hemos declarado su nulidad respecto de la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias de cambio de uso para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros como la eficacia de las declaraciones responsables presentadas para la implantación de esos nuevos usos resulta innecesario entrar a resolver el presente motivo de impugnación.

NOVENO.-Recapitulando, a resultas de toda la fundamentación expuesta por la Sala procede:

1.- estimar en parte el recurso contencioso-administrativo;

2.- declarar, a tenor de los arts. 47.2 de la Ley 39/2015 y 71.1.a) de la Ley 29/1998, la nulidad parcial del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Valencia de 28 de mayo de 2024, por ser contrario a derecho en cuanto suspende tanto la tramitación y otorgamiento de licencias de cambio de uso para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros como la eficacia de las declaraciones responsables presentadas para la implantación de esos nuevos usos;

3.- desestimar, en lo demás, el recurso de autos.

DECIMO.-En aplicación del art. 139.1 de la Ley 29/1998, no ha lugar a hacer expresa imposición de costas procesales.

PRIMERO.-Es objeto del presente recurso contencioso administrativo el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Valencia de 28 de mayo de 2024 (DOGV 30-5- 2024) adoptado en el expediente nº03001-2024-250 del Servicio de Planeamiento que suspende la tramitación y el otorgamiento de licencias de edificación para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros en los ámbitos que se determinan con el fin de facilitar el estudio de la reforma de la ordenación urbanística.

SEGUNDO.-La parte actora impugna el acuerdo referenciado y en su extensa demanda alega en síntesis los siguientes motivos de impugnación:

i. Falta de motivación de la medida adoptada e incumplimiento del artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

Alega al respecto que el acuerdo impugnado y los informes en los que dice sustentarse, omiten cualquier referencia a todas las sinergias positivas que el desarrollo de Valencia conlleva, destacando por el contrario únicamente los efectos negativos que, se atribuyen en exclusiva a la existencia de viviendas turísticas. Añadiendo que la limitación de los necesarios alojamientos, incidirían negativamente en el normal funcionamiento de la ciudad en perjuicio del normal desarrollo de las actividades a las que se refiere en su escrito, con el inherente perjuicio económico derivado del mismo.

Invoca asimismo el artículo el nuevo artículo 64 bis de la Ley 15/2018, de 7 de junio, de la Generalitat, de turismo, ocio y hospitalidad de la Comunitat Valenciana y el artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, y alega que no sea efectuado un análisis global de la situación, lo que hace que la medida adoptada no cumpla con las exigencias de las citadas normas.

Igualmente argumenta que no se ha valorado, ni justificado, que la medida adoptada sea la que menos consecuencias negativas produzca, ni que exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica, como exige la jurisprudencia analizada anteriormente respecto del artículo 5 de la Ley de garantía de la unidad de mercado.

Y, por último, en relación a la falta de motivación del acuerdo impugnado concluye que no se ha justificado la inclusión en el mismo de las viviendas de uso turístico en bajos comerciales.

ii. Nulidad por prescindir total y absolutamente del procedimiento.

Alega que el acuerdo de 28 de mayo de 2024 ha sido adoptado sin previa información pública y sin otorgar trámite de audiencia a los interesados, habiéndose limitado el Ayuntamiento a la solicitud de informe externo y realización de trámites internos en el seno de dicha administración local.

Señala que el trámite de audiencia para los titulares de expedientes de títulos habilitantes para VUT en tramitación, ex artículo 82 LPAC, es preceptivo, al verse directamente afectados por el acuerdo de suspensión de licencias.

Y asimismo concluye que el trámite de información pública para todos los ciudadanos en general, es preceptivo por cuanto de un lado, el cumplimiento del citado artículo 5 de la Ley de garantía de la unidad de mercado exige que deban valorarse todas las opciones posibles a fin de adoptar la medida menos restrictiva, lo que evidencia la necesidad de debate abierto a la totalidad de los implicados, sean o no titulares de un expediente en tramitación, incluso a los ciudadanos en su conjunto; y de otro, el carácter de norma general que la jurisprudencia ha venido otorgando a la suspensión de la tramitación de licencias.

iii. Atribución de efectos retroactivos a la suspensión de tramitación de títulos habilitantes para la implantación de viviendas de uso turístico.

Funda tal con motivo argumentando que si bien la suspensión no afecta a la eficacia de las declaraciones responsables presentadas con anterioridad al día de la publicación del acuerdo en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana, se exige que en dicho momento conste presentada en el Ayuntamiento de València la documentación que preceptivamente debe acompañar a la declaración responsable, por lo que el ayuntamiento priva del trámite de requerimiento de subsanación establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones públicas para aquellas declaraciones responsables presentadas anteriormente a su publicación.

Y ello, comporta, según la parte otorgar efectos retroactivos no favorables vedados a los actos administrativos y de nuevo incumple el principio de confianza legítima en la actuación de la administración.

TERCERO.-El Ayuntamiento de Valencia, en primer lugar y con alusión a la Jurisprudencia sobre la naturaleza del acuerdo impugnado señala que el acuerdo del Pleno de suspensión de licencias no implica la aprobación de la futura regulación de las normas urbanísticas del PGOU para la regulación de las viviendas turísticas en determinadas zonas de la ciudad, sino que es una simple medida cautelar tendente a garantizar el estudio, la tramitación y la aprobación de una modificación del PGOU destinada a cumplir con una finalidad concreta, evitar que se produzcan situaciones urbanísticas contrarias a la nueva ordenación urbanística que se prevé aprobar, y que está fase de estudio.

En cuanto a los concretos motivos de impugnación invocados de contrario se opone en los siguientes términos.

Respecto a la falta de motivación del acuerdo se remite al contenido de los informes externos obrantes al expediente administrativo, emitidos por las entidades CASTRO CONSULTING BUSINEES STRATEGY S.L. y la FUNDACIÓN VISIT VALENCIA y señala que la justificación es extensa y exhaustiva, fundada en datos objetivos sin que se aporte de contrario informes que los desvirtúen.

Añade que se cumplen las razones imperiosas de interés general a que alude el artículo 5 de Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, como son la saturación de los espacios e infraestructuras públicas, descompensación de los estándares dotacionales, desaparición del comercio local tradicional y problemas de convivencia ciudadana con la población residente.

Mantiene que en el Acuerdo impugnado aparece justificada la necesidad y proporcionalidad de la suspensión adoptada y que no cabe otra medida menos restrictiva.

Y por último que el acuerdo se limita a suspender el otorgamiento de licencias, pero no establece limitación o prohibición alguna de usos y tampoco tiene una duración indefinida, sino que por disposición legal sus efectos se encuentran limitados temporalmente a un máximo de dos años.

En segundo lugar, alega que el trámite de audiencia no es exigible ya que el artículo 68 del TRLOTUP no contempla que, con carácter previo a adoptar la suspensión, se ofrezca trámite de audiencia. Ni ese, ni ningún otro trámite.

Y respecto a la infracción del principio de irretroactividad alega que la suspensión de las licencias solicitadas antes de la adopción del Acuerdo es consustancial a la finalidad que se persigue con el mismo, y se ajusta a la doctrina jurisprudencial establecida con respecto al efecto suspensivo de las solicitudes de licencia.

Concluyendo respecto de la alegación relativa a la omisión del requerimiento de subsanación de las declaraciones responsables que una declaración responsable es un acto de comunicación no un acto de autorización y en ella no cabe que el Ayuntamiento efectúe ningún requerimiento de subsanación, sino solo tener por presentada la declaración responsable con los efectos inherentes a la misma.

Y si se comprueba posteriormente que falta documentación, que es inexacta o que se ha incurrido en error o falsedad en la declaración, su consecuencia no es la denegación, sino declarar la extinción de los efectos que haya podido producir la declaración responsable.

CUARTO.-Entrando a resolver el recurso planteado, comenzaremos por el motivo de nulidad introducido por la Sala, ex artículo 33.2 de la LJCA, a la vista de lo resuelto en nuestra sentencia nº125/2026.

La parte actora presentó escrito mostrando su conformidad con lo resuelto por la Sala en la sentencia citada.

Por su parte el Ayuntamiento en su escrito se opuso a la nulidad planteada por la Sala con base en los siguientes argumentos:

i. Cambio de criterio injustificado de la doctrina de esta Sala y sección expuesta en la sentencia nº125/2025, 1 de abril, recaída en el recurso nº565/2023, seguido frente al Acuerdo del Pleno de la Modificación Puntual del Plan Especial de Protección Ciutat Vella con efecto suspensivo del otorgamiento de todo tipo de títulos habilitantes de fecha 27 de abril de 2023, donde la Sala declaró que el artículo 68 del TRLOTUP proyecta el efecto suspensivo de licencias y otros títulos habilitantes de parcelaciones de terrenos, edificación y demolición y cambio de uso y en una suspensión idéntica como la de autos se declara que no puede incluir declaraciones responsable sin cambios de uso, sin justificar el cambio de criterio.

Invoca asimismo otras sentencias de esta Sala que muestran el cambio de criterio.

ii. Falta de consideración en la sentencia nº125/2026 de la doctrina del Tribunal Supremo invocada por el Ayuntamiento en su contestación a la demanda.

iii. Ni la Ley 5/2014 en su Exposición de Motivos ni el Decreto 7/2017 en su Preámbulo aluden a que se añada nada que no estuviera ya incluido pues la modificación solo tiene por objeto la aclaración de diversos aspectos.

iv. Falta de consideración a la regulación de otras Comunidades Autónomas.

QUINTO.-Expuesto lo anterior, vamos a reproducir aquí el Fundamento de Derecho Cuarto de nuestra sentencia nº125/2026 donde abordamos la causa de nulidad aquí planteada, ex artículo 33.2 de la LJCA, por extralimitación material y objetiva del Acuerdo de 28 de mayo de 2024. Allí hemos dicho:

"CUARTO.-Lleva razón la actora en su alegación. Cuando el Ayuntamiento de Valencia dictó el acuerdo plenario de 28 de mayo de 2024 estaba vigente la redacción originaria del art. 68.1 del TRLOTUP (anterior a la dada al precepto por Decreto-ley 7/2024, de 9 de julio, del Consell), que disponía que "La administración promotora del plan podrá acordar la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias de parcelación de terrenos, edificación y demolición, para ámbitos determinados, con el fin de facilitar el estudio o reforma de la ordenación urbanística".

El precepto no incluía en el texto original, por tanto, ni la suspensión de la tramitación y otorgamiento de las licencias de cambio de uso, ni la suspensión de la eficacia de las declaraciones responsables, que se añadieron al indicado art. 68.1 en la modificación operada por el Decreto-ley 7/2024 (redacción en la actualidad vigente, tras la Ley 6/2024, de 5 de diciembre, de la Generalitat, de simplificación administrativa), de conformidad con la cual "La administración promotora del plan podrá acordar la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias y otros títulos habilitantes de parcelación de terrenos, edificación y demolición y cambio de uso para ámbitos determinados, con el fin de facilitar el estudio o reforma de la ordenación urbanística".

Según indicaba el preámbulo del aludido Decreto-ley 7/2024, "En el artículo 68, que se refiere a la «Suspensión del otorgamiento de licencias», se considera que debe añadirse también la suspensión de licencias de cambio de uso", con lo que el legislador vino a reconocer expresamente que la suspensión de licencias de cambio de uso no estaba comprendida -"debe añadirse"- en el texto original del art. 68.1 del TRLOTUP, admitiendo así el preámbulo de forma implícita, además, que las licencias de edificación y las de cambio de uso son dos categorías autónomas y distintas dentro de las licencias urbanísticas.

Frente a lo expuesto, la Letrada del Ayuntamiento de Valencia objeta en la contestación a la demanda, fundándose en la sentencia de esta Sala y Sección nº 526/2019 -recurso de apelación número 143/2018-, que la suspensión de la tramitación y otorgamiento de las licencias de edificación comprende las licencias para cambio de uso, porque la legislación se refiere a la suspensión de licencias para "usos determinados". No lleva razón el Ayuntamiento demandado: era el art. 101.1 de la Ley 16/2005, Urbanística Valenciana (LUV), antecesora de la LOTUP, el que establecía que los órganos administrativos competentes para someter a información pública planes y programas podían, aun antes de convocarla, acordar la suspensión de la tramitación y del otorgamiento de licencias de actividad, de parcelación de terrenos, edificación y demolición para áreas o "usos determinados", pero después no lo recogió así la Ley 6/2014 (LOTUP) ni el Decreto Legislativo 1/2021 (TRLOTUP), que se refieren únicamente a "ámbitos determinados".

Aduce también el demandado que, a efectos del art. 68.1 en su redacción originaria, cabía incluir las licencias de cambio de uso -como hace el acuerdo de 28 de mayo de 2024- dentro del concepto general de licencias de edificación, conforme a lo establecido en el art. 2.2 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, y en el art. 2.2 de la Ley 3/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación y Fomento de la Calidad de la Edificación.

Tampoco esta argumentación del demandado puede ser acogida. El acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 28 de mayo de 2024, consciente de que el texto original del art. 68.1 no permitía la suspensión de licencias de cambio de uso, trata de incluirlas por medio de considerar que las "licencias de edificación", sí contempladas en el precepto, abarcaban todas las obras enumeradas en el art. 2.2 de la Ley 38/1999 y de la Ley valenciana 3/2004, entre las que se encuentran las que "tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio". Pero, al margen de que, como ha sido antes dicho, la propia reforma del art. 68.1 del TRLOTUP operada por Decreto-ley 7/2024 diferencia claramente entre las licencias de edificación y las de cambio de uso (de hecho, el cambio de uso de un edificio o parte de él no implica necesariamente, en todo caso, la realización de obras de edificación o de reforma), el Ayuntamiento de Valencia no repara en que es el propio TRLOTUP, y no las leyes que ordenan la edificación, el que, cuando regula la actividad administrativa de control de la legalidad urbanística, determina qué obras de edificación están sujetas a licencia urbanística: las obras de nueva planta -art. 232.b)- y determinadas obras que comporten la sustitución o reposición de elementos estructuras principales de los edificios existentes -art. 233.1 y 2-.

El TRLOTUP, por tanto, no incluye entre las obras de edificación sujetas a licencia las que tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio, ni tampoco las de ampliación, modificación, reforma o rehabilitación de los edificios (excepto las aludidas obras que comporten la sustitución o reposición de elementos estructuras principales de los edificios existentes).

A esa regulación del TRLOTUP, y no al mencionado art. 2.2 de la Ley 38/1999 y de la Ley valenciana 3/2004, debió remitirse el acuerdo plenario del Ayuntamiento de 28 de mayo de 2024 a efectos de integrar el concepto de "licencias de edificación" del art. 68.1 del TRLOTUP. El objeto de las leyes de ordenación de la edificación es otro: regular en sus aspectos esenciales y fomentar la calidad del proceso de edificación, y determinar los requisitos básicos de los edificios y establecer los principios para el adecuado desarrollo del proceso de la edificación y para la protección de los intereses de los usuarios ( art. 1.1 de la Ley 3/2004).

Así que la remisión que efectúa el expresado acuerdo municipal al art. 2.2 de la Ley 38/1999 y de la Ley 3/2004 no es ajustada a derecho. Ahora bien, puesto que la demandante únicamente impugna a propósito de tal remisión la inclusión en dicho acuerdo de las licencias "que consistan en el cambio de los usos del edificio o de una parte del mismo, siempre que su objeto sean nuevos usos terciarios hoteleros", es esa determinación del acuerdo municipal la que la Sala va a declarar nula.

La Letrada del Ayuntamiento argumenta además que, si el objetivo que perseguía con la suspensión de licencias el acuerdo de 28 de mayo de 2024 era la modificación, en determinados ámbitos territoriales del municipio, del uso terciario hotelero y, dentro de él, el uso de viviendas turísticas, ese objetivo se frustra ineludiblemente si no se permite a la Administración municipal suspender las solicitudes de licencias de cambio de uso a terciario hotelero. Frente a ello ha de insistirse por la Sala en que para la resolución del presente litigio ha de estarse a la regulación del art. 68.1 del TRLOTUP en la redacción aplicable al caso por razones temporales, que ha de ser interpretada, además, restrictivamente.

Cabe recordar que, como razona la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la suspensión cautelar de la tramitación y otorgamiento de licencias acordada por la administración promotora de un plan urbanístico con el fin de facilitar el estudio o reforma de la ordenación urbanística, en cuanto se trata de una medida limitativa de derechos individuales, ha de interpretarse de manera restrictiva. En este sentido, la STS 3ª, Sección 3ª, de 30 de junio de 2022 -recurso de casación número 5615/2020-, subraya, remitiéndose a otras sentencias precedentes de ese Tribunal, que "La institución de la suspensión de licencias por motivo de formación y aprobación de planes, en sus dos vertientes de facultativa -con ocasión del estudio de un nuevo Plan, no iniciado el procedimiento formal de aprobación, ni los trabajos de elaboración técnica-, y automática -por la aprobación inicial -, tiene carácter cautelar y tiende a asegurar que durante la tramitación del Plan que regirá en el futuro no se consoliden aprovechamientos del suelo que, aunque amparados en el Plan todavía vigente, sean contradictorios con el nuevo modelo territorial. El carácter específico y la finalidad de la suspensión hace que esta institución opere como limitadora de derechos, de aquí la interpretación restrictiva que merece su régimen jurídico, incluido su contenido, es decir, las actividades a que alcanza la suspensión. En consecuencia, el acuerdo municipal deberá ajustarse a la legislación urbanística que le proporciona la adecuada cobertura para decidir la suspensión de licencias, o, dicho en otros términos, el exceso del acuerdo concreto respecto de los casos o supuestos permitidos por la ley resultará ilegal".

Por otro lado, el acuerdo municipal de 28 de mayo de 2024 es asimismo contrario a derecho en cuanto suspende la eficacia de las declaraciones responsables habilitantes para la realización de las actuaciones referidas a la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros: según ha sido ya apuntado, el texto original del art. 68.1 del TRLOTUP no permitía que la administración promotora del plan acordara la suspensión de las declaraciones responsables con el fin de facilitar el estudio o reforma de la ordenación urbanística, como sí hizo después la redacción reformada del precepto al incluir la posibilidad de suspender "otros títulos habilitantes". Por consiguiente, procede también declarar nulo aquel acuerdo municipal en todo lo que se refiere a la suspensión de la eficacia de las declaraciones responsables.

En último lugar, cabe agregar que el acuerdo de 28 de mayo de 2024 nada dispone sobre la suspensión de la tramitación y otorgamiento de las licencias de actividad (licencias ambientales, en la legislación autonómica valenciana actual: Ley 6/2014, de Prevención, Calidad y Control Ambiental de Actividades en la Comunitat Valenciana), acerca de las cuales la actora aduce que tampoco se encuentran en el ámbito objetivo del art. 68.1 del TRLOTUP. Por tanto, sobre este punto la Sala no va a efectuar ningún pronunciamiento.

En consecuencia, procede la declaración de nulidad parcial de dicho acuerdo plenario municipal, en cuanto suspende tanto la tramitación y otorgamiento de licencias de cambio de uso para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros como la eficacia de las declaraciones responsables presentadas para la implantación de esos nuevos usos."

Lo allí resuelto, y siendo objeto del presente recurso contencioso administrativo el mismo acuerdo plenario de 28 de mayo de 2024, nos lleva a resolver en el mismo sentido y declarar aquí igualmente su nulidad respecto de la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias de cambio de uso para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros como la eficacia de las declaraciones responsables presentadas para la implantación de esos nuevos usos.

Por último, lo resuelto no se ve modificado por las alegaciones del Ayuntamiento de Valencia.

En cuanto al cambio de criterio injustificado no se ha producido dicho cambio.

La mencionada sentencia nº 185/2025 -firme- aplicó al supuesto allí analizado el art. 68.1 del TRLOTUP en la redacción dada al precepto por Decreto-ley 7/2024, de 9 de julio, del Consell, como claramente se aprecia de la transcripción literal que de tal precepto hace aquella sentencia en su fundamento de derecho cuarto.

Por el contrario, la sentencia nº 125/2026 basa su pronunciamiento estimatorio parcial del recurso contencioso-administrativo en la aplicación de la redacción originaria de dicho precepto legal, considerando la Sala que ["Cuando el Ayuntamiento de Valencia dictó el acuerdo plenario de 28 de mayo de 2024 estaba vigente la redacción originaria del art. 68.1 del TRLOTUP (anterior a la dada al precepto por Decreto-ley 7/2024, de 9 de julio, del Consell), que disponía que "La administración promotora del plan podrá acordar la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias de parcelación de terrenos, edificación y demolición, para ámbitos determinados, con el fin de facilitar el estudio o reforma de la ordenación urbanística"].

No existe, por tanto, de un cambio de criterio operado por la Sala entre ambas sentencias que deba ser justificado en la última sentencia nº 125/2026 por exigencia de los principios de igualdad en la aplicación de la ley y de seguridad jurídica (en este sentido, STS, 3ª, Sección 4ª, de 4 de mayo de 2022 -recurso de casación número 4436/2020-). Como ha quedado antes apuntado, los fundamentos jurídicos de la sentencia nº 185/2025 no resultan en absoluto de aplicación, por las razones ya expuestas, al caso enjuiciado en el presente recurso contencioso-administrativo: cabe insistir en que la redacción del art. 68.1 del TRLOTUP aplicable por razones temporales al presente supuesto es la versión originaria del precepto.

Respecto a la falta de consideración de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo invocada por el Ayuntamiento en su contestación a la demanda, las sentencias invocadas venían referidas a la suspensión de licencias reguladas en otras Comunidades Autónomas, en concreto la STS nº7/2017, 28 de diciembre a Madrid, y la STS 30 de octubre 2001, recurso 5615/1996, Castilla León, por lo que no afecta a lo resuelto por esta Sala que debe limitarse a examinar e interpretar la regulación contenida en la legislación urbanística de la Comunidad Valenciana.

La misma razón es aplicable a la falta de consideración a la regulación de otras Comunidades Autónomas.

Por último y con relación al análisis de la Exposición de Motivos de la Ley 5/2014 y el Preámbulo del Decreto Ley 7/2024, esta Sala se ha limitado a constatar e interpretar lo que, literalmente, recogen ambas normas cuando se refieren a "un paquete de modificaciones con objeto de aclarar diversos aspectos"y en relación a la modificación del artículo 68 del TRLOTUP dicen "En el artículo 68, que se refiere a la «Suspensión del otorgamiento de licencias», se considera que debe añadirse también la suspensión de licencias de cambio de uso.".El Ayuntamiento al respecto no comparte, de forma legítima, la interpretación de la Sala, lo que no es óbice para que mantengamos nuestra interpretación.

SEXTO.-Visto lo anterior, el primer motivo de impugnación planteado por la parte recurrente en su demanda también ha sido tratado en nuestra sentencia nº 125/2026, por lo que vamos a reproducir aquí lo que razonamos en esta sentencia al respecto y que se desarrolla en sus Fundamentos de Derecho Quinto a Undécimo:

"QUINTO.-Alega la demandante, por otra parte, que la suspensión de la tramitación y otorgamiento de las licencias de edificación que establece el repetido acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Valencia de 28 de mayo de 2024 vulnera los principios de necesidad y proporcionalidad previstos en el art. 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado, ya que esa suspensión no está motivada en ninguna de las razones imperiosas de interés general comprendidas en el art. 3.11 de la Ley 17/2009, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. En el acuerdo de suspensión de licencias, argumenta la actora, se afirma que la medida cautelar persigue como objetivo esencial de interés general, por un lado, proteger el medio ambiente y del entorno urbano, que se ven seriamente amenazados por los diferentes efectos negativos que puede provocar la proliferación de viviendas turísticas (VUT) en la ciudad consolidada, y, por otro lado, garantizar el derecho a una vivienda digna y adecuada y evitar el incremento de los precios de la vivienda que provoca la masificación turística. Pero lo cierto es, añade la demandante, que el acuerdo plenario no ofrece datos ni razones de entidad suficiente para dar cumplimiento a las exigencias de dichos preceptos legales y de la jurisprudencia que los desarrolla, razones cuya concurrencia no queda debidamente acreditada mediante los estudios e informes obrantes en el expediente administrativo que han servido de base al Ayuntamiento para justificar la medida de suspensión de la tramitación y otorgamiento de las licencias: estudio realizado en enero de 2023 por la empresa Castroconsulting Business Strategy S.L.; estudio de la Fundación Visit Valencia, de 24 de mayo de 2024; e informes del Servicio municipal de Licencias Urbanísticas y del Servicio de Actividades de 27 y 24 de mayo de 2024, respectivamente.

En apoyo de sus alegaciones, la demandante expone en su demanda su discrepancia con el contenido de los aludidos estudios e informes municipales, y propone prueba documental, que ha sido admitida y practicada por la Sala, consistente en la aportación por el Ayuntamiento de diversos datos e informes técnicos y jurídicos.

Por su parte, la Letrada del Ayuntamiento de Valencia sostiene, en síntesis, que mediante los referidos estudios e informes que figuran en el expediente administrativo ha quedado sobradamente justificado que la suspensión de la tramitación y otorgamiento de las licencias aprobada por el acuerdo de 28 de mayo de 2024 respeta los principios de necesidad y proporcionalidad contemplados en el art. 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre.

SEXTO.-Para la resolución de las cuestiones suscitadas ha de comenzar la Sala señalando que el Tribunal Supremo se ha pronunciado en numerosas sentencias acerca de la medida en que los instrumentos de planeamiento urbanístico pueden regular las condiciones de acceso y ejercicio de las actividades de servicio contempladas en la Directiva 2006/123 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, y en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado.

En lo que ahora interesa, el Tribunal Supremo ha abordado en diversas ocasiones ( STS 3ª, Sección 5ª, de 24 de junio de 2025 -recurso de casación número 2700/2023-, entre otras), desde la perspectiva de la libre prestación de servicios, las limitaciones y restricciones impuestas en los planes urbanísticos a las viviendas de uso turístico, declarando el TS, fundándose en la doctrina del TJUE, que los instrumentos de planeamiento pueden regular las condiciones de acceso y ejercicio de la actividad de vivienda turística y limitar su ejercicio en un concreto ámbito territorial, siendo las limitaciones y restricciones impuestas por el planificador ajustadas a la Directiva de Servicios si responden a los principios de proporcionalidad y necesidad ínsitos en las "imperiosas razones de interés general" definidas en esa Directiva 2006/123 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo. La protección del denominado por la Directiva de Servicios 'entorno urbano', así como del derecho a la vivienda digna y adecuada en los términos requeridos por la Constitución española, constituyen, según señala la jurisprudencia del TS, imperiosas razones de interés general acordes con la Directiva.

La legislación sectorial valenciana de turismo ha incorporado esa doctrina, y así, la Ley 15/2018, de 7 de junio, de Turismo, Ocio y Hospitalidad de la Comunitat Valenciana, tras la modificación operada por Decreto-ley 9/2024, de 2 de agosto, dispone en su art. 64, párrafo primero, que las viviendas de uso turístico y demás alojamientos turísticos estarán sometidas a los requerimientos emanados de la Unión Europea, y añade en su párrafo segundo que "En particular, los Ayuntamientos, por razón imperiosa de interés general, y mediante el ejercicio de sus competencias de planeamiento urbanístico, podrán establecer limitaciones proporcionadas, en lo que respecta al número máximo de viviendas de uso turístico por edificio, sector, ámbito, área o zona. Dichas limitaciones deberán obedecer a criterios claros, inequívocos y objetivos, a los que se haya dado debida publicidad con anterioridad a su aplicación".

Cuando las restricciones a que alude la jurisprudencia antecitada no se imponen por la Administración municipal al tiempo de la aprobación inicial de un plan urbanístico, sino -como hace en el caso de autos el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Valencia de 28 de mayo de 2024-, con anterioridad, con el fin de facilitar el estudio de la reforma de la ordenación urbanística, resultan asimismo de aplicación las exigencias indicadas en orden a respetar la normativa sobre la libre prestación de servicios. En este sentido ha de mencionarse la STS 3ª, Sección 3ª, de 30 de junio de 2022 -recurso de casación número 5615/2020- (antecitada), que analiza el art. 5 de la Ley 20/2013 desde la óptica de las restricciones de carácter temporal al ejercicio de una actividad de servicio comprendida en la referida Directiva 2006/123 /CE derivadas de la decisión de una administración municipal de suspender el otorgamiento de licencias de obras en un caso en que la suspensión del otorgamiento de licencias no derivaba de la aprobación inicial de un plan urbanístico (se había adoptado en el seno de un expediente de aprobación de una ordenanza municipal) y no operaba, por tanto, el carácter automático de la suspensión cautelar de licencias previsto en la normativa urbanística aplicable. Razona el TS en esa sentencia de 30 de junio de 2022 que en tales casos las autoridades competentes tienen también: el deber de motivar y justificar, acompañando estudios o informes, que efectivamente la medida restrictiva adoptada obedece a la apreciación de razones imperiosas de interés general definidas en la indicada Directiva 2006/123 /CE (como la protección del medio ambiente y del entorno urbano) y que respeta los principios de necesidad y proporcionalidad enunciados en el referido art. 5 de la Ley 20/2013; y el deber de ponderar la posible existencia de otros medios menos restrictivos o distorsionadores de la actividad económica para alcanzar la protección de esos valores.

SÉPTIMO.-En el presente caso, el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Valencia de 28 de mayo de 2024 dispuso, como ya se ha dicho, la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias de edificación para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros en determinados ámbitos físicos del municipio con el fin de facilitar el estudio de la reforma de la ordenación urbanística. La reforma del planeamiento proyectada consistía en una modificación de las normas urbanísticas del PGOU que incorporase medidas tendentes a controlar el crecimiento indiscriminado de las distintas tipologías turísticas, regulando urbanísticamente su implantación. La modificación había sido encargada al servicio de planeamiento municipal mediante moción de 24 de mayo de 2024 del concejal delegado de planificación y gestión urbana. Con anterioridad, la Comisión de urbanismo había acordado en fecha 18 de octubre de 2023 que el Ayuntamiento, a través del servicio correspondiente, analizara las posibles modificaciones en el planeamiento conducentes a la regulación urbanística de los apartamentos turísticos.

En ese acuerdo plenario de 28 de mayo de 2024 se indica que los objetivos esenciales de interés general perseguidos por el Ayuntamiento con la aludida suspensión cautelar de la tramitación y otorgamiento de licencias son: proteger el medio ambiente y del entorno urbano, seriamente amenazados por los efectos negativos que puede provocar la proliferación de viviendas de uso turístico (VUT) en la ciudad consolidada; y garantizar el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, ante el crecimiento desmesurado de las VUT y de otros usos terciarios hoteleros en inmuebles de uso residencial. Se agrega en el acuerdo que la suspensión de licencias adoptada se basa se basa en tales razones de interés general, y que tal suspensión de licencias es respetuosa con los principios de necesidad y proporcionalidad recogidos en el art. 5 de la Ley 20/2013, al no existir otro tipo de medidas de menor intensidad dotadas de la eficacia necesaria para alcanzar la satisfacción de esos objetivos de interés general perseguidos.

OCTAVO.-La demandante sostiene que los informes que figuran en elexpediente administrativo no permiten tener por justificada la medida cautelar de suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias adoptada por el Ayuntamiento en el acuerdo de 28 de mayo de 2024.

Del examen de los estudios realizados a instancia del Ayuntamiento de Valencia por la empresa Castroconsulting Business Strategy S.L. (folios 3 a 94 del expediente administrativo) y por la Fundación Visit Valencia (folios 96 a 98), se obtiene una primera conclusión: no tienen por finalidad justificar la necesidad y proporcionalidad de la suspensión por el Ayuntamiento de la tramitación y otorgamiento de licencias para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros en determinados ámbitos del municipio, sino aportar datos en los que apoyar aquél la pertinencia de llevar a cabo la modificación de la normativa del PGOU relativa a esos usos terciarios.

También los informes de los Servicios municipales de Licencias Urbanísticas y de Actividades de 27 y 24 de mayo de 2024, respectivamente, que figuran en el expediente (folio 102 y siguientes), se emitieron con el exclusivo propósito de dar respuesta a la solicitud del Servicio de Planeamiento sobre la "modificación puntual de PGOU para regulación de viviendas de uso turístico en determinadas áreas de la ciudad".

Que ello es así lo admite el propio Ayuntamiento en el acuerdo plenario de 28 de mayo de 2024 cuando reseña que "Por todo ello (lo indicado en dichos estudios e informes) se considera conveniente, e incluso necesario, proceder al estudio de una nueva regulación en el planeamiento urbanístico del uso de vivienda turística, así como en general del uso terciario hotelero en parcelas de uso residencial".

No obstante, del contenido de esos estudios externos e informes municipales se pueden extraer determinados datos que permiten tener por justificadas las razones en que se basa el acuerdo de 28 de mayo de 2024 -proteger el entorno urbano y garantizar el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada- para fundar, desde la perspectiva de la libre prestación de servicios antes explicada, la concurrencia de "imperiosas de interés general" en la adopción de la medida cautelar de suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros en determinados ámbitos, así como la proporcionalidad de la medida. Se pasa por la Sala a exponer a continuación lo dicho.

1.- Estudio redactado por Castroconsulting Business Strategy S.L. (empresa que, según se indica en su web, está especializada en consultoría turística y tiene como objeto social, entre otros, la redacción y ejecución de planes estratégicos y de desarrollo turístico) tiene por objeto "medir si se está produciendo (en Valencia) un desplazamiento poblacional de residentes, derivado de la presión turística surgida en algunos barrios de la ciudad").

El estudio ofrece los siguientes datos de interés: el turismo en la ciudad de Valencia ha crecido de forma muy significativa en la ciudad de Valencia, destacando que en el periodo 2000-2021 la oferta alojativa de hoteles aumentó un 134% y la de viviendas turísticas un 11.000%; desde 2014 hasta 2021 se aprecia un incremento generalizado de viviendas de uso turístico en todos los distritos, siendo un incremento más drástico en Quatre Carreres, Cabanyal, Patraix, L'Olivereta, Algirós y Malilla; en ese mismo periodo 2014-2021 se ha producido un incremento de un15,5% de las plazas hoteleras, pasando de 75 hoteles y 15.537 plazas a 107 y 17.932 plazas; un estudio realizado por la Càtedra Model Econòmic Sostenible València i Entorn, MESVAL concluye que el impacto de las VUT en los precios del alquiler residencial en València es de un 3,3% de media, rondando el 10% en distritos como el Eixample; aunque la correlación entre las VUT y aumento de precios en la vivienda es moderada a nivel general, es mucho más elevada en aquellos zonas de alta especialización turística; y el incremento de la vivienda turística afecta de forma clara, con una incidencia mucho mayor que el incremento del alojamiento hotelero, al desplazamiento de la población de sus zonas de residencia en la práctica totalidad de los barrios, en el rango de edades de 16 a 39 años, movimiento poblacional que puede estar relacionado con los elevados precios de la vivienda.

Ese estudio de Castroconsulting refiere las fuentes de obtención de los datos que maneja y la metodología de estudio empleada:

-fuentes de obtención de los datos: datos censales de la ciudad por códigos postales y sexo, desde el año 2014 hasta 2021, ambos incluidos, extraídos de la web del Instituto Valenciano de Estadística (https://pegv.gva.es/es/inicio); datos proporcionados por el Ayuntamiento de Valencia sobre registro de viviendas de uso turístico, con el detalle de años de alta y baja de cada alojamiento y número de plazas, desde 2012 hasta 2022; y datos de registro de hoteles también proporcionados por el Ayuntamiento de Valencia, con fechas de inicio y cese de actividad, desde el año 2012 hasta el año 2022, y con el código postal al que pertenecen. El estudio afirma haber manejado también datos conjuntos referidos a otras tipologías de alojamientos turísticos, despreciándolos en el análisis por su escasa relevancia en el número de alojamientos y plazas en comparación a hoteles y viviendas turísticas.

-y metodología de estudio empleada para tratar los datos: pruebas estadísticas como los contrastes de hipótesis, centrando su uso en determinar si la vivienda turística tiene influencia en el desplazamiento de la población, frente a la variación de las plazas de hoteles, empleando para ello el test estadístico ANOVA, y el método de correlación de Pearson.

A la vista de los aludidos datos que ofrece el estudio, y de la detallada información que reseña sobre la fuente de obtención de los mismos y sobre la metodología de estudio, han de darse por acreditadas y tener por razonables las conclusiones a que llega acerca de los efectos negativos producidos en el medio urbano por el elevado incremento de viviendas de uso turístico en la ciudad de Valencia en el periodo estudiado: el alza de los precios del alquiler residencial en los barrios en que se produce ese incremento de VUT, moderada en la mayoría de los barrios pero que ronda el 10% en distritos como el Eixample; y el desplazamiento de la población de sus zonas de residencia en la práctica totalidad de los barrios, en el rango de edades de 16 a 39 años, movimiento poblacional que puede estar relacionado con la elevación los precios de la vivienda.

2.- El estudio redactado por la Fundación del sector público local "Visit Valencia" da cuenta del incremento progresivo del número de viviendas turísticas en la ciudad desde abril de 2023 hasta abril de 2024, atendiendo a datos oficiales extraídos de la página web de la Generalitat Valenciana Viviendas Turísticas Datos Abiertos (gva.es) que contabiliza las viviendas turísticas registradas en su base dedatos, que muestran que en dicho periodo temporal se produjo, según el Registro de Turismo de la Comunidad Valenciana, un incremento de más 300 de viviendas turísticas en la ciudad (5.418 viviendas turísticas registradas en abril de 2023, y 5.797 en abril de 2024). La denominación de "casa completa" que utiliza aquel estudio no puede sino entenderse referida a la modalidad de alojamiento turístico de vivienda de uso turístico (VUT), ya que en la Comunidad Valenciana la Ley 15/2018 solo permite, a diferencia de otras normativas autonómicas sectoriales como la de Cantabria (en algunos supuestos), la cesión de viviendas de uso turístico al completo, prohibiendo la cesión por habitaciones (art. 65.2).

El estudio de Visit Valencia especifica que descarta los datos extraídos del INE sobre ocupación de apartamentos turísticos, porque solo tienen en cuenta las empresas explotadoras y no las viviendas de uso turístico existentes, y que descarta también los datos de la empresa Transparent y de otras empresas proveedoras de datos de apartamentos turísticos (por ofrecer datos que son una estimación realizada a partir de una metodología propia de web scraping, en la que rastrean las principales webs de alquiler de viviendas turísticas (Airbnb, Booking, Tripadvisor...).

El resultado de ese estudio permite dar por probado el incremento del número de VUT en Valencia desde el periodo indicado -de abril de 2023 a abril de 2024-.

3.- el informe del Servicio de Licencias Urbanísticas de 27 de mayo de 2024 contiene una reseña de la evolución del número de solicitudes de autorización de viviendas de uso turístico presentadas en ese servicio municipal en diversos periodos: de 2015 a 2018; de 2019 a 2022; durante el año 2023; y en los cuatro primeros meses del año 2024. De los resultados que ofrece, basados en los datos extraídos de la Plataforma Integrada de Administración Electrónica (PIAE), se aprecia un incremento temporal progresivo del número de solicitudes. Además, el informe analiza la media anual de peticiones de tales periodos, en aumento constante. Y facilita también el siguiente dato: en esos primeros cuatro meses de 2024 las solicitudes (284) superaron el número total de las presentadas en el año 2023 (214) -no se incluyen las referidas a edificios de uso terciario exclusivo-. Aunque el propio informe advierte de que los datos que da se consideran aproximados, sus conclusiones permiten apreciar el aumento significativo de solicitudes formuladas, particularmente el incremento habido desde el año 2023.

Del contenido de dicho informe municipal la Sala deja al margen, de conformidad con lo expuesto en el fundamento de derecho cuarto de la presente sentencia, los datos que el informe facilita acerca del número de declaraciones responsables registradas en el servicio de licencias urbanísticas.

4.- el informe de 24 de mayo de 2024 del Servicio de Licencias de Actividad no va a ser examinado por la Sala: el acuerdo plenario de 28 de mayo de 2024, tal como ha sido ya apuntado en el antecitado fundamento de derecho cuarto, no suspende la tramitación y otorgamiento de tales licencias.

5.- consta también en el expediente administrativo (folios 109 y 110) un informe de 27 de mayo de 2024 del Servicio de Planeamiento sobre el número de plazas de hoteles y de viviendas de uso turístico en mayo de 2023, detalladas por barrios de la ciudad, que incorpora un mapa elaborado que indica los niveles de densidad turística por barrios. Los datos del informe, relevantes sobre todo a efectos de valorar el ámbito territorial de la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias fijado en el acuerdo de 28 de mayo de 2024, permiten también entender razonable, a los efectos que ahora interesan, la conclusión que ese acuerdo extrae en torno a la presión turística que genera en determinados barrios la acumulación del número de plazas de VUT y de plazas hoteleras.

NOVENO.-El elevado incremento progresivo en la ciudad de Valencia, sobre todo desde el año 2023, del número y de las plazas de viviendas de uso turístico (y, en mucha menor medida, de hoteles y plazas hoteleras) y del número de solicitudes de autorización de licencias urbanísticas de VUT presentadas en el Ayuntamiento, datos puestos de manifiesto en los estudios e informes municipales antecitados que figuran en el expediente, ha comportado entre otras consecuencias, a tenor del estudio de Castroconsulting Business Strategy S.L., el alza de los precios del alquiler residencial en los barrios en que tiene lugar dicho incremento de VUT, y el desplazamiento de la población, en el rango de edades de 16 a 39 años, de sus zonas de residencia, movimiento poblacional posiblemente relacionado con la elevación los precios de la vivienda.

El antecitado estudio de Castroconsulting matiza, no obstante, que ese desplazamiento poblacional en los barrios de Valencia y la elevación en ellos de los precios del alquiler residencial no viene únicamente producido por el incremento progresivo de las VUT, sino que existen, además, otros factores concurrentes. Como señala aquel estudio, "el mercado de la vivienda (es) un sector de gran complejidad dada la cantidad de factores macro y microeconómicos que influyen en el mismo". En el mismo sentido, el propio acuerdo plenario municipal de 28 de mayo de 2024 afirma que el crecimiento desmesurado de las VUT produce, "junto con otros factores socioeconómicos", externalidades negativas en el mercado inmobiliario residencial.

Aun así, el crecimiento progresivo de las VUT y del número de solicitudes de autorización, al ser un factor concurrente en la producción de los efectos negativos expuestos sobre el entorno urbano y el derecho a la vivienda digna, permite tener por fundada, desde la perspectiva de la libre prestación de servicios, la adopción por el Ayuntamiento de Valencia de la medida cautelar de suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias de edificación para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros en determinados ámbitos territoriales del municipio -con uso global o dominante residencial- con el fin de facilitar el estudio de la reforma de la ordenación urbanística (art. 68.1 del TRLOPTUP): la incorporación en el PGOU del municipio de normas urbanísticas tendentes a controlar el crecimiento indiscriminado de las distintas tipologías turísticas -entre ellas las VUT- regulando urbanísticamente su implantación, era precisamente el objeto de esa reforma en ciernes del planeamiento. Y no solo de las VUT, también de los hoteles: el informe de 27 de mayo de 2024 del Servicio de Planeamiento destaca la presión turística que genera en determinados barrios de la ciudad la acumulación del número de plazas de viviendas de uso turístico y de plazas hoteleras. En cuanto a otras tipologías de alojamientos turísticos, el estudio de Castroconsulting señala su escasa relevancia en zonas de uso dominante residencial.

DÉCIMO.-En consecuencia, desde la óptica del respeto a la normativa del libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, se encuentra justificada por el Ayuntamiento, con datos bastantes, la procedencia de la medida cautelar de suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias de edificación (las que seindican por la Sala en el fundamento de derecho cuarto de esta sentencia) para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros adoptada, para proteger el entorno urbano y garantizar el derecho a disfrutar de la vivienda, que constituyen, cabe reiterarlo, "imperiosas razones de interés general" a efectos de aquella normativa.

La demandante no ha aportado ninguna prueba que contradiga los datos municipales. En periodo probatorio ha solicitado prueba documental consistente en la remisión por el Servicio de Licencias de Actividad del Ayuntamiento de informe relativo al número de solicitudes de cambio de uso o declaraciones responsables para cambio de uso de inmuebles de residencial a terciario hotelero presentados de enero a mayo de 2024. El resultado de esa prueba no tiene ninguna trascendencia a los efectos que en el presente litigio importan: en el fundamento de derecho cuarto de esta sentencia ya ha quedado razonado que las licencias de actividad no son objeto de la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias adoptada por el acuerdo plenario municipal de 28 de mayo de 2024, y que ese acuerdo es nulo en cuanto incluye en la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias las de cambio de uso y la eficacia de las declaraciones responsables.

Alega también la actora que las razones de interés general aducidas por el Ayuntamiento para justificar la medida parten de la premisa errónea de considerar que las VUT están implantadas en viviendas de uso residencial, cuando lo cierto es que, a tenor de las NNUU del PGOU vigentes, se ubican sobre todo en plantas bajas o plantas primeras con acceso independiente situadas por debajo de aquellas viviendas. La alegación no puede ser acogida: los informes municipales del Servicio de Licencias Urbanísticas y del Servicio de Planeamiento de 27 de mayo de 2024 se refieren al incremento progresivo del número de solicitudes de VUT -en particular a partir de 2024- sin hacer la distinción que efectúa la actora, excluyendo solo las VUT en edificio de uso exclusivo.

Aduce asimismo la demandante que el acuerdo municipal recurrido no ha tenido en cuenta las condiciones que contiene el Plan de Acción Territorial Sectorial de Comercio de la Comunitat Valenciana (PATSECOVA) sobre los usos comerciales en suelo urbano consolidado, importantes para determinar el grado de afección que las VUT implantadas en locales comerciales en plantas bajas pueden tener sobre el comercio de proximidad. Pero la cuestión es irrelevante para resolver este proceso: no afecta a las razones tenidas en cuenta por la Sala para apreciar en el caso la concurrencia de "imperiosas razones de interés general" de la normativa del libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

UNDÉCIMO.-La antecitada medida de suspensión por el Ayuntamiento de la tramitación y otorgamiento de licencias es, además, necesaria y proporcionada ( art. 5 de la Ley 20/2013, de Garantía de la Unidad de Mercado).

La necesidad de la medida se aprecia considerando, como argumenta el acuerdo del Pleno de 28 de mayo de 2024, que solo por ese medio se puede impedir con garantías de éxito, sin esperar a la exposición al público de la reforma del plan general en tramitación (y la consiguiente suspensión automática de la tramitación y otorgamiento de tales licencias), la consolidación de nuevos usos terciarios hoteleros mediante la obtención de nuevas licencias contrarias a la ordenación urbanística en estudio. El informe del Servicio de Licencias Urbanísticas de 27 de mayo de 2024 deja constancia del aumento significativo de solicitudes formuladas, sobre todo desde el año 2023.

Y por lo que se refiere a la proporcionalidad, la actora objeta que la medida de suspensión podría haberse aplicado no de forma generalizada, sino afectando solo a determinadas zonas de la cuidad; pero eso es precisamente lo que hace aquel acuerdo en el apartado tercero de su parte dispositiva."

Todo lo expuesto y razonado en la sentencia nº125/2026 es trasladable a las alegaciones efectuadas por la parte actora en su demanda de autos.

Añadir, únicamente, que el Acuerdo impugnado motiva también la inclusión de viviendas turísticas en los bajos comerciales por la necesidad de protección de comercio local tradicional, ubicado en plantas bajas

Por lo tanto, y por todo lo razonado, desestimamos el motivo de impugnación.

SEPTIMO.-En cuanto al segundo motivo de impugnación, la ausencia de trámite de información pública y de audiencia previa, hay que decir que la suspensión del otorgamiento de licencias regulada en el artículo 68 del TRLOTUP no prevé el sometimiento a información pública previa a la adopción del acuerdo de suspensión ni resulta aplicable el artículo 55 del TRLOTUP, por cuanto este acuerdo de suspensión de licencias es previo al inicio del procedimiento para la aprobación del instrumento de planeamiento.

Por su parte, el trámite de audiencia a los interesados será preceptivo en cada uno de los expedientes individuales de solicitud de licencias que se encuentren en tramitación, donde sí hay directamente interesados que deben ser oídos con carácter previo a suspender la tramitación de ese expediente concreto con motivo del acuerdo dictado ex artículo 68.1 del TRLOTUP, en el caso de autos el Acuerdo del Pleno de 28 de mayo de 2024.

OCTAVO.-El último motivo de nulidad invocado por la parte actora viene referido a la atribución de efectos retroactivos desfavorables respecto de las declaraciones responsables que hace el Acuerdo impugnado.

Pues bien, dado que, de conformidad con lo razonado en el Fundamento de Derecho Quinto, hemos declarado su nulidad respecto de la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias de cambio de uso para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros como la eficacia de las declaraciones responsables presentadas para la implantación de esos nuevos usos resulta innecesario entrar a resolver el presente motivo de impugnación.

NOVENO.-Recapitulando, a resultas de toda la fundamentación expuesta por la Sala procede:

1.- estimar en parte el recurso contencioso-administrativo;

2.- declarar, a tenor de los arts. 47.2 de la Ley 39/2015 y 71.1.a) de la Ley 29/1998, la nulidad parcial del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Valencia de 28 de mayo de 2024, por ser contrario a derecho en cuanto suspende tanto la tramitación y otorgamiento de licencias de cambio de uso para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros como la eficacia de las declaraciones responsables presentadas para la implantación de esos nuevos usos;

3.- desestimar, en lo demás, el recurso de autos.

DECIMO.-En aplicación del art. 139.1 de la Ley 29/1998, no ha lugar a hacer expresa imposición de costas procesales.

PRIMERO.-Es objeto del presente recurso contencioso administrativo el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Valencia de 28 de mayo de 2024 (DOGV 30-5- 2024) adoptado en el expediente nº03001-2024-250 del Servicio de Planeamiento que suspende la tramitación y el otorgamiento de licencias de edificación para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros en los ámbitos que se determinan con el fin de facilitar el estudio de la reforma de la ordenación urbanística.

SEGUNDO.-La parte actora impugna el acuerdo referenciado y en su extensa demanda alega en síntesis los siguientes motivos de impugnación:

i. Falta de motivación de la medida adoptada e incumplimiento del artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

Alega al respecto que el acuerdo impugnado y los informes en los que dice sustentarse, omiten cualquier referencia a todas las sinergias positivas que el desarrollo de Valencia conlleva, destacando por el contrario únicamente los efectos negativos que, se atribuyen en exclusiva a la existencia de viviendas turísticas. Añadiendo que la limitación de los necesarios alojamientos, incidirían negativamente en el normal funcionamiento de la ciudad en perjuicio del normal desarrollo de las actividades a las que se refiere en su escrito, con el inherente perjuicio económico derivado del mismo.

Invoca asimismo el artículo el nuevo artículo 64 bis de la Ley 15/2018, de 7 de junio, de la Generalitat, de turismo, ocio y hospitalidad de la Comunitat Valenciana y el artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, y alega que no sea efectuado un análisis global de la situación, lo que hace que la medida adoptada no cumpla con las exigencias de las citadas normas.

Igualmente argumenta que no se ha valorado, ni justificado, que la medida adoptada sea la que menos consecuencias negativas produzca, ni que exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica, como exige la jurisprudencia analizada anteriormente respecto del artículo 5 de la Ley de garantía de la unidad de mercado.

Y, por último, en relación a la falta de motivación del acuerdo impugnado concluye que no se ha justificado la inclusión en el mismo de las viviendas de uso turístico en bajos comerciales.

ii. Nulidad por prescindir total y absolutamente del procedimiento.

Alega que el acuerdo de 28 de mayo de 2024 ha sido adoptado sin previa información pública y sin otorgar trámite de audiencia a los interesados, habiéndose limitado el Ayuntamiento a la solicitud de informe externo y realización de trámites internos en el seno de dicha administración local.

Señala que el trámite de audiencia para los titulares de expedientes de títulos habilitantes para VUT en tramitación, ex artículo 82 LPAC, es preceptivo, al verse directamente afectados por el acuerdo de suspensión de licencias.

Y asimismo concluye que el trámite de información pública para todos los ciudadanos en general, es preceptivo por cuanto de un lado, el cumplimiento del citado artículo 5 de la Ley de garantía de la unidad de mercado exige que deban valorarse todas las opciones posibles a fin de adoptar la medida menos restrictiva, lo que evidencia la necesidad de debate abierto a la totalidad de los implicados, sean o no titulares de un expediente en tramitación, incluso a los ciudadanos en su conjunto; y de otro, el carácter de norma general que la jurisprudencia ha venido otorgando a la suspensión de la tramitación de licencias.

iii. Atribución de efectos retroactivos a la suspensión de tramitación de títulos habilitantes para la implantación de viviendas de uso turístico.

Funda tal con motivo argumentando que si bien la suspensión no afecta a la eficacia de las declaraciones responsables presentadas con anterioridad al día de la publicación del acuerdo en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana, se exige que en dicho momento conste presentada en el Ayuntamiento de València la documentación que preceptivamente debe acompañar a la declaración responsable, por lo que el ayuntamiento priva del trámite de requerimiento de subsanación establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones públicas para aquellas declaraciones responsables presentadas anteriormente a su publicación.

Y ello, comporta, según la parte otorgar efectos retroactivos no favorables vedados a los actos administrativos y de nuevo incumple el principio de confianza legítima en la actuación de la administración.

TERCERO.-El Ayuntamiento de Valencia, en primer lugar y con alusión a la Jurisprudencia sobre la naturaleza del acuerdo impugnado señala que el acuerdo del Pleno de suspensión de licencias no implica la aprobación de la futura regulación de las normas urbanísticas del PGOU para la regulación de las viviendas turísticas en determinadas zonas de la ciudad, sino que es una simple medida cautelar tendente a garantizar el estudio, la tramitación y la aprobación de una modificación del PGOU destinada a cumplir con una finalidad concreta, evitar que se produzcan situaciones urbanísticas contrarias a la nueva ordenación urbanística que se prevé aprobar, y que está fase de estudio.

En cuanto a los concretos motivos de impugnación invocados de contrario se opone en los siguientes términos.

Respecto a la falta de motivación del acuerdo se remite al contenido de los informes externos obrantes al expediente administrativo, emitidos por las entidades CASTRO CONSULTING BUSINEES STRATEGY S.L. y la FUNDACIÓN VISIT VALENCIA y señala que la justificación es extensa y exhaustiva, fundada en datos objetivos sin que se aporte de contrario informes que los desvirtúen.

Añade que se cumplen las razones imperiosas de interés general a que alude el artículo 5 de Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, como son la saturación de los espacios e infraestructuras públicas, descompensación de los estándares dotacionales, desaparición del comercio local tradicional y problemas de convivencia ciudadana con la población residente.

Mantiene que en el Acuerdo impugnado aparece justificada la necesidad y proporcionalidad de la suspensión adoptada y que no cabe otra medida menos restrictiva.

Y por último que el acuerdo se limita a suspender el otorgamiento de licencias, pero no establece limitación o prohibición alguna de usos y tampoco tiene una duración indefinida, sino que por disposición legal sus efectos se encuentran limitados temporalmente a un máximo de dos años.

En segundo lugar, alega que el trámite de audiencia no es exigible ya que el artículo 68 del TRLOTUP no contempla que, con carácter previo a adoptar la suspensión, se ofrezca trámite de audiencia. Ni ese, ni ningún otro trámite.

Y respecto a la infracción del principio de irretroactividad alega que la suspensión de las licencias solicitadas antes de la adopción del Acuerdo es consustancial a la finalidad que se persigue con el mismo, y se ajusta a la doctrina jurisprudencial establecida con respecto al efecto suspensivo de las solicitudes de licencia.

Concluyendo respecto de la alegación relativa a la omisión del requerimiento de subsanación de las declaraciones responsables que una declaración responsable es un acto de comunicación no un acto de autorización y en ella no cabe que el Ayuntamiento efectúe ningún requerimiento de subsanación, sino solo tener por presentada la declaración responsable con los efectos inherentes a la misma.

Y si se comprueba posteriormente que falta documentación, que es inexacta o que se ha incurrido en error o falsedad en la declaración, su consecuencia no es la denegación, sino declarar la extinción de los efectos que haya podido producir la declaración responsable.

CUARTO.-Entrando a resolver el recurso planteado, comenzaremos por el motivo de nulidad introducido por la Sala, ex artículo 33.2 de la LJCA, a la vista de lo resuelto en nuestra sentencia nº125/2026.

La parte actora presentó escrito mostrando su conformidad con lo resuelto por la Sala en la sentencia citada.

Por su parte el Ayuntamiento en su escrito se opuso a la nulidad planteada por la Sala con base en los siguientes argumentos:

i. Cambio de criterio injustificado de la doctrina de esta Sala y sección expuesta en la sentencia nº125/2025, 1 de abril, recaída en el recurso nº565/2023, seguido frente al Acuerdo del Pleno de la Modificación Puntual del Plan Especial de Protección Ciutat Vella con efecto suspensivo del otorgamiento de todo tipo de títulos habilitantes de fecha 27 de abril de 2023, donde la Sala declaró que el artículo 68 del TRLOTUP proyecta el efecto suspensivo de licencias y otros títulos habilitantes de parcelaciones de terrenos, edificación y demolición y cambio de uso y en una suspensión idéntica como la de autos se declara que no puede incluir declaraciones responsable sin cambios de uso, sin justificar el cambio de criterio.

Invoca asimismo otras sentencias de esta Sala que muestran el cambio de criterio.

ii. Falta de consideración en la sentencia nº125/2026 de la doctrina del Tribunal Supremo invocada por el Ayuntamiento en su contestación a la demanda.

iii. Ni la Ley 5/2014 en su Exposición de Motivos ni el Decreto 7/2017 en su Preámbulo aluden a que se añada nada que no estuviera ya incluido pues la modificación solo tiene por objeto la aclaración de diversos aspectos.

iv. Falta de consideración a la regulación de otras Comunidades Autónomas.

QUINTO.-Expuesto lo anterior, vamos a reproducir aquí el Fundamento de Derecho Cuarto de nuestra sentencia nº125/2026 donde abordamos la causa de nulidad aquí planteada, ex artículo 33.2 de la LJCA, por extralimitación material y objetiva del Acuerdo de 28 de mayo de 2024. Allí hemos dicho:

"CUARTO.-Lleva razón la actora en su alegación. Cuando el Ayuntamiento de Valencia dictó el acuerdo plenario de 28 de mayo de 2024 estaba vigente la redacción originaria del art. 68.1 del TRLOTUP (anterior a la dada al precepto por Decreto-ley 7/2024, de 9 de julio, del Consell), que disponía que "La administración promotora del plan podrá acordar la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias de parcelación de terrenos, edificación y demolición, para ámbitos determinados, con el fin de facilitar el estudio o reforma de la ordenación urbanística".

El precepto no incluía en el texto original, por tanto, ni la suspensión de la tramitación y otorgamiento de las licencias de cambio de uso, ni la suspensión de la eficacia de las declaraciones responsables, que se añadieron al indicado art. 68.1 en la modificación operada por el Decreto-ley 7/2024 (redacción en la actualidad vigente, tras la Ley 6/2024, de 5 de diciembre, de la Generalitat, de simplificación administrativa), de conformidad con la cual "La administración promotora del plan podrá acordar la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias y otros títulos habilitantes de parcelación de terrenos, edificación y demolición y cambio de uso para ámbitos determinados, con el fin de facilitar el estudio o reforma de la ordenación urbanística".

Según indicaba el preámbulo del aludido Decreto-ley 7/2024, "En el artículo 68, que se refiere a la «Suspensión del otorgamiento de licencias», se considera que debe añadirse también la suspensión de licencias de cambio de uso", con lo que el legislador vino a reconocer expresamente que la suspensión de licencias de cambio de uso no estaba comprendida -"debe añadirse"- en el texto original del art. 68.1 del TRLOTUP, admitiendo así el preámbulo de forma implícita, además, que las licencias de edificación y las de cambio de uso son dos categorías autónomas y distintas dentro de las licencias urbanísticas.

Frente a lo expuesto, la Letrada del Ayuntamiento de Valencia objeta en la contestación a la demanda, fundándose en la sentencia de esta Sala y Sección nº 526/2019 -recurso de apelación número 143/2018-, que la suspensión de la tramitación y otorgamiento de las licencias de edificación comprende las licencias para cambio de uso, porque la legislación se refiere a la suspensión de licencias para "usos determinados". No lleva razón el Ayuntamiento demandado: era el art. 101.1 de la Ley 16/2005, Urbanística Valenciana (LUV), antecesora de la LOTUP, el que establecía que los órganos administrativos competentes para someter a información pública planes y programas podían, aun antes de convocarla, acordar la suspensión de la tramitación y del otorgamiento de licencias de actividad, de parcelación de terrenos, edificación y demolición para áreas o "usos determinados", pero después no lo recogió así la Ley 6/2014 (LOTUP) ni el Decreto Legislativo 1/2021 (TRLOTUP), que se refieren únicamente a "ámbitos determinados".

Aduce también el demandado que, a efectos del art. 68.1 en su redacción originaria, cabía incluir las licencias de cambio de uso -como hace el acuerdo de 28 de mayo de 2024- dentro del concepto general de licencias de edificación, conforme a lo establecido en el art. 2.2 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, y en el art. 2.2 de la Ley 3/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación y Fomento de la Calidad de la Edificación.

Tampoco esta argumentación del demandado puede ser acogida. El acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 28 de mayo de 2024, consciente de que el texto original del art. 68.1 no permitía la suspensión de licencias de cambio de uso, trata de incluirlas por medio de considerar que las "licencias de edificación", sí contempladas en el precepto, abarcaban todas las obras enumeradas en el art. 2.2 de la Ley 38/1999 y de la Ley valenciana 3/2004, entre las que se encuentran las que "tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio". Pero, al margen de que, como ha sido antes dicho, la propia reforma del art. 68.1 del TRLOTUP operada por Decreto-ley 7/2024 diferencia claramente entre las licencias de edificación y las de cambio de uso (de hecho, el cambio de uso de un edificio o parte de él no implica necesariamente, en todo caso, la realización de obras de edificación o de reforma), el Ayuntamiento de Valencia no repara en que es el propio TRLOTUP, y no las leyes que ordenan la edificación, el que, cuando regula la actividad administrativa de control de la legalidad urbanística, determina qué obras de edificación están sujetas a licencia urbanística: las obras de nueva planta -art. 232.b)- y determinadas obras que comporten la sustitución o reposición de elementos estructuras principales de los edificios existentes -art. 233.1 y 2-.

El TRLOTUP, por tanto, no incluye entre las obras de edificación sujetas a licencia las que tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio, ni tampoco las de ampliación, modificación, reforma o rehabilitación de los edificios (excepto las aludidas obras que comporten la sustitución o reposición de elementos estructuras principales de los edificios existentes).

A esa regulación del TRLOTUP, y no al mencionado art. 2.2 de la Ley 38/1999 y de la Ley valenciana 3/2004, debió remitirse el acuerdo plenario del Ayuntamiento de 28 de mayo de 2024 a efectos de integrar el concepto de "licencias de edificación" del art. 68.1 del TRLOTUP. El objeto de las leyes de ordenación de la edificación es otro: regular en sus aspectos esenciales y fomentar la calidad del proceso de edificación, y determinar los requisitos básicos de los edificios y establecer los principios para el adecuado desarrollo del proceso de la edificación y para la protección de los intereses de los usuarios ( art. 1.1 de la Ley 3/2004).

Así que la remisión que efectúa el expresado acuerdo municipal al art. 2.2 de la Ley 38/1999 y de la Ley 3/2004 no es ajustada a derecho. Ahora bien, puesto que la demandante únicamente impugna a propósito de tal remisión la inclusión en dicho acuerdo de las licencias "que consistan en el cambio de los usos del edificio o de una parte del mismo, siempre que su objeto sean nuevos usos terciarios hoteleros", es esa determinación del acuerdo municipal la que la Sala va a declarar nula.

La Letrada del Ayuntamiento argumenta además que, si el objetivo que perseguía con la suspensión de licencias el acuerdo de 28 de mayo de 2024 era la modificación, en determinados ámbitos territoriales del municipio, del uso terciario hotelero y, dentro de él, el uso de viviendas turísticas, ese objetivo se frustra ineludiblemente si no se permite a la Administración municipal suspender las solicitudes de licencias de cambio de uso a terciario hotelero. Frente a ello ha de insistirse por la Sala en que para la resolución del presente litigio ha de estarse a la regulación del art. 68.1 del TRLOTUP en la redacción aplicable al caso por razones temporales, que ha de ser interpretada, además, restrictivamente.

Cabe recordar que, como razona la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la suspensión cautelar de la tramitación y otorgamiento de licencias acordada por la administración promotora de un plan urbanístico con el fin de facilitar el estudio o reforma de la ordenación urbanística, en cuanto se trata de una medida limitativa de derechos individuales, ha de interpretarse de manera restrictiva. En este sentido, la STS 3ª, Sección 3ª, de 30 de junio de 2022 -recurso de casación número 5615/2020-, subraya, remitiéndose a otras sentencias precedentes de ese Tribunal, que "La institución de la suspensión de licencias por motivo de formación y aprobación de planes, en sus dos vertientes de facultativa -con ocasión del estudio de un nuevo Plan, no iniciado el procedimiento formal de aprobación, ni los trabajos de elaboración técnica-, y automática -por la aprobación inicial -, tiene carácter cautelar y tiende a asegurar que durante la tramitación del Plan que regirá en el futuro no se consoliden aprovechamientos del suelo que, aunque amparados en el Plan todavía vigente, sean contradictorios con el nuevo modelo territorial. El carácter específico y la finalidad de la suspensión hace que esta institución opere como limitadora de derechos, de aquí la interpretación restrictiva que merece su régimen jurídico, incluido su contenido, es decir, las actividades a que alcanza la suspensión. En consecuencia, el acuerdo municipal deberá ajustarse a la legislación urbanística que le proporciona la adecuada cobertura para decidir la suspensión de licencias, o, dicho en otros términos, el exceso del acuerdo concreto respecto de los casos o supuestos permitidos por la ley resultará ilegal".

Por otro lado, el acuerdo municipal de 28 de mayo de 2024 es asimismo contrario a derecho en cuanto suspende la eficacia de las declaraciones responsables habilitantes para la realización de las actuaciones referidas a la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros: según ha sido ya apuntado, el texto original del art. 68.1 del TRLOTUP no permitía que la administración promotora del plan acordara la suspensión de las declaraciones responsables con el fin de facilitar el estudio o reforma de la ordenación urbanística, como sí hizo después la redacción reformada del precepto al incluir la posibilidad de suspender "otros títulos habilitantes". Por consiguiente, procede también declarar nulo aquel acuerdo municipal en todo lo que se refiere a la suspensión de la eficacia de las declaraciones responsables.

En último lugar, cabe agregar que el acuerdo de 28 de mayo de 2024 nada dispone sobre la suspensión de la tramitación y otorgamiento de las licencias de actividad (licencias ambientales, en la legislación autonómica valenciana actual: Ley 6/2014, de Prevención, Calidad y Control Ambiental de Actividades en la Comunitat Valenciana), acerca de las cuales la actora aduce que tampoco se encuentran en el ámbito objetivo del art. 68.1 del TRLOTUP. Por tanto, sobre este punto la Sala no va a efectuar ningún pronunciamiento.

En consecuencia, procede la declaración de nulidad parcial de dicho acuerdo plenario municipal, en cuanto suspende tanto la tramitación y otorgamiento de licencias de cambio de uso para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros como la eficacia de las declaraciones responsables presentadas para la implantación de esos nuevos usos."

Lo allí resuelto, y siendo objeto del presente recurso contencioso administrativo el mismo acuerdo plenario de 28 de mayo de 2024, nos lleva a resolver en el mismo sentido y declarar aquí igualmente su nulidad respecto de la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias de cambio de uso para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros como la eficacia de las declaraciones responsables presentadas para la implantación de esos nuevos usos.

Por último, lo resuelto no se ve modificado por las alegaciones del Ayuntamiento de Valencia.

En cuanto al cambio de criterio injustificado no se ha producido dicho cambio.

La mencionada sentencia nº 185/2025 -firme- aplicó al supuesto allí analizado el art. 68.1 del TRLOTUP en la redacción dada al precepto por Decreto-ley 7/2024, de 9 de julio, del Consell, como claramente se aprecia de la transcripción literal que de tal precepto hace aquella sentencia en su fundamento de derecho cuarto.

Por el contrario, la sentencia nº 125/2026 basa su pronunciamiento estimatorio parcial del recurso contencioso-administrativo en la aplicación de la redacción originaria de dicho precepto legal, considerando la Sala que ["Cuando el Ayuntamiento de Valencia dictó el acuerdo plenario de 28 de mayo de 2024 estaba vigente la redacción originaria del art. 68.1 del TRLOTUP (anterior a la dada al precepto por Decreto-ley 7/2024, de 9 de julio, del Consell), que disponía que "La administración promotora del plan podrá acordar la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias de parcelación de terrenos, edificación y demolición, para ámbitos determinados, con el fin de facilitar el estudio o reforma de la ordenación urbanística"].

No existe, por tanto, de un cambio de criterio operado por la Sala entre ambas sentencias que deba ser justificado en la última sentencia nº 125/2026 por exigencia de los principios de igualdad en la aplicación de la ley y de seguridad jurídica (en este sentido, STS, 3ª, Sección 4ª, de 4 de mayo de 2022 -recurso de casación número 4436/2020-). Como ha quedado antes apuntado, los fundamentos jurídicos de la sentencia nº 185/2025 no resultan en absoluto de aplicación, por las razones ya expuestas, al caso enjuiciado en el presente recurso contencioso-administrativo: cabe insistir en que la redacción del art. 68.1 del TRLOTUP aplicable por razones temporales al presente supuesto es la versión originaria del precepto.

Respecto a la falta de consideración de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo invocada por el Ayuntamiento en su contestación a la demanda, las sentencias invocadas venían referidas a la suspensión de licencias reguladas en otras Comunidades Autónomas, en concreto la STS nº7/2017, 28 de diciembre a Madrid, y la STS 30 de octubre 2001, recurso 5615/1996, Castilla León, por lo que no afecta a lo resuelto por esta Sala que debe limitarse a examinar e interpretar la regulación contenida en la legislación urbanística de la Comunidad Valenciana.

La misma razón es aplicable a la falta de consideración a la regulación de otras Comunidades Autónomas.

Por último y con relación al análisis de la Exposición de Motivos de la Ley 5/2014 y el Preámbulo del Decreto Ley 7/2024, esta Sala se ha limitado a constatar e interpretar lo que, literalmente, recogen ambas normas cuando se refieren a "un paquete de modificaciones con objeto de aclarar diversos aspectos"y en relación a la modificación del artículo 68 del TRLOTUP dicen "En el artículo 68, que se refiere a la «Suspensión del otorgamiento de licencias», se considera que debe añadirse también la suspensión de licencias de cambio de uso.".El Ayuntamiento al respecto no comparte, de forma legítima, la interpretación de la Sala, lo que no es óbice para que mantengamos nuestra interpretación.

SEXTO.-Visto lo anterior, el primer motivo de impugnación planteado por la parte recurrente en su demanda también ha sido tratado en nuestra sentencia nº 125/2026, por lo que vamos a reproducir aquí lo que razonamos en esta sentencia al respecto y que se desarrolla en sus Fundamentos de Derecho Quinto a Undécimo:

"QUINTO.-Alega la demandante, por otra parte, que la suspensión de la tramitación y otorgamiento de las licencias de edificación que establece el repetido acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Valencia de 28 de mayo de 2024 vulnera los principios de necesidad y proporcionalidad previstos en el art. 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado, ya que esa suspensión no está motivada en ninguna de las razones imperiosas de interés general comprendidas en el art. 3.11 de la Ley 17/2009, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. En el acuerdo de suspensión de licencias, argumenta la actora, se afirma que la medida cautelar persigue como objetivo esencial de interés general, por un lado, proteger el medio ambiente y del entorno urbano, que se ven seriamente amenazados por los diferentes efectos negativos que puede provocar la proliferación de viviendas turísticas (VUT) en la ciudad consolidada, y, por otro lado, garantizar el derecho a una vivienda digna y adecuada y evitar el incremento de los precios de la vivienda que provoca la masificación turística. Pero lo cierto es, añade la demandante, que el acuerdo plenario no ofrece datos ni razones de entidad suficiente para dar cumplimiento a las exigencias de dichos preceptos legales y de la jurisprudencia que los desarrolla, razones cuya concurrencia no queda debidamente acreditada mediante los estudios e informes obrantes en el expediente administrativo que han servido de base al Ayuntamiento para justificar la medida de suspensión de la tramitación y otorgamiento de las licencias: estudio realizado en enero de 2023 por la empresa Castroconsulting Business Strategy S.L.; estudio de la Fundación Visit Valencia, de 24 de mayo de 2024; e informes del Servicio municipal de Licencias Urbanísticas y del Servicio de Actividades de 27 y 24 de mayo de 2024, respectivamente.

En apoyo de sus alegaciones, la demandante expone en su demanda su discrepancia con el contenido de los aludidos estudios e informes municipales, y propone prueba documental, que ha sido admitida y practicada por la Sala, consistente en la aportación por el Ayuntamiento de diversos datos e informes técnicos y jurídicos.

Por su parte, la Letrada del Ayuntamiento de Valencia sostiene, en síntesis, que mediante los referidos estudios e informes que figuran en el expediente administrativo ha quedado sobradamente justificado que la suspensión de la tramitación y otorgamiento de las licencias aprobada por el acuerdo de 28 de mayo de 2024 respeta los principios de necesidad y proporcionalidad contemplados en el art. 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre.

SEXTO.-Para la resolución de las cuestiones suscitadas ha de comenzar la Sala señalando que el Tribunal Supremo se ha pronunciado en numerosas sentencias acerca de la medida en que los instrumentos de planeamiento urbanístico pueden regular las condiciones de acceso y ejercicio de las actividades de servicio contempladas en la Directiva 2006/123 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, y en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado.

En lo que ahora interesa, el Tribunal Supremo ha abordado en diversas ocasiones ( STS 3ª, Sección 5ª, de 24 de junio de 2025 -recurso de casación número 2700/2023-, entre otras), desde la perspectiva de la libre prestación de servicios, las limitaciones y restricciones impuestas en los planes urbanísticos a las viviendas de uso turístico, declarando el TS, fundándose en la doctrina del TJUE, que los instrumentos de planeamiento pueden regular las condiciones de acceso y ejercicio de la actividad de vivienda turística y limitar su ejercicio en un concreto ámbito territorial, siendo las limitaciones y restricciones impuestas por el planificador ajustadas a la Directiva de Servicios si responden a los principios de proporcionalidad y necesidad ínsitos en las "imperiosas razones de interés general" definidas en esa Directiva 2006/123 /CE del Parlamento Europeo y del Consejo. La protección del denominado por la Directiva de Servicios 'entorno urbano', así como del derecho a la vivienda digna y adecuada en los términos requeridos por la Constitución española, constituyen, según señala la jurisprudencia del TS, imperiosas razones de interés general acordes con la Directiva.

La legislación sectorial valenciana de turismo ha incorporado esa doctrina, y así, la Ley 15/2018, de 7 de junio, de Turismo, Ocio y Hospitalidad de la Comunitat Valenciana, tras la modificación operada por Decreto-ley 9/2024, de 2 de agosto, dispone en su art. 64, párrafo primero, que las viviendas de uso turístico y demás alojamientos turísticos estarán sometidas a los requerimientos emanados de la Unión Europea, y añade en su párrafo segundo que "En particular, los Ayuntamientos, por razón imperiosa de interés general, y mediante el ejercicio de sus competencias de planeamiento urbanístico, podrán establecer limitaciones proporcionadas, en lo que respecta al número máximo de viviendas de uso turístico por edificio, sector, ámbito, área o zona. Dichas limitaciones deberán obedecer a criterios claros, inequívocos y objetivos, a los que se haya dado debida publicidad con anterioridad a su aplicación".

Cuando las restricciones a que alude la jurisprudencia antecitada no se imponen por la Administración municipal al tiempo de la aprobación inicial de un plan urbanístico, sino -como hace en el caso de autos el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Valencia de 28 de mayo de 2024-, con anterioridad, con el fin de facilitar el estudio de la reforma de la ordenación urbanística, resultan asimismo de aplicación las exigencias indicadas en orden a respetar la normativa sobre la libre prestación de servicios. En este sentido ha de mencionarse la STS 3ª, Sección 3ª, de 30 de junio de 2022 -recurso de casación número 5615/2020- (antecitada), que analiza el art. 5 de la Ley 20/2013 desde la óptica de las restricciones de carácter temporal al ejercicio de una actividad de servicio comprendida en la referida Directiva 2006/123 /CE derivadas de la decisión de una administración municipal de suspender el otorgamiento de licencias de obras en un caso en que la suspensión del otorgamiento de licencias no derivaba de la aprobación inicial de un plan urbanístico (se había adoptado en el seno de un expediente de aprobación de una ordenanza municipal) y no operaba, por tanto, el carácter automático de la suspensión cautelar de licencias previsto en la normativa urbanística aplicable. Razona el TS en esa sentencia de 30 de junio de 2022 que en tales casos las autoridades competentes tienen también: el deber de motivar y justificar, acompañando estudios o informes, que efectivamente la medida restrictiva adoptada obedece a la apreciación de razones imperiosas de interés general definidas en la indicada Directiva 2006/123 /CE (como la protección del medio ambiente y del entorno urbano) y que respeta los principios de necesidad y proporcionalidad enunciados en el referido art. 5 de la Ley 20/2013; y el deber de ponderar la posible existencia de otros medios menos restrictivos o distorsionadores de la actividad económica para alcanzar la protección de esos valores.

SÉPTIMO.-En el presente caso, el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Valencia de 28 de mayo de 2024 dispuso, como ya se ha dicho, la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias de edificación para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros en determinados ámbitos físicos del municipio con el fin de facilitar el estudio de la reforma de la ordenación urbanística. La reforma del planeamiento proyectada consistía en una modificación de las normas urbanísticas del PGOU que incorporase medidas tendentes a controlar el crecimiento indiscriminado de las distintas tipologías turísticas, regulando urbanísticamente su implantación. La modificación había sido encargada al servicio de planeamiento municipal mediante moción de 24 de mayo de 2024 del concejal delegado de planificación y gestión urbana. Con anterioridad, la Comisión de urbanismo había acordado en fecha 18 de octubre de 2023 que el Ayuntamiento, a través del servicio correspondiente, analizara las posibles modificaciones en el planeamiento conducentes a la regulación urbanística de los apartamentos turísticos.

En ese acuerdo plenario de 28 de mayo de 2024 se indica que los objetivos esenciales de interés general perseguidos por el Ayuntamiento con la aludida suspensión cautelar de la tramitación y otorgamiento de licencias son: proteger el medio ambiente y del entorno urbano, seriamente amenazados por los efectos negativos que puede provocar la proliferación de viviendas de uso turístico (VUT) en la ciudad consolidada; y garantizar el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, ante el crecimiento desmesurado de las VUT y de otros usos terciarios hoteleros en inmuebles de uso residencial. Se agrega en el acuerdo que la suspensión de licencias adoptada se basa se basa en tales razones de interés general, y que tal suspensión de licencias es respetuosa con los principios de necesidad y proporcionalidad recogidos en el art. 5 de la Ley 20/2013, al no existir otro tipo de medidas de menor intensidad dotadas de la eficacia necesaria para alcanzar la satisfacción de esos objetivos de interés general perseguidos.

OCTAVO.-La demandante sostiene que los informes que figuran en elexpediente administrativo no permiten tener por justificada la medida cautelar de suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias adoptada por el Ayuntamiento en el acuerdo de 28 de mayo de 2024.

Del examen de los estudios realizados a instancia del Ayuntamiento de Valencia por la empresa Castroconsulting Business Strategy S.L. (folios 3 a 94 del expediente administrativo) y por la Fundación Visit Valencia (folios 96 a 98), se obtiene una primera conclusión: no tienen por finalidad justificar la necesidad y proporcionalidad de la suspensión por el Ayuntamiento de la tramitación y otorgamiento de licencias para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros en determinados ámbitos del municipio, sino aportar datos en los que apoyar aquél la pertinencia de llevar a cabo la modificación de la normativa del PGOU relativa a esos usos terciarios.

También los informes de los Servicios municipales de Licencias Urbanísticas y de Actividades de 27 y 24 de mayo de 2024, respectivamente, que figuran en el expediente (folio 102 y siguientes), se emitieron con el exclusivo propósito de dar respuesta a la solicitud del Servicio de Planeamiento sobre la "modificación puntual de PGOU para regulación de viviendas de uso turístico en determinadas áreas de la ciudad".

Que ello es así lo admite el propio Ayuntamiento en el acuerdo plenario de 28 de mayo de 2024 cuando reseña que "Por todo ello (lo indicado en dichos estudios e informes) se considera conveniente, e incluso necesario, proceder al estudio de una nueva regulación en el planeamiento urbanístico del uso de vivienda turística, así como en general del uso terciario hotelero en parcelas de uso residencial".

No obstante, del contenido de esos estudios externos e informes municipales se pueden extraer determinados datos que permiten tener por justificadas las razones en que se basa el acuerdo de 28 de mayo de 2024 -proteger el entorno urbano y garantizar el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada- para fundar, desde la perspectiva de la libre prestación de servicios antes explicada, la concurrencia de "imperiosas de interés general" en la adopción de la medida cautelar de suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros en determinados ámbitos, así como la proporcionalidad de la medida. Se pasa por la Sala a exponer a continuación lo dicho.

1.- Estudio redactado por Castroconsulting Business Strategy S.L. (empresa que, según se indica en su web, está especializada en consultoría turística y tiene como objeto social, entre otros, la redacción y ejecución de planes estratégicos y de desarrollo turístico) tiene por objeto "medir si se está produciendo (en Valencia) un desplazamiento poblacional de residentes, derivado de la presión turística surgida en algunos barrios de la ciudad").

El estudio ofrece los siguientes datos de interés: el turismo en la ciudad de Valencia ha crecido de forma muy significativa en la ciudad de Valencia, destacando que en el periodo 2000-2021 la oferta alojativa de hoteles aumentó un 134% y la de viviendas turísticas un 11.000%; desde 2014 hasta 2021 se aprecia un incremento generalizado de viviendas de uso turístico en todos los distritos, siendo un incremento más drástico en Quatre Carreres, Cabanyal, Patraix, L'Olivereta, Algirós y Malilla; en ese mismo periodo 2014-2021 se ha producido un incremento de un15,5% de las plazas hoteleras, pasando de 75 hoteles y 15.537 plazas a 107 y 17.932 plazas; un estudio realizado por la Càtedra Model Econòmic Sostenible València i Entorn, MESVAL concluye que el impacto de las VUT en los precios del alquiler residencial en València es de un 3,3% de media, rondando el 10% en distritos como el Eixample; aunque la correlación entre las VUT y aumento de precios en la vivienda es moderada a nivel general, es mucho más elevada en aquellos zonas de alta especialización turística; y el incremento de la vivienda turística afecta de forma clara, con una incidencia mucho mayor que el incremento del alojamiento hotelero, al desplazamiento de la población de sus zonas de residencia en la práctica totalidad de los barrios, en el rango de edades de 16 a 39 años, movimiento poblacional que puede estar relacionado con los elevados precios de la vivienda.

Ese estudio de Castroconsulting refiere las fuentes de obtención de los datos que maneja y la metodología de estudio empleada:

-fuentes de obtención de los datos: datos censales de la ciudad por códigos postales y sexo, desde el año 2014 hasta 2021, ambos incluidos, extraídos de la web del Instituto Valenciano de Estadística (https://pegv.gva.es/es/inicio); datos proporcionados por el Ayuntamiento de Valencia sobre registro de viviendas de uso turístico, con el detalle de años de alta y baja de cada alojamiento y número de plazas, desde 2012 hasta 2022; y datos de registro de hoteles también proporcionados por el Ayuntamiento de Valencia, con fechas de inicio y cese de actividad, desde el año 2012 hasta el año 2022, y con el código postal al que pertenecen. El estudio afirma haber manejado también datos conjuntos referidos a otras tipologías de alojamientos turísticos, despreciándolos en el análisis por su escasa relevancia en el número de alojamientos y plazas en comparación a hoteles y viviendas turísticas.

-y metodología de estudio empleada para tratar los datos: pruebas estadísticas como los contrastes de hipótesis, centrando su uso en determinar si la vivienda turística tiene influencia en el desplazamiento de la población, frente a la variación de las plazas de hoteles, empleando para ello el test estadístico ANOVA, y el método de correlación de Pearson.

A la vista de los aludidos datos que ofrece el estudio, y de la detallada información que reseña sobre la fuente de obtención de los mismos y sobre la metodología de estudio, han de darse por acreditadas y tener por razonables las conclusiones a que llega acerca de los efectos negativos producidos en el medio urbano por el elevado incremento de viviendas de uso turístico en la ciudad de Valencia en el periodo estudiado: el alza de los precios del alquiler residencial en los barrios en que se produce ese incremento de VUT, moderada en la mayoría de los barrios pero que ronda el 10% en distritos como el Eixample; y el desplazamiento de la población de sus zonas de residencia en la práctica totalidad de los barrios, en el rango de edades de 16 a 39 años, movimiento poblacional que puede estar relacionado con la elevación los precios de la vivienda.

2.- El estudio redactado por la Fundación del sector público local "Visit Valencia" da cuenta del incremento progresivo del número de viviendas turísticas en la ciudad desde abril de 2023 hasta abril de 2024, atendiendo a datos oficiales extraídos de la página web de la Generalitat Valenciana Viviendas Turísticas Datos Abiertos (gva.es) que contabiliza las viviendas turísticas registradas en su base dedatos, que muestran que en dicho periodo temporal se produjo, según el Registro de Turismo de la Comunidad Valenciana, un incremento de más 300 de viviendas turísticas en la ciudad (5.418 viviendas turísticas registradas en abril de 2023, y 5.797 en abril de 2024). La denominación de "casa completa" que utiliza aquel estudio no puede sino entenderse referida a la modalidad de alojamiento turístico de vivienda de uso turístico (VUT), ya que en la Comunidad Valenciana la Ley 15/2018 solo permite, a diferencia de otras normativas autonómicas sectoriales como la de Cantabria (en algunos supuestos), la cesión de viviendas de uso turístico al completo, prohibiendo la cesión por habitaciones (art. 65.2).

El estudio de Visit Valencia especifica que descarta los datos extraídos del INE sobre ocupación de apartamentos turísticos, porque solo tienen en cuenta las empresas explotadoras y no las viviendas de uso turístico existentes, y que descarta también los datos de la empresa Transparent y de otras empresas proveedoras de datos de apartamentos turísticos (por ofrecer datos que son una estimación realizada a partir de una metodología propia de web scraping, en la que rastrean las principales webs de alquiler de viviendas turísticas (Airbnb, Booking, Tripadvisor...).

El resultado de ese estudio permite dar por probado el incremento del número de VUT en Valencia desde el periodo indicado -de abril de 2023 a abril de 2024-.

3.- el informe del Servicio de Licencias Urbanísticas de 27 de mayo de 2024 contiene una reseña de la evolución del número de solicitudes de autorización de viviendas de uso turístico presentadas en ese servicio municipal en diversos periodos: de 2015 a 2018; de 2019 a 2022; durante el año 2023; y en los cuatro primeros meses del año 2024. De los resultados que ofrece, basados en los datos extraídos de la Plataforma Integrada de Administración Electrónica (PIAE), se aprecia un incremento temporal progresivo del número de solicitudes. Además, el informe analiza la media anual de peticiones de tales periodos, en aumento constante. Y facilita también el siguiente dato: en esos primeros cuatro meses de 2024 las solicitudes (284) superaron el número total de las presentadas en el año 2023 (214) -no se incluyen las referidas a edificios de uso terciario exclusivo-. Aunque el propio informe advierte de que los datos que da se consideran aproximados, sus conclusiones permiten apreciar el aumento significativo de solicitudes formuladas, particularmente el incremento habido desde el año 2023.

Del contenido de dicho informe municipal la Sala deja al margen, de conformidad con lo expuesto en el fundamento de derecho cuarto de la presente sentencia, los datos que el informe facilita acerca del número de declaraciones responsables registradas en el servicio de licencias urbanísticas.

4.- el informe de 24 de mayo de 2024 del Servicio de Licencias de Actividad no va a ser examinado por la Sala: el acuerdo plenario de 28 de mayo de 2024, tal como ha sido ya apuntado en el antecitado fundamento de derecho cuarto, no suspende la tramitación y otorgamiento de tales licencias.

5.- consta también en el expediente administrativo (folios 109 y 110) un informe de 27 de mayo de 2024 del Servicio de Planeamiento sobre el número de plazas de hoteles y de viviendas de uso turístico en mayo de 2023, detalladas por barrios de la ciudad, que incorpora un mapa elaborado que indica los niveles de densidad turística por barrios. Los datos del informe, relevantes sobre todo a efectos de valorar el ámbito territorial de la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias fijado en el acuerdo de 28 de mayo de 2024, permiten también entender razonable, a los efectos que ahora interesan, la conclusión que ese acuerdo extrae en torno a la presión turística que genera en determinados barrios la acumulación del número de plazas de VUT y de plazas hoteleras.

NOVENO.-El elevado incremento progresivo en la ciudad de Valencia, sobre todo desde el año 2023, del número y de las plazas de viviendas de uso turístico (y, en mucha menor medida, de hoteles y plazas hoteleras) y del número de solicitudes de autorización de licencias urbanísticas de VUT presentadas en el Ayuntamiento, datos puestos de manifiesto en los estudios e informes municipales antecitados que figuran en el expediente, ha comportado entre otras consecuencias, a tenor del estudio de Castroconsulting Business Strategy S.L., el alza de los precios del alquiler residencial en los barrios en que tiene lugar dicho incremento de VUT, y el desplazamiento de la población, en el rango de edades de 16 a 39 años, de sus zonas de residencia, movimiento poblacional posiblemente relacionado con la elevación los precios de la vivienda.

El antecitado estudio de Castroconsulting matiza, no obstante, que ese desplazamiento poblacional en los barrios de Valencia y la elevación en ellos de los precios del alquiler residencial no viene únicamente producido por el incremento progresivo de las VUT, sino que existen, además, otros factores concurrentes. Como señala aquel estudio, "el mercado de la vivienda (es) un sector de gran complejidad dada la cantidad de factores macro y microeconómicos que influyen en el mismo". En el mismo sentido, el propio acuerdo plenario municipal de 28 de mayo de 2024 afirma que el crecimiento desmesurado de las VUT produce, "junto con otros factores socioeconómicos", externalidades negativas en el mercado inmobiliario residencial.

Aun así, el crecimiento progresivo de las VUT y del número de solicitudes de autorización, al ser un factor concurrente en la producción de los efectos negativos expuestos sobre el entorno urbano y el derecho a la vivienda digna, permite tener por fundada, desde la perspectiva de la libre prestación de servicios, la adopción por el Ayuntamiento de Valencia de la medida cautelar de suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias de edificación para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros en determinados ámbitos territoriales del municipio -con uso global o dominante residencial- con el fin de facilitar el estudio de la reforma de la ordenación urbanística (art. 68.1 del TRLOPTUP): la incorporación en el PGOU del municipio de normas urbanísticas tendentes a controlar el crecimiento indiscriminado de las distintas tipologías turísticas -entre ellas las VUT- regulando urbanísticamente su implantación, era precisamente el objeto de esa reforma en ciernes del planeamiento. Y no solo de las VUT, también de los hoteles: el informe de 27 de mayo de 2024 del Servicio de Planeamiento destaca la presión turística que genera en determinados barrios de la ciudad la acumulación del número de plazas de viviendas de uso turístico y de plazas hoteleras. En cuanto a otras tipologías de alojamientos turísticos, el estudio de Castroconsulting señala su escasa relevancia en zonas de uso dominante residencial.

DÉCIMO.-En consecuencia, desde la óptica del respeto a la normativa del libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, se encuentra justificada por el Ayuntamiento, con datos bastantes, la procedencia de la medida cautelar de suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias de edificación (las que seindican por la Sala en el fundamento de derecho cuarto de esta sentencia) para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros adoptada, para proteger el entorno urbano y garantizar el derecho a disfrutar de la vivienda, que constituyen, cabe reiterarlo, "imperiosas razones de interés general" a efectos de aquella normativa.

La demandante no ha aportado ninguna prueba que contradiga los datos municipales. En periodo probatorio ha solicitado prueba documental consistente en la remisión por el Servicio de Licencias de Actividad del Ayuntamiento de informe relativo al número de solicitudes de cambio de uso o declaraciones responsables para cambio de uso de inmuebles de residencial a terciario hotelero presentados de enero a mayo de 2024. El resultado de esa prueba no tiene ninguna trascendencia a los efectos que en el presente litigio importan: en el fundamento de derecho cuarto de esta sentencia ya ha quedado razonado que las licencias de actividad no son objeto de la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias adoptada por el acuerdo plenario municipal de 28 de mayo de 2024, y que ese acuerdo es nulo en cuanto incluye en la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias las de cambio de uso y la eficacia de las declaraciones responsables.

Alega también la actora que las razones de interés general aducidas por el Ayuntamiento para justificar la medida parten de la premisa errónea de considerar que las VUT están implantadas en viviendas de uso residencial, cuando lo cierto es que, a tenor de las NNUU del PGOU vigentes, se ubican sobre todo en plantas bajas o plantas primeras con acceso independiente situadas por debajo de aquellas viviendas. La alegación no puede ser acogida: los informes municipales del Servicio de Licencias Urbanísticas y del Servicio de Planeamiento de 27 de mayo de 2024 se refieren al incremento progresivo del número de solicitudes de VUT -en particular a partir de 2024- sin hacer la distinción que efectúa la actora, excluyendo solo las VUT en edificio de uso exclusivo.

Aduce asimismo la demandante que el acuerdo municipal recurrido no ha tenido en cuenta las condiciones que contiene el Plan de Acción Territorial Sectorial de Comercio de la Comunitat Valenciana (PATSECOVA) sobre los usos comerciales en suelo urbano consolidado, importantes para determinar el grado de afección que las VUT implantadas en locales comerciales en plantas bajas pueden tener sobre el comercio de proximidad. Pero la cuestión es irrelevante para resolver este proceso: no afecta a las razones tenidas en cuenta por la Sala para apreciar en el caso la concurrencia de "imperiosas razones de interés general" de la normativa del libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

UNDÉCIMO.-La antecitada medida de suspensión por el Ayuntamiento de la tramitación y otorgamiento de licencias es, además, necesaria y proporcionada ( art. 5 de la Ley 20/2013, de Garantía de la Unidad de Mercado).

La necesidad de la medida se aprecia considerando, como argumenta el acuerdo del Pleno de 28 de mayo de 2024, que solo por ese medio se puede impedir con garantías de éxito, sin esperar a la exposición al público de la reforma del plan general en tramitación (y la consiguiente suspensión automática de la tramitación y otorgamiento de tales licencias), la consolidación de nuevos usos terciarios hoteleros mediante la obtención de nuevas licencias contrarias a la ordenación urbanística en estudio. El informe del Servicio de Licencias Urbanísticas de 27 de mayo de 2024 deja constancia del aumento significativo de solicitudes formuladas, sobre todo desde el año 2023.

Y por lo que se refiere a la proporcionalidad, la actora objeta que la medida de suspensión podría haberse aplicado no de forma generalizada, sino afectando solo a determinadas zonas de la cuidad; pero eso es precisamente lo que hace aquel acuerdo en el apartado tercero de su parte dispositiva."

Todo lo expuesto y razonado en la sentencia nº125/2026 es trasladable a las alegaciones efectuadas por la parte actora en su demanda de autos.

Añadir, únicamente, que el Acuerdo impugnado motiva también la inclusión de viviendas turísticas en los bajos comerciales por la necesidad de protección de comercio local tradicional, ubicado en plantas bajas

Por lo tanto, y por todo lo razonado, desestimamos el motivo de impugnación.

SEPTIMO.-En cuanto al segundo motivo de impugnación, la ausencia de trámite de información pública y de audiencia previa, hay que decir que la suspensión del otorgamiento de licencias regulada en el artículo 68 del TRLOTUP no prevé el sometimiento a información pública previa a la adopción del acuerdo de suspensión ni resulta aplicable el artículo 55 del TRLOTUP, por cuanto este acuerdo de suspensión de licencias es previo al inicio del procedimiento para la aprobación del instrumento de planeamiento.

Por su parte, el trámite de audiencia a los interesados será preceptivo en cada uno de los expedientes individuales de solicitud de licencias que se encuentren en tramitación, donde sí hay directamente interesados que deben ser oídos con carácter previo a suspender la tramitación de ese expediente concreto con motivo del acuerdo dictado ex artículo 68.1 del TRLOTUP, en el caso de autos el Acuerdo del Pleno de 28 de mayo de 2024.

OCTAVO.-El último motivo de nulidad invocado por la parte actora viene referido a la atribución de efectos retroactivos desfavorables respecto de las declaraciones responsables que hace el Acuerdo impugnado.

Pues bien, dado que, de conformidad con lo razonado en el Fundamento de Derecho Quinto, hemos declarado su nulidad respecto de la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias de cambio de uso para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros como la eficacia de las declaraciones responsables presentadas para la implantación de esos nuevos usos resulta innecesario entrar a resolver el presente motivo de impugnación.

NOVENO.-Recapitulando, a resultas de toda la fundamentación expuesta por la Sala procede:

1.- estimar en parte el recurso contencioso-administrativo;

2.- declarar, a tenor de los arts. 47.2 de la Ley 39/2015 y 71.1.a) de la Ley 29/1998, la nulidad parcial del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Valencia de 28 de mayo de 2024, por ser contrario a derecho en cuanto suspende tanto la tramitación y otorgamiento de licencias de cambio de uso para la implantación de nuevos usos terciarios hoteleros como la eficacia de las declaraciones responsables presentadas para la implantación de esos nuevos usos;

3.- desestimar, en lo demás, el recurso de autos.

DECIMO.-En aplicación del art. 139.1 de la Ley 29/1998, no ha lugar a hacer expresa imposición de costas procesales.