Sentencia Contencioso-Administrativo 181/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 314/2023 de 19 de febrero del 2025

PRIMERO.-Se debate en este proceso la conformidad a Derecho de la Resolución de la Dirección General de Ayudas Directas y Mercados de Consejería de Agricultura, Pesca, Agua y Desarrollo Rural de la Junta de Andalucía de 4 de abril de 2023, Expediente NUM000, por la que se desestima el Recurso Potestativo de Reposición contra la resolución DGADM/SAD/C2021/Nº 648/2022 de la la misma Dirección General 648/2022 de 05 de julio relativa a la solicitud única de ayudas a los pagos directos a la agricultura y a la ganadería para la campaña 2021/2022.

SEGUNDO.-Consta en el expediente que por el actor se presentó solicitud única de ayudas el 26 de mayo de 2021, al amparo del Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural.

Durante la tramitación del expediente le fueron comunicados los controles administrativos que afectaban al mismo en los siguientes trámites de audiencia:

- Mediante TAU (Trámite de Audiencia) nº 21/2021 se comunica el 23/12/2021 la incidencia 242 "Recinto declarado que se encuentra entre los recintos no declarables", respecto a la superficie declarada en los siguientes recintos:4/104/26/388/1/24/902- 5,93 Has, 4/104/20/388/1/24/902-1,5 Has, 4/104/19/388/1/24/902 5,03 Has.

Dichos recintos se declaran en barbecho sin producción con cubierta vegetal, es decir, no se realiza cultivo productivo, y en ningún caso se trata de recintos "no declarables".

A dicho TAU se contestó el día 03/01/2022 aportando los contratos de arrendamiento suscritos por el actor como arrendatario y la entidad QUITOGRANDE, S.L. que manifiesta actuar autorizado con mandato privado de la propiedad para arrendar dichas superficies (folios 37 a 51 del EA). En concreto tres contratos de arrendamiento de temporada con sus correspondientes liquidaciones del Impuesto de Transmisiones (modelo 600).

- Posteriormente se notifica nuevo Trámite de Audiencia (TAU nº 1/2022) de fecha 07/02/2022, recibido el 16 de febrero de 2022, comunicando la incidencia 242 "Recinto pendiente de acreditación de titularidad", respecto a los mismos 3 recintos antes indicados, y que es contestado fecha 24/02/2022 aportando de nuevo los tres contratos de arrendamiento y un certificado emitido por el Ingeniero Técnico Agrícola D. Juan Pablo que certifica el uso de la tierra por parte del Sr. Silvio y su aprovechamiento de barbecho sin producción con cubierta vegetal.

Posteriormente consta en el expediente (folios 76 a 93 del EA) nuevo Trámite de Audiencia (TAU 3/2022) respecto a otro tipo de incidencias (255 y 256), que no afectan a las parcelas arriba referidas, y otro Trámite de Audiencia (TAU 13/2022) (folios 229 a 232 del EA) respecto una incidencia 4272 de solape de 0,04 hectáreas en otra parcela distinta en las que se ha puesto de manifiesto la incidencia 242.

Se dictó la Resolución DGADM/SAD/C2021/Nº 648/2022, por la que resolvió las siguientes líneas de ayudas:

- Régimen de Pago Básico - CONCESIÓN PARCIAL

- Pago para prácticas agrícolas beneficiosas para el clima y el medio ambiente - CONCESIÓN TOTAL

- Ayuda asociada a la remolacha azucarera CONCESIÓN TOTAL Pago - -Ayuda asociada al tomate para industria CONCESIÓN TOTAL -

- Pago específico para el cultivo del algodón CONCESIÓN TOTAL Todo ello, por encontrarse afectado el expediente, en el momento de emisión de la resolución indicada en el apartado tercero, por las siguientes incidencias y motivos de reducción de ayuda:

- (1) Controles administrativos por recinto

242: Recinto pendiente de acreditación de titularidad.

6 Unidades Penalizables > 10% de las Unidades determinadas

TERCERO.-Frente a ella se alza la parte actora alegando únicamente como hizo en vía administrativa que se deniegan las ayudas y se penaliza, porque las parcelas no están a su disposición lo que no es cierto. Se trata de recintos se declaran en barbecho con producción con cubierta vegetal , es decir, no se realiza cultivo productivo alguno, y en ningún caso se trata de recintos "no declarables" y además dichas parcelas están a su disposición por tres contratos de arrendamiento suscrito con la entidad mercantil QUITOGRANDE, S.L. representada por D. Ezequias, abonándose una renta y liquidándose el impuesto sobre transmisiones, modelo 600.

Consta efectivamente en el expediente que detectada la incidencia 242, fueron emitidos hasta dos Trámites audiencia, TAU n.º 21/2021 y TAU nº 1/2022, los cuales fueron notificados a la persona interesada con fechas 27 de diciembre de 2021 y 17 de febrero de 2022, respectivamente. Presentadas alegaciones a dichos Trámites de Audiencia, fueron aportados tres contratos de arrendamiento en los que aparecía como parte arrendadora la mercantil QUITOGRANDE, S.L. Tras consulta al Catastro Inmobiliario se puso de manifiesto que los titulares catastrales de las parcelas declaradas y arrendadas no coincidían con la persona jurídica (QUITOGRANDE, S.L.) que figuraba como parte arrendadora en los contratos de arrendamiento presentados para acreditar la titularidad a efectos de la Solicitud Única de Ayudas.

Por lo anterior, fue requerida la mercantil QUITOGRANDE, SL para que acreditara legitimación para, sin ser propietaria de las parcelas objeto de contrato, celebrar contrato de arrendamiento en calidad de parte arrendadora. Dicha mercantil NO aportó documentación suficientemente justificativa que acreditara la legitimidad y autorización de los titulares catastrales.

Por todo ello, en aras del esclarecimiento de los hechos, se procedió a requerir información a los titulares catastrales de las parcelas para que indicaran si tenían conocimiento del arrendamiento de las parcelas de su titularidad y si habían autorizado a terceros en dicho sentido, a los efectos de lo dispuesto, en el artículo 1259.2 del Código Civil, la excepción de la validez del negocio si lo ratifica la persona a cuyo nombre se otorgue antes de ser revocado por la otra parte contratante.

"El contrato celebrado a nombre de otro por quien no tenga su autorización o representación legal será nulo, a no ser que lo ratifique la persona a cuyo nombre se otorgue antes de ser revocado por la otra parte contratante".

Teniendo en cuenta por otra parte que el artículo 1727.2 del Código Civil, dispone que "en lo que el mandatario se haya excedido, no queda obligado el mandante sino cuando lo ratifica expresa o tácitamente"

De los titulares catastrales de las parcelas requeridos, resultó que dos de los titulares catastrales acreditaron su derecho de propiedad y comunicaron no haber otorgado autorización a favor de ninguna otra persona natural o jurídica para celebrar contratos de arrendamientos sobre las parcelas que aparecen declaradas en la correspondiente solicitud de ayudas, mientras que el otro titular no contestó al requerimiento. Y por su parte la Arrendadora QUITOGRANDE SL, también requerida,, tampoco acredita la autorización y consentimiento de la persona propietaria es decir se ha procedido a celebrar contratos de arrendamientos con agricultores, en los que decía actuar por medio de contrato de mandato, sin haber quedado acreditado en el expediente la realidad de ese negocio jurídico pese haber sido requerido tanto los titulares catastrales como la entidad arrendadora que decía ser mandataria. Es por ello que la Administración no puede otorgar una ayuda a un beneficiario amparándose en un documento que no tiene apariencia de veracidad, porque podría dar lugar a la obtención de una ventaja de un contrato incurso en fraude de ley. Como La Arrendadora QUITOGRANDE, SL no ha acreditado la autorización y consentimiento de los propietarios de las parcelas para ceder sus tierras, no puede admitirse el documento que fue presentado para acreditar la titularidad. Esta es la razón de denegación.

CUARTO.-Como argumentos para instar la nulidad o anulabilidad de la Resolución impugnada se alega:

Nulidad de la resolución recurrida conforme a lo dispuesto en el art. 47.1.a) y e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas o en su caso la anulabilidad conforme al artículo 48 de la Ley 39/2015, porque no ha tenido conocimiento de los requerimientos a los propietarios de las parcelas, por lo que no existe prueba alguna para no tener en cuenta las justificaciones presentadas por QUITOGRANDE, S.L., y menos aún para determinar que los contratos de arrendamiento que fueron aportados y registrados por los que alcanza su disponibilidad de la superficie declarada tras arrendarla QUITOGRANDE, S.L., carezca de validez, cuando el agricultor que ha activado derechos de pago básico en las superficies arrendadas no es responsable de las vicisitudes o de las relaciones que existan entre los distintos propietarios y la entidad QUITOGRANDE S.L. Y mientras no se demuestre lo contrario la buena fe del agricultor-arrendatario declarante de la ayuda no debe ponerse en duda, máxime cuando no existe resolución judicial que declare la nulidad del contrato.

Es por ello que teniendo en cuenta lo ocurrido, con carácter subsidiario alega, no debe ser sancionado (sanciones y penalizaciones) por aplicación el artículo 64.2 del Reglamento (UE) nº 1306/2013 que regula la aplicación de sanciones administrativas como regla general y el artículo 77.2 del Reglamento (UE) nº 1306/2013 en el ámbito del sistema integrado de gestión y control puesto que la actora como agricultor no ha participado, ni activa ni pasivamente, en la relación contractual que, según la Administración, determina la pérdida de la ayuda.

Así se ha aplicado una doble sanción administrativa por el mismo hecho, y en consecuencia, estando en materia sancionadora, además de la proporcionalidad debe regir el principio del non bis in ídem, y para el caso que se considerase que es merecedora de ser sancionada, procede declarar la nulidad o anulación de la Resolución de Ayudas, en el sentido de que únicamente procede aplicar una de las sanciones previstas que le supone un perjuicio de 7.031,14€ porque además, se le aplica otra penalización de 10.569,31 €, por lo que el total asciende a 17.600,45 € de pérdida de ayuda de pago básico porque de los 20.781,39 € solicitados de ayuda por pago básico, tan solo se ha pagado 3.180,94 € teniendo en cuenta que la superficie no admitida son 13,07 hectáreas.

QUINTO.-De lo actuado en el expediente no se deduce la infracción de procedimiento denunciada porque se dio traslado de la incidencia (242) a todas las partes implicadas para que alegaran lo que a su derecho conviniera, sin que se haya producido indefensión, cumpliéndose con el Procedimiento Administrativo previsto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ya que fueron emitidos hasta dos Trámites de Audiencia notificando en ambos la misma incidencia 242, Audiencia, TAU n.º 21/2021 y TAU nº 1/2022, los cuales fueron notificados a la persona interesada con fechas 27 de diciembre de 2021 y 17 de febrero de 2022 respectivamente, conociendo desde su inicio que era necesario acreditar la titularidad para considerar que la superficie en cuestión esté a disposición del recurrente.

Aunque es cierto que la Administración en su resolución analiza las posibles consecuencias que supondría para la administración la invalidez de dicho contrato, con especial incidencia en la falta de acreditación de la titularidad exigida, se afirma que "No obstante, no se está enjuiciando nada, dado que ello es misión de los tribunales" que son los únicos competentes para ello. De este modo, no se discute la validez del contrato de arrendamiento entre el actor y QUITOGRANDE S.L. y la denegación de la ayuda no deriva de una posible invalidez del contrato de arrendamiento, sino de una falta de acreditación de la titularidad de las fincas arrendadas, las cuales, a pesar de los requerimientos, no han sido consideradas por la administración como suficientemente acreditadas.

Es por ello que debemos dar por reproducida la motivación de la resolución impugnada que cita la normativa aplicable R.D 1075/2014, de 19 de diciembre y Reglamentos Comunitarios entre ellos el 640/2014 de la Comisión de 11 de marzo que establecen el marco normativo de las condiciones y requisitos para acceder como beneficiario a las ayudas PAC. Motivación además sustentada en el Anexo I de control que corroboran las incidencias detectadas.

Nos encontramos ante un expediente de ayuda pública donde el beneficiario tiene que cumplir los requisitos y condiciones de la norma que rigen su concesión, entre ellas relacionar las parcelas agrícolas identificadas con referencia SIGPAC con indicación de utilización de éstas, por lo que la declaración debe ser acorde con el contenido del SIGPAC, al ser la única base de referencia , de ahí que su incumplimiento posibilita el control por la Administración y se pone de manifiesto en el Anexo I que sirve de fundamento a la Resolución denegatoria.

La primera conclusión por tanto es que no ha existido error de los elementos fácticos sino incumplimiento por no haber justificado las superficies declaradas. El hecho de con anterioridad al control se otorgaran las ayudas para la superficie en función de la declaración de otros titulares no impide que en campañas posteriores la Administración efectúe los controles oportunos para revisar si se cumplen las condiciones de la ayuda.

El beneficiario debe acreditar que cumple con los requisitos exigidos para su concesión y en el presente caso es obvio que se dio un incumplimiento detectado que determinan los ajustes y las penalidades correspondientes.

SEXTO.-Debemos por lo expuesto desestimar el presente recurso, al ser ajustada a Derecho la Resolución impugnada, pues la parte actora no ha logrado desvirtuar la presunción de legalidad y acierto del control que determinó la denegación de la ayuda, ya que no está acreditado el error de la autoridad competente, ni errores fácticos en los elementos determinantes de la ayuda.

Por lo demás aunque la motivación en este tipo de procedimientos de ayudas agrarias pueda parecer confusa , el actor ha conocido las razones de la decisión y las ha podido rebatir en esta instancia sin atisbo alguno de indefensión, por tanto no se vulneran los principios de objetividad, legalidad, interdicción de la arbitrariedad ni el principio de actos propios, de buena fe o confianza legitima, porque hemos de insistir, la subvención es una donación modal creadora de una relación de especial sujeción, por lo que al beneficiario se le imponen una serie de comportamientos y obligaciones que deben ser cumplidos escrupulosamente. Así se deniega la solicitud de ayudas como consecuencia de las incidencias existentes que no han siso subsanadas, ni desvirtuadas, además de la cuestionada en estos autos relativa a la falta de titularidad (242), que insistimos no ha quedado acreditada para así constatar la disponibilidad real de las superficies y el derecho a la ayuda, ya que la sucesión de mandatos, arrendamientos y subarriendos de la empresa implicada hacen dudar a la Administración con razón,y no puede otorgar una ayuda a un beneficiario amparándose en un documento que no tiene apariencia de veracidad, porque podría dar lugar a la obtención de una ventaja de un contrato incurso en fraude de ley creando condiciones artificiales para acceder a unas ayudas europeas con claro incumplimiento de la finalidad de las mismas.

Por eso la normativa europea exige a los Estados miembros que adopten en el contexto de la PAC, todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas y cualquier otra medida necesarias para garantizar una protección eficaz de los intereses financieros de la Unión y, en concreto, para: a) cerciorarse de la legalidad y corrección de las operaciones financiadas por los Fondos; b) garantizar una prevención eficaz contra el fraude, en particular en lo que atañe a los ámbitos con un elevado nivel de riesgo, y que deberá tener un efecto disuasorio, teniendo en cuenta los costes y beneficios así como la proporcionalidad de las medidas; c) prevenir, detectar y corregir las irregularidades; d) imponer sanciones que sean efectivas, disuasorias y proporcionadas de acuerdo con el derecho de la Unión o, en su defecto, la legislación nacional, y emprender las acciones legales a tal efecto cuando sea necesario; e) recuperar los pagos indebidos más los intereses y emprender las acciones legales a tal efecto cuando sea necesario.

De contrario, fundamentan su pretensión subsidiaria en los arts. 64.2 y 77.2 del Reglamento (UE) nº 1306/2013, entendiendo que se encuentran comprendidos en los supuestos de excepción que recoge la ley para no ser sancionado. Sin embargo, con la lectura de los epígrafes c) y d) de ambos artículos se observa que no se dan las circunstancias para ello.

La primera de las causas de excepción alegada, se basa en un error que no haya podido ser razonablemente detectado por la persona afectada. Sin embargo, dicho error fue puesto de manifiesto por la

administración en reiteradas ocasiones al demandante. En este sentido, se realizaron hasta dos requerimientos para que complementara la información necesaria para acreditar la titularidad, sin que hayan sido atendidos de manera satisfactoria por la demandante. Es más, debe destacarse que el epígrafe c) del art. 64.2 del Reglamento dispone que el error debe de ser imputable a la administración, circunstancia que no se produce en el presente procedimiento, ya que la administración dicta una resolución en base a los datos que ostenta mediante la documentación aportada por la interesada, así como los efectos que producen la falta de la misma, por lo que no concurre la causa de exoneración, ya que la administración no ha cometido un error en cuanto a la resolución dictada y tampoco ha conseguido demostrar su falta de culpabilidad, ya que exclusivamente hace referencia a la buena fe existente entre la demandante y QUITOGRANDE S.L. en los contratos de arrendamiento.

Debemos señalar al respecto que nadie ha puesto en duda la buena fe entre las partes en la realización del contrato de arrendamiento, del cual no deriva responsabilidad por su parte en el caso de que hubiera causa de invalidez. Sin embargo, entendemos que la responsabilidad que se deriva no es de dicho contrato, sino de la falta de acreditación de los datos de titularidad de las fincas, así como de la facultad de disposición sobre las parcelas, las cuales, no fue probada por el demandante, así como por ninguna de las personas requeridas para ello.

Y en cuanto a la sanción impuesta se ajusta a los principios de legalidad y tipicidad que rigen la potestad sancionadora de las administraciones públicas, ya que no existe vulneración del principio en bis in ídem,, la única sanción que se deriva de las incidencias del procedimiento para la concesión de la ayuda es la sanción económica. El resto de las consecuencias es la denegación de la ayuda por falta de requisitos, minoración por la exclusión de las 13,07 Has declaradas y no reviste desde luego naturaleza sancionadora, por lo que no pude tener favorable acogida la pretensión subsidiaria.

SÉPTIMO.-La Sala, en atención a lo dispuesto en el artículo 139.1 de la L.J.C.A. debe imponer las costas al recurrente al ser rechazadas sus pretensiones, pero limitadas a 1500 euros conforme al apartado 4 de dicho precepto.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD EL REY