Sentencia Contencioso-Administrativo 968/2024 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 600/2023 de 02 de octubre del 2024

PRIMERO.-Es objeto de impugnación en el presente recurso de apelación la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. Dos de Córdoba de fecha 29 de junio de 2023, que acuerda la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Carmelo contra el Ayuntamiento de El Guijo, por falta de legitimación pasiva de la Administración demandada.

SEGUNDO.-La representación procesal de D. Carmelo interesa de la Sala dicte nueva sentencia que revoque la sentencia de instancia y, en consecuencia, estime:

1º.- Que existe legitimación pasiva por parte del Ayuntamiento de El Guijo.

2º.- Que se estime la demanda y por consiguiente:

A) Que se declaren contrarias a derecho las bases Tercera, apartado 3.2, y Séptima de la resolución de 20 de diciembre de 2022 donde se aprueban las "Bases reguladoras que regirán la convocatoria y proceso de estabilización de dos plazas de cocinero/a como personal laboral fijo del organismo autónomo residencia municipal de mayores Santa Ana de El Guijo, puesto que:

a) Sustentan una desviación de poder ya que una Secretaría no tiene la competencia necesaria para afirmar que un ayudante de cocinero ha realizado todas las funciones de cocinero, pues además de incierto, carece del conocimiento continuo y directo, preciso para realizar dicha afirmación.

b) Se quiebra el principio de igualdad de trato, en ambas bases, al producirse un agravio comparativo respecto al resto de procesos, sin que exista una razón objetiva, justificativa y proporcionada.

Bº.- Que se modifiquen las bases, concretamente, los siguientes apartados:

a) Que se eliminen los límites temporales establecidos en la Base Tercera, apartado 3.2 donde se limita la valoración de los méritos hasta la publicación de las bases. Estableciéndose en similitud al resto de convocatorias hasta la fecha de la publicación del BOE.

b) Que se elimine la valoración señalada en la Base Séptima donde establece que se valorará de igual forma la experiencia adquirida en una categoría profesional inferior cuando se realizan funciones similares.

c) Que se elimine el extremo donde se señala que la Secretaría pueda realizar certificados de funciones. Concretamente: "Para la acreditación y posterior valoración de los servicios prestados en grupo y subgrupo o categoría inferior, prestando las mismas funciones que las de la plaza convocada, será suficiente con una certificación emitida por la Secretaría del Ayuntamiento de El Guijo".

3º.- Que se impongan las costas de presente procedimiento a la Administración demandada.

Argumenta en síntesis la apelante, como fundamento de su recurso, su disconformidad con la inadmisibilidad declarada en la sentencia, por los siguientes motivos:

- La parte demandada no ha aportado documentación que acredite que la residencia municipal de mayores Santa Ana es un organismo autónomo con CIF y presupuesto separados.

- Las bases de la convocatoria establecen, en su disposición Decimocuarta, que: "Se atribuye a la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de El Guijo, la facultad de interpretar estas Bases y de la resolución de incidencias y recursos". (...) Contra las presentes bases, que ponen fin a la vía administrativa, se puede interponer alternativamente o recurso de reposición potestativo, en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente a la publicación del presente anuncio, ante la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de El Guijo". El recurso de reposición se interpone siempre contra el órgano que dicta la resolución que se pretende impugnar según el artículo 123 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

-No es cierto que las bases hayan sido elaboradas por la Residencia, pues es el propio Ayuntamiento el que ha llevado a cabo el proceso de selección y su convocatoria.

- La Residencia de Mayores depende totalmente de lo que establezca el Ayuntamiento de El guijo. Por ello, todos los contratos firmados por el actor para prestar servicios en la Residencia han sido elaborados, los primeros, por un concejal del Ayuntamiento y, posteriormente, por el propio Alcalde.

-En el expediente administrativo consta el acta de reunión de la mesa de negociación celebrada el día 15 de diciembre de 2022 para aprobar "las bases reguladoras de la convocatoria del proceso de estabilización extraordinario del Ayuntamiento del Guijo así como las de su organismo autónomo del Ayuntamiento de El Guijo, Residencia Municipal de Mayores Santa Ana".

- El requerimiento de subsanación de las bases de la Junta de Andalucía se realiza directamente al Ayuntamiento de El Guijo y no, a la Residencia de Mayores.

- Que con fecha 3 de abril de 2023 el Ayuntamiento de El Guijo, una vez dado traslado del recurso contencioso administrativo, comunica a los interesados para que se personen en el procedimiento, sin realizar alegación alguna a la falta de legitimación pasiva.

- En la nota de prueba del Ayuntamiento se propone la testifical de Dª Ascension -la otra aspirante al puesto- que podría resultar beneficiada de aplicar las bases impugnadas.

Sobre el fondo, se remite a lo señalado en la demanda.

TERCERO.-La representación procesal del Ayuntamiento de El Guijo se ha opuesto al recurso de apelación deducido de contrario, interesando su desestimación y consiguiente confirmación de la sentencia impugnada.

Argumenta, también en síntesis.

-La Residencia Municipal de Mayores Santa Ana es un organismo Autónomo con CIF y presupuestos separados a los del Ayuntamiento, obrando publicados en el Boletín Oficial de la Provincia de Córdoba, Número 51 de fecha 18 de marzo de 2008 los Estatutos del Centro "Residencia Municipal de Mayores Santa Anta de El Guijo". Como organismo autónomo que es (cosa que no se discute de adverso) tiene personalidad jurídica propia, viniendo la autonomía de las entidades de derecho público reconocida de manera por ley, así el artículo 98 de la Ley 40/2015.

-Se pretende atribuir al Ayuntamiento mi mandante la autoría del acto impugnado con referencia a lo establecido en la disposición Decimocuarta de las Bases la cual atribuye a la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento la resolución de incidencias y recursos. Que el Centro Residencial sea un organismo dependiente del Ayuntamiento no confiere a este último la responsabilidad directa de los actos de aquél. La dependencia jerárquica en ningún caso puede ser confundida con la autonomía.

- Que las bases prevean la delegación expresa a otra entidad local para la resolución de recursos e incidencias, no convierte a esta última ni en autora del acto inicial ni en responsable del mismo.

- Lo que se discute es la interposición de un recurso contencioso-administrativo, planteado directamente por el demandante en vía judicial y dirigido expresamente frente al Ayuntamiento de El Guijo como único demandado. El actor no ha interpuesto recurso de reposición frente al Ayuntamiento, y por ende no ha recaído resolución de ningún tipo de su mandante al respecto.

- Que la tramitación de proceso selectivo en cuestión se lleve a efecto con medios o a través de los servicios que presta el Ayuntamiento no significa que el acto impugnado haya sido elaborado él. Se insiste en recalcar que, de contrario se confunde autoría y autonomía con dependencia jerárquica y actos de mero trámite.

-En relación con la alegación sobre que el funcionamiento de la Residencia depende del Ayuntamiento y que los contratos firmados por el actor han sido elaborados por la Corporación Local, alega que aportó en el acto de la vista como ramo probatorio el contrato de trabajo actual del demandante, en que puede verse que se trata de un modelo de contrato de trabajo expedido por la Junta de Andalucía y no elaborado, como se indica en el recurso, por el Ayuntamiento; se identifica como Datos de la Empresa, CIF y nombre social de la Residencia; el domicilio social de la empresa difiere del de el Ayuntamiento y se encuentra firmado expresamente por el Centro Residencial.

-En relación al Acta de la reunión de la mesa de negociación de fecha 15 de diciembre de 2022 se aprobaron las bases reguladoras tanto del proceso del Ayuntamiento como las del Organismo Autónomo Residencia de Mayores Santa Ana como actos independientes. El presente procedimiento judicial se dirige frente a las bases reguladoras que rigen el proceso de estabilización convocado por el Organismo Autónomo y no frente al proceso del Ayuntamiento. Ambas convocatorias son además dirigidas a plazas diferentes.

- En relación al requerimiento de subsanación de las bases de la Junta de Andalucía, alega que la Delegación de Gobierno de la Junta únicamente requirió al Ayuntamiento de El Guijo para corregir el requisito de acceso de dos plazas convocadas por el propio Ayuntamiento. Esto es, ninguna apreciación o modificación se tuvo que realizar respecto a la convocatoria de las plazas de la Residencia se refiere.

- Sobre la comunicación por el Ayuntamiento, a efectos de publicidad de posibles interesados el presente procedimiento iniciado por el actor, se ha limitado a cumplir la ley, en su art. 49.1 y 2 LJCA.

- Por último se alude a la prueba testifical propuesta de otra aspirante al puesto, fue expresamente renunciada por esta parte en el acto de la vista.

Concluye que la realidad es que no existe ningún tipo de argumento, acto o relación que permita sostener y defender la legitimación pasiva del Ayuntamiento de El Guijo en el presente procedimiento y ello sobre la base de unas premisas básicas y esenciales que no se pueden despreciarse.

Sobre el fondo del asunto, pese a no ser autora del acto impugnado, manifiesta que las bases son plenamente legales y conformes a los principios básicos que deben regir en todo proceso de acceso a la función pública, remitiéndose a la contestación a la demanda.

CUARTO.-Argumenta la Sentencia de instancia:

"Con carácter previo ha de examinarse en el presente recurso, la causa de inadmisibilidad del mismo, opuesta por el Ayuntamiento demandado, por falta de legitimación pasiva, de dicha Administración Local. Y efectivamente ha de darse la razón a la demandada, dado que lo que es objeto del presente recurso son las bases del proceso de estabilización en el empleo, aprobadas no por el Ayuntamiento, sino por el organismo autónomo municipal Residencia de Mayores Santa Ana, con personalidad jurídica propia no obstante su carácter de organismo municipal, de forma diferenciada y autónoma de la

Administración Local. Aquí debió ejercitarse la acción impugnatoria no contra el Ayuntamiento, sino contra referido organismo municipal autónomo. Y consecuentemente, lo procedente es dictar la presente resolución estimando la causa de inadmisibilidad del recurso opuesta por la Administración demandada".

Ciertamente, el acto administrativo impugnado consiste en la resolución que aprueba las bases reguladoras del proceso de estabilización de empleo del Centro Residencia Municipal de Mayores Santa Anta de El Guijo.

El expediente administrativo remitido al Juzgado deja fuera de toda duda, como bien advierte el Magistrado a quo, que las bases que se impugnan fueron aprobadas por la Presidencia del citado Centro municipal.

Tampoco ofrece duda el que dicho Centro es un Organismo Autónomo Municipal, regido por el artículo 85 bis de la ley 7/1985, de Bases del Régimen Local y artículos 98 y ss de la Ley 40/2015 del Sector Público.

Se trata de un organismo para la gestión directa de un servicio de competencia municipal, creado por el Pleno del Ayuntamiento, en concreto, por acuerdo del Pleno de 13 de septiembre de 2007, y cuyos estatutos, publicados en el BOP de Córdoba de 18 de marzo de 2008, lo definen como "Organismo Autónomo de carácter administrativo, constituido al amparo del artículo 85 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, que tendrá como finalidad la gestión de la Residencia Municipal de El Guijo, sita en la calle Avda. Andalucía núm. 62 de El Guijo. Su domicilio es el mencionado anteriormente" (art. 1º).

Añadiendo el artículo 2º: "El Organismo Autónomo tendrá, como se ha dicho,carácter administrativo, ostentando personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines."

Conforme al artículo 4º: "El Organismo Autónomo para la gestión de la Residencia de Mayores, en el cumplimiento de sus fines, se hallará sometido a las directrices emanadas del Ayuntamiento de El Guijo, el cual ejercerá sobre aquél las facultades de superior control y tutela que le atribuyen los Estatutos, la Legislación Autonómica y el Ordenamiento jurídico-administrativo, quedando adscrito al Ayuntamiento de El Guijo".

Y su artículo 5º determina: "El objeto y la finalidad de este Organismo Autónomo es la gestión de la Residencia, dedicada a la atención y a servir de Residencia permanente y común de personas mayores, válidas o asistidas, y para prestar una atención integral y continuada a aquellos que ni la familia ni la comunidad pueda ofrecerles en su propio hogar y que, con base en la Normativa de Admisión, reúnan las condiciones necesarias para el ingreso en la misma".

Respecto del Personal, dispone el artículo 28º: "El personal al servicio del Organismo Autónomo para la gestión de la Residencia de Mayores de El Guijo podrá estar integrado por:

- Funcionarios del Excmo. Ayuntamiento de El Guijo, quienes quedarán respecto a éste en situación de excedencia especial.

- Por personal contratado en régimen de derecho laboral".

Y, conforme al artículo 29º: "La plantilla, que se aprobará por el Ayuntamiento, deberá comprender todos los puestos de trabajo reservados a funcionarios y personal laboral"

Disponiendo el artículo 30: El personal al servicio de la Residencia de Mayores se rige por las mismas normas que regulan el régimen del personal del Ayuntamiento, en cuanto a plantilla, relación de puestos de trabajo, retribuciones, selección y formación y situación"

Es el Alcalde Presidente del Ayuntamiento de El Guijo el Presidente de la Junta de Gobierno del Organismo Autónomo, conforme al artículo 19 de los Estatutos, ostentando la representación del Centro.

Existe una relación de dependencia entre el Ayuntamiento y su Organismo Autónomo, derivada de la propia configuración legal de esta figura administrativa, de modo que corresponde al primero la fiscalización y tutela del segundo. Ello no empece a que éste último tenga su propia personalidad jurídica y capacidad para el cumplimiento de su fines y realización de sus funciones. Siendo las bases reguladoras del proceso selectivo que son objeto de impugnación aprobadas por el Presidente del organismo autónomo, y no habiendo sido sujetas a fiscalización del Ayuntamiento a través de recurso ante el mismo, sino que fueron impugnadas ante la jurisdicción contencioso-administrativa, es claro que el autor del acto impugnado es el organismo autónomo municipal y no el Ayuntamiento de El Guijo que no ha dictado aquél.

Asiste la razón a la parte apelada cuando advierte que en la misma mesa de negociación se trataron dos cuestiones diferentes: por un lado, la aprobación de las bases de la convocatoria del proceso de estabilización extraordinario del Ayuntamiento de El Guijo, conforme dispone la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de Medidas Urgentes para la Reducción de la Temporalidad en el Empleo Público.; y, por otro, la aprobación de las bases de la convocatoria del proceso de estabilización extraordinario del Organismo Autónomo Residencia Municipal de Mayores Santa Ana de El Guijo, conforme dispone la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de Medidas Urgentes para la Reducción de la Temporalidad en el Empleo Público.

No son las primeras las que se impugnan y en las que sí tendría legitimación pasiva el Ayuntamiento de El Guijo, sino las segundas, aprobadas por el Presidente del organismo autónomo. Las referencias a la intervención del Ayuntamiento en atos y trámites del proceso selectivo, derivan de la propia naturaleza del Centro, como organismo autónomo de la corporación local, y de las facultades de control de ésta sobre aquél, pero no transforma el acto recurrido en cuanto al sujeto que lo dicta.

Asimismo asiste la razón a la parte apelada cuando advierte que el requerimiento de subsanación que realizó la Administración autonómica, a que hace referencia la parte apelante está dirigido a las bases del proceso del Ayuntamiento; por otra parte, los emplazamientos en el proceso judicial fueron correctos, sin que por parte del LAJ se advirtiera la necesidad de corregirlos o modificarlos; y la legitimación fue alegada correctamente en el acto de la vista. Téngase en cuenta que es la parte actora la que decide dirigir el recurso contra la Corporación Municipal y no contra el Organismo Autónomo autor del acto recurrido. Añadimos que, efectivamente, la defensa del Ayuntamiento renunció a la prueba testifical en principio propuesta.

En relación con la publicación en el BOE de la resolución del proceso selectivo, que alega la apelante en el recurso de apelación, ha acreditado la apelada que incurrió el Boletín Oficial en error en cuanto a la denominación del autor de la resolución impugnada, error corregido en el Boletín Oficial núm. 252 de, de 21 de octubre de 2023, en que se publican la Resolución de 29 de septiembre de 2023, del Organismo Autónomo Residencia Municipal de Mayores Santa Ana de El Guijo (Córdoba), de corrección de errores de la de 13 de septiembre de 2023, referente a la convocatoria para proveer varias plazas, conforme a la cual: "Advertido error en la inserción de la Resolución de 13 de septiembre de 2023, del Organismo Autónomo Residencia Municipal de Mayores Santa Ana de El Guijo (Córdoba), referente a la convocatoria para proveer varias plazas, publicada en el «Boletín Oficial del Estado» número 233, de 29 de septiembre de 2023, se procede a su rectificación: En la página 131221, en el Sumario, donde dice: «Resolución de 13 de septiembre de 2023, del Ayuntamiento de El Guijo (Córdoba), Residencia Municipal de Mayores Santa Ana, referente a la convocatoria para proveer varias plazas»; debe decir: «Resolución de 13 de septiembre de 2023, del Organismo Autónomo Residencia

Municipal de Mayores Santa Ana de El Guijo (Córdoba), referente a la convocatoria para proveer varias plazas».

Es por tanto, correcta la consideración de la sentencia sobre la falta de legitimación pasiva del Ayuntamiento, que si bien no está prevista en el artículo 61 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa como tal causa de inadmisibilidad del recurso, determina que no exista actuación administrativa dictada por el mismo que haya sido impugnada por la actora. Procede, con ello, la desestimación del recurso de apelación, si bien en atención a estas circunstancias no imponemos costas procesales, de conformidad con el artículo 139.2 LJCA.

En atención a lo expuesto y en nombre de S.M. el Rey,