Sentencia Contencioso-Administrativo 251/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 24/2025 de 02 de diciembre del 2025

PRIMERO.- Objeto de recurso y Fundamentos de la demanda.

Es objeto de impugnación en el presente recurso jurisdiccional el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Burgos adoptado en la sesión ordinaria celebrada el día 17 de enero de 2025 por el que se procede a la aprobación definitiva de la Modificación del Plan General de Ordenación Urbana relativa a la compatibilidad de usos en parcelas dotacionales.

Siendo los argumentos impugnatorios esgrimidos por la parte demandante frente a dicha modificación para justificar que la misma es contraria a la normativa urbanística vigente, ya que no se ha justificado adecuadamente la necesidad de la modificación, ni se han presentado datos técnicos que sustenten la decisión, por los siguientes motivos:

1.- La insuficiencia legal y técnica de la memoria justificativa, ya que se critica la falta de un diagnóstico que respalde la afirmación de un déficit histórico de plazas de aparcamiento, así como la ausencia de un análisis que contemple el impacto de la modificación en el paisaje urbano y en los derechos de los ciudadanos a mantener espacios libres de edificación.

Y que para justificar y promover una modificación del PGOU que afecta al viario, sistemas generales y locales, de toda la ciudad no puede bastar con la mera autoafirmación complaciente de que Burgos padece un histórico déficit de plazas de garaje públicas, sin acompañar dato, ni estudio alguno al respecto, siendo exigible, si se pretende no caer en la arbitrariedad administrativa, contar con el preceptivo diagnóstico y estudio zonal, de censos, de movilidad, etc. que, partiendo de datos relativos al número de vehículos en relación con el número de usuarios y de plazas de parking existentes y necesarias, recogiendo también, la evolución de las dinámicas urbanas de movilidad y además de que la modificación recurrida pretende desconocer que el PGOU ya contiene determinaciones sobre los garajes aparcamiento y contempla los instrumentos necesarios para paliar la posible problemática que la respecto se suscite, desafección del subsuelo, etc..

2.-Se pone de relieve la falta de justificación del interés general, la infracción del artículo 169, en relación con el artículo 112 del Decreto 22/2004, ya que en tanto la modificación no incorpore documentos técnicos que desvirtúen la presunción "iuris tantum" de preservación del interés general mediante el equilibrio de usos residencial, dotacional, industrial, etc., incorporado por el propio PGOU como su razón de ser, la mera afirmación de una pública y notoria necesidad genérica de garajes aparcamiento en toda la ciudad, carecerá de la potencia jurídica necesaria para ser tomada como Memoria vinculante, dado lo que requiere un documento que aspire a tener la condición de Memoria vinculante, conforme el artículo 112 del RUCyL.

Por otro lado, la incidencia de la modificación recurrida sobre el paisaje urbano consolidado al incrementar el volumen edificatorio de la ciudad y requerir, por imperio normativo, el reequilibrio dotacional exige necesariamente, al momento de tratar el interés general, el oportuno estudio y ponderación de los intereses generales que entran en frontal colisión concretados en el derecho al garaje público y el derecho al espacio libre consolidado, sin que la memoria contemple nada al respecto por lo que resulta inhábil al efecto legal que debe cumplir.

3.- Vulneración del PGOU. Incompatibilidad de la modificación del PGOU con los propios objetivos informadores del mismo, ya que se argumenta que la modificación no solo afecta a la ordenación general de la ciudad, sino que también contradice los objetivos del PGOU, que busca recuperar el espacio público y promover un modelo de movilidad sostenible. Se invoca la vulneración del principio jurisprudencial de congruencia, la vulneración sustantiva de la ordenación integral y del procedimiento ya que, además, se sostiene que la modificación debería haberse tramitado como una revisión del PGOU en lugar de como una simple modificación, dado su impacto en la estructura general de la ciudad, contra sus sistemas generales.

Ya que se alega que puesto que la popularización del uso del coche ha demandado para su uso (circulación y estacionamiento) la mayor parte del espacio público, degradando la calidad de vida de los ciudadanos, y que el PGOU se propone "volver a recuperar dicho espacio para el resto de las actividades sociales",no parece que la mejor fórmula para ello sea fomentar aquello que se quiere corregir, o sea, dedicar más espacio urbano al vehículo fomentando la edificación de párquines en altura con afectación a todos los sistemas generales y locales de la ciudad, ni parece tampoco que la modificación del PGOU que habilite tal objetivo edificatorio resulte compatible con el propio PGOU.

Por otro lado, la citada afectación a todos los sistemas generales y locales de la ciudad, además de la necesaria compensación de proporcionalidad en espacios dotacionales que desencadenaría la edificación de un parking en altura, obligaría al trámite de la revisión y no de la modificación puntual.

4.- Sobre la innecesaridad de innovación con afectación a la ordenación estructural de la ciudad por existencia de mecanismos ya dispuestos en el propio PGOU para paliar el déficit localizado de plazas de aparcamiento, ya que se invoca la infracción del artículo 83.g del Reglamento de la Ley de Urbanismo, puesto que la modificación esta optando por un modo de intervención y uso diferente, ya rechazado como modelo general, que es el aparcamiento en altura sobre viario, ya que se considera que no se está corrigiendo una carencia de la normativa urbanística, sino impulsando la implantación de un modelo extraño a la lógica interna del propio PGOU.

5.- Inadecuación del procedimiento de modificación en razón a la entidad de sus efectos con vulneración del art. 58 LUCyL y del art. 170 RUCyL, ya que dado el ámbito de afección tanto cuantitativo, al referirse a todo el término municipal, como cualitativo, al quedar implicados los sistemas generales y locales de la ciudad, determina que la modificación si afecta a la ordenación general además por su repercusión en la ordenación, ya que la modificación desencadena el necesario reequilibrio de las dotaciones del entorno donde se construya el edificio, resultado de aplicación el artículo 58.3 d) de la Ley de Urbanismo, ya que la modificación afecta en cascada a numerosos aspectos de la ordenación y articulado del PGOU.

Se pone de relieve la necesidad de motivación para determinar si procede la modificación o revisión de los instrumentos de planeamiento y a efectos de determinar igualmente la competencia para la aprobación definitiva, por lo que la modificación operada confunde el procedimiento y, en consecuencia, vulnera las garantías de control impuestas por el art. 58.3-d de la LUCyL.

6.- Principio de no regresión. La afectación del volumen sólido edificado de espacios urbanos consolidados exige un plus de motivación por aplicación del principio de no regresión.

Ya que la modificación afecta de modo general a todo el suelo dotacional de la ciudad, así como a toda su red viaria e incumple el mandato de asignación de usos pormenorizados con detalle de la específica utilización de los terrenos. La delimitación de espacios libres y zonas verdes debe guardar un criterio de proporcionalidad en relación con los espacios edificados. Dando lugar a composición equilibrada de la ordenación urbana, por lo que a la vista del alcance de la innovación operada, la misma supera los límites competenciales del procedimiento de modificación y repercute sobre el PGOU en tantas determinaciones que resulta inasumible por contradictoria con el propio planeamiento, por ilegal en modo sustantivo, y por ilegal en su modo de tramitación, vulnerando en suma el derecho del ciudadano reconocido por el principio de no regresión anclado al art. 45 de la Constitución.

7.- Disfunción dogmático-legal. Los viales y su protección reforzada en el ordenamiento jurídico, ya que no se puede normalizar la edificación sobre viales, cuando en caso de particulares constituiría una responsabilidad penal, ya que dado el grado de protección que para el ordenamiento jurídico merecen los viales, resulta disfuncional que sea el propio legislador local sin supervisión añadida, quien permita la posibilidad de edificación de los mismos, por lo que se invoca el principio de legalidad recogido en el artículo 9 de la Constitución en relación con el principio de armonía del ordenamiento jurídico, así como en atención a la sentencia del TS de 23 de julio de 2025 sobre la verdadera naturaleza de la innovación del procedimiento a efectos de determinar el órgano competente, dado el alcance de la modificación cuestionada, por lo que la parte demandante concluye solicitando la declaración de nulidad del acuerdo del Ayuntamiento, argumentando, en esencia que, la modificación es arbitraria y carece de la debida justificación técnica y legal.

SEGUNDO.- Argumentos jurídicos de la contestación a la demanda.

Y frente a dichos argumentos, se alega por el Ayuntamiento de Burgos demandado:

1.- Se precisa lo que es el objeto de la modificación aprobada, lo que se recoge en la Memoria Informativa, que se recoge en la contestación y de la que resulta que realmente, la modificación aprobada pretende posibilitar la implantación de un uso del Plan General, que debió considerarse como uso dotacional, pero al que se le otorgó una calificación específica, como son los garajes-aparcamientos, en suelos previstos por el PGOU como dotacionales, lo que resulta claramente del apartado 2.3 de la Memoria Normativa, en la que se recoge que la Modificación consiste en la reformulación de la redacción de varios artículos de la vigente Normativa Urbanística del Plan General de Ordenación Urbana de Burgos, concretamente de aquellos relacionados con la compatibilidad de uso en las parcelas dotacionales públicas, a fin de posibilitar la implantación en las mismas de usos de garaje-aparcamiento de titularidad pública, no se prevé alterar la calificación urbanística de las parcelas, sino el régimen de compatibilidad de usos en las mismas.

Y ello, no supone una implantación directa, si no solo reconocer ese uso de garaje-aparcamiento como posible uso dotacional, debiendo ser un instrumento urbanístico posterior el que, tras los trámites pertinentes, fije en cada ámbito concreto la compatibilidad y las condiciones de su implantación si procediese.

Por lo que la modificación no conlleva la alteración efectiva de la compatibilidad de usos, ni de la edificabilidad, ni de la ordenación concreta de ningún suelo dotacional previsto en el PGMOU, sino la mera posibilidad de esa nueva compatibilidad, sometiéndose en todo caso a la aprobación de un instrumento urbanístico posterior, por lo que la exigibilidad de cálculo de necesidades objetivas de plazas de aparcamiento, la fijación de la ratio plazas de aparcamiento por habitante que se plantea por la parte recurrente, no resulta exigible en la Modificación cuestionada, sino que corresponde realizarlo en el instrumento urbanístico al que se ha referido anteriormente.

Ya que, no se trata de implantar esos usos de garaje-aparcamiento de titularidad pública en todos los suelos dotacionales, sino establecer los mecanismos suficientes en PGOU para que, si esa situación resulta necesaria, pueda llevarse a cabo y siempre bajo el desarrollo de un instrumento urbanístico adecuado, como se precisó por los técnicos municipales al contestar a las alegaciones, como resulta del folio 854 del expediente.

2.- Sobre la vulneración de las disposiciones reglamentarias referidas al artículo 169 del Reglamento de la Ley de Urbanismo, en relación con el artículo 112, se alega que la actora no niega la concurrencia de una Memoria Informativa, ni de una Memoria Normativa, sino que al parecer considera que esos documentos no cumplen suficientemente con las determinaciones del artículo 169 del Decreto 22/2004.

Pero dicha afirmación resulta de la errática comprensión del objeto de la modificación del PGMOU aprobada, ya que no se está ante la revisión del PGOU, ni ante una nueva definición de suelos dotacionales, sino ante la previsión normativa de una compatibilidad del uso de garaje-aparcamiento de titularidad pública, con otros usos dotacionales públicos, mediante la aprobación de un instrumento urbanístico.

Por lo que los documentos que obran en el expediente sí justifican, en relación con la finalidad real, no la que entiende la recurrente, la Modificación, ya que en los mismos claramente se expresan y justifican los cambios sobre la normativa del Plan, la inexistencia de afección sobre el modelo territorial vigente y la conveniencia de la modificación. Igualmente, en dicha Memoria queda manifiesto el cambio, que no es más que la mera posibilidad de implantación del uso de garaje-aparcamiento de titularidad pública en suelos dotacionales públicos, nunca sobre espacios libres públicos, o sobre el viario público, y siempre condicionado a la aprobación de un instrumento urbanístico adecuado y resaltándose el condicionante incluido en el artículo 91 del PGOU, como resulta de los informes que se destacan en la contestación a la demanda, de la Arquitecto Municipal y del Técnico Jurídico.

De otra parte, la demandante cuestiona la satisfacción del interés general con la modificación aprobada, pero ella misma expresa la necesidad de plazas de aparcamiento de titularidad pública en el municipio.

Pero si se tiene en cuenta el texto de la modificación efectivamente aprobada, resulta que el derecho colectivo e individual de mantener los espacios libres de edificación tal y como están, se protege de un modo pleno, dado lo que dispone el nuevo texto del artículo 54 del PGOU.

Por lo que lo que resulta en comparación con la anterior regulación, es que en los suelos dotacionales públicos donde igualmente se podía construir, pues no tenían atribuido aprovechamiento lucrativo, pero sí edificabilidad, la única diferencia es que, entre los usos dotacionales que se pueden implantar, también se encuentra el garaje-aparcamiento de titularidad pública.

Y, además, en ningún caso se ven afectados los espacios libres públicos, ya que, en los espacios libres públicos, no se pueden realizar edificaciones para los usos de garaje-aparcamiento de titularidad pública, por lo que el derecho de mantener los espacios libres de edificación tal y como están se encuentra absolutamente protegido y garantizado.

3.- Sobre la vulneración del Plan General, que dicha cuestión se encuentra contestada por el informe del Técnico Jurídico a las alegaciones en vía administrativa, que se reproduce en la contestación a la demanda y de la que resulta que se desvirtúa igualmente la aplicación de la doctrina jurisprudencial señalada por la recurrente, pues la Sentencia del Tribunal Supremo proscribe la incongruencia en el ejercicio del ius variandi, pero la modificación si es coherente con los principios establecidos en la Memoria Normativa del PGOU en la que, en el párrafo obviado por la demandante, expresaba: Todo ello coadyuvado con la construcción de más aparcamientos de residentes, al objeto de recuperar gran parte del espacio ahora destinado al aparcamiento de vehículos

4.- Sobre el vicio del procedimiento de aprobación y la vulneración de los artículos 58 de la Ley de Urbanismo y 170 del Reglamento, que frente a la afirmación realizada por la actora al considerar que la modificación supone la afección a todo el territorio municipal, que conlleva una modificación de condiciones estructurales o de ordenación general y que supone una nueva definición del uso del suelo, se pone de relieve que la Modificación cuenta con el Informe de la Dirección General de Vivienda, Arquitectura, Ordenación del Territorio y Urbanismo, que es al que le correspondería la aprobación definitiva si se tratase de una procedimiento bifásico, ha entendido que el procedimiento es correcto, además de que lo determinante para que se trate de una modificación que requiera la aprobación bifásica en los términos del artículo 58 LUCyL no es que se afecte a todo el territorio municipal, sino si afecta a las determinaciones de ordenación general, que se prevén en el artículo 41 LUCyL, las cuales no se ven afectadas, ya que las determinaciones de la modificación cabe encuadrarlas en las previstas en el artículo 42 LUCyL como de ordenación detallada o pormenorizada, en la medida en la que no definen espacios destinados a usos dotacionales públicos, sino únicamente la compatibilidad de usos en esos espacios.

Ya que así mismo y tal y como se expone en la Memoria Informativa de la Modificación, el uso que la modificación define como garaje-aparcamiento público ostenta las notas de las dotaciones públicas en los términos de la Ley, por lo que la recurrente parece confundir los conceptos de suelo dotacional público, con espacios libres públicos, los que la modificación respeta, sin posibilidad de su edificación y únicamente se prevé, en relación con los suelos dotacionales públicos, la posibilidad de una nueva compatibilidad de usos, sin que ello conlleve, directamente con la modificación, una alteración de las edificabilidades, por lo que en ningún caso se está ante un supuesto de modificación que deba realizarse en los términos del artículo 54 LUCyL por remisión del artículo 58.3 de la Ley 5/1999.

5.- Sobre el principio de no regresión ambiental resulta trascendental la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de marzo de 2023 y la actora en sus alegaciones sobre la posible vulneración de este principio, recae en los mismos argumentos ya rebatidos, dado que la modificación no afecta a la calificación de los usos, ni determina, per se, una mayor edificabilidad, aunque se trate de edificabilidad no lucrativa y en ningún caso la modificación afecta a los espacios libres públicos, ni tampoco afecta al núcleo histórico, ni al ámbito del Camino de Santiago por adaptación a los requerimientos de la Consejería de Patrimonio.

Y en todo caso esos aspectos ambientales y la aplicación del principio de no regresión, deberán plasmarse en la tramitación del instrumento urbanístico previsto para la implantación concreta de ese uso que se ha fijado como compatible, donde podrá determinarse, con un análisis ambiental adecuado, si la implantación resulta o no adecuada y si supone una vulneración a este principio urbanístico o, por el contrario, supone una mejora en las condiciones ambientales de la ciudad.

Por lo que, en definitiva, en ningún caso puede afirmarse que la modificación suponga una menor protección o desprotección del medioambiente urbano.

6.- Sobre la disfunción dogmático legal. Los viales y su posición reforzada en el ordenamiento jurídico, que se debe partir del artículo 1 del Código Civil y del bien jurídico protegido en el artículo 319 del Código Penal, por lo que respecto de las alegaciones de la parte actora, se opone que con la simple modificación que se ha planteado, si se llega a establecer una edificación para la implantación de un garaje- aparcamiento sobre un vial, de conformidad con las disposiciones del plan y previa la tramitación del instrumento urbanístico, en ningún caso sería delito, sino una actuación estaría amparada por el ordenamiento.

Pero, además, debemos reiterar que la modificación que se plantea no supone una alteración de los usos urbanísticos principales, sino la compatibilidad de estos. Por tanto, si sobre la superficie de un vial se establece una edificación dedicada al uso de garaje- aparcamiento de titularidad pública, deberá respetar ese uso principal de vial, ya que resulta chocante, que el demandante admita directamente la posibilidad de ese uso bajo rasante, pero no admita, siquiera teóricamente y sometido a un desarrollo urbanístico posterior, ese uso sobre rasante.

Y se reitera que el resto de los espacios libres públicos que se protegen en el artículo 319 del Código Penal, no se ven afectados por la modificación, por lo que no existe incongruencia de la nueva ordenación con la protección de los viales, ni ruptura de los principios informadores del ordenamiento jurídico.

TERCERO.- Sobre la inadecuación del procedimiento de modificación, vulneración del art. 58 LUCyL y del art. 170 RUCyL.

Y expuestos en los dos fundamentos precedentes las posturas procesales de ambas partes se hace necesario alterar el orden de los motivos impugnatorios de la demandada, comenzando por el que afecta al procedimiento y por tanto competencia para la aprobación de la Modificación objeto de impugnación, al ser dicho motivo un presupuesto para el examen de los siguientes motivos de fondo invocados, ya que es necesario determinar con carácter previo el alcance de la modificación que determinaría en su caso la competencia para su aprobación de conformidad con los indicados preceptos.

Ya que a juicio de la parte actora, dado el ámbito de afección tanto cuantitativo, al referirse a todo el término municipal, como cualitativo, al quedar implicados los sistemas generales y locales de la ciudad, ello determina que la modificación si afecta a la ordenación general además por su repercusión en la ordenación, ya que la modificación desencadena el necesario reequilibrio de las dotaciones del entorno donde se construya el edificio, resultado de aplicación el artículo 58.3 d) de la Ley de Urbanismo, por lo que para poder resolver dicha cuestión es necesario también examinar el contenido de la modificación.

Y así resulta del contenido del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Burgos de 17 de enero de 2025, que aprueba definitivamente la Modificación Puntual del PGOU relativa a la compatibilidad de usos en parcelas dotaciones y que obra a los folios 532 a 542, conforme al índice aportado con el expediente administrativo, los folios 946 a 916 del pdf obrante en el acontecimiento 8 del expediente digital, así como de la publicación en el BOP de 5 de febrero de 2025, que obra igualmente en dicho expediente, el objeto de la Modificación como se describe en su Memoria Vinculante es el siguiente:

Consiste en la reformulación de la redacción de varios artículos de la vigente Normativa Urbanística del Plan General de Ordenación Urbana de Burgos, concretamente de aquellos relacionados con la compatibilidad de uso en las parcelas dotacionales públicas, a fin de posibilitar la implantación en las mismas de usos de garaje-aparcamiento de titularidad pública.

De este modo, no se pretende alterar la calificación urbanística de las parcelas en cuestión, sino del régimen de compatibilidades de uso sobre las mismas.

Igualmente se recoge en el apartado 2.5 de dicha Memoria la redacción de los artículos afectados originalmente y su redacción tras la modificación, así como se recoge un plano del ámbito afectado por la Modificación, que comprende la totalidad del término municipal de Burgos como se recoge en el apartado 1.5 de la Memoria Informativa, resultando afectados los cuatro siguientes preceptos:

El artículo 54.4) Consideraciones generales para el uso dotacional público

4) Con carácter general, en las parcelas calificadas en el Planeamiento urbanístico como dotaciones urbanísticas públicas se permite la implantación en el vuelo o en el subsuelo de otros usos dotacionales públicos diferentes al existente o previsto sobre el suelo, así como de garajes y aparcamientos de titularidad pública. Se excluyen de esta consideración las parcelas de Espacio Libre público, cuyo régimen de compatibilidades se ajustará a lo establecido en el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León (Art. 94,1.a)2ª. Se excluye asimismo el Conjunto Histórico y el entorno de protección del Camino de Santiago, ámbitos en los que no se podrán realizar edificaciones para uso garaje.

Cuando el nuevo uso dotacional público a implantar sea de una administración diferente a la titular del suelo sea necesario desagregar la parcela afectada en fincas superpuestas según prevé la legislación vigente. En este último caso, la implantación del uso dotacional superpuesto se deberá ordenar conforme a lo previsto en el apartado 2.

Asimismo, en el subsuelo de las parcelas calificadas en el planeamiento urbanístico como dotaciones urbanísticas públicas, se permite, con carácter general, la implantación de aparcamientos y cualquier otro uso de iniciativa y titularidad privada que se consideren de interés general por contribuir a un aprovechamiento más racional del espacio y atender la cobertura de servicios básicos de la comunidad. En este caso, la ordenación detallada mediante el instrumento de planeamiento correspondiente calificar expresamente el subsuelo determinando su condición patrimonial, y la aprobación de dicho instrumento será título suficiente para considerar que desafecta el subsuelo público. Posteriormente será precisa la tramitación del proyecto de desagregación del subsuelo respecto del suelo, la adjudicación, en su caso, del título por el que se transmite el derecho sobre el subsuelo y la constitución del complejo inmobiliario en el que las fincas resultantes deban integrarse según prevé la legislación vigente.

Artículo.62. Red viaria

Las características de la red viaria deberán ajustarse a las determinaciones establecidas a continuación para cada una de sus diferentes clases, sin perjuicio de las adaptaciones que resulten necesarias en la concreción de cada instrumento de desarrollo, y, en su caso, de las condiciones de protección del espacio urbano del centro de Burgos en los términos definidos en el catálogo. El uso de garaje aparcamiento podrá ubicarse sobreo bajo la vía pública de acuerdo con las condiciones establecidas en el artículo relativo a las condiciones generales para el uso dotacional público, excepto en el Conjunto Histórico y el entorno de protección del Camino de Santiago ámbitos en los que no se podrán realizar edificaciones para uso garaje.La ocupación del dominio público por terrazas, veladores y otros elementos se regula mediante ordenanzas municipales. (.. .).

Artículo 9l. Condiciones particulares aplicables para edificaciones sobre rasante destinadas al uso de garaje aparcamiento

Cuando se proyecten edificaciones sobre rasante destinadas al uso de garaje aparcamiento robotizado, semiautomático, mixto o exclusivamente convencional será preceptiva la redacción y aprobación de un Estudio de Detalle que justifique el cumplimiento de los criterios de volumen y forma del edificio, así como la altura de pisos, según los establezca la norma zonal en que se implante, y la relación de la solución propuesta con las edificaciones de su entorno inmediato y con el ambiente urbano en el que se integra.

Asimismo, cuando dichas edificaciones se proyecten sobre parcelas dotacionales públicas, será preceptiva la redacción y aprobación de un estudio que justifique la necesidad de plazas de aparcamiento en la zona y que garantice el mantenimiento de Ias condiciones de seguridad y visibilidad para la circulación, tanto rodada como peatonal, del entorno próximo.

Artículo.97. Aparcamientos públicos no anexos al viario

Son los espacios en contacto con la red viaria destinados al almacenamiento temporal de vehículos. La implantación de garajeso aparcamientos públicos en suelo dotacional público se regula en el Artículo 54 y el Artículo 77, y la implantación de aparcamientos públicos en suelo privado en el Artículo 85, siempre supeditada a las condiciones del uso.

Por lo que en principio no puede justificarse la adecuación de la modificación aprobada por el Ayuntamiento por el mero hecho de que conste el informe previo de 23 de mayo de 2024 de la Dirección General de Vivienda, Arquitectura, Ordenación del Territorio y Urbanismo de la Junta de Castilla y León, sobre esta modificación que obra al folio 125 del pdf, folio 72 del índice remitido, ya que dicho informe se emite según lo previsto en el artículo 52.4 de la Ley 5/1999 de Urbanismo de Castilla y León y el 153.1 b) de su Reglamento y en el mismo se concluye que:

La Dirección General de Vivienda, Arquitectura, Ordenación del Territorio y Urbanismo informa que procede seguir la tramitación de la Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Burgos, relativa a la compatibilidad de usos en parcelas dotacionales, promovida por el Ayuntamiento de Burgos; deberá considerase en el documento la cuestión señalada, antes de la aprobación provisional.

Por lo que la Dirección General se limita informar que procede seguir la tramitación de la Modificación, sin pronunciarse en modo alguno sobre la competencia para la aprobación definitiva, ya que es un informe al que se refiere el artículo 153.1 b) del Reglamento, por lo que lo es a los efectos de la oportunidad, calidad, coherencia y homogeneidad de las restantes determinaciones y de la documentación.

Por lo que no se está emitiendo dicho informe a los efectos de la competencia para su aprobación conforme el artículo 170 del Reglamento de la Ley de Urbanismo, cuando establece en su número 1, que:

En los Municipios que cuenten con Plan General de Ordenación Urbana adaptado a la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León, corresponde al Ayuntamiento la aprobación definitiva de las modificaciones de los instrumentos de planeamiento urbanístico que no afecten a la ordenación general definida en el planeamiento general vigente, conforme a los arts. 153 a 158 y 165.

Considerando el Ayuntamiento, en contra de lo sostenido en la demanda que, la Modificación no afecta a ninguna determinación de ordenación general del artículo 41 de la Ley de Urbanismo, dado que la modificación se encuadra en las determinaciones previstas en su artículo 42, siendo cierto que dicho precepto, establece que:

1. El Plan General de Ordenación Urbana podrá establecer las siguientes determinaciones de ordenación detallada en todo el suelo urbano consolidado o sobre partes del mismo:

a) Calificación, entendida como la asignación pormenorizada de uso, intensidad de uso y tipología edificatoria, para cada parcela, o bien por manzanas u otras áreas homogéneas.

b) Regulación detallada del uso, la intensidad de uso y la tipología edificatoria asignados, así como de las demás condiciones, características y parámetros de la urbanización y la edificación.

Por lo que en el presente caso, dado que estamos ante una Modificación que tiene por objeto, como cabe apreciar de la lectura de los preceptos modificados y de la propia Memoria, sus antecedentes y objetivos la consideración como uso compatible del de garaje-aparcamiento en las parcelas integrantes del sistema dotacional, es por lo que si bien pudiera plantear dudas, como luego veremos, de que al afectar a todo el viario introduciendo dicha compatibilidad de uso, pudiera verse afectado el sistema general de vías públicas, en principio y como estaríamos solo ante una asignación de uso, se trataría de una calificación urbanística, a la que se refiere el artículo 94 del Reglamento de la Ley de Urbanismo, cuando establece, que:

1. La calificación urbanística comprende:

a) La asignación del uso pormenorizado, adscribiendo los usos posibles a los tipos previstos en el art. 86.2.a), o indicando el único o únicos usos admisibles, quedando prohibidos los demás. Además deben respetarse las siguientes condiciones:...

Y por tanto una determinación de ordenación detallada, por lo que no existiría vulneración del artículo 170 del RUCYL en cuanto a que el Ayuntamiento no tuviera competencia para la aprobación definitiva de dicha Modificación, debiéndose rechazar, por todo ello, el referido motivo impugnatorio esgrimido en el apartado quinto de la demanda, pero que por razones de lógica procesal ha debido ser estudiado en primer lugar.

Y con ello también procede desestimar también la alegación referida a que procedería considerar la procedencia de una revisión del planeamiento que afectaría igualmente a la competencia de la aprobación, ya que ni por lo expuesto anteriormente, ni dado lo que se precisa en el Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, cuando recoge el concepto de revisión en el art. 168:

"1. Se entiende por revisión de los instrumentos de planeamiento general la reconsideración total de la ordenación general establecida en los mismos. En particular, debe seguirse este procedimiento cuando se pretenda aumentar la superficie de suelo urbano y urbanizable o la previsión del número de viviendas de su ámbito en más de un 50 por ciento respecto de la ordenación anterior, sea aisladamente o en unión de las modificaciones aprobadas en los cuatro años anteriores al correspondiente acuerdo de aprobación inicial.

2. La aprobación definitiva de la revisión de los instrumentos de planeamiento general produce la sustitución íntegra del instrumento revisado.

3. La revisión de los instrumentos de planeamiento general debe cumplir lo dispuesto en este Reglamento para la primera aprobación de dichos instrumentos en cuanto a determinaciones, documentación procedimiento para su elaboración y aprobación".

Por lo que en este caso si hemos concluido que la modificación afecta a las determinaciones de ordenación detallada, es por lo que ello no puede suponer una reconsideración total de la ordenación general establecida, ni tampoco una modificación del modelo territorial, por lo que debe rechazarse el presente motivo impugnatorio, sin perjuicio de lo que se ha de indicar a continuación, pese a considerarse que estamos ante una Modificación del PGOU.

CUARTO.- Sobre la suficiencia legal y técnica de la memoria justificativa.

Invoca la parte recurrente en el primer motivo impugnatorio de la demanda que, el informe técnico que pretende justificar la modificación propuesta resulta deficiente a los efectos de necesarios para justificar la misma.

Por lo que partiendo de la premisa anterior que, resulta fundamental para la resolución del presente recurso, respecto de esta primera alegación consistente en la denuncia sobre la insuficiencia del informe técnico que justificara la modificación impugnada, se ha de poner de relieve, cual es el alcance de la modificación, para poder afirmar o no si dicha Memoria es o no suficiente y como hemos expuesto en el fundamento precedente, donde se ha puesto de relieve en negrita la modificación sufrida por los cuatro artículos de la Normativa del PGOU de Burgos de ello cabe apreciar cual ha sido el alcance de la modificación y si bien en principio podría parecer que solo aparecen afectados esos cuatro artículos, lo cierto es que de su lectura resulta que la modificación implica un mayor calado del que aparentemente puede resultar del número de preceptos afectados, así como también el hecho de que solo implique introducir la posibilidad de la implantación en las parcelas calificadas como dotaciones urbanísticas públicas de otros usos dotacionales, entre los que ahora se comprendería el uso de garaje y aparcamiento de titularidad pública, tampoco tiene una escasa transcendencia o relevancia, como parece postularse por el Ayuntamiento y ello no solo respecto de que afecte a todas las parcelas calificadas como dotaciones urbanísticas públicas, sin que se estén confundiendo en modo alguno con los espacios libres públicos, sino también y sobre todo porque con la modificación del artículo 62 de dicha Normativa se afecta a toda la red viaria, sin que no exista diferencia sustancial, como se invoca también por el Ayuntamiento en la contestación a la demanda, por el hecho de que dicho precepto ya contemplara la posibilidad del uso de garaje aparcamiento bajo rasante en la red viaria y que ahora solo supondría incluir también dicho uso sobre la vía pública y ello atendiendo además a que resulta afectado todo el término municipal de Burgos, salvo las excepciones previstas para el Conjunto Histórico y para el entorno de la protección del Camino de Santiago, por lo que partiendo de estas consideraciones, en la Memoria informativa se recogen los antecedentes y objetivos, antes expuestos sobre la necesidad de incluir o considerar el garaje aparcamiento como un uso dotacional y en la Memoria Vinculante se precisa que:

2.1.- OBJETO DE LA MODIFICACIÓN

El objeto de la presente modificación es habilitar la posibilidad de implantación del uso de Garaje-Aparcamiento de titularidad pública en el vuelo o en el subsuelo de las parcelas calificadas en el planeamiento urbanístico como dotaciones urbanísticas públicas, salvo en las de Espacio Libre.

Y se justifica el interés general en los siguientes términos:

2.2.- JUSTIFICACIÓN DEL INTERÉS GENERAL

Uno de los objetivos principales de la actividad urbanística pública es que el uso del suelo se realice conforme al interés general, para lo que resulta imprescindible dar una respuesta adecuada a las necesidades de suelo destinados a los distintos usos que existan en el término municipal.

Este es el objetivo principal que se persigue con la presente modificación. Se propone corregir aquellos aspectos de la normativa urbanística que impiden dar una respuesta adecuada a las demandas de servicios a la población en general, concretamente a la notoria escasez existente de plazas de aparcamiento.

La necesidad de realizar estas correcciones resulta evidente ya que la dotación de plazas de estacionamiento en la vía pública resulta insuficiente para paliar las carencias actuales y futuras de la población.

Los aspectos que se modifican atienden al interés general, ya que el objetivo que se persigue es la puesta a disposición de la ciudadanía de los sistemas y elementos destinados al servicio de la población en general.

Por lo que es evidente dado el alcance que puede tener esta modificación, que ya estamos en condiciones de considerar que se comparten las afirmaciones que se realizan en la demanda, respecto de que sería exigible contar con un preceptivo diagnóstico, con estudio zonal de censos de movilidad, partiendo de los datos relativos al número de vehículos en relación con el número de usuarios y plazas de aparcamiento existentes y necesarias, así como atendiendo a la evolución de las dinámicas urbanas de movilidad para entender justificada la modificación, ya que el mero hecho de que se haya introducido como un uso, no estrictamente compatible como se afirma en la contestación a la demanda, ya que si el aparcamiento se prevé sobre rasante es evidente que no coexistiría con el previsto para la parcela calificada como dotación pública ni con la red viaria, ya que lo que se establece es considerar el garaje aparcamiento de titularidad pública, como un uso dotacional y por tanto aplicable en cualquiera de dichas parcelas y además sobre rasante en toda la red viaria, por lo que se ha de convenir que ello implica un mayor alcance que el que se pretende minimizar o postergar a una motivación ulterior, ya que dicha falta de Memoria y justificación no puede venir paliada por el hecho de que el artículo 91 establezca, respecto de las condiciones particulares aplicables para las edificaciones sobre rasante destinadas a aparcamiento, en este caso, se debe de exigir un estudio que justifique la necesidad de las plazas de aparcamiento en la zona y que garantice las condiciones de seguridad y viabilidad de la circulación, ya que con independencia de ello, es evidente que permitir como uso dotacional el de aparcamiento en cualquier parcela dotacional y sobre todo en toda la red viaria, apelando exclusivamente a la notoria escasez de plazas de aparcamiento, es notablemente insuficiente, ya que la Modificación tiene un alcance mayor, como es el de considerar como uso dotacional público el de garaje y aparcamiento sobre rasante en todas o cualesquiera parcelas dotacionales públicas y en toda la red viaria, por lo que para ello no resulta suficiente el contenido de la Memoria existente, sobre todo si tenemos en cuenta que conforme el artículo 169 del Reglamento de Urbanismo, en su número 3 precisa que:

3. Las modificaciones de cualesquiera instrumentos de planeamiento urbanístico deben:

a) Limitarse a contener las determinaciones adecuadas a su específica finalidad, de entre las previstas en este Reglamento para el instrumento modificado.

b) Contener los documentos necesarios para reflejar adecuadamente sus determinaciones y en especial los cambios que se introduzcan en las determinaciones vigentes, incluyendo al menos un documento independiente denominado Memoria vinculante donde se expresen y justifiquen dichos cambios, y que haga referencia a los siguientes aspectos:

1º. La justificación de la conveniencia de la modificación, acreditando su interés público.

2º. La identificación y justificación pormenorizada de las determinaciones del instrumento modificado que se alteran, reflejando el estado actual y el propuesto.

3º. El análisis de la influencia de la modificación sobre el modelo territorial definido en los instrumentos de ordenación del territorio vigentes y sobre la ordenación general vigente.

4. La aprobación de las modificaciones de los instrumentos de planeamiento urbanístico debe ajustarse al procedimiento establecido para la aprobación de los instrumentos que se modifican, con las excepciones señaladas en los artículos siguientes".

Es evidente que en este caso si se tiene en cuenta la posibilidad que abre la modificación propuesta y atendiendo a que la misma no parece encontrarse en sintonía con lo expuesto no solo en el apartado 7.10. Estudio de Movilidad y Tráfico: 7.10.1. Análisis-Diagnóstico de la Situación Actual 7.10.2. Modelo de Tráfico, que se incluye en el actual PGOU en el apartado a estudios sectoriales y complementario, en su apartado 4 se recogen los estudios realizados sobre la situación del aparcamiento y en el último apartado se realiza un estudio del déficit del mismo y los objetivos de la propuesta de realización de aparcamientos, así como en el Anexo VI se recogen 8 propuestas, entre ellas la primera referida a la jerarquía viaria, entre cuyos objetivos se recogen los de pacificación de tráfico, garantía de regularidad en la red viaria y destinar el mayor espacio viario a los peatones, transporte público o el estacionamiento en calles de estar, por lo que como cabe apreciar de su contenido no resulta conciliable con la propuesta de modificación objeto de examen la cual no va a acompañada de una Memoria de entidad suficiente o semejante a la que se recoge en dicho Estudio de Movilidad y Tráfico, por lo que el contenido de la Memoria informativa y vinculante de la Modificación aprobada por el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Burgos de 17 de enero de 2025 por el que se aprueba de manera definitiva la modificación puntual del PGOU de Burgos relativa a la compatibilidad de usos en parcelas dotacionales, es a todas luces insuficientes y no cubre las exigencias del artículo 169, en cuanto a la necesaria justificación de la conveniencia de la modificación, acreditando su interés público, con una identificación y justificación pormenorizada de las determinaciones del instrumento modificado que se alteran, reflejando el estado actual y el propuesto, lo que no se contempla máxime la contradicción con los objetivos de dicho Plan y tampoco se recoge un análisis de la influencia de la modificación sobre el modelo territorial definido en los instrumentos de ordenación del territorio vigentes y sobre la ordenación general vigente, como es el caso y también teniendo en cuenta que la modificación aprobada implica la posibilidad de ocupación de parcelas dotaciones y cualquier tramo de la red viaria con aparcamientos sobre rasante lo que evidentemente aun cuanto se trate de una cuestión atinente a la asignación de uso, si implica una afectación posible a toda la red viaria en su uso sobre rasante, que no resulta suficientemente justificada, si tenemos además en cuenta lo que establece el artículo 173 bis del Reglamento cuando precisa que:

La necesidad de ocupar superficies de dominio público, espacios libres u otras dotaciones públicas se declara causa suficiente para modificar su clasificación y calificación cuando se cumplan simultáneamente las siguientes condiciones:

a) Que dicha ocupación sea indispensable para la instalación de ascensores, aparcamientos adaptados u otros servicios comunes legalmente exigibles o previstos en actuaciones de rehabilitación, regeneración y renovación urbana.

b) Que se asegure la funcionalidad de los espacios públicos resultantes.

2. En los mismos términos, la necesidad de ocupación de los terrenos citados en el apartado anterior se declara también causa suficiente para su desafectación y posterior enajenación a la comunidad de propietarios o en su caso la agrupación de comunidades.

Por lo que la potencial ocupación que ahora autoriza la Modificación impugnada además de encontrarse huérfana de una Memoria justificativa adecuada en todos los extremos que debe comprender conforme el artículo 169 del Reglamento de la Ley de Urbanismo, también a la vista de la redacción actual del artículo 173 bis del mismo texto legal implicaría una suerte de desconocimiento del principio de no regresión, en la medida que ha sido reconocida su operatividad en el ámbito urbanístico, como ha declarado el Tribunal Supremo en su sentencia de la Sec. 5ª, número 882/2023 de 30 de junio, dictada en el recurso de casación 7738/2021, de la que fue Ponente Doña Ángeles Huet de Sande, cuando argumenta que:

F.- El principio de no regresión se erige, por tanto, en un límite al ius variandi , a la discrecionalidad del planificador urbanístico que abunda en la necesidad de motivar el interés general al que sirve la potestad de ordenación territorial y urbanística (art. 4.1 TRLS 2015). No se trata de que la versión anterior del plan que se modifica o revisa se erija, de forma mecánica o automática, en canon de validez de la versión nueva modificada o revisada, sino de que, por exigencias del principio de no regresión , la modificación del plan, en la medida en que reduzca el estándar de protección ambiental, ha de tener una justificación por razones de interés público prevalente claramente identificadas y razonadas por el planificador y de suficiente entidad. No es que no quepa alterar la clasificación o uso del suelo, sino que, en la medida en que esta alteración sea ambientalmente relevante, ha de estar claramente justificada en razón de "un interés público especialmente prevalente, acreditado y general; no cabe cuando dicho interés es particular o privado, por gran relevancia social que tenga" (Dictamen del Consejo de Estado 3297/2002, aludido en la jurisprudencia antes reseñada).

En definitiva, el principio de no regresión no consiente una aplicación mecánica, exige un esfuerzo de ponderación de los valores en presencia que debe quedar reflejado en el expediente administrativo, en la documentación del plan, y exteriorizarse en la correspondiente motivación para explicar las razones que llevan a la adopción de determinadas medidasque puedan reducir el nivel de protección ambiental hasta ahora alcanzado y su justificación desde la perspectiva de un interés público prevalente.

Procediendo por ello en el presente caso la estimación del recurso y con ello se declara no ajustado a derecho el Acuerdo impugnado del Pleno del Ayuntamiento de Burgos de 17 de enero de 2025 por el que se aprueba de manera definitiva la modificación puntual del PGOU de Burgos relativa a la compatibilidad de usos en parcelas dotacionales, sin que sea necesario examinar particularmente el resto de los motivos impugnatorios que además en cuanto a su contenido se reconducen a lo expuesto en el presente fundamento en el que hemos concluido de la manera indicada.

ÚLTIMO. - Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo establecido en el art. 139.1 de la LJCA, pese a la estimación del recurso, la Sala aprecia que concurren las circunstancias previstas en dicho precepto, para no realizar especial imposición de costas a ninguna de las partes dada la complejidad de las cuestiones planteadas.

VISTOS los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha dictado el siguiente: