Sentencia Contencioso-Administrativo 383/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 911/2021 de 02 de abril del 2025

PRIMERO.-A través del presente recurso jurisdiccional la mercantil SUDE S.L impugna el Acuerdo de 5 de mayo de 2021, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba definitivamente la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997 para la homogeneización del régimen y regulación urbanística en el barrio administrativo de Valdemarín mediante la asignación del régimen de la Ordenanza 8.1.a) a todas las parcelas ubicadas en el Área de Planeamiento Incorporado (API) 9.14 "Valdemarín Oeste", distrito de Moncloa-Aravaca( BOCM núm. 113 de 13 de mayo de 2021) y contra la normativa urbanística de dicho instrumento publicada en el BOCM nº 137 de 10 de junio de 2021.

Conforme a dicho Acuerdo "El objeto de la Modificación Puntual propuesta es ejecutar la sentencia firme 636/2002, de 15 de junio, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera -en la parte que todavía no ha sido ejecutada- visto el pronunciamiento del Tribunal Supremo de fecha 27 de septiembre de 2011, sentencia 6169/2011, que anula los Autos de fechas 10 de noviembre de 2008 y 30 de julio de 2009, en los que la Sala de Instancia había primero acogido y luego confirmado los argumentos contenidos en el incidente de imposibilidad material o legal de ejecutar la sentencia en sus propios términos planteado por el Ayuntamiento de Madrid, basándose en el impacto negativo profundamente significativo que produciría ampliar las condiciones previstas por la Norma Zonal "Colectiva Baja Densidad" (CBD) en la zona colindante con el Monte del Pardo o, en su caso, aplicar la Norma Zonal 8.1.a), el efecto desproporciona¬do que supondría dejar fuera de ordenación la totalidad de viviendas incluidas en este ámbito a las que actualmente les resulta de aplicación la Norma Zonal CBD y que se estima¬ban, en ese momento, en torno a 1.300 viviendas.

La Modificación Puntual consiste en establecer la Norma Zonal 8, Grado 1º, nivel a), en todas las parcelas/manzanas que hoy se integran en el ámbito API 09.14 "Valdemarín Oeste", dado que a juicio del Ayuntamiento de Madrid ello permite cumplir con los cuatro condicionantes procesales que se pudieron extrapolar de la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 15 de junio de 2016, sentencia que anuló la delimitación del ámbito de la Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997 para la delimitación del APR 09.11 "Noroeste Nudo Barrial", aun cuando en su formulación el Ayuntamiento de Madrid había contado con el pronunciamiento previo favorable del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y que constituyó el primer intento por parte del Ayuntamiento de Madrid, de ejecutar la precitada sentencia 636/2002, de 15 de junio, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid".

SEGUNDO.-La parte recurrente, tras recoger los antecedentes de la Modificación, impugna el citado Acuerdo y su normativa en base a los siguientes motivos que de manera sucinta se pasan a exponer:

a.- Determinación errónea del ámbito espacial afectado por la Sentencia TSJ de Madrid 636/2002 confirmada por la STS 1972/2006 e interpretada por la STS 1414/2016.

Indica que la STS 1414/2016 no establece que sea imposible (incuestionable en palabras del ayuntamiento) delimitar un área para la ejecución de la STSJ 636/2002, sino que no se pueden delimitar ámbitos urbanísticos no previstos en esta última, tal y como hacía con la MPG para la delimitación del APR 09.11 "Noroeste Nudo del Barrial". Antes, al contrario, establecía que "...deberán ser incluidas con estas dos en un mismo área o ámbito para el cumplimiento de la sentencia en cuestión, es decir que a todas ellas (favorecidas y discriminadas) hay que aplicar la norma zonal 8.1.a) o la Ordenanza C.B.D.". Tanto entonces como ahora, el Ayuntamiento de Madrid parece confundir el área afectada por la sentencia 636/2002 con un ámbito urbanístico típico. Es decir, el área debe ser UNA y estar formada por todas las parcelas discriminadas y privilegiadas, tanto por estar calificadas con la ordenanza 8.1.a como por estarlo con la CBD.

Añade que sobre esa área se extiende el efecto de nulidad del PGOU 97 declarado por la STSJ 636/2002 por lo que si lo que se ha de hacer es completar el PGOU 97 para que no contenga vicios de nulidad, todas las parcelas de ordenanza 8.1.a y CBD han de ser incluidas en la MPG que pretende cumplir la sentencia y a todas se debería haber asignado "ex novo" la ordenanza 8.1.a o la CBD. Si la alternativa elegida por el ayuntamiento es la primera, a las que tenían ordenanza CBD derivada de la MPG de 1995 del PGOU 1985 les cambiará la regulación a 8.1.a y a las que tenían 8.1.b según el PGOU 85 les asignará directamente la 8.1.a del PGOU 97.

Expresa que la STSJ 636/2002 se refería a dos ámbitos distintos en los que se habrían producido discriminaciones distintas, el Sector de los Valdemarines y la Urbanización Monreal. Ninguno de ellos está incluido en el otro y como ambos están dentro del Barrio administrativo de Valdemarín, no puede confundirse el Sector de los Valdemarines con el Barrio Administrativo de Valdemarín sin confundir la parte con el todo. Lo coherente sería establecer como marco general el Barrio Administrativo de Valdemarín exceptuando la Urbanización Monreal -sobre la cual la STS 636/2002 determina otros efectos- y otras urbanizaciones con denominación consuetudinaria como la Urbanización La Zarzuela, así como el resto de ámbitos urbanísticos sobre los que no se extiende la nulidad por mor de la STSJ 636/2002 y si el área ha de incluir todas las parcelas calificadas por el PGOU 97 con ordenanzas 8.1.a y CBD (incorporada del PGOU 85), no debe hacerlo, para no producir nuevas discriminaciones, con las que no tengan esa calificación. Si lo hiciera estaría dejando fuera de ordenación centros educativos, sanitarios o terciarios. Todas se han relacionado en el apartado correlativo anterior. Y tampoco debería dejar fuera áreas que cuentan con ordenanza CBD como el API 09.07. Por todo ello, entienden que, con los cálculos realizados, basados en documentos oficiales, se han incluido indebidamente con ordenanza 8.1.a, 577.414 m2 y se han excluido con ordenanza CBD 95.084 m2.

b.- Señala que el Documento Ambiental Estratégico (DAE) optaba por la Alternativa 1 ya que estimaba que esta opción supondría en el tiempo "una disminución del 49,24 % en el número de viviendas que implica, en fase de explotación, un cambio significativo respecto a la incidencia ambiental que general el ámbito" por lo que, a la vista del régimen jurídico previsto en la MPG para las edificaciones en situación de "fuera de ordenación relativo", los efectos ambientales entre la Alternativa 1 y los existentes en la actualidad (Alternativa 0) son similares y así lo viene a reconocer el Apartado 10 de la "Memoria y Normativa de la Modificación del PG97" y en el momento de redactarse el DAE, la diferencia entre la Alternativa 0 (aplicar el PGOU 1997) y Alternativa 1 (optar por la NZ 8.1.a) para todo el ámbito) era dejar en situación de "fuera de ordenación relativo" a 1.290 viviendas, sin embargo, a la vista del régimen "ad hoc" previsto en la MPG para las situaciones de "fuera de ordenación relativa" en el API.09.14, consolida la edificación a lo largo del tiempo provocando que la Alternativa 1 y la Alternativa 0 sean similares, salvo por las 20 viviendas pendientes de edificar según recoge el Aparato 10 de la "Memoria y Normativa de la modificación del PG97.

Añade que el Capítulo 2 sobre "Régimen de obras y usos en los edificios en fuera de ordenación relativa" previsto en la MPG no ha sido sometido a ninguna valoración ambiental, ni por parte del DAE, como tampoco por el "Informe Ambiental Estratégico"24 emitido por la Dirección General de Planeamiento y Gestión Urbanística de la Consejería de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Cambio Climático de la Comunidad de Madrid, ya que dicho régimen fue incluido en el apartado 17 de la "Memoria y Normativa de la modificación del PG97"25 emitida en noviembre de 2020, es decir, con posterioridad a los trámites ambientales, por lo que su alcance para el medioambiente es desconocido, si bien, lo cierto es que, en todo caso, evitará la disminución del número de viviendas y rebajar la presión urbanística sobre un espacio protegido.

c.- Vulneración del trámite de información pública.

Expresa que la incorporación al trámite de aprobación provisional de la MPG de un "Régimen aplicable a las edificaciones erigidas con arreglo a la Norma Zonal CBD con anterioridad a la entrada en vigor de la presente ordenación", el cual no estaba previsto en los documentos aprobados inicialmente más que un cambio en la normativa urbanística que fue objeto de aprobación inicial, se ha innovado hasta el punto de introducir un nuevo régimen urbanístico que regula la figura del "fuera de ordenación relativo" para el ámbito del API 9.14 "Valdemarín Oeste", que no facilita la transposición del principio de igualdad tal y como se establece en las sentencias que se corresponde ejecutar con la MPG, ya que viene a establecer dos regímenes jurídicos del "fuera de ordenación relativo" para el Barrio de Valdemarín, uno general (artículo 2.2.1 MPG) y otro específico (artículo 2.2.2 MPG) y éste último se aplica a las construcciones, instalaciones, usos y actividades erigidos o iniciados conforma a la Norma Zonal Colectivo de Baja Densidad (CBD) objeto de la MPG (artículo 2.2.1 MPG), es decir, al API. 9.14. "Valdemarín Oeste".

Por ello, entiende que la inclusión del artículo 2.2 "Régimen aplicable a las edificaciones erigidas con arreglo a la Norma Zonal CBD con anterioridad a la entrada en vigor de la presente ordenación" del MPG, en el trámite de aprobación provisional supone una transformación del régimen de la situación de "fuera de ordenación relativo" y del régimen de usos para todo el Barrio Administrativo de Valdemarín sin que los interesados/ propietarios hayan tenido la oportunidad de hacer ningún tipo de alegación, salvo en este procedimiento judicial y que, incluso, no fue sometido a nivel proceso de evaluación ambiental.

d.- Configuración errónea del Área Homogénea.

Indica que la Modificación recoge dos tipologías urbanísticas muy distintas con lo que el cambio de ordenanza CBD a 8.1.a, si se siguen los criterios de homogeneidad tipológica y funcional del art.37 Ley 9/2001, debería ir seguido de la integración en un mismo área homogénea de todas las parcelas a las que, tras la MPG, se les asignará la misma ordenanza 8.1.a, pues si todo el área afectada por la sentencia ha de ser una y en la misma se aplicará la misma ordenanza 8.1.a, todo esa área conformará, genuinamente, un área homogénea de las descritas en la Ley 9/2001 y si hasta ahora había dos áreas homogéneas, una con ordenanza 8.1.a y otra con CBD y tras la MPG sólo debiera haber una, es obvio que se están modificando las áreas homogéneas del PGOU 97.

e.- Inexistencia de evaluación económica de cargas para el Ayuntamiento ni estudio de viabilidad del art. 43.b) Ley 9/2001, en el procedimiento de aprobación de la MPG recurrida.

Señala que el hecho de que el Ayuntamiento de Madrid sea capaz, económicamente, de asumir las cargas que impone la nueva ordenación urbanística no equivale a omitir su evaluación a menos que esas cargas no existieran, pero no es el caso pues, al menos hay tres cargas que implicarán gastos o disminución de ingresos al Ayuntamiento ya que al menos 20 viviendas con ordenanza CBD, aún no construidas, se quedarían sin la posibilidad de materializar la edificabilidad y tipología que les otorgaba aquella ordenanza lo que provoca un impacto económico según se constata en el apartado 10 de la Memoria de la MPG lo que determina que que el valor catastral del suelo disminuirá drásticamente y con ello el IBI ya que varía el valor del suelo y el Ayuntamiento de Madrid no ha realizado ninguna evaluación económica de estos tres impactos y no existe en el expediente administrativo el estudio de viabilidad exigido en el art. 43.b) Ley 9/2001.

f.- Inexistencia de informe del Área de Vías Pecuarias de la Comunidad de Madrid.

Señala que se dice que la vía pecuaria no está clasificada, deslindada ni amojonada pero, aun así, aparece en la base cartográfica de la Comunidad de Madrid y que se dice también que no discurre por el ámbito del API 09.14 sino por la Urbanización Monreal, por la zona con ordenanza 8.1.a pero llevando el trazado de la vía pecuaria que se observa en la Fig.52 del DAE sobre la base cartográfica catastral, se puede ver cómo en varios tramos la vía pecuaria colinda o atraviesa el ámbito afectado por la sentencia.

Indica que hoy ya no aparece la Vereda de Valdemarín y la única vía pecuaria que se observa es la Colada del Arroyo de las Viñas pero ello no quiere decir que la vía pecuaria no exista sino que, si no está clasificada, su trazado concreto no está bien definido y es posible que la Comunidad de Madrid haya optado por no grafiarla y tampoco es posible saber incluso si, como se afirma en el DAE, esa circunstancia, la de que no exista un acto de clasificación es cierta, pues la única fuente de datos que maneja es el SIG de la Comunidad de Madrid por lo que el preceptivo informe del Área de Vías Pecuarias de la Comunidad de Madrid, en esta materia, para el planeamiento general habría dado luz a este asunto pero no consta que se haya emitido ni tampoco consta en el EA que se haya realizado consulta alguna al respecto.

g.- Compatibilidad de las determinaciones urbanísticas de las ordenanzas CBD Y 8.1.a del PGOU 1997 y 8.1.b del PGOU 1985.

Indican que las determinaciones más relevantes en cuanto a la calificación urbanística (ocupación, edificabilidad, n° de viviendas y tipología) además de otras, resultan claramente incompatibles entre ambas ordenanzas y que varios de los parámetros importantes de las ordenanzas 8.1.b PGOU 1985 y 8.1.a PGOU 1997 son incompatibles entre sí por lo que la asignación directa de la ordenanza 8.1.a que hace el PGOU 1997 a las parcelas que antes tenían asignada la 8.1.b del PGOU 1985, supone una modificación del ordenamiento urbanístico, modificación que la Sentencia TSJ n° 636/2002 declara nula por lo que la MPG no sólo debe asignar un régimen igual a todas las parcelas discriminadas y privilegiadas con la ordenanza 8.1.a y CBD, sino que ha de asignar de nuevo, de forma directa, la ordenanza 8.1.a a todas las que el PGOU 85 asignaba la ordenanza 8.1.b.

En base a todo lo anterior insta:

1.- La nulidad ex art.103.4 LJCA por contradecir los pronunciamientos de la STSJ 636/2002 confirmada por la STS 1972/2006 y de la STS 1414/2016 pues se olvida que la STSJ 636/2002 no sólo obliga a homogeneizar con una misma ordenanza todas las parcelas afectadas, sino que también anula (declara nulo en palabras de la STS 1414/2016) el PGOU 97 en toda el área concernido por la sentencia, tanto el ocupado por las parcelas 8.1.a como por las CDB. Ello significa que, en toda esa área, la ordenación no es la del PGOU 97 sino la previa del PGOU 85 y, en consecuencia, para subsanar ese vicio de nulidad del PGOU 97, la MPG debe abarcarla en su totalidad. De lo contrario, la asignación directa que hacía el PGOU 97 de la ordenanza 8.1.a sigue viciada de nulidad y la ordenanza aplicable a dichas parcelas sería la 8.1.b del PGOU 85 que no es totalmente compatible con la primera.

Señala que la segunda alternativa, que fue la descartada, sí cumplía con el ámbito descrito en la STSJ 636/2002 y con la interpretación de la STS 1414/2016. La primera, si hubiera sido elegida, también habría cumplido con ello. Pero la que eligió el Ayuntamiento, dejando fuera del ámbito de la MPG las parcelas 8.1.a del PGOU 97 e ignorando que su calificación era nula por efecto de la primera de las sentencias precitadas, es contraria a los pronunciamientos de las sentencias y nula de pleno derecho.

Expresa que se identifica el Sector de los Valdemarines con el Barrio administrativo de Valdemarín y ello también es contrario a las sentencias precitadas y el Ayuntamiento de Madrid no incorpora, dentro del Sector de los Valdemarines, áreas que también tienen asignada la ordenanza CBD (la STSJ 636/2002 no distingue entre grados dentro de esa ordenanza). El ámbito API 09.07, también incorporado por el PGOU 97 desde el PGOU 85, tiene asignada la ordenanza CBD por la MPG 9.141.0 en el ámbito de los terrenos de "Altos del Hipódromo" en el Barrio de Valdemarín (C/ Argentona, Cabo Cañaveral, Darío Aparicio y otras, Expte. NUM000). Ese ámbito no ha sido incluido en ninguna de las alternativas estudiadas, aunque sí lo han sido dos parcelas 8.1.a inmersas en él.

2.- Nulidad de la MPG por haberse aprobado con la intención de eludir los efectos generales de la Sentencias del TSJ de Madrid nº 636/2002 ratificada por la STS de 15 de febrero de 2006 y de la STS 1414/2014, incurriendo en infracción de los artículos 103.4 de la LJCA, 6.4 del Código Civil, 118 de la Constitución y 18.1 y 2 de la LOPJ.

Ello porque la MPG elude y vulnera el cumplimiento de las citadas resoluciones judiciales ya que el régimen previsto en el artículo 2.2 MPG45 para las instalaciones y construcciones, así como usos y actividades en situación de "fuera de ordenación relativa" en el API.09.14 "Valdemarín Oeste", prácticamente, supone que la situación jurídica quede igual a la que establecía la regulación urbanística del PGOU 1997 que fue anulada, sin que exista una motivación para ello.

3.- Nulidad de pleno derecho conforme al artículo 37 y 47.2 de la LPACAP en relación artículo 64.c) LSCM y artículo 57.3 Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana al contener la MPG reserva de dispensa (Principio de inderogabilidad de los reglamentos y Principio de legalidad artículo 9.1 y 3 de la CE) .

Indica que el régimen previsto en el artículo 2 MPG48 para la situación de "fuera de ordenación relativo" carece de motivación y supone una verdadera reserva de dispensa, lo cual está rigurosamente prohibido por la legislación general ( artículo 37 y 47.2 LPACAP) y urbanística ( artículo 64.c) LSCM y artículo 57.3 Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana) y expresan que el doble régimen no tiene ningún fundamento o base legal para ello, siendo un trato urbanístico desigual y discriminatorio entre los edificios e instalaciones ejecutadas en el ámbito de la Norma Zonal 8.1.a) y la CBD, que en virtud de la sentencia del TSJM 636/2002, de la que trae causa esta MPG, debería tener "un régimen urbanístico igual para todas las parcelas afectadas, pues a las construcciones ejecutadas en el ámbito de la Norma Zonal 8.1.a), con independencia del momento en que fueron realizadas, si éstas no se ajustan a la citada Norma Zonal, se encuentra en situación de "fuera de ordenación relativa" y le es de aplicación el artículo 2.1 MPG (régimen general). Sin embargo, a las edificaciones construidas en el API.09.14 conforme a la Norma Zonal CBD, se le aplica el régimen de "fuera de ordenación relativo" del artículo 2.2 MPG (régimen específico) el cual permite la autorización de obras de restauración, consolidación y rehabilitación.

4.- Nulidad de pleno derecho conforme al artículo 47.2 de la LPACAP porque el Acuerdo impugnado que aprueba definitivamente la MPG incorpora en su fase de aprobación definitiva modificaciones sustanciales en el planeamiento, sin haberse sometido de nuevo a trámite de información pública, lo que vulnera el artículo 57 c) de la LSCM y artículo 130 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Vulneración del artículo 33 de la Constitución Española, causando indefensión al derecho de propiedad privada. Solicitando una tutela judicial efectiva del artículo 24 de la CE.

Indica que el régimen "ad hoc" de la situación del "fuera de ordenación relativa" para las instalaciones y construcciones situadas en el API.09.14, se introduce en la última fase de la tramitación de la MPG, en concreto, tras las alegaciones en trámite de información pública, sin que se haya otorgado un nuevo trámite de información (art. 57.c) LSCM), a pesar de que esta modificación afecta al derecho a la propiedad de los titulares de más de 1.260 viviendas que han quedado "fuera de ordenación relativa", con pérdidas de valor en su patrimonio y consecuencias económicas que no han sido valoradas en el EA y expresan que si el artículo 35.1 LSCM define como determinaciones estructurantes de la ordenación urbanística aquellas mediante las cuales se define el modelo de ocupación, utilización y preservación del suelo objeto del planeamiento general, así como los elementos fundamentales de la estructura urbana y territorial y de su desarrollo futuro, podemos concluir que la modificación del régimen jurídico de la situación de "fuera de ordenación relativo" realizada tras la aprobación inicial del documento de MPG, supone una alteración fundamental del modelo de planeamiento elegido, de los criterios y soluciones básicos del Plan, debiendo ser sometido, nuevamente, a los trámites de información pública y requerimiento de informes (artículo 57 c) LSCM).

5.- Nulidad ex art.47.2 LPACAP en relación con los arts. 37, 38 y 39 Ley 9/2001 por no modificar las Áreas Homogéneas.

Expresa que si las áreas homogéneas crean límites que son elementos estructurantes de la ordenación urbanística y sobre las divisiones que crean se debe aplicar una sóla ordenanza, parece claro que, al cambiar la ordenanza, se están cambiando las características del área homogénea en el que se aplica y se están cambiando los criterios de homogeneidad tipológica que sirvieron de base para su determinación y añaden que tras la MPG, todas las parcelas NUM001 del API 09.14 (antes CBD) responderán, junto a las NUM001 calificadas directamente por el PGOU 97, a los mismos criterios de homogeneidad tipológica y funcional en sí mismas respecto del núcleo urbano y el territorio municipal y ningún sentido tendría que existieran áreas homogéneas distintas, en un mismo entorno geográfico, con tipologías (vivienda unifamiliar), funciones (residencia permanente) y ordenanzas urbanísticas iguales.

6.- Nulidad ex art. 47.2 LPACAP en relación con el art. 43.b) Ley 9/2001 por no incluir el preceptivo estudio de viabilidad que justifique la sostenibilidad del modelo adoptado y el art.22.5 RDLeg 7/2015.

Indica que no existe en el expediente administrativo, ni como documento adjunto a la MPG ni dentro ni fuera de ella, el Estudio de Viabilidad preceptivo según el art. 43.b) Ley 9/2001 y expresan que cuando el art.43.b) de la Ley 9/2001 habla de sostenibilidad del desarrollo urbano adoptado, no sólo se refiere a las posibilidades de financiación públicas y privadas de la propuesta que, en todo caso, habrían de ser cuantificadas, sino también al impacto que provoca sobre las cuentas municipales, en el mismo sentido que lo hace al art.22.4 y 5 del RDLeg. 7/2015.

7.- Nulidad ex art.47.2 LPACAP en relación con el art.25 Ley 8/1998 de Vías Pecuarias de la Comunidad de Madrid. Por falta de informe preceptivo del órgano competente de la Comunidad de Madrid en materia de Vías Pecuarias.

8.- Nulidad de pleno derecho conforme al artículo 47.2 de la LPACAP en relación con el artículo 6.2 de la LEA y artículo 22.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana al no someter a trámite ambiental la MPG aprobada con la modificación en el trámite de aprobación definitiva variando al contenido regulatorio del fuera de ordenación relativo para las edificaciones existentes en el API 09.14 que no cumplan con la norma zonal elegida 8.1.a). Éste último cambio no se sometió a evaluación ambiental.

Expresa que la modificación en el régimen de "fuera de ordenación relativo" respecto a la propuesta inicial, que sí fue objeto de evaluación ambiental, produce las siguientes consecuencias:

a) Existe una inadecuada consideración de las alternativas del desarrollo urbanístico y evaluación ambiental. Los efectos ambientales entre la Alternativa 1 y la Alternativa 0 son esencialmente idénticas, por lo que la elección y consolidación de la Alternativa 1 produce los mismos efectos medio ambientales que la actual Alternativa 0, ya que la disminución de habitantes entre una opción y otra es mínima (en la Alternativa 1 se dejarán de edificar 20 viviendas según el Aparato 10de la "Memoria y Normativa de la modificación del PG97s69), en consecuencia no se mejorará la calidad ambiental del ámbito y de su entorno como consecuencia de las menores emisiones de contaminantes atmosféricos y de ruido, asociados a la disminución del número de vehículos, así como la disminución de la generación de residuos y de aguas residuales a depurar.

b) El procedimiento de evaluación ambiental tramitado para la MPG ha partido de alternativas equivocadas, ya que la Alternativa 1 no supondrá una disminución de la presión urbanística sobre el Monte de El Pardo, por lo que este trámite se debe de tener por no realizado, lo que determina la nulidad de pleno derecho del citado instrumento de planeamiento.

Por ello se entiende vulnerado artículo 6.2 de la LEA y artículo 22.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, y por ende nulo de pleno derecho el Acuerdo aprobado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de fecha 5 de mayo de 2021 que aprobada definitivamente la MPG hoy impugnada, así como su contenido en las normas urbanísticas publicadas por el Ayuntamiento de Madrid con posterioridad.

9.- Nulidad de pleno derecho conforme al artículo 47.2 de la LPACAP en relación con el artículo 133 LPACAP y artículo 5 e) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana al no realizar consultas públicas previas.

Señala que, en el procedimiento de tramitación de la MPG, ahora impugnada, se ha omitido este trámite de consulta pública, no así el trámite de información pública (artículo 57 b) y c) LSCM y artículo 128 LS76) que sí fue realizado por el Ayuntamiento de Madrid. Sostienen que dicho trámite viene corroborado por el artículo 3.1 d) LSCM, como un principio rector de la ordenación urbanística, en consonancia con el artículo 5 e) del Real Decreto Legislativo 7/2015, y que la MPG afecta a un conjunto de materias transversales como, la movilidad urbana, el urbanismo o el medio ambiente, incluso directamente al derecho de propiedad de aquellos vecinos que pueden ver sus edificaciones en situación urbanística de "fuera de ordenación", por lo que no puede omitirse la participación ciudadana previa en la elaboración.

TERCERO.-La Comunidad de Madrid se opuso al recurso señalado que el Acuerdo recurrido se dicta para ejecutar los pronunciamientos judiciales prexistentes por lo que la actuación administrativa recurrida se cohonesta, directamente, con un marco jurídico que hay que entender definido previamente y esa definición viene marcada por lo resuelto por el Tribunal Supremo al resolver en casación los recursos presentados en orden a la ejecución por lo que no existen más alternativas que las de aplicar al API 09.14 "Valdemarín Oeste" la NZ 8.1º.a) o la Ordenanza CDB, habiéndose optado de forma motivada por la primera en el ejercicio de las potestades discrecionales que corresponden a la Administración y las dos opciones eran válidas, pero sólo cabría la impugnación si la Modificación se hubiere apartado de las alternativas a las que conmina el fallo de la Sentencia, pero no es el caso por lo que n oes necesario retrotraerse a una comparativa con lo determinado por el Plan General de 1985 y su Modificación de 1995, sino es únicamente para entender el proceso seguido tanto de incorporación de sus determinaciones al Plan General de 1997 como de los argumentos esgrimidos en la Modificación impugnada, en lo que se refiere a la delimitación de la zona de estudio.

Tras recoger la metodología seguida por el Ayuntamiento, expresa que no hay en la argumentación de la demanda nada que justifique el incumplimiento por la Modificación recurrida del artículo 37 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (LSCM) y expresa que no se tiene en consideración que el Plan General de 1997 no está adaptado a la LSCM, por lo que carece de áreas homogéneas y que tampoco es necesario delimitar dentro del ámbito espacial de la Modificación ningún ámbito urbanístico afecto a equidistribución, ya que todas las parcelas incluidas son finalistas con ordenanza de aplicación determinada y lo que se exige es cumplir con lo indicado en la Sentencia, aplicando una u otra ordenanza y por ello ha optado por asignar la NZ 8.1º.a) a todo el API 9.14 Valdemarín-Oeste que es la opción escogida es la que menos impacto produce pues aplicar la Ordenanza CBD (del actual API 09.14) a todas las zonas reguladas por la NZ 8.1.a), no parece aceptable ya que no es comparable que en parcela mínima de 2.500 m2 se pueda construir 1 vivienda a que puedan construirse 12 viviendas; la colmatación que ello supondría, al permitir vivienda colectiva donde está previsto vivienda unifamiliar produce un alto impacto medioambiental, ecológico y paisajístico, dada la proximidad del Monte de El Pardo, siendo la opción de la Modificación la más sensata, la que ofrece una menor edificabilidad (0,3 m2/m2 de la NZ 8.1.a) versus el 0,7 m2/m2 de la Ordenanza CBD) y mantiene en la medida de lo posible una tipología de vivienda unifamiliar y lo contrario sería permitir que en el suelo urbano directo (que actualmente tiene una NZ 8.1.a) pudieran construirse en cada parcela de vivienda unifamiliar 12 viviendas lo que provocaría una renovación urbana en poco tiempo, ya que los beneficios económicos que se obtienen de dicho incremento de edificabilidad impulsan la venta de las viviendas unifamiliares existentes o no, para construir 12 viviendas en 3 plantas.

Niega la infracción del artículo 22 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, en relación con el artículo 43 de la LSCM porque no habría problemas ya que no se altera la configuración de redes públicas y su financiación. Señala, en aplicación del artículo 48.a) in fine de la LS, el apartado 17 del documento "Memoria y Normativa de la Modificación del PG97" introduce el "CAPÍTULO 2: REGIMEN DE OBRAS Y USOS EN LOS EDIFICIOS EN FUERA DE ORDENACIÓN RELATIVA", que indica que "Las obras de nueva edificación iniciadas con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Modificación, cuya ejecución estuviera debidamente legitimada por la licencia correspondiente en aplicación del planeamiento antecedente, se establece que podrán completar el proceso de edificación conforme al mismo.", ajustándose al artículo 161 de la LSCM.

Expresa que es necesario establecer el régimen de fuera de ordenación porque jurídicamente comportaría dejar fuera de ordenación unas 1.300 viviendas ya construidas y otras 86 pendientes de solicitar licencia, lo que supone un efecto desproporcionado y que las desigualdades cuando se trata del régimen de fuera de ordenación están implícitas a los antecedentes de cada parcela, que ni siquiera son los mismos en todas ellas y lo único que no se puede hacer es contravenir lo establecido en el artículo 64 de la LSCM conforme al cual es perfectamente posible que se pueda completar o desarrollar el régimen de fuera de ordenación, ya que, como su propia denominación indica, no forma parte del régimen urbanístico vigente, sino del régimen de la situación de fuera de ordenación o asimilada a fuera de ordenación. Señala que se está ante un supuesto de fuera de ordenación relativa cuyo régimen de obras se regula en el artículo 2.3.3.2 de las NNUU y el establecido en la Modificación se ajustaría al artículo 64.b) de la LSCM, no suponiendo obras de nueva planta ni ampliación, destacando que no es posible establecer un régimen de fuera de ordenación en parcelas que no han visto modificada su regulación a través de la Modificación impugnada, por lo que la comparativa de la situación entre las que quedan fuera de ordenación (ordenanza CBD) y las que hubieran podido quedar de elegir otra alternativa, carece de sentido, ya que en caso de que se viesen modificadas, también esas parcelas tendrán su propio régimen de fuera de ordenación.

En relación con la vía pecuaria indica que discurre dentro de la Alternativa 2, que no ha sido elegida en la Modificación y al haberse elegido la alternativa 1, la vía pecuaria no se ve alterada, aunque, en todo caso, la Modificación se limita a cambiar a una serie de parcelas clasificadas como urbanas su ordenanza, lo que no influye en la vía pecuaria, ni aun cuando ésta discurriese por el ámbito. Añade que la vía pecuaria no está clasificada ni deslindada ni amojonada, lo que determina que no puede considerarse de dominio público, ni le son de aplicación las reglas de especial protección del mismo.

Resalta que son innecesarios nuevos trámites de información pública y de evaluación ambiental, estando al contenido del informe jurídico elaborado por la Dirección General de Planeamiento del Ayuntamiento de Madrid, fechado el 30 de noviembre de 2020, debiendo tenerse en cuenta que la opción elegida por el Ayuntamiento de Madrid es la más favorable medioambientalmente, siendo así que parece olvidar la demandante que la alternativa no seleccionada, es decir la que implicaría que las parcelas con ordenanza de vivienda unifamiliar pasen a Ordenanza CBD, supondría un incremento muy importante de viviendas, lo que sin duda ofrece mayor presión urbanística que la paulatina sustitución de bloques de baja densidad por vivienda unifamiliares. Termina expresando que el régimen de fuera de ordenación recogido no puede ser legalmente considerado como una determinación estructurante, y que no hay, en definitiva, cambio en la trama urbana sino un cambio en la ordenanza aplicable.

CUARTO.-El Ayuntamiento de Madrid también se opuso al recurso partiendo de la consideración de que las parcelas potencialmente afectadas por la sentencia 636/2002 de TSJ y posteriores son las reguladas por la norma zonal 8, grado 1° nivel a) y Colectiva Baja Densidad (CBD) dentro del API 09.14 en la proximidad de la M-40 y las parcelas en otras áreas de suelo urbano consolidado con otra regulación (NZ 5.3°; 7.2.e; 3.1.a) distinta a la que fue objeto de la demanda (8.1º.a) y otros ámbitos de ordenación en suelo urbano no consolidado no reflejados en la demanda ("áreas de planeamiento incorporado": API 09.07; 09.18 y "áreas de planeamiento específico" APE 09.01; 09.03; 09.07; 09.22; 09.24; 09.27) del Barrio administrativo de Valdemarín, no han sido objeto de las sentencia TSJ 636/2002 y concordantes e indica que la normativa urbanística vigente para el Barrio de los Valdemarines tras las sentencias de referencia era la establecida por el PG 1997 tanto para todo el suelo urbano regulado por las normas zonales que no habían sido objeto ni de la demanda ni del fallo de la STSJ 636/2002, como para todos los ámbitos de ordenación en suelo urbano no consolidado que no habían sido objeto de la demanda ni de la sentencia 636/2002.

Expresa que todos los acuerdos de aprobación inicial, provisional y definitiva se refieren al mismo ámbito e incluyen la misma referencia tanto genérica al Barrio administrativo de Valdemarín como a la motivación de la MPG en la ejecución de las reiteradas sentencias recaídas en el procedimiento Ordinario 1335/1997, y concreta la MPG expresamente en las parcelas ubicadas en el área de planeamiento incorporado API 09.14 sometidos, actualmente, al régimen y regulación de la norma CBD, expresando que el término "Sector de los Valdemarines" es un concepto territorial indeterminado por cuanto ese Sector no consta ni en el recurrido Acuerdo de Aprobación Definitiva del Plan General de 1997, ni en su antecedente inmediato PGOUM 1985.

Indica que la propuesta de limitar la homologación normativa parcela a parcela a aquellas que pueden albergar el uso residencial en el entorno de la norma zonal 8.1.a), no se ajustaría al modelo de ordenación del Plan General de 1997 desconfigurando las áreas de ordenación y gestión ya previstas en las que se insertan las parcelas que se pretenden excluir y ni en los Fallos, ni en ninguno de los Fundamentos jurídicos y motivaciones de las sentencias, se hace mención o se establecen diferencias entre calificaciones o uso urbanístico del suelo que conduzcan a excluir parcelas reguladas por la norma zonal 8.1°. a) o CBD.

Refiere que la demanda propone extender la ejecución de la sentencia a otro ámbito de ordenación de suelo urbano no consolidado existente en el barrio administrativo de Valdemarín, el API 09.07, situado junto al Hipódromo de la Zarzuela cuando para el establecimiento del ámbito espacial objeto de estudio para la ejecución de las sentencias en el informe municipal de 8 de febrero de 2017 el área de la norma zonal 8.1°.a) se obtiene de forma directa de la definición del entorno territorial de aplicación de tal norma conforme al PG97 y el área correspondiente a la norma zonal CBD se obtiene del plano de la demanda que se cita en los fundamentos de derecho de la Sentencia STSJ 636/2002 que recoge el API 09.14 por lo que quedan así excluidas del ámbito espacial para el estudio de la ejecución de la sentencia el resto parcelas en las que son de aplicación otra regulación/normas zonales (5 grado 3°; 3 grado 1°, 8 grado 1° nivel c) y otros ámbitos de ordenación (APEŽs y APIŽs5) previstos por el PG97 en el Barrio de Valdemarín con independencia de su regulación interna por cuanto obedecían a objetivos propios, disponían de características y constituían suelos urbanos con categorías diversas y un régimen de derechos y deberes que no fue considerado o analizado ni en la propia demanda presentada en su día ni en las sentencias de referencia relativas a la misma y que la pretensión de la demanda supondría extender el trato homogéneo a otros ámbitos de planeamiento, sin distinguir clase y categorías de suelos ni las circunstancias que motivaron su delimitación y contenidos urbanísticos en el momento de su redacción como modificación del PGOUM de 1985.

Señala que de las 19 fincas titularidad de los demandantes y respecto al ámbito espacial propuesto en las demandas para la ejecución de las sentencias, 13 fincas estarían, además de fuera de la MPG, fuera del ámbito espacial que proponen para la ejecución de la Sentencia, 5 estarían fuera de la MPG, pero dentro del ámbito espacial que proponen para la ejecución de la Sentencia y solo 1 finca cumpliría la doble condición de estar dentro del ámbito espacial de la MPG aprobada y del ámbito espacial que proponen para la ejecución de la Sentencia.

Expresa que el DAE viene a poner de manifiesto es el comparativo de la incidencia ambiental que suponía la aplicación a todo el ámbito de la Norma Zonal 8.1.a) o la aplicación a todo el ámbito de la Norma CBD, y entre ambas opciones evidentemente la que disminuye la presión edificatoria ya existente es la primera, la de aplicar la 8.1.a), porque la segunda, no sólo no mantiene la presión edificatoria existente sino que la aumenta por lo que el régimen de fuera de ordenación en la MPG, como en cualquier otra, no puede considerarse como una nueva alternativa de ordenación que requiera un estudio específico de incidencia ambiental por cuanto el régimen aplicable a un inmueble que se encuentre fuera de ordenación implica que sólo son posibles las obras de conservación que se permitan, no las de reestructuración. En todo caso, indica que no se puede otorgar al DAE un carácter del que no dispone pues la decisión sobre cómo acometer la ejecución de la sentencia es una decisión de la administración competente, en este caso del Ayuntamiento de Madrid, y está contenida y argumentada en el conjunto de la MPG en el que las Alternativas 0, 1 y 2 están perfectamente definidas y el efecto de la aplicación del régimen de fuera de ordenación, que posibilitaría prolongar la vida de las edificaciones construidas con licencia, además de ser conforme con todo marco legal vigente, no supone, en caso alguno, otra alternativa de ordenación distinta que requiera ser sometida a evaluación ambiental. Al respecto, expresa que se incorporó a la Normativa de la MPG una regulación de la situación de fuera de ordenación en la que quedan los inmuebles construidos de conformidad con la Norma Zonal CBD a los que, a partir de la entrada en vigor de esta modificación de planeamiento, les resulta de aplicación la Norma Zonal 8.1º.a), estableciendo su régimen de uso y obras para garantizar su utilización lícita durante toda la vida útil de las edificaciones. Todo ello en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 48 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, en relación con el artículo 64 de la Ley 9/2001, sin que la situación de Fuera de Ordenación implique la desaparición ni la condena de un inmueble como bien económico social, debiendo tenerse en cuenta que había que igualar el régimen normativo, eran dos áreas de suelo urbano, pero una de ella formaba parte del suelo urbano consolidado (el entorno regulado por la norma zonal 8. Grado 1º nivel a)) y la otra formaba parte de un área de suelo urbano no consolidado (API 09.14) con un proceso de gestión y ejecución en marcha para concluir el cumplimiento de los deberes urbanísticos fijados y con licencias otorgadas o en trámite de concesión en función del grado de ejecución de las unidades de ejecución en las que se había divido el ámbito.

Recalca que la diferencia entre el denominado "régimen general" y el régimen aplicable a las edificaciones con licencia, se centra exclusivamente en los tres tipos de obras siguientes: Obras de consolidación (Art. 1.4.8.3.c) de las NNUU; Obras de restauración (Art. 1.4.8.3.a) y Obras de rehabilitación con excepción de las de reestructuración general (Art. 1.4.8.3.d) de las NNUU y el resto de obras están permitidas en todos los supuestos: Obras de conservación, obras exteriores y obras de reconfiguración sin que las obras de nueva planta estén mencionadas. Añade que el alcance ambiental de la situación preexistente, con independencia de su prolongación o no en el tiempo, es perfectamente conocido y para su regulación se atendió a las peticiones realizadas en la alegación que ellos mismos presentaron, y sus parámetros serían de aplicación al API 9.14, único ámbito afectado por las reiteradas sentencias.

Opone que las precisiones introducidas tras el período de información pública, tienen un carácter y alcance limitado y que se ha de recordar que las sentencias que se han de ejecutar no han ordenado la demolición de ninguna edificación construida por cuanto nada hay indebidamente construido, debiendo tenerse en cuenta que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 48.a) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, las situaciones de fuera de ordenación producidas por los cambios en la ordenación territorial y urbanística no serán indemnizables.

Niega la infracción del artículo 37 de la LSCM pues la sistemática empleada para la división del suelo conforme al PG97 no coincide con dicha Ley y la sentencia 1414/2016 no se pronuncia diciendo que todo el territorio debe constituir una misma área homogénea por lo que la MPG atiende a una de las alternativas del mandato de la sentencia, articulándola en el marco de la sistemática de ordenación y gestión del Plan General de 1997 y, por eso, mantiene el ámbito de ordenación y gestión prevista por el Plan (API) afectando únicamente a esa área. Añade que las motivaciones expuestas en la Memoria de la MPG, justifican las especiales características de esta modificación del planeamiento general que encuentra su fundamento en un pronunciamiento judicial que obliga, en cumplimiento de los artículos 103.4 de la LJCA y 18.2 de la LOPJ - a la ejecución de las sentencias dictadas en sus propios términos,

Expresa que la comparativa entre determinaciones urbanísticas de aplicación en el área conforme a dos Planes Generales diferentes no es objeto del Fallo de las sentencias a ejecutar pues no determinan que se actualicen las normas zonales del planeamiento antecedente y niega que debiera haberse realizado un Avance ni que se infrinja el 133 de la Ley 39/2015 ya que la tramitación de la MPG97 cumple con la legislación que le es de aplicación y específicamente con lo dispuesto por la LSCM9/2001.

Aduce la falta de legitimación de la recurrente en función de la localización de sus fincas.

QUINTO.-Alega el Ayuntamiento, como cuestión previa, la falta de legitimación de la recurrente, titular de las parcelas localizadas en la c Avda. Valdemarín 99, esc. B planta 1º B; dos plazas de aparcamiento en Avda. de Valdemarín 101 (pt 17 y 18); y, una parcela residencial de 920 m2 en calle Portillo del Pardo, nº 1, porque una de las parcelas no estarían afectadas por una hipotética Modificación del PGOUM97 que se tramitara ajustada al ámbito espacial que propone la demandante y ello porque no se alcanza a comprender el interés en presentar la reclamación que se realiza o cuál es la pretensión respecto de las mismas, por cuanto ya se encuentran fuera del ámbito espacial de la MPG aprobada, modificación con la que mantienen la regulación de la que ya disponen las parcelas de su propiedad: la norma zonal 8, grado 1º, nivel a).

Como ya dijimos en nuestras Sentencias de 14 de junio de 2024 (recurso 1164/2023), 2 de marzo de 2020 (recurso 857/2019), 20 de febrero de 2014 ( recurso 1652/2013), de 20 de noviembre de 2015 ( recurso 1124/2015) y 22 de julio de 2016 (recurso 1233/2015) la legitimación activa ad causam, para el proceso, consiste en una posición o condición objetiva en conexión con la relación material objeto del pleito que determina una aptitud para actuar en el mismo como parte, se trata de una cualidad de la persona para hallarse en la posición que fundamenta jurídicamente el reconocimiento de la pretensión que se trata de ejercitar.

La sentencia de 2 de diciembre de 2013 (RC 4479/2010), siguiendo la sentencia de 7 de junio de 2006 (RC 7978/2003) distingue entre la legitimación ad processum y la legitimación ad causam en los siguientes términos:

"[...] Debe recordarse a estos efectos, que la legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, según se deduce de la doctrina de esta Sala (STS de 14 de octubre de 2003 [ R 56/2000], de 7 de noviembre de 2005 [ R 64/2003], de 13 de diciembre de 2005 [ R 120/2004 ] y de 31 de mayo de 2006 [ R 38/2004 ]), así como de la jurisprudencia constitucional ( STC 65/94 ), implica, en el proceso contencioso-administrativo, la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso- administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto ( SSTC 105/1995, de 3 de julio, F. 2 ; 122/1998, de 15 de junio, F. 4 y 1/2000, de 17 de enero , F. 4).

El concepto de interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 de la Ley jurisdiccional contencioso- administrativa, que debe interpretarse a la luz del principio pro actione que tutela el artículo 24 de la Constitución ( STC 45/2004, de 23 de marzo ), equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta.

Sabido es que este Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado, según se refiere en las sentencias de 7 de abril de 2005 (RC 5572/2002 ) con cita de las sentencias de 29 de octubre de 1986 , 18 de junio de 1997 y de 22 de noviembre de 2001 (RC 2134/1999 ), "que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación "ad processum" y la legitimación "ad causam". Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, lo que "es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos".

Pero distinta de la anterior es la legitimación "ad causam" que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e "implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito"; añadiendo la doctrina científica que "esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente procesal". Y es, precisamente, el Tribunal Constitucional quien en el Fundamento Jurídico 5º de su sentencia de 11 de noviembre de 1991 , ha dicho que "la legitimación [se refiere a la legitimación ad causam], en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso". Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto".

Como ha reiterado la jurisprudencia del Tribunal Supremo (por todas, las SSTS de 26 de mayo de 2003 , del Pleno de 31 de mayo de 2006 a las que se refiere la de 26 de enero de 2012, RC 545/2010 ), "para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso-administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso.

Sobre este punto, la doctrina jurisprudencial de esta Sala ha señalado:

a) Por interés, que la normativa vigente califica bien de "legítimo, personal y directo", o bien, simplemente, de "directo" o de "legítimo, individual o colectivo", debe reputarse toda situación jurídica individualizada, caracterizada, por un lado, por singularizar la esfera jurídica de una persona respecto de las de la generalidad de los ciudadanos o administrados en sus relaciones con la Administración Pública, y dotada, por otro, de consistencia y lógica jurídico-administrativas propias, independientes de su conexión o derivación con verdaderos derechos subjetivos.

b) Ese interés, que desde el punto de vista procedimental administrativo y procesal jurisdiccional es una situación reaccional, en pro de la defensa y efectiva reintegración de lo que doctrinalmente se ha llamado el propio círculo jurídico vital y en evitación de un potencial perjuicio ilegítimo temido, está conectado precisamente con este concepto de perjuicio, de modo que el interés se reputa que existe siempre que pueda presumirse que la declaración jurídica pretendida habría de colocar al accionante en condiciones legales y naturales de conseguir un determinado beneficio material o jurídico o como cuando la persistencia de la situación fáctica creada o que pudiera crear el acto administrativo ocasionaría un perjuicio como resultado inmediato de la resolución dictada.

c) Salvo en los supuestos en que el ordenamiento reconoce legitimación para ejercer la acción pública, no basta como elemento legitimador bastante el genérico deseo ciudadano de la legalidad, pues es necesaria una determinada relación con la cuestión debatida ya que como señaló la sentencia de esta Sala de 26 de noviembre de 1994 , la legitimación " ad causam" conlleva la necesidad de constatar la interrelación existente entre el interés legítimo invocado y el objeto de la pretensión, o como dijo la sentencia de 21 de abril de 1997 , se parte del concepto de legitimación " ad causam" tal cual ha sido recogido por la más moderna doctrina como atribución a un determinado sujeto de un derecho subjetivo reaccional, que le permite impugnar una actuación administrativa que él considera ilegal, y que ha incidido en su esfera vital de intereses.

d) La defensa de ese derecho requiere, como presupuesto procesal, que el acto impugnado afecte, por tanto, a un interés del recurrente que en el orden contencioso-administrativo viene determinada por la invocación en el proceso de la titularidad de un derecho o interés legítimo que suponga una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de manera que la estimación del recurso produzca un beneficio o la eliminación de un perjuicio que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial.

e) Resulta así que, en el ámbito de esta Sala del Tribunal Supremo se insiste en que la relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto impugnado), con la que se define la legitimación activa, comporta el que su anulación produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o evitación de un efecto negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto ( sentencia de este Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1.990 ), y presupone, por tanto, que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación, y, en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento. ( SSTS de 4 de febrero de 1.991 , de 17 de marzo y 30 de junio de 1.995 y 12 de febrero de 1.996 , 9 de junio de 1997 y 8 de Febrero de 1999 , entre otras muchas)".

Conforme a dicha doctrina, la alegación debe ser desestimada y no solo porque la legitimación fue aceptada tanto en la fase de elaboración de la disposición como en el incidente de ejecución de la tantas veces citada Sentencia, sino porque resulta fundamental comprender que la cuestión que se discute lo es, en un principio, en referencia a la correcta delimitación del ámbito afectado por la ejecución de la Sentencia y las consecuente, a tales efectos, diferenciación entre Barrio administrativo, Sector y ámbito de ejecución de la decisión judicial y desde esa perspectiva no resulta discutible que la recurrente tienen parcelas tanto dentro del Barrio administrativo como en el ámbito afectado por la Modificación por lo que, en su entender, la opción en la Ordenanza podría tener efectos a futuro en relación con sus fincas caso de obtener una respuesta favorable a sus pretensiones. Por ello, la causa e inadmisión, parcial al no afectar a la recurrente, debe ser desestimada.

SEXTO.-Solventada la anterior cuestión y planteadas las posiciones de las partes en los anteriores Fundamentos, como indican los recurrentes en su escrito de demanda y así se deduce de la providencia en su día dictada a los efectos de la suspensión del primer señalamiento, los mismos ya han sido objeto de análisis por esta Sección en el incidente de ejecución 155/2013, derivado del PO 1335/1997, en el que se dictó un primer Auto de fecha 31 de octubre de 2022 en el que se decía a efectos de lo planteado en esos dos motivos de impugnación y que debemos mantener en aplicación de los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica máxime cuando dicho Auto es firme, lo siguiente:

"PRIMERO.- Son datos fácticos a tener en cuenta para una adecuada resolución de este incidente los siguientes:

1º.- La sentencia firme dictada en los autos principales n° 636/2002, de 15 de junio (PO 1335/1997), confirmada por STS 1972/2006 (rec. casación n° 6210/2002), en sus fundamentos de derecho se recoge en lo que interesa al caso:

"E.- Por cuanto se refiere al sector de "Los Valdemarines", la recurrente es propietaria de la parcela identificada con el n° 5.

El suelo del sector o superficie de "Los Valdemarines" estaba calificado conforme al Plan General de Ordenación Urbana de 1.985, de Urbano y residencial, con destino a viviendas unifamiliares en parcela mínima de 2.500 m2 y con una previsión de edificabilidad de 0,3 m3 por m3.

Por Orden de 1 de junio de 1995 de la Consejería de Política Territorial de la Comunidad de Madrid se aprueba definitivamente el Acuerdo de Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1.985 en el ámbito del área de Valdemarín Oeste, entre la carretera N-VI, en las proximidades del nudo del Barrial y el Monte del Pardo, que comporta para las parcelas que se denominan "parcelas próximas a la M-40", identificadas como parcelas NUM002 y NUM003 del documento n° 9 de la demanda, la clasificación de suelo con Edificabilidad de Baja Densidad (C.B.D., edificabilidad de tres plantas y coeficiente de 7m3 por cada 10m2); manteniéndose para el resto de parcelas, identificadas con los números NUM004, NUM005 y NUM006 del documento n° 9 de la demanda, la Ordenanza 8.1.a., es decir, la general en la zona, incluida la Urbanización de Monreal.

La Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1.997, que es objeto de la presente impugnación mantiene las determinaciones urbanísticas de la Modificación Puntual de 1995.

SEGUNDO.- Entiende la actora que el establecimiento de una normativa zonal diferente para las citadas parcelas números NUM007 y NUM008, que integran las A.P.E. 09.01 y 09.03, respectivamente, así como para las parcelas NUM002 y NUM003 del sector de los Valdemarines, constituyen verdaderas reservas de dispensación rigurosamente prohibidas por la legislación urbanística, al comportar un trato urbanístico desigual y discriminatorio respecto de otras parcelas del área, y, concretamente, respecto de sus parcelas.

En consecuencia, solicita se dicte Sentencia ordenando a las administraciones demandadas a establecer y recoger en el Plan General un régimen urbanístico igual para todas las parcelas afectadas, sea la aplicación de la NZ 8.1.a o de la NZ 8.2.a, para el caso de la DIRECCION000, o sea la aplicación de la NZ 8.1.a o la Ordenanza C.D.B. para el sector de los Valdemarines, pero en ningún caso una norma zonal para unas y otra para otras...

CUARTO.- Pues bien, en el caso que nos ocupa la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, aprobada el 17 de Abril de 1997, estableció, dentro de una zona residencial unifamiliar homogénea, dos áreas diferenciadas, para dos únicas parcelas (las A.P.E. 09.01 y 09.03) para las que asignó una edificabilidad mucho más intensa que la autorizada para el resto, y en el llamado sector de los Valdemarines atribuyó a dos parcelas (nº NUM002 y nº NUM003), magnitudes urbanísticas distintas al de las restantes parcelas del sector, vulnerándose así el principio de igualdad al introducir factores de discriminación en supuestos sustancialmente idénticos, no habiéndose justificado, en modo alguno, la conveniencia de tan dispares tratamientos.

Tal falta de justificación de la actuación ha sido secundada en este proceso tanto por el Ayuntamiento de Madrid como por la Comunidad Autónoma de Madrid, quienes, en relación con esta cuestión, nada han alegado en sus respectivos escritos de contestación a la demanda, por lo que ha de concluirse que nos encontramos ante una reserva de dispensación que infringe el principio de igualdad y por tanto contraria al ordenamiento jurídico".

Su fallo dice textualmente:

"Que estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales sr. Noriega Arquer, en nombre y representación de Dª Ariadna, contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de fecha 17 de abril de 1997, en virtud del cual se aprobó definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, debemos anular y anulamos dicho Acuerdo, en cuanto afecta a la regulación de los sectores de la urbanización Monreal y de los Veldemarines; condenando a las administraciones demandadas a establecer y recoger en el Plan General un régimen igual para todas las parcelas afectadas, sea la aplicación de la NZ 8.1.a o de la NZ 8.2.a, para el caso de la urbanización Monreal, o sea la aplicación de la NZ 8.1 a o la Ordenanza C.D.B. para el sector de los Valdemarines. Sin que proceda hacer pronunciamiento en materia de costas".

En la demanda causante de dicha sentencia, página 4, se dice: "Respecto de la identificación del sector urbanístico de que se trata, nos estamos refiriendo a la "Superficie de actuación que comprende el área de Valdemarín Oeste situada al Noroeste del nudo de EL Barrial, delimitada por el Monte de EL PARDO al Norte y por la carretera N al Sur".

En su página 20, d) se dice textualmente: "en cuanto al PETITUM del presente recurso, lo concretamos en síntesis, en las siguientes determinaciones:

Se declare que los regímenes urbanísticos contenidos en el PLAN de que se tarta y referidos, de una parte, a las parcelas números NUM007 y NUM008 del proceso expropiatorio citado ( área o sector de MONREAL, documentos 10 y 11) y que consiste en la aplicación de la Norma Zonal 8.2.a y en la figura de Área de Planeamiento específico; y de otra parte, a los suelos contenidos en el sector de los VALDEMARINES ( parcelas 1 y 2 del documento nº 9) que tiene asignados la Ordenanza CBD ( o Edificaciones de Baja Densidad), además de constituir una verdadera RESERVA DE DISPENSACIÓN que comporta un trato urbanístico desigual y discriminatorio respecto de otras parcelas o suelos de los sectores y zonas correspectivas, suponen una ordenación urbanística no homogénea, incongruente e irracional; y en su consecuencia, se ordene a las Administraciones demandadas , establecer y recoger en el PLAN, un régimen urbanístico igual para todas las parcelas afectadas, si bien se trate en el ámbito del sector de MONREAL DE LA nz 8.1.A ó DE LA nz 8.2.A; o bien se trate en el ámbito del sector de LOS VALDEMARINES de la NZ 8.1.a o de la Ordenanza CBD; pero, en ningún caso, y en cada uno de ambos ámbitos urbanísticos referidos, se apliquen Normas Zonales u Ordenanza urbanisticas diferentes para los terrenos incluidos en el mismo ámbito o sector".

2º.- De la sentencia n° 1414/2016, 15 de Junio de 2016 ( rec. Casación n° 3539/2014) del TS se han de tener en cuenta los siguientes fundamentos que interesan al caso:

"QUINTO.-....

La conclusión a la que ha llegado el Tribunal a quo en los autos recurridos, en contra de lo anteriormente resuelto, es que el denominado sector de los Valdemarines se circunscribe a los ámbitos que integran el área de Valdemarín Oeste.

Esta conclusión la obtiene dicho Tribunal de una relectura de la demanda en su día presentada por una propietaria y de una interpretación contraria a la literalidad de lo expresado en la sentencia a ejecutar, de la que se deduce, con toda claridad, que la reserva de dispensación, proscrita en el ordenamiento jurídico urbanístico, fue la determinante de la nulidad de la revisión del Plan General impugnada debido a que dicha revisión en el llamado sector de los Valdemarines atribuyó a dos parcelas (nº NUM002 y NUM003 ) magnitudes urbanísticas distintas al de las restantes parcelas del sector, vulnerándose así el principio de igualdad al introducir factores de discriminación en supuestos sustancialmente idénticos, no habiéndose justificado, en modo alguno, la conveniencia de tal dispares tratamientos .

Por esta razón la Sala de instancia llegó en la sentencia a ejecutar a diferenteconclusión a la de los autos ahora recurridos, y así lo recogió en la parte dispositiva de aquélla, al determinar que las Administraciones demandadas (Comunidad Autónoma de Madrid y Ayuntamiento de Madrid) estableciesen y recogiesen un régimen urbanístico igual para todas las parcelas afectadas, o sea la aplicación de la norma zonal 8.1.a) o la Ordenanza C.B.D. para el sector de los Valdemarines.

De lo razonado y dispuesto en esa sentencia firme, sobre cuya ejecución versa el presente recurso de casación, se deduce inequívocamente que todas las parcelas del sector los Valdemarines, que fueron discriminadas respecto de las dos parcelas a las que se les atribuyó magnitudes urbanísticas distintas, deberán ser incluidas con estas dos en un mismo área ó ámbito para el cumplimiento de la sentencia en cuestión, es decir que a todas ellas (favorecidas y discriminadas) hay que aplicar la norma zonal 8.1.a) o la Ordenanza C.B.D., sin llevar a cabo, por tanto, una nueva delimitación de un ámbito o área para ejecutar la sentencia no expresamente contemplado en ésta, contrariamente a lo propuesto por el Ayuntamiento de Madrid y acogido por la Sala de instancia en los autos recurridos, razón por la que estas resoluciones contradicen los términos del fallo que es preciso ejecutar y, por consiguiente, debemos anularlas, según lo establecido concordadamente en los artículos 87.1.a ) y 95.2.d) de la Ley de esta Jurisdicción .

SEXTO

No se puede olvidar, como hemos expresado antes, que la Sala de instancia tuvo como afectados por la sentencia a ejecutar a propietarios de parcelas que en los autos recurridos han quedado fuera del área de ejecución de la sentencia, por lo que dicha Sala se ha visto obligada a declarar, incorrectamente, en el auto de 11 de marzo de 2014, que aquéllos se limitaron a ejercitar la acción pública en defensa de la legalidad, a pesar de que en aquel otro auto, en el que se declaró la imposibilidad de ejecutar la sentencia, se ordenó también que se tramitase y resolviese un incidente para la cuantificación de las indemnizaciones que procediesen como resarcimiento de los daños y perjuicios que les fueran causados como consecuencia de la inejecución.

En definitiva, el recurso de casación sostenido por los propietarios representados por el Procurador Sr. Blanco Sánchez de Cueto debe ser desestimado en cuanto pretenden que la ejecución de la sentencia se circunscriba exclusivamente a las parcelas N° NUM004, N° NUM005 y N° NUM006 del documento número 9 adjuntado a la demanda, lo que resulta improcedente por las razones anteriormente expresadas, de modo que también es contraria a lo dispuesto en esa sentencia a ejecutar la opción que en el mismo sentido plantea el Ayuntamiento de Madrid.

Han de prosperar, por el contrario, los recursos de casación sostenidos por el resto de los propietarios en cuanto reclaman que la ejecución de la sentencia se extienda a todas las parcelas del sector de los Valdemarines que resultaron tratadas desigualmente en la aprobación de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, declarada nula por esa misma sentencia a ejecutar, ya sea mediante la aplicación a todas de la norma zonal 8.1.a) ya por aplicación a todas de la Ordenanza C.B.D., y, por tanto, es igualmente contraria a lo ordenado por la sentencia que se ejecuta la delimitación del área o ámbito propuesto por el Ayuntamiento de Madrid y acogida por la Sala de instancia en los autos recurridos".

Su parte dispositiva, en lo que interesa al caso, dice:

" al mismo tiempo que ordenamos que la ejecución de esta sentencia se extienda a todas las parcelas del sector de los Valdemarines que resultaron tratadas desigualmente en la aprobación de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid declarada nula por la sentencia a ejecutar, ya sea mediante la aplicación a todas de la norma zonal 8.1.a) ya por aplicación a todas de la Ordenanza C.B.D. y, por tanto, es igualmente contraria a lo ordenado por la sentencia a ejecutar la delimitación del área o ámbito propuesto por el Ayuntamiento de Madrid y acogida por la Sala de instancia en los autos recurridos así como la que han pedido los otros recurrentes, cuyo recurso de casación no ha prosperado".

3º.- La providencia de esta Sección, de fecha 6 de octubre de 2016, es del siguiente literal: "Dada cuenta, visto el estado de las presentes actuaciones y a tenor de lo dispuesto por la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 15 de junio de 2016 , procédase por el órgano competente de esta ejecución del Ayuntamiento de Madrid y a la mayor brevedad posible a realizar en plano la delimitación del Sector de los Valdemarines y a llevar a cabo los trámites necesarios para la aplicación bien de la norma zonal 8.1 o bien de la ordenanza CBD en dicho sector y en los términos del fallo de dicha Sentencia".

El informe municipal de 8 de febrero de 2017, emitido en cumplimiento de dicha providencia, señala: "Como consecuencia de ello, en los apartados precedentes se expone de forma motivada, en primer lugar, cómo se llega a la delimitación del ámbito territorial sobre el que procede valorar las alternativas de ordenación habilitadas en Ejecución de las sentencias. Este ámbito se localiza en el interior del Barrio Administrativo de Valdemarín y está constituido por todas las parcelas que procede considerar "afectadas" (perjudicadas y beneficiadas) en los términos fijados por las sentencias a ejecutar. Con estas premisas se elabora el plano que se adjunta en el Anexo Documental en el que se refleja la totalidad del área afectada por las sentencias y sobre el que procede la ejecución de las mismas, área que, tomando como dato de partida el Plano de Ordenación del PG-97, estaría conformada por el territorio regulado por la norma zonal 8.1.a) y el territorio regulado por la norma zonal CBD dentro de los Planos de la Modificación Puntual del PGOUM-1985, antecedente al que remite el API 09.14".

Concluye:

"A la vista del conjunto de motivaciones expuestas, para salvaguardar el interés general en la forma en la que procede restituir el principio de igualdad en el ámbito territorial objeto de las sentencias, la Dirección General de Planeamiento y Gestión propondrá y promoverá la elaboración de una Modificación del Plan General en el sentido de fijar la aplicación de la ordenanza 8.1.a) a todas las parcelas hoy integradas con el régimen CBD en el ámbito API 9.14 "Valdemarín Oeste", salvo que el Tribunal se pronuncie en otro sentido."

4º.- La presente modificación del PGOUM1997 aprobada en ejecución de la presente sentencia dice en su memoria en lo que interesa al caso:

"El objeto del presente expediente administrativo es la ejecución de parte de la Sentencia 636 y concurrentes en lo relativo a las parcelas "afectadas" por el régimen y regulación de las normas zonales 8 grado 1º, nivel a) y Colectiva Baja Densidad (CBD) localizadas en el denominado "Sector de los Valdemarines" (asimilado al Barrio administrativo de Valdemarín) del distrito de Moncloa-Aravaca, atendiendo a que el expediente nº NUM009 (MPG para delimitar el APE.09.27 denominado "Parcelas 29 30 31 32 34 35 Expropiación M-40") ya cumplió parcialmente el fallo de la citada Sentencia 636 en lo relativo a las determinaciones de ordenación de aplicación a las parcelas localizadas en la urbanización Monreal1 , tal y como se explica en los apartados de la presente Memoria" ( página 1 ).

El planificador dice en las páginas 9 y ss.:

"4. DELIMITACIÓN GENERAL Y LOCAL DEL ÁMBITO TERRITORIAL EN EL QUE CORRESPONDE EJECUTAR LAS SENTENCIA 636 DE TSJ COMO CONSECUENCIA DE LOS CONDICIONANTES PROCESALES DE LA SENTENCIA 1414/2016 DEL TS DE 15 DE JUNIO DE 2016

Como se ha referido la Sección 5ª de la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo dicta el 15 de junio de 2016 sentencia relativa al recurso número 08/3539/2014 , sobre la cuestión incidental planteada por el Ayuntamiento el 18 diciembre de 2013 . De la citada sentencia se concluyen los siguientes presupuestos que, tal y como se informaba en 2017, serían constantes a las sentencias dictadas y que constituirían los Condicionantes procesales y las magnitudes para la ejecución de las mismas conforme a los pronunciamientos del Tribunal Supremo y del Tribunal Superior de Justicia:

- es incuestionable que todo el territorio debe ser uno: ... todas las parcelas del sector de los Valdemarines que resultaron tratadas desigualmente en la aprobación de la revisión del Plan General...

- es incuestionable que a todo el territorio se le ha de dar un régimen urbanístico igual para todas las parcelas tipificadas como "afectadas": ... las dos parcelas a las que se les atribuyó magnitudes urbanísticas distintas, deberán ser incluidas con estas dos en un mismo área ó ámbito para el cumplimiento de la sentencia

- es incuestionable que el régimen jurídico ha de ser uno u otro: ... recogiesen un

régimen urbanístico igual para todas las parcelas afectadas, o sea la aplicación de la norma zonal 8.1.a) o la Ordenanza C.B.D para el sector de los Valdemarines.

- es incuestionable que para establecer ese régimen no se pueden hacer delimitaciones de ámbitos o áreas para ejecutar la sentencia .... sin llevar a cabo, por tanto, una nueva delimitación de un ámbito o área para ejecutar la sentencia no expresamente contemplado en ésta.

Extraídos estos condicionantes procesales que habrían de consolidarse en ejecución de la sentencia, la contestación a la Providencia de 6 de octubre del TSJ, planteaba y concretaba lo siguiente:

La delimitación global del ámbito territorial de aplicación de la sentencia 636 del TSJ y concordantes que había que entenderla coincidente con el barrio administrativo de Valdemarín

En segundo lugar dentro de ese ámbito territorial se deducía, por efecto de los contenidos de la sentencia, cuáles serían las "parcelas afectadas" (beneficiadas y perjudicadas) conforme al contenido de las sentencias distinguiéndose las situaciones siguientes:

- las manzanas de suelo con régimen y regulación 8 grado 1°, nivel a)

- las manzanas de suelo con régimen y regulación Colectiva Baja Densidad (CBD). Con ambas determinaciones se lleva a cabo un primer plano con las áreas de ordenación afectadas por la Sentencia 636 en el Barrio de Valdemarín (figura n°1) sobre el que corresponde ejecutar la misma, que se traslada a un segundo plano síntesis (figura n°2). El primer plano (figura 1) recoge la totalidad del Ámbito espacial regulado por la norma zonal 8.1.a) conforme al PG-97 sobre el Barrio administrativo de Valdemarín, y el ámbito espacial regulado por la norma zonal CBD, dentro del Plano de Regulación de la MPG del PGOUM-1985 (API 09.14). Estos planos se reproducen en la figura siguiente:....

La suma de los contenidos de estos dos planos permitió establecer el espacio urbano que debía ser objeto de la ejecución de las sentencias y que cabría describirse literariamente como el Ámbito territorial en el interior del Barrio administrativo de Valdemarín en el que el PG-97 determina la aplicación del régimen correspondiente a la norma zonal 8. grado 1° nivel a), e incorpora el régimen de la norma "Colectiva Baja Densidad" (CBD) del antecedente de o.- Escenario 2 (Alternativa 2): Efectos y alcance urbanístico (de Planeamiento, Medioambiental, de Movilidad y Tráfico) de la extensión del régimen urbanístico correspondiente a la norma zonal CBD (de aplicación en el antecedente de ordenación del API ordenación. Con los datos contenidos en los dos planos anteriores se elaboró el siguiente plano síntesis (Figura n°2) que integra de manera explícita los ámbitos en los que el PG-97 determina la aplicación de los regímenes antes citados sobre las parcelas afectadas que han de ser objeto de homologación en ejecución de las sentencias relativas al área":..

En las páginas 13 y ss. se recoge:

"6. BASES PARA EL EJERCICIO DE LA POTESTAD DE PLANEAMIENTO: ALTERNATIVAS DE ORDENACIÓN y ESCENARIO "CERO" DE REFERENCIA. Como se ha expuesto en apartados anteriores tras la sentencia del TS de 15 de junio de 2016 relativa al recurso número 08/3539/2014 , sobre la cuestión incidental planteada por el Ayuntamiento el 18 diciembre de 2013, y tras la providencia del TSJ de 6 de octubre de 2016, el Ayuntamiento de Madrid proponía en informe de 8 de febrero el ámbito espacial del conjunto de parcelas-manzanas "afectadas" sobre las cuales hay que igualar los regímenes urbanísticos de conformidad con lo dispuesto por las reiteradas sentencias, así como las características más significativas de los regímenes y regulación de aplicación.

En este apartado se enuncian las alternativas conforme a las cuales cabría realizar el ejercicio de la potestad de planeamiento que fueron objeto de estudio y análisis con base en la información disponible en esa fecha para advertir los previsibles efectos urbanísticos y sectoriales de cada una de ellas.

Como ya se produjo en 2008 (Expte n° NUM010) y en 2012 (Expte. n° NUM011), sobre este entorno territorial corresponde al Ayuntamiento adoptar, de nuevo, una decisión de planeamiento de forma motivada entre las alternativas que habilita el Tribunal en el ámbito competencial municipal y de acuerdo con lo determinado en el artículo 33 de la LSCM 9/2001. Estos serían los dos posibles escenarios alternativos para la aplicación de los nuevos parámetros de ordenación: -

.- Escenario 1 (Alternativa 1): Efectos y alcance urbanístico (de Planeamiento, Medioambiental, de Movilidad y Tráfico) de la extensión de la aplicación del régimen urbanístico de la Norma Zonal 8.1.a) a la totalidad del ámbito grafiado en el plano recogido a continuación y que se adjunta en el Anexo Documental a mayor escala. Esta alternativa supondría recuperar la aplicación del régimen de la Norma Zonal 8.1.a. en el interior del ámbito API 9.14. actualmente afectado por el régimen de la Norma Zonal CBD.

9.14 "Valdemarin Oeste") al conjunto de la extensión superficial en la que el PG97 tenía previsto la aplicación del régimen de la norma Zona 8.1.a) conforme al documento gráfico que se adjunta. Gráficamente estas dos alternativas se pueden representar de forma esquemática de la manera que se recoge en los planos siguientes:....

Por último, cabe referir que los análisis para valorar de forma comparada los efectos sobre el territorio de ambas alternativas procede que se realicen respecto del que se puede denominar como "Escenario Cero" que se corresponde con las condiciones de planeamiento fijadas por el Plan General de 1997 tal y como se recoge en el plano siguiente:...

Esta alternativa se corresponde con la aplicación y ejecución completa en todo el Barrio administrativo de Faldemarín de las determinaciones urbanísticas contenidas en el Plan General de 1997 (PG97).

En el punto 10. MOTIVACIÓN DE LA ELECCIÓN DE LA ALTERNATIVA DE ASIGNACIÓN DEL RÉGIMEN DE LA ORDENANZA 8.1.a), A TODAS LAS PARCELAS INTEGRADAS CON EL RÉGIMEN DE LA NORMA CBD EN EL ÁREA DE PLANEAMIENTO INCORPORADO (API) 9.14 "VALDEMARÍN OESTE." VIABILIDAD PROCESAL Y TÉCNICA DE LAS ALTERNATIVAS (páginas 37 y ss.) se indica:

" Tal y como ya se expuso en el informe de los Servicio Técnicos de la DG de Planeamiento y Gestión Urbanística de 8 de febrero de 2017 "Del análisis de los condicionantes y presupuestos procesales de aplicación y de los efectos urbanísticos, medioambientales y de tráfico que resulta de los estudios elaborados para conocer el alcance de la aplicación del criterio de implantación de una homogeneidad normativa que impone el fallo judicial, se podría concluir, en primera instancia, que la ejecución de la resolución judicial en sus propios términos obligaría, en este caso, a promover, desde la iniciativa pública, el desarrollo de un planeamiento urbanístico que se alejaría de los criterios técnicos y jurídicos que, según las normas de aplicación y la jurisprudencia, habrían de presidir su aprobación o modificación."

Los nuevos estudios desarrollados con posterioridad a ese informe resumidos en los apartados anteriores y que se adjuntan como Anexo Documental a esta MPG abundarían en esta misma cuestión: las dos alternativas serían imperfectas desde la aplicación de criterios técnicos y jurídicos. Reconociendo esta condición, por parte de la Dirección General de Planeamiento se dicta la Resolución de 23/3/2017 recogida en el apartado 2 de esta Memoria, concretando la solución elegida a la luz del análisis que se realizó desde los propios condicionantes que se pueden extraer de los contenidos de la sentencia del TS de 15 de junio de 2016 y desde las consecuencias que se producirían en el área en los aspectos sectoriales medioambientales y de movilidad y así como desde la técnica urbanística.

Así, las limitaciones y condicionantes procesales derivados de la misma tal y como enunciados en el apartado 2 de esta Memoria, conducen tal y como ya se puso de manifiesto en el informe de 8/2/2017, a la desestimación de la Alternativa 2 (aplicación del régimen urbanístico correspondiente a la norma zonal CBD al conjunto de la extensión superficial en la que el PG97 tenía previsto la aplicación del régimen de la norma Zona 8.1.a) por cuanto esta alternativa no se podría materializar sin incumplir con la cuarta determinación (.... sin llevar a cabo, por tanto, una nueva delimitación de un ámbito o área para ejecutar la sentencia no expresamente contemplado en ésta.") y daría lugar al incumplimiento del principio de igualdad al reconocer a las nuevas parcelas/manzanas sólo los derechos y no las cargas resultantes de la homologación urbanística, generándose un entorno sin dotaciones públicas difícilmente inscribible en los principios de un desarrollo urbano sostenible que demandan la creación de contextos urbanos seguros, salubres, accesibles universalmente, de calidad adecuada e integrado socialmente y provisto de equipamientos y servicios.... (Ley 7/2015 del Suelo y Rehabilitación Urbana). También desde el punto de vista técnico, medioambiental y de movilidad y tráfico, la adopción la Alternativa 2 (extensión del régimen CBD por todo el territorio) supondría que se multiplicarían de forma sustantiva los efectos adversos detectados en su día y corroborados por los nuevos estudios y análisis que acompañan a la presente MPG:...

La situación descrita condujo a la consideración de que únicamente cabría la aplicación de la Alternativa 1: aplicación del régimen de la Norma Zonal 8.1.a. en el interior del ámbito API 9.14. "Valdemarín Oeste". Esta alternativa permite, en primer lugar, tal y como ya se puso de manifiesto el 8/2/2017, cumplir con los cuatro condicionantes procesales que se pudieron extrapolar de la sentencia del TS de 15 de junio de 2016 . Por otra parte, tanto conforme a lo entonces expuesto como conforme a los resultados obtenidos en los nuevos estudios elaborados, los efectos ambientales (paisaje urbano; calidad del aire y cambio climático; contaminación acústica; hidrología; hidrogeología; abastecimiento de agua y saneamiento; arbolado...) resultarían mínimos pudiendo mantenerse esas variables e indicadores en términos similares a los existentes en la actualidad. Por último, las condiciones del tráfico serían un reflejo de las obtenidas tras la ejecución de las determinaciones de ordenación contenidas en el PG97 y ya consolidadas. De esta forma las afecciones territoriales serían prácticamente inexistentes (...)

CUARTO.- Una adecuada resolución de las demandas de nulidad presentadas en este incidente de ejecución de sentencia firme conlleva partir de que ambas partes demandantes han impugnado, como las misma reconocen en sus escritos, directamente la citada aprobación definitiva de la MPG 21 que pretende dar cumplimiento a la sentencia nº 636/ 2002 de esta Sección .

Como ha reconocido el propio ayuntamiento demandado y ejecutado, la cuestión medular de este incidente, a tenor de las pretensiones de las demandantes y de la normativa que lo regula y la jurisprudencia que lo interpreta, según el anterior fundamento, estriba en determinar, como alegan aquellas, entre otros muchos motivos, si ese instrumento urbanístico, al concretar el ámbito territorial incluido en el denominado "Sector Los Valdemarines" y en el que se ha de aplicar la alternativa finalmente adoptada de las dos previstas en la sentencia de 2002, incumple el fallo de esa resolución judicial, la cual se ha de complementar con la también reseñada sentencia nº 1414/ 2016 del Tribunal Supremo que se dictó respecto a unos autos que ratificaron otra resolución del ayuntamiento demandado intentando dar cumplimiento a esa sentencia primera. Con la consecuencia, de ser así, de declarar la nulidad de dicho instrumento en aplicación del artículo 103.4 de la LJCA .

Es decir, en los estrictos términos de la doctrina jurisprudencial arriba expuesta, sólo cabe dilucidar en este momento procesal si efectivamente, como invocan las demandantes, la MPG21 citada se ha aprobado por las administraciones demandadas con la finalidad de eludir el cumplimiento del fallo de la sentencia firme que declara la nulidad del PGOUM 1997 en los términos y alcance en la misma recogidos y que arriba se han transcrito. A estas exclusivas cuestiones se ha de circunscribir el debate en este incidente de ejecución.

Efectivamente, la concreción territorial de la ejecución de la sentencia la sitúa la presente MPG21 en el preexistente Área de Planeamiento Incorporado (API) 9.14 "Valdemarín oeste", de modo que se aplicará la ordenanza 8.1.a) a todas las parcelas ubicadas en ese ámbito de suelo urbano con uso residencial ya previsto en el PGOUM 1985 y que se mantuvo en la revisión de 1997, tal como se recoge en esa sentencia de 2002 de esta Sección. Ello justificado con la motivación arriba reseñada del informe municipal de 17 de febrero de 2017 y memoria de la MPG21. Por lo tanto, no cabe examinar en este incidente cuestiones de fondo que se ha de hacer en su caso en los procedimientos instados directamente contra dicha MPG21, como son, entre otras, las siguientes alegadas en las demandas incidentales: la compatibilidad de las determinaciones urbanísticas; el régimen de fuera de ordenación; y la evaluación ambiental.

Se ha de traer a colación en este momento los cuatro condicionantes de la STS de 2016 que el propio autor de la MPG21 considera que se han de tener en cuenta para especificar el ámbito territorial de ese llamado "Sector Los Valdemarines", que la administración municipal identifica con el barrio administrativo "Valdemarín" (Distrito Moncloa-Aravaca) y que arriba se han transcrito. Estos son:

"- es incuestionable que todo el territorio debe ser uno: ... todas las parcelas del sector de los Valdemarines que resultaron tratadas desigualmente en la aprobación de la revisión del Plan General...

- es incuestionable que a todo el territorio se le ha de dar un régimen urbanístico igual para todas las parcelas tipificadas como "afectadas": ... las dos parcelas a las que se les atribuyó magnitudes urbanísticas distintas, deberán ser incluidas con estas dos en un mismo área ó ámbito para el cumplimiento de la sentencia.

- es incuestionable que el régimen jurídico ha de ser uno u otro: ... recogiesen un régimen urbanístico igual para todas las parcelas afectadas, o sea la aplicación de la norma zonal 8.1.a) o la Ordenanza C.B.D para el sector de los Valdemarines.

- es incuestionable que para establecer ese régimen no se pueden hacer delimitaciones de ámbitos o áreas para ejecutar la sentencia .... sin llevar a cabo, por tanto, una nueva delimitación de un ámbito o área para ejecutar la sentencia no expresamente contemplado en ésta".

A continuación, el planificador analiza las dos alternativas a tener en cuenta siempre en relación al ámbito API 9.14 "Valdemarín Oeste", como se decía en el informe de 10 de febrero de 2017 y se decide, en la línea de éste, por la aplicación de la ordenanza 8.1.a) a todas las parcelas hoy integradas con el régimen CBD en el ámbito.

Las demandantes atacan en los términos arriba expuestos de forma resumida dicha concreción, por entender que las sentencias a ejecutar no restringen la aplicación de una de esas alternativas a ese ámbito ya definido en el PGOUM1985, sino que la alternativa a adoptar se ha de referir a todas las parcelas de ese Sector de los Valdemarines perjudicadas y beneficiadas por la desigual aplicación de esas ordenanzas a casos iguales ( Reserva de dispensación), tal se indicaba en esas resoluciones judiciales.

Las administraciones demandadas alegan, en síntesis, que en ese ámbito Valdemarín Oeste se ubicaba la parcela de la actora con aplicación de ordenanza 8.1.a) frente a las otras dos que en la misma situación se les aplicaba la ordenanza CBD, como se indicaba en la demanda inicial y luego en la sentencia de esta Sección, lo que suponía esa reserva de dispensación prohibida en nuestro ordenamiento jurídico y que motivó la demanda que luego fue estimada.

Ha de resaltarse que de toda la documentación obrante en estas actuaciones y de las fichas de ordenación de ámbitos del vigente Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997 (PGOUM 97), en ningún momento consta el denominado "Sector Los Valdemarines", por lo que es lógico, como se recoge en la presente modificación y alegaciones del ayuntamiento, que se identifique el mismo con el único existente barrio administrativo de Valdemarín, distrito de Moncloa¬ Aravaca. En este barrio, según la documentación del vigente PGOUM 97 existen las siguientes áreas de planeamiento conforme a la normativa vigente en ese momento: el APE.09.22, Valdemarín Nudo del Barrial (O-50/5 y O-50/8), con uso característico de servicios terciarios; el APE.09.24/UE-1, "Tapia del Hipódromo" ( O-51/4) con uso característico de residencial; el APE 0.9.24/UE2 "Dario Aparicio"( O-51/4), con uso característico de residencial; el APE .09.24/UE-3, "Dario Aparicio Sur"( O-51/4), con uso característico de residencial; y el API 09.14 "Valdemarín Oeste" ( O-050/5, O-050/6).

Todas las fichas de dichas áreas son de suelo urbano, por lo que con la normativa vigente cuando se aprobó el PGOUM97 y con la actual ( Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid- LSCM), en ningún caso se estaría en un sector, figura que sólo se contempla en esa ley autonómica y únicamente para los suelos urbanizables (artículos 15 , 44 y ss . y 58 ).

En consecuencia, en relación a ese barrio de Valdemarín, en la fecha que se aprueba el instrumento impugnado en la sentencia de 2022, PGOUM de 1997(revisión incluyendo la modificación de la orden de 1995), existe esas fichas de ordenación que supone que incluso si con esa vigente LSCM se considerara a todo el barrio como un área homogénea de su artículo 37, existen en la misma varios ámbitos de ordenación distintos, hasta 5, lo que determina y como luego se verá, que en ningún caso el reiterado "Sector Los Valdemarines" se puede identificar con la integridad territorial del barrio de Valdemarín en los términos recogidos en las sentencias que se han de ejecutar, sino con ese API al que se circunscribió el análisis por la sentencia de 2002 de la desigualdad de trato con respecto a la parcela de la actora y que motivó directamente la anulación de ese particular de la revisión de 1997.

Resaltar el petitum de la demanda arriba transcrito en su integridad y subrayado por la demandante, que en su parte final refiere "ámbito o sector", no existiendo en ese momento ni ahora por lo dicho un sector en ese barrio de Valdemarín, lógicamente ese término "Sector de los Valdemarines" sólo puede referirse a ese ámbito urbanístico indicado antes por la demanda y cercano a la M¬40 que se corresponde con ese API "9.14 "Valdemarin Oeste".

Las partes demandantes no acreditan en este incidente que esas parcelas perjudicadas y beneficiadas por ese trato desigual en ese llamado "Sector de los Valdemarines", sean otras a parte de las situadas en el API 9.14 "Valdemarín Oeste", tal como desde el informe de 10 de febrero de 2017 el ayuntamiento demandado informó ante esta Sala.

Pero es que además hay que interpretar en su conjunto las sentencias n° 636/2002 de esta Sección y n° 1414/2016 del Tribunal Supremo , partiendo, como se ha dicho, de que la primera sitúa la desigualdad de trato de las parcelas en comparación en el denominado "Sector de los Valdemarines", que solo puede ser entendido, por todo lo expuesto, como el barrio administrativo de Valdemarín (pues la Urbanización Monreal queda ajena a esta ejecución). Además, específicamente en el citado API 9.14 "Valdemarín Oeste", pues así se situó en la demanda y en el punto F del fundamento primero de la sentencia (Orden de 1 de junio de 1995), aunque luego se hablara de "Sector de Los Valdemarines", pero siempre dirigido y haciendo referencia a esa desigualdad de tratamiento que sólo puede ser el concretado en la demanda y por ende en el debate litigioso resuelto por la sentencia. Por ello, únicamente en ese ámbito territorial ya existente quedan situadas las parcelas beneficiadas (las dos con las que se estableció la comparación) o discriminadas (entre ellas las de la actora) por esa reserva de dispensación (al no motivarse ese trato desigual por las administraciones planificadoras). Además, la sentencia del Tribunal Supremo dice que deberán estar incluidas todas "en un mismo área o ámbito para el cumplimiento de la sentencia en cuestión", pero a continuación especifica que ha de ser "sin llevar a cabo, por tanto, una nueva delimitación de un ámbito o área para ejecutar la sentencia no expresamente contemplado en ésta". Este inciso final solo se puede interpretar respecto a aquella situación de las parcelas efectivamente afectadas por esa prohibida reserva de dispensación que sólo se valoró y por tanto se produjo en un ámbito urbanístico concreto ya existente, de ahí que diga que no cabe delimitar otro nuevo y distinto, lo cual ratifica el localizar la presente ejecución en el territorio de ese específico ámbito urbanístico preexistente.

A lo anterior se ha de añadir que de la lectura de los informes emitidos por el ayuntamiento demandado y la memoria de la MPG aprobada definitivamente por la Administración autónoma, no se vislumbra una voluntad de no cumplir el fallo de esas sentencias, es más, se analiza detenidamente su contenido extrayendo esos condicionamientos, se valoran minuciosamente los cuatro y se concluye con esa solución final que por lo expuesto se ajusta a esos fallos.

En definitiva, en este singular caso, a criterio de este Tribunal, no se aprecia que la presente aprobación definitiva de una disposición general (modificación del planeamiento) se haya hecho contrariando los pronunciamientos de la sentencia firme dictada en el pleito principal del que deriva este incidente y con la finalidad de eludir su cumplimiento ( artículo 103.4 de la LJCA en la interpretación doctrinal arriba expuesta).

Por todo lo cual, y contrariamente a como instan las demandantes, no procede en este pieza declarar, por esa exclusiva causa, la nulidad del citado acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de fecha 5 de mayo de 2021, por el que se aprueba definitivamente la Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997 para la homogeneización del régimen y regulación urbanística en el barrio administrativo de Valdemarín mediante la asignación del régimen de la Ordenanza 8.1.a) a todas las parcelas ubicadas en el Área de Planeamiento Incorporado (API) 9.14 "Valdemarín Oeste", distrito de Moncloa-Aravaca ( MPG 21).

El anterior y específico pronunciamiento se dicta sin perjuicio de lo que se resuelva en los procedimientos incoados en esta misma Sección a tenor de los recursos contenciosos interpuestos directamente contra dicho acuerdo, entre ellos, como se ha dicho, los instados por las citadas demandantes.

Por todo lo expuesto, ambas demandas incidentales, interpuestas conforme al artículo 109 de la Ley de la jurisdicción , se han de desestimar".

Asimismo, en la misma pieza, se dictó auto de fecha 13 de diciembre de 2022 resolviendo el recurso de reposición presentado contra al anterior auto en el que se decía textualmente:

"TERCERO.- Efectivamente, en la línea de lo establecido por el Tribunal Supremo en dicha sentencia n° 1414/2016 , dictada en esta ejecución y reseñada en los antecedentes de hecho, en este incidente sólo cabe dilucidar si la sentencia firme que lo puso fin en la parte declarativa, en este caso la de esta Sección n° 636/2002 , igualmente arriba reseñada, ha sido o no cumplida por la MPG Valdemarín 21 que se ha aprobado de forma definitiva por las administraciones demandadas tras los requerimientos de este Tribunal a tal fin. Y ello en aplicación de los artículos 103 , 108 y 109 de la LJCA , en su interpretación por la doctrina jurisprudencial que se citó en el auto ahora recurrido.

En esta misma resolución se reseñó ampliamente el contenido de las pretensiones de las demandantes incidentales y de las contestaciones de las administraciones demandadas y ejecutadas, concluyéndose de forma razonada que a tenor de esa normativa de aplicación y doctrina que la interpreta no procedía en este momento procesal valorar cuestiones que se extralimitaban de ese circunscrito objeto de una ejecución determinado por la citada normativa, y que en este caso es lo dispuesto en el fallo de la sentencia n°636/2002 igualmente arriba transcrito.

Dicho fallo es el colofón de unos antecedentes y fundamentos de derecho que configuraron un debate litigioso determinado por una demanda y una contestación en relación a una disposición general, en este caso una modificación de un instrumento de planeamiento, concretamente en un particular de la misma del que la demandante instó su anulación basándose en una reserva de dispensación que causaba el distinto tratamiento dado por el planificador a una finca de su propiedad respecto a otras dos ubicadas en un mismo ámbito ( en la demanda se singularizaba que era Valdemarín Oeste),cercanas todas ellas al trazado de la M-40. Lo que ocurre es que luego en la demanda, y se transcribió en la sentencia, se hablaba del término "Sector de los Valdemarines", que como tal, según se dijo en el auto, no existe en el planeamiento vigente de la Ciudad de Madrid, sólo contemplándose el denominado barrio administrativo "Valdemarín" en el distrito de Moncloa-Aravaca, donde está situado, según las fichas que se recogen en el auto, el ámbito API 9.14 "Valdemarín Oeste", espacio objeto de la MGP Valdemarín 21.

Esta concreción territorial es lo que únicamente se examinó y resolvió en la resolución que ahora se impugna, a efectos exclusivamente de resolver si esa modificación incumple o no el fallo de esa sentencia firme y si se ha dictado con esa finalidad de evasión, cuestión singular a tenor de esa normativa de aplicación y de la doctrina interpretativa de la misma que se recogió en el mismo auto.

Por lo tanto, no existe en este caso una falta de contestación a cuestiones de fondo planteadas por las demandantes porque en ningún caso cabe resolverlas en este momento procesal, como se concretaron y se razonó ampliamente (fundamento cuarto) en el auto recurrido. Existen además varios procedimientos dirigidos directamente contra esa MPG en los que se resolverán todas ellas en tanto cuestiones de fondo.

La delimitación del objeto del pleito principal desde el principio es lo determinante de los fundamentos y del fallo de la sentencia firme a ejecutar, por lo que el pronunciamiento en el auto impugnado de que las demandantes no acreditan que, aparte de esas concretas parcelas ubicadas en un determinado lugar hubiera otras en ese barrio administrativo de Valdemarín beneficiadas o perjudicadas por esa desigualdad de trato, se refiere sólo a ese debate resuelto en esa sentencia, es decir, que no se prueba que el mismo no se circunscribe a esas únicas parcelas mencionadas desde la demanda y situada en ese ámbito. De ahí lo ya dicho de que ambas sentencias, la n° 636/2002 y la n°1414/ 2016 , se han de interpretar de forma conjunta, siempre teniendo en cuenta que el lugar donde se ubicó esa reserva de dispensación fue en un concreto ámbito del denominado sector de los Valdemarines, que no existe por lo dicho, pero que luego, con la interpretación que hace el auto impugnado de ambas sentencias, se concluye que era ese actual API 9.14".

En suma, tal y como se anticipó y se ha expresado, la Modificación no se ha dictado con la finalidad de eludir el cumplimiento de nuestra Sentencia sino en ejecución de la misma y su decisión resulta concorde con los presupuestos fácticos analizados y que llevan a la conclusión sostenida en nuestro Auto de ejecución por lo que procede la íntegra desestimación de ambos motivos de impugnación.

SÉPTIMO.-En el siguiente de los motivos se insta la nulidad de pleno derecho conforme al artículo 37 y 47.2 de la LPACAP en relación artículo 64.c) LSCM y artículo 57.3 Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana al contener la MPG reserva de dispensa (Principio de inderogabilidad de los reglamentos y Principio de legalidad artículo 9.1 y 3 de la CE) .

Dicho motivo se introduce en relación con el régimen de fuera de ordenación relativa previsto en el Capítulo 2 de la Normativa de la Modificación y que es del siguiente tenor literal:

"Régimen de obras y usos en los edificios en fuera de ordenación relativa

Artículo 2.1. Situación de fuera de ordenación.-Las instalaciones, edificaciones, usos y actividades existentes que al tiempo de la entrada en vigor de la presente Modificación del Plan General resultasen disconformes con la nueva ordenación quedarán, desde la entrada en vigor de la misma, en la situación de fuera de ordenación regulada por el artículo 64.b) de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid y por los artículos 2.3.1 y 2.3.2 de las Normas Urbanísticas del Plan General de Madrid.

El régimen de obras y usos aplicable a los edificios en esta situación será el previsto por el citado artículo 64.b) y preceptos legales concordantes con el mismo, así como por el artículo 2.3.3 de las Normas Urbanísticas del Plan General de Madrid, sin perjuicio de lo previsto en el artículo siguiente.

Artículo 2.2. Régimen aplicable a las edificaciones erigidas con arreglo a la Norma Zonal CBD con anterioridad a la entrada en vigor de la presente ordenación.

1. Ámbito de aplicación. El régimen contenido en este artículo se aplicará a todas las instalaciones y construcciones, así como a los usos y actividades preexistentes que se hubieren erigido o iniciado con arreglo a los títulos y autorizaciones administrativas exigibles y su establecimiento estuviera legitimado por la licencia correspondiente en aplicación de la Norma Zonal CBD "Colectiva de Baja Densidad" vigente en el ámbito objeto de esta Modificación y que, por causa de la aplicación sobrevenida de la Norma Zonal 8.1.o.a) al ejecutar las sentencias judiciales recaídas, resultan disconformes con la nueva regulación quedando en situación de fuera de ordenación relativa, no resultando incompatibles con el resto de las determinaciones de ordenación de aplicación en el área y pudiendo mantenerse en coexistencia con la norma zonal del entorno.

2. Régimen de obras y usos aplicable. El régimen de obras y usos admisibles es el establecido en el artículo 2.3.3.2 de las NNUU del Plan General de 1997, con las siguientes especificaciones:

2.1. Obras en los edificios. Además de las obras directamente admitidas por ley, se podrán realizar las siguientes obras en los edificios contempladas en el artículo 1.4.8 de las NNUU del Plan General de 1997 y conforme a la regulación de las mismas establecida en dicho precepto:

a) Obras de conservación.

b) Obras de consolidación.

c) Obras de restauración.

d) Obras de rehabilitación, con excepción de las de reestructuración general.

e) Obras exteriores.

f) Obras de reconfiguración.

La ejecución de estas obras en ningún caso podrá suponer un incremento de la edificabilidad autorizada por la licencia correspondiente.

La regulación de este apartado se aplicará sin perjuicio del régimen legal de la ruina definido en la ley.

2.2. Obras de nueva edificación en curso. Las obras de nueva edificación iniciadas con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Modificación, cuya ejecución estuviera debidamente legitimada por la licencia correspondiente en aplicación del planeamiento antecedente, podrán completar el proceso de edificación conforme al mismo.

2.3. Usos. Salvo determinación en contra de la norma zonal, se admite la nueva im-plantación y cambio de usos o actividades".

Indica la recurrente que en dicho Capítulo se recoge un doble régimen que no tiene ningún fundamento o base legal para ello, siendo un trato urbanístico desigual y discriminatorio entre los edificios e instalaciones ejecutadas en el ámbito de la Norma Zonal 8.1.a) y la CBD y que, de hecho, a las construcciones ejecutadas en el ámbito de la Norma Zonal 8.1.a), con independencia del momento en que fueron realizadas, si éstas no se ajustan a la citada Norma Zonal, se encuentra en situación de "fuera de ordenación relativa" y le es de aplicación el artículo 2.1 MPG (régimen general) pero a las edificaciones construidas en el API.09.14 conforme a la Norma Zonal CBD, se le aplica el régimen de "fuera de ordenación relativo" del artículo 2.2 MPG (régimen específico) el cual permite la autorización de obras de restauración, consolidación y rehabilitación.

Añade que no solo existe una reserva de dispensa en favor de los propietarios que ejecutaron su vivienda en el ámbito de la Norma Zonal CBD del Barrio de Valdemarín, sino que además, se les premia con un régimen de usos más favorable que el previsto por la MPG para el Barrio Administrativo de Valdemarín, ya que en virtud del artículo 2.2.2.3 MPG, en el API 09.14 "Valdemarín Oeste" se pueden seguir desarrollando los usos existentes conforme a la Norma Zonal CBD y además se puedan implantar los usos previstos para la Norma Zonal 8.1.a). Sin embargo, en la Norma Zonal 8.1.a) solo pueden implantarse los usos urbanísticos previstos en el artículo 8.8.17 MPG.

En realidad, el planteamiento parte de una premisa errónea cuál es la de realizar una comparativa de usos y regímenes extensibles a un área que no es objeto de la Modificación tal y como advertimos en el anterior Fundamento. Al respecto, debe reseñarse que la propia Normativa expresa que "Todas las manzanas/parcelas sometidas al régimen y regulación de la norma CBD, "Colectiva Baja Densidad" en virtud del planeamiento antecedente aprobado el 25/5/1995 y recogido en el PG97 como "API 9.14, Valdemarín Oeste" quedan vinculadas al régimen y regulación de la norma zonal 8 grado 1º, nivel a), contenida en las NNUU del PG97, en aplicación de lo dispuesto en la presente MPG (Expte. nº NUM012), redactada en ejecución de sentencias relativas al procedimiento ordinario (PO) 1335/1997", por lo que delimitado el ámbito solo cabe entender que en el mismo ha de regir una única Ordenanza y al haber quedado sin efecto la norma CBD la vinculación de todas las edificaciones a la de aplicación resulta ineludible desde el punto de vista normativo.

Dicho lo anterior, conviene precisar la naturaleza jurídica de la situación creada por la aprobación de la Modificación y para ello traeremos a colación la Sentencia de fecha 11 de octubre de 2022 de la Sección Segunda de esta Tribunal dictada en el recurso 155/2022 en la que se expresaba, al respecto de esta cuestión, en los siguientes términos:

"A salvo de algunos antecedentes históricos, los orígenes de la situación de fuera de ordenación se sitúan en la Ley del Suelo de 1956, en cuyo artículo 48 se disponía que aquellos edificios e instalaciones erigidos con anterioridad a la aprobación del planeamiento urbanístico y que resultaran disconformes con el mismo serían calificados como fuera de ordenación. A partir de esta calificación, a tales bienes se les aplicaba un régimen restrictivo que impedía que la propiedad acometiera obras de consolidación, aumento de volumen, modernización y, en general, las que supusieran un incremento de su valor de expropiación; permitiendo, por el contrario, la ejecución de aquellas reparaciones que exigiera la higiene, el ornato y la conservación del inmueble, tolerando su uso en tanto en cuanto no desapareciese físicamente la construcción o instalación.

Por su parte, el artículo 49 de esta misma Ley establecía un régimen de tolerancias, previsto para aquellas industrias situadas en zonas no adecuadas de acuerdo con la nueva ordenación planteada, y en las cuales se permitía, vía normas urbanísticas u ordenanzas de edificación, un régimen más laxo que el general aplicable a la situación de fuera de ordenación.

En resumen, la situación de fuera de ordenación podía definirse como la que se producía, con el carácter de sobrevenida, respecto de aquellas edificaciones e instalaciones erigidas que, por mor de la aprobación o modificación de un determinado plan, dejaban de ser conformes con la ordenación urbanística, y a los cuales se les aplicaba, desde ese momento, un régimen restrictivo respecto de las obras que en estos bienes se permitían, con el objeto de que los mismos desapareciesen una vez se extinguiesen las posibilidades razonables de vida de sus elementos, o que al menos, cuando se expropiasen en el futuro, no vieran incrementado su valor de expropiación, manteniendo el uso que estuviesen desempeñando.

Por su parte, en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 se recogió dicha figura de fuera de ordenación en términos análogos a lo previsto en la Ley de 1956 -artículos 60 y 61 -. También en el Texto Refundido de 1992 -artículo 137- se reguló la situación de fuera de ordenación en similares términos que, en las anteriores disposiciones, si bien se introdujo un importante matiz, al reconocerse al Plan la posibilidad de disponer de un régimen distinto al general establecido en la Ley, lo que la doctrina vino a denominar como la deslegalización de la figura.

Por último, significadamente tras la sentencia del TC núm. 61/1997 , han sido las Comunidades Autónomas las que, en sus respectivas legislaciones urbanísticas, han recogido el testigo iniciado en 1956 regulando la situación de fuera de ordenación. Así, y por lo que se refiere al tratamiento que de dicha figura se acomete en la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid, debemos citar el artículo 64 de la misma, que bajo el epígrafe de " Efectos de la entrada en vigor de los Planes", establece que la entrada en vigor de los Planes de Ordenación Urbanística producirá, de conformidad con su contenido, entre otros, el siguiente efecto:

"b) La declaración en situación de fuera de ordenación de las instalaciones, construcciones y edificaciones erigidas con anterioridad que resulten disconformes con la nueva ordenación, en los términos que disponga el Plan de Ordenación Urbanística de que se trate.

A los efectos de la situación de fuera de ordenación deberá distinguirse, en todo caso, entre las instalaciones, construcciones y edificaciones totalmente incompatibles con la nueva ordenación, en las que será de aplicación el régimen propio de dicha situación legal, y las que sólo parcialmente sean incompatibles con aquélla, en las que se podrán autorizar, además, las obras de mejora o reforma que se determinen. Son siempre incompatibles con la nueva ordenación, debiendo ser identificadas en el Plan de Ordenación Urbanística, las instalaciones, construcciones y edificaciones que ocupen suelo dotacional o impidan la efectividad de su destino".

En este sentido, el artículo 2.3.1 de las NN.UU. del PGOUM 97 establece que: "Los edificios existentes erigidos con anterioridad a la aprobación definitiva del planeamiento urbanístico, que resultaren disconformes con el mismo, serán calificados como fuera de ordenación". Por su parte, el artículo 2.3.2, a los efectos de determinar el régimen de obras permisible, diferencia dos grados para la situación de fuera de ordenación:

a) Fuera de ordenación absoluta: Que tendrá lugar en aquellos edificios que ocupen suelo afecto a dotaciones públicas, de carácter general o local, disconformes con las mismas.

Se excluyen de este supuesto los edificios para los que el planeamiento urbanístico establece una alineación remitida para sustitución o reconstrucción de acuerdo con el art. 6.3.4.e), que se someten al régimen de los edificios en situación de fuera de ordenación relativa.

b) Fuera de ordenación relativa: Que tendrá lugar en aquellos edificios en los que la disconformidad se produce por causas distintas de las señaladas en el apartado a) precedente".

En todo caso, la característica esencial o razón de ser de este régimen de fuera de ordenación es la de dar una respuesta a las situaciones transitorias generadas con motivo de la aprobación de un nuevo Plan, sin que ello suponga la demolición a costa del afectado de los edificios, sino que las limitaciones únicamente persiguen no incrementar el coste de expropiación o de indemnización por edificios o usos que deben desaparecer en virtud de un sistema de gestión urbanística.

Precisamente, la circunstancia de que la declaración de fuera de ordenación no implique su demolición inmediata, sino que se espera a la extinción natural de la construcción o instalación así calificada, manteniéndose su uso, es el factor clave que descarta su indemnizabilidad, como así ha señalado la jurisprudencia del Tribunal Supremo en constantes pronunciamientos, declarando "que el interés general es digno causante del sacrificio causado sobre la propiedad" ( sentencias del TS de 26 de diciembre de 1978 , 13 de febrero de 1991 y 15 de abril de 1987).

No es un hecho discutido que la aplicación de una única Ordenanza a todo el ámbito ya definido supone que aquellos edificios que se encontraban bajo un régimen distinto quedarán fuera de ordenación, en este caso relativa conforme a las definiciones ya expresadas, y estando en tal situación, resulta de aplicación el artículo 64 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid que bajo el epígrafe, "Efectos de la entrada en vigor de los Planes", dispone que la entrada en vigor de los Planes de Ordenación Urbanística producirá, de conformidad con su contenido, todos o algunos de los siguientes efectos, regulando entre ellos, apartado b): "La declaración en situación de fuera de ordenación de las instalaciones, construcciones y edificaciones erigidas con anterioridad que resulten disconformes con la nueva ordenación, en los términos que disponga el Plan de Ordenación Urbanística de que se trate"; estableciendo que "A los efectos de la situación de fuera de ordenación deberá distinguirse, en todo caso, entre las instalaciones, construcciones y edificaciones totalmente incompatibles con la nueva ordenación, en las que será de aplicación el régimen propio de dicha situación legal, y las que sólo parcialmente sean incompatibles con aquélla, en las que se podrán autorizar, además, las obras de mejora o reforma que se determinen"; y que "Son siempre incompatibles con la nueva ordenación, debiendo ser identificadas en el Plan de Ordenación Urbanística, las instalaciones, construcciones y edificaciones que ocupen suelo dotacional o impidan la efectividad de su destino".

Por otra parte, el artículo 2.3.1 del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997, regula los denominados "Edificios fuera de ordenación" considerando como tales aquellos edificios existentes erigidos con anterioridad a la aprobación definitiva del planeamiento urbanístico, que resultaren disconformes con el mismo. El mismo precepto distingue, a efectos de regular las obras admisibles, entre edificios fuera de ordenación absoluta (apartado a), considerando en tal situación a aquellos edificios que ocupen suelo afecto a dotaciones públicas, de carácter general o local, disconformes con las mismas; y los edificios fuera de ordenación relativa, considerando como tales a aquellos edificios en los que la disconformidad se produce por causas distintas de las señaladas en el apartado a) precedente.

El artículo 2.3.3 del PGOUM regula el régimen de obras y de usos en los edificios en situación de fuera de ordenación, disponiendo (en lo que ahora nos importa) que en edificios existentes en situación de fuera de ordenación relativa, además de las obras directamente admitidas en ley, se podrán realizar las obras en los edificios permitidas en la norma zonal u ordenanzas particular de las áreas de planeamiento correspondiente, salvo las de reestructuración que afecten a más del cincuenta por ciento (50%) de la superficie edificada del edificio.

Ciertamente el artículo 64 de la Ley 9/2001 admite una ampliación del régimen de obras de dichos edificios pero tal eventualidad no es posible habida cuenta que dicho precepto distingue entre las instalaciones, construcciones y edificaciones totalmente incompatibles con la nueva ordenación y las que sólo parcialmente sean incompatibles con aquélla y los edificios, en este caso viviendas colectivas, que quedan fuera de ordenación son totalmente incompatibles puesto que se ha optado por la vinculación al régimen y regulación de la norma zonal 8 grado 1º nivel a), contenida en las NNUU del PG97, tipología correspondiente a edificación aislada o pareada, admitiéndose la tipología agrupada en hilera o adosada en vivienda unifamiliar, en las condiciones que al efecto se regulan, siendo el uso cualificado es residencial en su categoría de vivienda unifamiliar.

El artículo 2.2.2 de las NNUU de la Modificación expresa que "el régimen de obras y usos admisibles es el establecido en el artículo 2.3.3.2 de las NNUU del Plan General de 1997" pero, a continuación, establece una serie de especificaciones que llevan, por un lado, a permitir realizar las obras contempladas en el artículo 1.4.8 de las NNUU del Plan General de 1997 y conforme a la regulación de las mismas establecida en dicho precepto:

a) Obras de conservación.

b) Obras de consolidación.

c) Obras de restauración.

d) Obras de rehabilitación, con excepción de las de reestructuración general.

e) Obras exteriores.

f) Obras de reconfiguración.

Y, por otro lado, permite "las obras de nueva edificación iniciadas con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Modificación, cuya ejecución estuviera debidamente legitimada por la licencia correspondiente en aplicación del planeamiento antecedente, podrán completar el proceso de edificación conforme al mismo".

Al respecto de las reservas de dispensación, en nuestras Sentencias de 5 de diciembre de 2022 (rec. 94/2022), 13 de mayo de 2022 (rec. 897/2021), 10 de septiembre de 2021 (rec. 1412/2019), 10 de julio de 2017 (rec. 1686/2015) y 13 de febrero de 2015 (rec. 359/2013), dijimos lo siguiente:

"En la definición doctrinal de reserva de dispensación es sabido que podemos distinguir entre una dispensa estricto sensu, cuando se regula con carácter general una determinada situación y, al mismo tiempo, se excepciona de manera injustificada su aplicación a algún supuesto subsumible en aquella situación, o con una reserva de dispensación, propiamente dicha (o habilitación para dispensar), constituida cuando se establece la posibilidad de que la aplicación de aquella regulación pueda ser dispensada por la Administración en casos particulares. Así, es posible que la creación de una zona diferenciada no suponga, en principio, dispensa, sino ejercicio de una función básica del Plan que es la calificación del suelo (que comporta delimitar zonas distintas y asignar usos a cada zona), pero en el caso de que la creación de esa concreta zona diferenciada sea arbitraria estaremos ante una dispensa, pues, como es lógico, la discrecional potestad del planificador no puede incurrir en arbitrariedad, ni en discriminaciones injustificadas.

En aplicación del principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, establecía el artículo 57.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 que " serán nulas de pleno derecho las reservas de dispensación que se contuvieren en los planes u ordenanzas, así como las que con independencia de ellos se concedieren".

Esta prohibición de dispensa esta formulada de modo positivo en el artículo 3.1.e) del anotado texto refundido, al afirmar que la competencia urbanística concerniente al planeamiento comprenderá la facultad de "establecer zonas distintas de utilización según la densidad de población que haya de habitarlas, porcentaje de terreno que pueda ser ocupado por construcciones, volumen, forma, número de plantas, clase y destino de los edificios, con sujeción a ordenaciones generales uniformes para cada especie de los mismos en toda la zona". En similar sentido del art. 40 de la LSM resulta que la delimitación de zonas o zonificación implica definir recintos de suelo con ordenación pormenorizada para los cuales es de aplicación un mismo régimen normativo, en especial en lo relativo a las condiciones sobre las parcelas, la edificación y los usos e intervenciones admisibles.

Pues bien, mientras que las reservas de dispensación están vedadas en los casos en los que exista prohibición legal expresa, como sucede en el ámbito urbanístico (artículo 57.3 TRLS 76, citado), la ordenación singular o para un supuesto concreto efectuada por la propia norma resulta en principio admisible (nos encontramos ante la figura de los Reglamentos singulares), como lo demuestra la regulación del artículo 3.1.e), de acuerdo con el cual la ordenación ha de ser necesariamente homogénea, pero solo para edificios de la misma especie y dentro de la misma zona. En cambio, la regulación divergente de parcelas de distinta especie en la misma zona o de edificios que no estén en la misma zona no constituirá esta figura".

La base del motivo se sustenta en relación con la regulación del régimen de obras referido en el anterior Fundamento, entendiendo que la modificación del régimen jurídico de la situación de "fuera de ordenación relativo" realizada tras la aprobación inicial del documento de MPG, supone una alteración fundamental del modelo de planeamiento elegido, de los criterios y soluciones básicos del Plan, debiendo ser sometido, nuevamente, a los trámites de información pública y requerimiento de informes.

Si acudimos a la Memoria de la Modificación, en su apartado 10 se explican las razones por las cuáles no se optó por la Ordenanza CBD desde el punto de vista técnico, medioambiental y de movilidad y tráfico, la adopción la Alternativa 2 (extensión del régimen CBD por todo el territorio) entendiendo que ello supondría que se multiplicarían de forma sustantiva los efectos adversos detectados en su día. Es cierto que ese razonamiento se efectúa en relación con todo el Barrio de Valdemarín, pero sus consecuencias son extrapolables al ámbito finalmente afectado por la ejecución de la Sentencia. De hecho, se llega a indicar que "la opción elegida por el planificador atiende a la satisfacción del interés general, lo que en el caso que nos ocupa quedaría avalado en el momento de estimar los moderados efectos de la nueva propuesta desde el punto de vista medioambiental (paisaje urbano; calidad del aire y cambio climático; contaminación acústica; hidrología; hidrogeología; abastecimiento de agua y saneamiento; arbolado...), de movilidad y tráfico y desde la seguridad nacional. En este aspecto cabe señalar que si bien el equilibrio ecológico del área ya fue alterado en su día con el trazado de la M-40, no sería hoy fácil justificar una decisión administrativa de planeamiento que provocara no sólo su desaparición definitiva sino el incremento de las agresiones medioambientales sobre el entorno tal y como se derivaría de la aplicación de la Alternativa 2". Por lo tanto, la voluntad del planificador es la de establecer un ámbito en el que se desarrolle, a futuro, una menor densidad de población que genera, a la larga, una mayor protección ambiental y, por ello, se invoca, en la Memoria, el artículo 45 de la Constitución "como el factor determinante para la adopción de la nueva alternativa de ordenación que conduce a establecer la norma zonal 8, grado 1º, nivel a), en todas las parcelas/manzanas que hoy se integran en el ámbito API 9.14 "Valdemarín Oeste".

Así las cosas, no puede ser posible que la Modificación pueda introducir un régimen de obras en relación con las edificaciones que fueron construidas al amparo del régimen CBD del que se derivaría una material perpetuación de la situación pues ello iría tanto en contra de la Memoria como del régimen legal de la situación de fuera de ordenación.

Sobre tal base conviene acudir a la normativa de la Modificación. En su Capítulo I, establece el régimen normativo aplicable a la Ordenanza que regulará el ámbito y, como consecuencia de dicha normativa y ante la existencia de edificios construidos bajo la Norma zonal 8 grado 1 nivel a), establece un régimen de obras específico a las edificaciones que pudieran quedar fuera de ordenación, en su Capítulo II, artículo 2.1, en virtud de la aplicación de la nueva normativa.

El problema se suscita con las edificaciones construidas al amparo de la Norma Zonal CBD "Colectiva de Baja Densidad". Dado el alcance de la Memoria no resulta posible aplicar el artículo 2.3.3 punto 2, en cuanto a las obras en los edificios el PGOUM 97, que permite "la realización de las obras en los edificios permitidas en la norma zonal u ordenanzas particular de las áreas de planeamiento correspondiente, salvo las de reestructuración que afecten a más del cincuenta por ciento (50%) de la superficie edificada del edificio y el artículo 8.8.2 recoge como obras admisibles "las contempladas en los artículos 1.4.8, 1.4.9 y 1.4.10 de las Normas Urbanísticas".

El artículo 2.2 de la normativa de la Modificación establece, para ellas, un régimen específico y en una atenta lectura del precepto ya se puede observar cómo se prescinde de la llamada al artículo 64.b) de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid y al artículo 2.3.1 de las Normas Urbanísticas del Plan General de Madrid, acudiendo directamente al artículo 2.3.3.2 de las NNUU del Plan General de 1997, estableciendo una serie de especificaciones.

Si, como ya indicamos, la circunstancia de que la declaración de fuera de ordenación no implique su demolición inmediata, sino que se espera a la extinción natural de la construcción o instalación así calificada, manteniéndose su uso resulta contrario normativizar de manera que dicho uso y edificación se pueda mantener indefinidamente y tal es la situación que se deriva de las especificidades que recoge el precepto y para llegar a dicha conclusión basta con acudir al artículo 1.4.8 de las NNUUPGOUM97, citado en el artículo, y ponerlo en relación con alguna de las obras permitidas que son definidas en los siguientes términos:

a.- Obras de restauración: Tienen por objeto la restitución de un edificio, o de parte del mismo, a sus condiciones o estado original. Dicha situación o estado original se encontrará suficientemente documentado. Podrá comprender, asimismo, las obras complementarias que coadyuven a dicho fin.

La reposición o reproducción de las condiciones originales en relación a las necesidades del uso a que fuera destinado el edificio, podrán incluir, si procede, la reparación o sustitución puntual de elementos estructurales e instalaciones, a fin de asegurar la estabilidad y funcionalidad de aquél o parte del mismo, siempre que dichas reparaciones o sustituciones no alteren las características morfológicas del edificio original.

Se incluyen dentro de este tipo de obras, entre otras análogas, las de eliminación de elementos extraños añadidos a las fachadas y cubiertas de los edificios; la recuperación de cornisas y aleros suprimidos en intervenciones anteriores; la reposición de molduras y ornamentos eliminados en fachadas; así como la recuperación de las disposiciones y ritmos originales de los huecos de éstas y de los revocos de las fachadas y la eliminación de falsos techos y otros añadidos.

b.- Obras de consolidación: aquellas que tienen por objeto el afianzamiento, refuerzo o sustitución de elementos dañados para asegurar la estabilidad del edificio, con posible* alteraciones meno res de su estructura y distribución.

c.- Obras de reestructuración parcial: Aquellas obras que incluyen alguno de los siguientes tipos:

* Construcción de entreplantas.

* Cubrición y forjado de patios cerrados de dimensiones inferiores al cincuenta por ciento (50%) de las establecidas en la norma de aplicación.

* Demolición y nueva construcción de núcleos de comunicación vertical.

* Apertura de los patios mínimos, recogidos en los Planos de Análisis en los edificios, incluidos dentro del APE 00.01,

* Apertura de patios o incremento del espacio libre de parcela, de acuerdo con las dimensiones establecidas por la norma zonal de aplicación para edificios no catalogados.

d.- Oras exteriores: que afectan, de forma puntual o limitada, a las fachadas y cubiertas de los edificios, modificando su configuración exterior sin afectar la volumetría. Comprende la modificación de huecos, ritmos, tratamientos o materiales, la sustitución de los elementos de cierre o sus materiales, la implantación de elementos fijos exteriores con o sin afectación estructural, muestras, marquesinas y escaparates.

e) Obras de reconfiguración: aquellas que, sin alterar cuantitativamente el volumen de un edificio, lo modifican en su disposición, con pequeñas intervenciones, que tendrán como finalidad principal la de eliminar impactos negativos existentes. Se consideran obras de reconfiguración, entre otras, la modificación de trazados inadecuados de cubierta por reorganización de sus faldones, la regularización de áticos, buhardillas y cuartos de maquinaria, la supresión de limas y compensación de la supresión de cuerpos añadidos en patios mediante la utilización de espacios existentes bajo cubiertas.

Todo ese elenco de obras solo pueden tener una finalidad: la de perpetuar la vida útil del edificio y precisamente ello es lo que ni la Modificación, en su Memoria, ni la norma permite y no solo para el ámbito sino para cualquier edificio ubicado en el territorio de la Comunidad de Madrid por lo que podemos señalar, sin ambages, que estamos ante una verdadera reserva de dispensación en favor de una serie de construcciones ya que se les confiere una serie de derechos urbanísticos no admitidos por la norma y en concreta de la expresa regulación de la Norma Zonal aplicable en la misma.

Y tal conclusión afecta, igualmente, a las obras de nueva edificación en curso pues legitimar las licencias para concluir una construcción ilegal choca frontalmente con la legalidad impuesta por el propio consistorio y la derivada de la Ley y entre la que no se encuentra la de permitir edificaciones que vulneren la normativa por mucho que la licencia se encuentre en tramitación.

En relación con la implantación y cambio de usos o actividades recogido en el artículo 2.3, el artículo 2.3.3.2.c) de las Normas Urbanísticas viene a establecer que en los edificios en situación de fuera de ordenación relativa -esto es, aquellos edificios existentes erigidos con anterioridad a la aprobación definitiva del planeamiento urbanístico, que resultaren disconformes con el mismo y que no ocupen suelo afecto a dotaciones públicas, de carácter general o local- "salvo determinación en contra de la norma zonal u ordenanza particular de las áreas de planeamiento correspondiente, se admite la nueva implantación y cambio de usos o actividades". La regla general, en consecuencia, es la admisibilidad de la nueva implantación y cambio de usos o actividades en tales edificaciones, salvo que exista determinación en contra en la norma zonal u ordenanza particular que resulten de aplicación, en cuyo supuesto serán las determinaciones de éstas las que prevalecerán, debiendo estar a lo que las mismas establezcan y, en este caso, el precepto está a la norma zonal por lo que no incurre en infracción legal.

En suma, el motivo se estima en los términos reflejados en cuanto a la nulidad del artículo 2.2 en sus apartados 1 y 2, puntos 2.1 y 2.2.

OCTAVO.-En el siguiente de los motivos se insta la nulidad de pleno derecho conforme al artículo 47.2 de la LPACAP porque el Acuerdo impugnado que aprueba definitivamente la MPG incorpora en su fase de aprobación definitiva modificaciones sustanciales en el planeamiento, sin haberse sometido de nuevo a trámite de información pública, lo que vulnera el artículo 57 c) de la LSCM y artículo 130 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, con vulneración del artículo 33 de la Constitución Española, causando indefensión al derecho de propiedad privada.

Señala la recurrente que la modificación del régimen jurídico de la situación de "fuera de ordenación relativo" realizada tras la aprobación inicial del documento de MPG, supone una alteración fundamental del modelo de planeamiento elegido, de los criterios y soluciones básicos del Plan, debiendo ser sometido, nuevamente, a los trámites de información pública y requerimiento de informes.

Sin perjuicio de que dicho régimen ha sido declarado nulo en el anterior Fundamento, ya recogimos en nuestras sentencias de 24 de febrero de 2025 (recurso 1504/2023), 30 de noviembre de 2018 (recurso 124/2018) y 20 de julio de 2017 (recurso 1456/2016) la doctrina del Tribunal Supremo en relación con la exigencia de ese segundo trámite de información pública en el supuesto de existencia de modificaciones en el proyecto inicialmente aprobado.

Indicamos que "como señala el Tribunal Supremo en su Sentencia de 9 de diciembre de 2008 (casación 7459/2004 ), "la obligación de garantizar la participación de los ciudadanos en la tramitación de los planes urbanísticos, reiterando la fase de información pública si fuera necesario, se deriva no sólo de lo dispuesto al efecto en dicho precepto reglamentario, y en la normativa urbanística autonómica aplicable, sino también en otras normas de Derecho estatal como son el artículo 105.a) de la Constitución y el artículo 6.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del suelo y valoraciones , en los que se consagra, respectivamente, el derecho de participación de los ciudadanos en los asuntos públicos en general y en los procedimientos de planeamiento y gestión urbanística en particular. Dicho principio se reproduce actualmente en los artículos 11.1 y 4.e) del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , aprobatorio del Texto Refundido de la Ley del Suelo, en el último de los cuales se insiste en que todos los ciudadanos tiene derecho a: "Participar efectivamente en los procedimientos de elaboración y aprobación de cualesquiera instrumentos de ordenación del territorio o de ordenación y ejecución urbanísticas y de su evaluación ambiental mediante la formulación de alegaciones, observaciones, propuestas, reclamaciones y quejas y a obtener de la Administración una respuesta motivada (...)".

Como reconoce la sentencia del Tribunal Supremo de 23 de enero de 2015 (casación 3716/2012 ) para que resulte exigible la información pública se requiere, según nuestra doctrina: a) Que las modificaciones introducidas en la aprobación definitiva supongan una alteración del modelo de planeamiento elegido que lo hagan aparecer como distinto o diferente en tal grado que pueda estimarse como un nuevo planeamiento; b) Además, dicha expresión ha de ser interpretada restrictivamente por economía procedimental; c) Las modificaciones sustanciales tienen que ser acreditadas mediante la prueba pertinente; d) No bastan alteraciones puntuales, aunque éstas sean numerosas; y e) No se puede confundir la modificación esencial del planeamiento, de sus criterios básicos, con la trascendencia que las modificaciones introducidas tengan para los interesados.

Como indica la Sentencia de dicho Tribunal de 11 de septiembre de 2009 (casación 2873/2005 ) "el concepto de modificación "sustancial" es un concepto jurídico indeterminado, como viene declarando reiteradamente esta Sala, que ha de acotarse en cada supuesto concreto. Debiendo entender por variación sustancial del planeamiento "aquélla que implica una modificación sustancial del modelo territorial concebido por el Plan. La modificación "sustancial" ha de contemplarse, desde la perspectiva que suministra examinar el Plan en su conjunto. Ello comporta, por regla general, que las modificaciones concretas y específicas del planeamiento, por muy importantes y "sustanciales" que resulten para los propietarios de los terrenos afectados, son irrelevantes desde la perspectiva del Plan, considerado en su conjunto" ( STS 12 de febrero de 1996 recurso de casación nº 5736/1991 )".

El hilo conductor de la demanda parte de la consideración de un ámbito que no es el definido por el Auto dictado en la ejecución de la Sentencia y que es el recogido en esta Sentencia y, además, se olvida el objeto de la Modificación definido en la Memoria. Si atendemos a esas dos circunstancias, ya analizadas, veremos, por un lado, que la potestad urbanística está constreñida por las decisiones judiciales de suerte tal que solo tiene opción de escoger entre dos Ordenanzas y, por otro lado, la elección afecta ineludiblemente a la estructura del ámbito en relación con la tipología edificatoria lo que conlleva, indefectiblemente, a la situación de fuera de ordenación de aquellas edificaciones contrarias al modelo definido en la Ordenanza que se ha de aplicar.

Sobre tal base, entender que la regulación de un régimen específico de obras para la situación de fuera de ordenación altera el modelo territorial de manera sustancial excede del alcance doctrinal antes recogido en tanto en cuanto el origen de la Modificación fue que se habían establecido, dentro de una zona residencial unifamiliar homogénea, dos áreas diferenciadas para dos únicas parcelas (las APE. 09.01 y 09.03) para las que asignó una edificabilidad mucho más intensa que la autorizada para el resto, por lo que el modelo ya estaba definido y no se altera, sino que se mantiene, con la opción, la original. Por ello, regular el régimen de obras de las edificaciones que quedan fuera de ordenación no altera sustancialmente el modelo, sino que supone una aplicación del régimen legal de aquella situación y sus efectos no necesitan de un nuevo trámite de información pública. Por ello, el motivo se desestima.

NOVENO.-En el siguiente de los motivos se insta la nulidad ex art.47.2 LPACAP en relación con los arts. 37, 38 y 39 Ley 9/2001 por no modificar las Áreas Homogéneas.

Indica la recurrente que las Ordenanzas son incompatibles en aspectos relevantes en cuanto a conformar un área homogénea tal y como éstas se describen en el art. 37 Ley 9/2001 pues las edificabilidades son muy distintas (0.7 m2c/m2s frente a 0.3 m2c/m2s), las tipologías edificatorias también (vivienda colectiva frente a viviendas unifamiliar) y el número de viviendas por parcela cada 2.500 m2 (12 frente a una) por lo que al cambiar la ordenanza, se están cambiando las características del área homogénea en el que se aplica y se están cambiando los criterios de homogeneidad tipológica que sirvieron de base para su determinación.

Como señalamos en nuestras Sentencias de 14 de enero de 2021 (rec. 791/2019) y de 28 de marzo de 2019 (rec. 1873/2015) "conforme a la Ley Autonómica la totalidad del suelo urbano ha de ser dividido por el planeamiento general en áreas homogéneas, siendo cada una de ellas la pieza de referencia respecto a la cual se señalan las condiciones de la ordenación estructurante. Las áreas homogéneas del suelo urbano deberán delimitarse atendiendo a criterios de homogeneidad tipológica y funcional en sí mismas y respecto al conjunto del núcleo urbano y el territorio municipal. Sobre estas divisiones de suelo se aplican las zonas urbanísticas de ordenación pormenorizada u Ordenanzas (véase el art. 37 de la Ley 9/2001). Y dentro de las áreas homogéneas se delimitan los ámbitos de actuación en suelo urbano no consolidado que procedan, pudiendo constituir toda el área homogénea un único ámbito (art. 37.1, inciso segundo). Tanto las áreas homogéneas como los ámbitos de actuación (también los sectores en que se divide el urbanizable) son delimitaciones de suelo respecto de los que se señalan las condiciones de la ordenación estructurante e igualmente espacios de referencia para el desarrollo de la ordenación pormenorizada (art. 37.3)".

Por su parte, dentro de los ámbitos de actuación se delimitan las unidades de ejecución, cuya finalidad es llevar a cabo la actividad de ejecución del planeamiento bajo la modalidad de actuación integrada (ver art. 98.1) y la intensidad edificatoria (coeficiente de edificabilidad) que va a servir de base a la equidistribución se refiere, en primer lugar, al área homogénea y el coeficiente de edificabilidad de cada uno de los ámbitos de suelo urbano no consolidado ha de ser igual al coeficiente de edificabilidad del área homogénea en que se encuentre (vid art. 39).

Así las cosas, nada impide que un área homogénea comprenda varios ámbitos de actuación y que cada ámbito se haga coincidir con una unidad de ejecución. Además, deberán delimitarse atendiendo a criterios de homogeneidad tipológica y funcional en sí mismas y respecto al conjunto del núcleo urbano y el territorio municipal. Respetando tales criterios, se justificará que, en la medida de lo posible, cada área homogénea de suelo urbano coincida en la mayor parte de su extensión con barrios o unidades tradicionales de la ciudad consolidada, y que sus límites sean elementos estructurantes de la ordenación urbanística.

Así, en el supuesto de autos se debe distinguir entre el barrio o unidad tradicional de la ciudad consolidada con lo que en su día constituía el Área de Planeamiento Incorporado al que se le modifica, por decisión judicial, la Ordenanza. En ninguno de los dos casos, con la Modificación, se alteran los criterios de homogeneidad tipológica y funcional en sí mismas y respecto al conjunto del núcleo urbano y el territorio municipal pues se mantiene, como ya se ha señalado, dicha homogeneidad.

Debemos tener en cuenta que el PGOUM de 1997 no dividió el suelo urbano en áreas homogéneas en los términos del artículo 37 de la LSCM ni consta que dicho Plan se haya adaptado a la LSCM.

El artículo 8.0.4 del PGPUM 97 expresa que, a los efectos de la aplicación de los parámetros y condiciones generales de la edificación y régimen de usos, el Plan General distingue en el suelo urbano las siguientes clases de áreas:

a) Área de ordenación directa: Regulada por las condiciones particulares establecidas en el presente Título, Capítulos 8.1 al 8.11, ambos inclusive, respectivamente para cada una de las zonas en que se subdivide.

b) Áreas de planeamiento incorporado (API): Reguladas por el régimen urbanístico que se define en el Capítulo 3.2, Sección Segunda.

c) Áreas de planeamiento específico (APE): Reguladas por el régimen urbanístico que se define en el Capítulo 3.2, Sección Tercera.

d) Áreas de planeamiento remitido (APR): reguladas por el régimen urbanístico que se define en el Capítulo 3.2, Sección Cuarta.

La Disposición Transitoria Tercera de la LSCM, en su punto 5, permite que la adaptación pueda limitarse a la clasificación y, en su caso, calificación del suelo, determinación de los coeficientes de edificabilidad, aprovechamientos urbanísticos unitarios, usos globales y delimitación de áreas homogéneas, ámbitos de actuación o sectores para el desarrollo urbanístico, así como fijación de los requisitos y condiciones de dicho desarrollo.

Por lo tanto, cabe que a través de una Modificación se delimite una nueva Área Homogénea que deberá reunir los requisitos del artículo 37 de la LSCM y por ello deberá quedar determinada atendiendo a criterios de homogeneidad tipológica y funcional lo que acontece en autos en que en el APR se delimita una misma tipología edificatoria y se mantiene la funcional, de ahí que, en principio, no quepa hablar de juicios comparativos con otras parcelas y ámbitos del área administrativa.

DÉCIMO.-En el siguiente de los motivos se insta la nulidad ex art. 47.2 LPACAP en relación con el art. 43.b) Ley 9/2001 por no incluir el preceptivo estudio de viabilidad que justifique la sostenibilidad del modelo adoptado y el art.22.5 RDLeg 7/2015.

Indica la recurrente que no existe en el expediente administrativo, ni como documento adjunto a la MPG ni dentro ni fuera de ella, el Estudio de Viabilidad preceptivo según el art. 43.b) Ley 9/2001.

En la Memoria, al respecto se indica lo siguiente:

"Por su parte en relación al documento económico que se recoge en el artículo 43.b) de la LSCM 9/2001 en el que se define el Estudio de viabilidad como aquel: "En el que se justificará la sostenibilidad del modelo de utilización del territorio y desarrollo urbano adoptado, así como su viabilidad en función de las capacidades de iniciativa y gestión y las posibilidades económicas y financieras, públicas y privadas, en el término municipal" cabe asimilarlo a los Estudios Económico-Financieros que se recogían en el Reglamento de Planeamiento de 1978 y que señalaban la capacidad de los sujetos de afrontar o acometer el planeamiento. En este caso, como el objeto de la presente Modificación del Plan General no altera la configuración ya alcanzada por los elementos que constituyen el sistema de redes públicas del Área de Planeamiento Incorporado API. 09.14 y del Barrio de Valdemarín en su conjunto y puesto que la financiación de los existentes está garantizada actualmente en los programas de inversión de los organismos encargados de su ejecución, no se requeriría de mayor justificación del adecuado equilibrio económico entre beneficios y cargas de la propuesta ya que, como se ha señalado en el apartado anterior, su viabilidad queda respaldada en la actual programación económica de los organismos actuantes".

En dicho apartado anterior, 18.1, se indica que "atendiendo a las específicas condiciones de la MPG que se formula, no nos encontraríamos ante una actuación de transformación urbanística de las definidas en el artículo 7 del TRLS y RU, por lo que no sería preceptiva la incorporación de este tipo de informes. Por otra parte, procede señalar que, además, en este caso, de la MPG que se propone resultaría que no se derivaría incremento alguno en la implantación y mantenimiento de las infraestructuras existentes ni en la puesta en marcha y prestación de nuevos servicios, motivo por el que resultaría innecesaria la incorporación de Informe de Sostenibilidad Económica.

El artículo 43 b) de la LSCM establece: "Los Planes Generales formalizarán su contenido en los documentos necesarios para alcanzar la máxima operatividad de sus determinaciones y en función de la complejidad urbanística del territorio. En todo caso, entre los documentos necesarios se contarán, al menos, los siguientes: b) Estudio de viabilidad: En el que se justificará la sostenibilidad del modelo de utilización del territorio y desarrollo urbano adoptado, así como su viabilidad en función de las capacidades de iniciativa y gestión y las posibilidades económicas y financieras, públicas y privadas, en el término municipal".

La sentencia del Tribunal Constitucional 143/2017, de 14 de diciembre de 2017 señala en lo que interesa al presente motivo: "En la citada STC 141/2014 se concluyó que "La regulación, ciertamente, exige un informe de sostenibilidad económica en lo que concierne a los instrumentos de ordenación de actuaciones de urbanización. Sin embargo, ello no implica que la regulación haya de incardinarse en la materia "ordenación del territorio y urbanismo", pues ni ordena el territorio o la ciudad, ni condiciona la política que las Comunidades Autónomas puedan desarrollar en esos ámbitos. El precepto se limita a establecer una garantía de clara finalidad económica. Una regla que asegura que, en el desarrollo de sus competencias en materia de urbanismo, las Administraciones públicas tengan en cuenta el impacto económico que las actuaciones que sea prevean puedan tener en los sectores productivos -que sin duda se ven afectados por la regulación de los usos del suelo-, así como en las haciendas públicas, debido al gasto que implica la ejecución de las actuaciones urbanizadoras y la implantación y mantenimiento de infraestructuras y servicios. La norma establece, en suma, una directriz relacionada con los usos productivos y una regla de preservación de la racionalidad económica de las actuaciones de urbanización y del gasto público, encontrando, en consecuencia, cobertura en los artículos 149.1.13 y 149.1.14 CE ". [FJ 8 D) b)]. Esto es, la razón de la desestimación de aquella impugnación se fundaba en que se trataba de una garantía consistente en la necesidad de que, en el desarrollo de sus competencias en materia de urbanismo, las Administraciones públicas competentes tuvieran en cuenta el impacto económico de sus actuaciones. Garantía que se fijaba en forma de directriz a concretar por las normas relativas a la elaboración y aprobación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de urbanización.

No obstante, a diferencia del informe regulado en el artículo 15.4 del texto refundido de la Ley de suelo, este precepto no se limita a establecer una directriz o un mandato genérico, sino que regula de forma pormenorizada cada uno de los elementos que considera necesarios para cumplir la finalidad con que ésta ha sido diseñada. Como pone de manifiesto su tenor literal se trata de una regulación que especifica con un elevado grado de detalle el contenido de la memoria, en un grado tal que agota la normación de la materia. Esto es, determina exactamente qué elementos concretos debe incluir la memoria y, además, la forma exacta en que deben ser justificados, eliminando la competencia autonómica para desarrollarlos, de tal manera que el precepto básico es por sí sólo suficiente, sin necesidad de desarrollo alguno, para configurar el contenido de este informe, de manera que cumpla la finalidad pretendida por la norma. Dicha detallada regulación supone que las competencias estatales en las que pretende ampararse van a incidir sobre un ámbito, el urbanismo, en el que la competencia autonómica es, en principio, exclusiva, lo que no ha sido tenido en cuenta en este caso. La consecuencia es que se alcanza tal grado de concreción que invade el ámbito competencial autonómico en la medida en que excluye, a priori, la posibilidad de desarrollo por parte de la legislación autonómica sobre una cuestión relacionada con actuaciones de rehabilitación edificatoria o de regeneración y renovación urbanas. Se obvia con ello que el ejercicio de la competencia estatal respecto a la citada Memoria debe dejar, dada la materia sobre la que se proyecta, un margen de actuación a las Comunidades Autónomas en tanto que competentes sobre la materia urbanística. Por tanto, la regulación de la materia se ha efectuado de una manera excesivamente detallada y agotadora, impidiendo así a la Comunidad Autónoma desplegar sus potestades normativas y sobrepasando las que corresponden al Estado conforme a nuestra doctrina. En consecuencia, las letras a ), b ), c ), d ) y e) del artículo 11 de la Ley 8/2013 son inconstitucionales por haber sobrepasado el legislador estatal sus competencias en los términos ya analizados en la citada STC 141/2014 . Conclusión que ha de extenderse a las mismas letras del artículo 22.5 del texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, que las reproducen".

En las sentencias del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 2017, recurso de casación 1125/2016, y de 7 de junio de 2018, recurso de casación 692/2017, se hace una somera exposición sobre la doctrina jurisprudencial respecto de la necesidad de los estudios económico financiero en los instrumentos urbanísticos en tanto determinantes de su viabilidad económica. Así, en la última de ellas se indica en lo que interesa al presente caso: "En relación con los recientes pronunciamientos jurisprudenciales sobre la exigencia del Estudio Económico Financiero, en los distintos instrumentos de planeamiento, en nuestra STS de 19 abril 2012 (Recurso de Casación 51/2009) sintetizamos la doctrina de la Sala Tercera , en los siguientes términos:

1.º. Que la jurisprudencia no ha devaluado o reducido dicha exigencia del Estudio Económico Financiero, habiendo ratificado, por el contrario, como regla general, la necesidad y exigencia de su concurrencia como elemento esencial de los diversos instrumentos de planeamiento.

En efecto, la STS de 29 de septiembre de 2011 (RC 1238/2008 ) ha insistido en que "La jurisprudencia de esta señala que la exigencia del estudio económico financiero es inconcusa en las leyes urbanísticas, que lo imponen en toda clase de instrumentos de planeamiento. También, hemos señalado que el alcance y especificidad del estudio económico financiero es distinto en función del instrumento de planeamiento de que se trate, siendo más genérico en el caso de instrumentos de ordenación general -papel que desempeñan las Normas Subsidiarias- mientras que los Planes Parciales y Especiales ha de concretar con mayor grado de precisión los medios o recursos de los que se dispone y realizar una singularizada adscripción de los mismos a la ejecución de la ordenación prevista"".

2.º. Que ninguno de los instrumentos de planeamientos está exceptuado del Estudio Económico Financiero.

3.º. Que hemos tratado de perfilar el contenido del necesario Estudio Económico Financiero, que pretende conocer "la viabilidad económica de la actuación concernida". Así en la STS de 19 de marzo de 1994 ya se decía y exigía: "requiriéndose no ya una cuenta analítica exhaustiva, sino que es suficiente con que indique las fuentes de financiación que quedarán afectas a la ejecución del Plan, de acuerdo con la previsión lógica y ponderada que garantice la real posibilidad de su realización, en función de la importancia de las determinaciones del planeamiento".

Por su parte, en la más reciente STS de 16 de febrero de 2011 (RC 1210/2007 ) con cita de las SSTS de esta Sala de 21 de enero de 1992, 31 de mayo de 2001, 28 de octubre de 2009, 30 de octubre de 2009 y 12 de febrero de 2010, ha señalado que, en síntesis, "Tales previsiones del ordenamiento urbanístico han determinado que la jurisprudencia haya requerido, entre la documentación de los Planes, la necesaria previsión del capital exigido por las actuaciones en él previstas y la de sus fuentes de financiación, para concluir que su ausencia vicia el Plan, al convertirlo en mera apariencia, fuente de inseguridad jurídica y de desprestigio normativo".

4.º. Que, en todo caso, cualquier litigio debe resolverse atendiendo de forma casuística a las concretas circunstancias que en él concurren.

SÉPTIMO: Se señala, por último, que no es lo mismo imputar que el estudio económico es insuficiente y poco justificado, que sostener que el planeamiento es inviable económicamente. Tal matiz diferenciador, parece olvidar que, con carácter general, la consecuencia de la falta de justificación económica del Plan conlleva que su viabilidad económica carezca del necesario soporte para hacer viable su ejecución.

A mayor abundamiento, en el presente caso, la sentencia de instancia da cumplida respuesta a esta cuestión, cuando a partir del contenido de la normativa autonómica afirma que "que la viabilidad económica que se trata de hacer patente con ese documento no sólo debe existir como documento esencial de planeamiento urbanístico sino que quien lo impugne tiene la carga de probar su improcedencia económica en el sentido que el mismo y la figura de planeamiento urbanístico a que obedece fuesen absolutamente inviables o ruinosos o de contenido imposible desde el punto de vista económico financiero, bien en sus aspectos más generales bien en los de carácter más específico y sin olvidar el grado de pormenorización que debe darse por conocido cuando de planeamiento general se pasa a planeamiento especial o parcial y sin perjuicio de las más precisas y pormenorizadas valoraciones que procede actuar en sede de gestión urbanística".

Finalmente, se ha de invocar la sentencia reciente de 14 de febrero de 2020 (recurso de casación 7649/2018 ), que también concierne a la presente cuestión litigiosa, concretamente respecto al artículo 22.4 del RDLTLS de 2015, que es similar en su redacción al artículo 15.4 del derogado RDLTLS de 2008, vigente cuando se aprueba definitivamente la presente modificación puntual impugnada, y que no se ve en absoluto afectada por la referida sentencia del Tribunal Constitucional, es más, en la misma se confirma la constitucionalidad de esa potestad estatal sobre las exigencias de carácter genérico a cumplir por un informe o memoria de sostenibilidad económica en los instrumentos urbanísticos que tal precepto recoge. En dicha sentencia se indica lo siguiente que interesa al caso:

"TERCERO. Fijación de la doctrina que se propone de la cuestión que suscita interés casacional objetivo.

Lo razonado en el anterior fundamento comporta que la elaboración de un informe o memoria de sostenibilidad económica, en los términos exigidos en el artículo 22.4º del Texto Refundido de la Ley del Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, deberá elaborarse en la tramitación de todos los instrumentos del ordenación de las actuaciones de transformación urbanística, en los términos ya señalados en el anterior fundamento, con independencia del grado de generalidad de dichos instrumentos, siempre que contemplen la instalación de infraestructuras que deban sufragar o mantener las Administraciones públicas; debiendo declararse la nulidad de tales instrumentos cuando se omita la elaboración de dicho informe o memoria".

En el fundamento segundo se recoge lo siguiente que también interesa al caso:

"(...) Conforme a la mencionada jurisprudencia, la naturaleza y alcance de este informe o memoria se ha declarado que constituye una exigencia diferenciada del Estudio económico que tradicionalmente se ha venido exigiendo en la elaboración de los instrumentos del planeamiento, ahora recogido en la Legislación Autonómica. En este sentido hemos declarado, que ambas exigencias tienen por finalidad "garantizar analíticamente que los gastos de gestión y mantenimiento de las infraestructuras y servicios en (ése) [ un ] Sector o ámbito espacial pueden ser sustentados por las Administraciones públicas, en especial la Administración local competente en la actividad urbanística". Ahora bien, no pueden confundirse ambos informes. El Estudio Económico-Financiero "preverá el coste de ejecución de la actuación y las fuentes de financiación de la misma [y] debe demostrar la viabilidad económica de una intervención de ordenación detallada en un Sector o ámbito concreto". Por el contrario "el análisis de sostenibilidad económica no se ha de limitar a un momento o período temporal limitado, sino que ha de justificar la sostenibilidad de la actuación para las arcas públicas desde el momento de su puesta en marcha y en tanto siga generando responsabilidad para la Administración competente respecto de las nuevas infraestructuras y servicios necesarios." Se pretende con dicho informe o memoria "lograr un equilibrio entre las necesidades de implantación de infraestructuras y servicios y la suficiencia de recursos públicos y privados para su efectiva implantación y puesta en uso, funcionamiento y conservación. Se trata, en definitiva, de asegurar en la medida de lo posible y mediante una planificación adecuada, la suficiencia de recursos para hacer frente a los costes que la actuación ha de conllevar en orden a proporcionar un adecuado nivel de prestación de servicios a los ciudadanos... [y] va relacionado con dos aspectos distintos como son, por un lado, la justificación de la suficiencia del suelo productivo previsto y, por otro, el análisis del impacto de las actuaciones previstas en las Haciendas de las Administraciones Públicas intervinientes y receptoras de las nuevas infraestructuras y responsables de los servicios resultantes". Incluso desde una perspectiva temporal "el informe de sostenibilidad económica ha de considerar el coste público del mantenimiento y conservación de los nuevos ámbitos resultantes en función de los ingresos que la puesta en carga de la actuación vaya a generar para las arcas de la Administración de que se trate".

Así pues, con la exigencia del informe de sostenibilidad se trata de poner de manifiesto, ya desde la misma elaboración originaria de los instrumentos del planeamiento, la carga financiera que para las Administraciones públicas --que puede no ser sólo la local-- hayan de suponer las infraestructuras que se contemplen en el planeamiento para los nuevos sectores que hayan de incorporarse al proceso urbanizador o se vean afectados por las ya existentes. Se trata de servicios que pasarán, en su momento, a depender de las Administraciones públicas, que deberán sufragar su funcionamiento, costear tales instalaciones, con la indudable carga financiera que ello comporta. Pero es indudable también, que esa previa determinación en ese momento inicial de la tramitación del planeamiento no es una mera constatación de tales cargas financieras para las Administraciones, sino que como toda esa documentación que las normas imponen en la tramitación del procedimiento de elaboración de los instrumentos del planeamiento, la finalidad es que sobre ese conocimiento previsible de ese coste financiero, el planificador, la Administración con competencias para ello, pueda optar entre las varias posibilidades admisible; de justificar y motivar la opción más acorde a los fines públicos que sirven en esa actividad planificadora. No se trata, por tanto, de una mera exigencia formal, sino que puede afectar de manera decisiva en las determinaciones por las que, en definitiva, se opte a la hora de establecer las determinaciones del planeamiento, evitando una carga financiera para las Administraciones afectadas en un futuro cuando se complete la actividad urbanizadora.

Acorde a lo anterior, ya hemos dicho que, en la redacción aplicable al caso de autos, el informe de sostenibilidad se impone para todas las actuaciones de "transformación urbanística", respecto de lo cual ya declaramos en la antes mencionada sentencia de 30 de marzo de 2015 , citada por la de instancia, que "Según el art. 14 de la Ley del Suelo , se entiende por actuaciones de transformación urbanística: a) Las actuaciones de urbanización, que incluyen: 1) Las de nueva urbanización, que suponen el paso de un ámbito de suelo de la situación de suelo rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística. 2) Las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado. b) Las actuaciones de dotación, considerando como tales las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación de la urbanización de éste... Esta interpretación se ve reforzada además, por las previsiones contenidas en el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Valoraciones de la Ley de Suelo, que dispone en su artículo 3.1 : (...)

A la vista de esos razonamientos se debe tenerse en cuenta, de una parte, el mismo alcance de la exigencia legal; de otra, lo declarado por la Sala de instancia como cuestión de hecho. Y así, en relación con la primera de las cuestiones, no exige el precepto básico estatal que el informe o la memoria de sostenibilidad se imponga exclusivamente en aquellos instrumentos del planeamiento que comporten una "ordenación pormenorizada"; tan solo que se trate de instrumentos de ordenación de actuaciones de transformación, con el alcance que ya se ha expuesto antes. Y en el sentido expuesto, la misma finalidad de estos informes o memorias deja sin justificar esas limitaciones en la medida que si se pretende, como ya se dijo, cuantificar los costes de mantenimiento de los servicios públicos necesarios para el crecimiento urbano, debe exigirse en los mismos instrumentos que contemplen dichos servicios que han de costear, en su momento, las Administraciones; lo cual no requiere limitarlos a los instrumentos de ordenación pormenorizada, sino en todos aquellos donde se contemple, con mayor o menor detalle, la instalación de tales servicios. Buena prueba de lo que se sostiene es que las sentencias en que se acoge como causa de nulidad la ausencia del informe o memoria de sostenibilidad están referidos a instrumentos de ordenación a nivel de planes generales de ordenación; porque, en definitiva, será el planeamiento general el que, con mayor o menor detalle, determine tales servicios que, en su caso, deberán ser concretados por el planeamiento de desarrollo(....)

Así pues, debemos partir de las circunstancias del caso, a la vista de la generalidad de la cuestión delimitada como de interés casacional y, en concreto, que era preceptiva la elaboración del informe o memoria de sostenibilidad económica y, no obstante lo cual, fue omitido dicho informe. Y ello comporta, como acertadamente concluyó la Sala sentenciadora, que dicha omisión viciaba de nulidad radical al Plan aprobado, dado que, sin perjuicio de la polémica que se suscita al respecto por la doctrina, es lo cierto que la jurisprudencia constante de este Tribunal ha venido considerando que la omisión de informes como el que ahora nos ocupa, comporta dicho vicio, en la medida que, a la vista de la omisión de la información que dicho informe o memoria hubiera facilitado, las opciones discrecionales del planificador podrían haber sido diferentes o, en todo caso, esa omisión permite constatar que se han excluidos datos de hecho relevantes para las determinaciones del planeamiento, dejando si suficiente justificación y motivación las opciones acogidas en una decisión, siempre discrecional pero excluidas de la arbitrariedad cuando no encuentran suficiente motivación o se omite dicha motivación.

Conforme a lo expuesto debemos concluir que la exigencia del informe o memoria de sostenibilidad económica a que se refiere el artículo 22.4º del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2015, constituye un trámite necesario para la aprobación de los instrumentos de ordenación que comporten actuaciones de transformación urbanística, en el sentido antes expuesto, vician de nulidad el correspondiente instrumento de planeamiento".

No es un hecho discutido que la Modificación carece de dicho informe y la Memoria expresa que "Los efectos urbanísticos inconvenientes se circunscribirían, en su caso, a los aspectos siguientes:

- la nueva ordenación supondría dejar en situación de fuera de ordenación relativa (artículo 2.3.2 b) de las NNUU del PG97) a unas 1.25717 viviendas colectivas de baja densidad (en torno a 1.237 construidas y 20 por construir18) ya edificadas en el API 9.14 "Valdemarín-Oeste".

- se afectaría parcialmente a los aprovechamientos no materializados.

Por otra parte, en lo referente a los aprovechamientos pendientes de expectativas sin consolidar por causas no achacables a la administración, podrán, en su caso, ser valorados en tanto que previsión de edificabilidad no ejecutada de entenderse así administrativa o judicialmente conforme a lo dispuesto en la legislación vigente que establece que la patrimonialización se efectúa con su realización efectiva".

Indica la recurrente que dicho informe resulta imprescindible puesto que quedan 20 viviendas CBD respecto de las cuales no se ha solicitado licencia y ya no se podrá, lo que requerirá indemnización; al disminuir la edificabilidad desde CBD a 8.1.a) y cambiar la tipología edificatoria, se reduce considerablemente el valor catastral del suelo por lo que la base imponible del IBI será mucho menor; y, por la misma razón, la cuota del IIVTNU será cero.

Como señala el precepto es estudio de viabilidad tiene como finalidad la de justificar "la sostenibilidad del modelo de utilización del territorio y desarrollo urbano adoptado, así como su viabilidad en función de las capacidades de iniciativa y gestión y las posibilidades económicas y financieras, públicas y privadas, en el término municipal". Si tenemos en cuenta que nos encontramos con suelo urbano consolidado, no sometido a transformación urbanística, que las edificaciones que quedan fuera de ordenación seguirán con el mismo régimen fiscal hasta que se alteren las ponencias de valores y su nueva situación urbanística no afecta a la estructura de dotaciones existentes y planteada en función de la aplicación de las dos Ordenanzas. La implantación obligada de una de las dos Ordenanzas, en principio, no produce impacto económico en los sectores productivos, ni en las haciendas públicas, ya que no hay ejecución de actuaciones urbanizadoras, ni implantación y mantenimiento de infraestructuras y servicios que no hubieran sido ya programadas pues no se prevén nuevas actuaciones en el ámbito derivadas de la aplicación de la citada Ordenanza, por lo que el único impacto para las arcas públicas vendría delimitado por la nulidad del artículo 2.2.2 de las Normas de la Modificación en relación con licencias de obras de nueva edificación que pudieran haber sido concedidas pero no consta en las actuaciones que existan tales licencias en el concreto ámbito y los recurrentes se refieren a derechos no ejercidos, por lo tanto no indemnizables, y que se verán limitados en relación con la aplicación de la nueva Ordenanza pero ello no implica un quebranto para la hacienda municipal en los términos arriba recogidos por lo que el motivo se desestima.

UNDÉCIMO.-En el siguiente de los motivos se insta la nulidad ex art. 47.2 LPACAP en relación con el art. 25 Ley 8/1998 de Vías Pecuarias de la Comunidad de Madrid. Por falta de informe preceptivo del órgano competente de la Comunidad de Madrid en materia de Vías Pecuarias.

Indica la recurrente que consta la existencia de una Vereda y que el hecho de que no esté clasificada por la Comunidad de Madrid no significa ni que no lo estuviera por el Estado con anterioridad ni que, sin estarlo, perdiera esa condición y si su trazado no está claro, ya que debiera ser establecido por el acto de clasificación de la Comunidad de Madrid, y no se conoce el que pudiera haber establecido el Estado, no puede afirmarse que la Vereda de Valdemarín no discurre por el API 09.14 por lo que se necesitaba dicho informe.

Tal cuestión ya ha sido tratada por esta Sección en nuestra Sentencia de 10 de febrero de 2023 (rec. 461/2020) en la que señalamos lo siguiente:

"El artículo 6 de la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias (LVP), bajo el título "Creación, ampliación y restablecimiento", dispone:

"La creación, ampliación y restablecimiento de las vías pecuarias corresponde a las Comunidades Autónomas en sus respectivos ámbitos territoriales. Dichas actuaciones llevan aparejadas la declaración de utilidad pública a efectos expropiatorios de los bienes y derechos afectados."

El artículo 7 LVP, bajo el título "Acto de clasificación" establece:

"La clasificación es el acto administrativo de carácter declarativo en virtud del cual se determina la existencia, anchura, trazado y demás características físicas generales de cada vía pecuaria."

El artículo 13 de la Ley 8/1998, de 15 de junio, de Vías Pecuarias de la Comunidad de Madrid (LVPCM), bajo el título "Clasificación" prevé lo siguiente:

"1. La Comunidad de Madrid procederá a la clasificación de las vías pecuarias, determinando, con carácter declarativo la existencia, anchura, trazado y demás características físicas generales de cada vía pecuaria, de conformidad con lo expuesto en el artículo 7 de la Ley 3/1995, de 23 de marzo . El conjunto de vías clasificadas constituirá el Inventario de Vías Pecuarias de la Comunidad de Madrid.

2. La clasificación se determinará atendiendo a los antecedentes que existan en cada caso, por el procedimiento que reglamentariamente se establezca, en el que necesariamente se dará audiencia a los interesados, así como a los Ayuntamientos, Cámara Agraria, Organizaciones Profesionales Agrarias y organizaciones, asociaciones o colectivos que tengan por finalidad la defensa de la naturaleza y se aprobará por Orden de la Consejería competente en materia de vías pecuarias, para cada municipio de la Comunidad.

3. Las vías pecuarias clasificadas en las que se aprecien errores en el trazado o anchura, dificultades en la determinación del trazado, indeterminación en la existencia, anchura y demás características generales y en las que se precise la revisión de la descripción, podrán ser objeto de actualización mediante una nueva clasificación siguiendo para ello los trámites previstos para su aprobación.

4. Las vías pecuarias omitidas en la correspondiente catalogación serán clasificadas conforme a lo previsto en el presente artículo."

Este último precepto es desarrollado por el artículo 7 del Decreto 7/2021, de 27 de enero, del Consejo de Gobierno , por el que se aprueba el Reglamento de Vías Pecuarias de la Comunidad de Madrid.

La jurisprudencia considera necesaria la previa clasificación de la vía como pecuaria para considerarla como parte del dominio público. Así la STS de 16 febrero de 2009, rec. 9550/2004 , dice:

"El razonamiento de la Sala de instancia debe ser matizado pues la existencia de la vía pecuaria en cualquiera de sus modalidades -cañada, cordel o vereda- es una realidad previa al acto del deslinde, siendo este último únicamente el acto administrativo por el que se definen los límites de las vías pecuarias de conformidad con lo establecido en el acto de clasificación ( artículo 8.1 de la Ley 3/1995, de Vías Pecuarias ). Es decir, el deslinde no hace sino concretar y detallar lo previamente reconocido en el acto de la "clasificación", estando configurada ésta, a su vez, como un acto administrativo de carácter declarativo en el que se determina la existencia, anchura, trazado y demás características generales de cada vía pecuaria ( artículo 7 de la Ley 3/1995 ). Por tanto, aun no habiéndose aprobado todavía el deslinde de la vía pecuaria, resultaría procedente la clasificación del terreno como suelo no urbanizable de especial protección, de conformidad con lo previsto en el artículo 9 de la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , si la existencia de tal vía pecuaria fuese una realidad fáctica y jurídica indubitada, lo que sin duda sucede cuando se ha producido ya el acto administrativo de clasificación de la vía pecuaria, pues, como acabamos de ver, esa clasificación no solo reconoce la existencia de la vía pecuaria sino también su anchura, trazado y demás características generales; ello sin perjuicio de que, una vez concretado el deslinde, la delimitación que en él se realice pueda y deba encontrar reflejo en el planeamiento urbanístico corrigiendo en este último, si fuese necesario, el ámbito superficial del área considerada como suelo no urbanizable de especial protección....."

La STS de 23 de noviembre de 2011 (rec. 5524/2008 ) aborda el examen de la naturaleza de los actos de clasificación y deslinde de vías pecuarias, y la subordinación de este a aquel, declarando lo siguiente:

"Por lo demás, la conclusión a la que llega el Tribunal a quo de que el acto o acuerdo de Clasificación de la Vía Pecuaria tiene efecto declarativo sobre la existencia de la misma y que no es posible negar su existencia con motivo de su posterior deslinde, es acorde con la jurisprudencia de esta Sala, pues, como dijimos en la STS de 25 de marzo de 2011 (RC 2594/2007 , reiterando lo que ya expusimos en las anteriores de 18 de mayo de 2009 (Recurso de casación 1323/06 ), 15 de junio de 2009 (Recurso de casación 3067/06 ), 30 de septiembre de 2009 (Recurso de casación 3231/06 ) y 19 de mayo de 2010 (Recurso de casación 2993/06), en materia de vías pecuarias son distintas las actuaciones de clasificación y las de deslinde. El artículo 7 de la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias , dispone que "la clasificación es el acto administrativo de carácter declarativo en virtud del cual se determina la existencia, anchura, trazado y demás características físicas generales de cada vía pecuaria", mientras que el deslinde es descrito en el artículo 8 como el acto administrativo por el que se "se definen los límites de las vías pecuarias de conformidad con lo establecido en el acto de la clasificación".

Así pues, partiendo de la base de que el resultado de la clasificación condiciona el deslinde, lo que no cabe aceptar es que con motivo del posterior deslinde se pretenda discutir la efectiva existencia y el contenido de aquella clasificación. Por eso, carece de fundamento el reproche que dirige la parte recurrente a la Administración por utilizar como base para efectuar el deslinde impugnado los datos del expediente de clasificación aprobado por Orden Ministerial de 20 de febrero de 1968, pues la vigencia y operatividad de esa clasificación en relación con la vía pecuaria aquí concernida obligaba a la Administración a efectuar el deslinde de conformidad con sus determinaciones, ya que tanto en la normativa que estaba vigente cuando se aprobó la mencionada clasificación (Reglamento de Vías Pecuarias aprobado por Decreto de 23 de diciembre de 1944) como en los diferentes regímenes legales y reglamentarios que luego se han sucedido hasta llegar a la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias , que es la norma legal vigente al tiempo de aprobarse el deslinde, ha sido una constante la exigencia de que el deslinde quede subordinado y se acomode a las determinaciones del acto de clasificación ( artículo 15 del Reglamento de Vías Pecuarias aprobado por Decreto de 23 de diciembre de 1944 ; artículo 21 del Reglamento de Vías Pecuarias aprobado por Real Decreto 2876/1978, de 3 de noviembre , y artículo 8.1 de la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias ). Por tanto, no cabe reprochar al deslinde el haberse "escudado" en la previa clasificación, pues el respeto a ésta era y es una exigencia ineludible."

Y sobre tales razonamientos, concluye:

"Hemos visto que con arreglo a la Ley 3/1985 SIC, de Vías Pecuarias:

1) La " clasificación es el acto administrativo de carácter declarativo en virtud del cual se determina la existencia, anchura, trazado y demás características físicas generales de cada vía pecuaria" (artículo 7);

2) Que el deslinde tiene por finalidad definir los límites de las vías pecuarias;

3) Que el deslinde debe efectuarse de conformidad con lo establecido en el acto de la clasificación, del que aparece como un acto de ejecución (artículo 8), y,

4) Que con motivo del deslinde no puede discutirse la existencia de la vía pecuaria o sus características esenciales en cuanto a anchura o trazado.

Por tanto, siendo esto así, la falta de motivación del deslinde de Vías Pecuarias por motivos sustantivos o de fondo debe venir referida al desajuste con el acto de Clasificación, por variar su trazado o su anchura, que son los dos aspectos definidores de cualquier vía de comunicación. Pues bien, la recurrente no suscita controversia sobre el desajuste del Deslinde con la Clasificación, ya que toda su argumentación se centra en negar la existencia de la vía pecuaria o negar el trazado previsto en la Clasificación, aspectos que, insistimos, quedan extramuros del deslinde."

En el mismo sentido, la STS de 19 de marzo de 2013 (rec. 135/2011 ) declara que la existencia de las vías pecuarias "surge de la propia clasificación y deslinde".

Por consiguiente, respecto de las vías pecuarias, a diferencia de otros bienes de dominio público (como por ejemplo la zona marítimo-terrestre), la condición de "dominio público" no deriva per se dé la "naturaleza" del bien, sino de una apreciación llevada a cabo por la propia Administración, a través del acto de la clasificación, de que constituye una ruta o itinerario "por donde discurre o ha venido discurriendo tradicionalmente el tránsito ganadero".

El acto de clasificación es necesario para que la vía pecuaria sea jurídicamente considerada como de dominio público, y goce de la protección especial propia del mismo que le otorga la legislación sobre vías pecuarias".

A ello debe añadirse que es un hecho no controvertido que la Vereda de Valdemarín no se encontraba clasificado como vía pecuaria, razón por la cual la MPG no podía tratar su trazado como tal, toda vez que la MPG ha de ajustarse a la realidad jurídica existente, con independencia de la situación fáctica de los terrenos por lo que, en suma, debe desestimarse el motivo.

DUODÉCIMO.-En el siguiente de los motivos se insta la nulidad de pleno derecho conforme al artículo 47.2 de la LPACAP en relación con el artículo 6.2 de la LEA y artículo 22.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana al no someter a trámite ambiental la MPG aprobada con la modificación en el trámite de aprobación definitiva variando al contenido regulatorio del fuera de ordenación relativo para las edificaciones existentes en el API 09.14 que no cumplan con la norma zonal elegida 8.1.a). Éste último cambio no se sometió a evaluación ambiental.

El motivo parte de la consideración de la falta de validez del informe medioambiental en base a la modificación en el régimen de "fuera de ordenación relativo" respecto a la propuesta inicial, que sí fue objeto de evaluación ambiental.

A ello, añade que existe una inadecuada consideración de las alternativas del desarrollo urbanístico y evaluación ambiental pues los efectos ambientales entre la Alternativa 1 y la Alternativa 0 son esencialmente idénticas, por lo que la elección y consolidación de la Alternativa 1 produce los mismos efectos medio ambientales que la actual Alternativa 0, ya que la disminución de habitantes entre una opción y otra es mínima (en la Alternativa 1 se dejarán de edificar 20 viviendas según el Aparato 10de la "Memoria y Normativa de la modificación del PG97s69), en consecuencia no se mejorará la calidad ambiental del ámbito y de su entorno como consecuencia de las menores emisiones de contaminantes atmosféricos y de ruido, asociados a la disminución del número de vehículos, así como la disminución de la generación de residuos y de aguas residuales a depurar. Y, también, que el procedimiento de evaluación ambiental tramitado para la MPG ha partido de alternativas equivocadas, ya que la Alternativa 1 no supondrá una disminución de la presión urbanística sobre el Monte de El Pardo, por lo que este trámite se debe de tener por no realizado, lo que determina la nulidad de pleno derecho del citado instrumento de planeamiento.

Al respecto de esta cuestión, como indicamos en muestras Sentencias de 29 de enero de 2024 (rec. 17/2023), 10 de febrero de 2023 (rec. 461/2020), 2 de febrero de 2022 (rec. 499/2020), 15 de abril de 2021 (rec. 1599/2018), 10 de julio de 2017 (rec. 1686/2015) y 12 de junio de 2017 (rec. 1679/2015) "El problema de la resolución de la validez del informe ambiental aportado parte de la indefinición legal del concepto "alternativas razonables" al que ya se refería el Informe de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones emitido por la Comisión en fecha 14 de septiembre de 2009

Ya el Protocolo sobre evaluación ambiental estratégica al Convenio sobre la evaluación del impacto en el medio ambiente en un contexto transfronterizo, hecho en Kiev el 21 de mayo de 2003 fijaba, en su artículo 7 y en el Anexo IV, los requisitos del Informe ambiental entre los que se encuentra la realización de "Un resumen de las razones por las que han seleccionado las alternativas previstas y una descripción de la manera en que se realizó la valoración, incluidas las dificultades a la hora de suministrar la información necesaria, como deficiencias técnicas o falta de conocimientos".

Tal indefinición no ha sido solventada ni por la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental que se limita a establecer como objeto y finalidad, en su artículo 1 , "el análisis y la selección de las alternativas que resulten ambientalmente viables", debiendo, el estratégico, contener una identificación, descripción y evaluación de los posibles efectos significativos en el medio ambiente de la aplicación del plan o programa, así como unas alternativas razonables técnica y ambientalmente viables, que tengan en cuenta los objetivos y el ámbito de aplicación geográfico del plan o programa (art. 20.1) y transcribiendo el Anexo IV el contenido del Protocolo ya recogido".

Tal y como se refiere en el documento ambiental, la elección de las alternativas se realiza en función de las diferentes resoluciones judiciales que se han ido dictando en relación con la Modificación objeto de impugnación y las alternativas se definen en los siguientes términos:

"6.3.1 Alternativa 0 (Escenario "0")

Esta alternativa se corresponde con la aplicación y ejecución total de las determinaciones urbanísticas contenidas en el Plan General de 1997 (PG97) en todo el Barrio administrativo de Valdemarín.

6.3.2 Alternativa 1 (Escenario "1")

Extensión de la aplicación del régimen urbanístico de la Norma Zonal 8.1.a) a la totalidad del ámbito de actuación. Esta alternativa supone recuperar la aplicación de la Norma Zonal 8.1.a) en el interior del ámbito API 09,14 en el que está fijado en régimen de la Norma Zonal CBD (Colectiva Baja Densidad).

6.3.3 Alternativa 2 (Escenario "2")

Extensión del régimen urbanístico correspondiente a la Norma Zonal CBD (de aplicación en el antecedente de ordenación del API 09.14 "Valdemarín Oeste") al conjunto de la extensión superficial en la que el PGOUM97 tenía previsto la aplicación del régimen de la Norma Zonal 8.1.a)"-

En el apartado 7 de dicho documento se denomina "Análisis de los potenciales efectos de las alternativas contempladas sobre las variables ambientales y su cuantificación" y se desarrolla en los siguientes términos:

"7.1 PAISAJE URBANO

La promulgación del Convenio Europeo del Paisaje (Florencia, 2000; en adelante, CEP) ha contribuido, de forma notable, a superar la reiterada atribución de ambigüedad y polisemia que la noción de paisaje venía padeciendo, dotándolo de un sentido propio que le confiere la aportación de una definición precisa.

La superación, por parte del CEP, de los enfoques tradicionales que vinculaban el término paisaje a espacios y lugares sobresalientes, y del rechazo implícito en algunos sectores de la idea de paisaje urbano, es palpable desde su artículo primero cuando establece:

«[...J por 'paisaje" se entenderá cualquier parte del territorio tal como la percibe la población, cuyo carácter sea el resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos [...J».

Idea que queda perfectamente reforzada desde la definición del ámbito de aplicación en su artículo segundo cuando establece que:

«[el convenio] abarcará las áreas naturales, rurales, urbanas y periurbanas comprenderá asimismo las zonas terrestres, marítimas y las aguas interiores Se refiere tanto a los paisajes que puedan considerarse excepcionales como a los paisajes cotidianos o degradados».

Entendiendo el paisaje urbano como aquel cuyas formas asociamos a factores o procesos vinculados a la ciudad y asociando este concepto a lo establecido por el CEP, el paisaje urbano se puede definir como cualquier parte del territorio urbanizado tal como lo percibe la población, cuyo carácter sea el resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos", incluyendo tanto los paisajes excepcionales como los cotidianos y degradados".

A sabiendas de que prácticamente toda la reflexión filosófica sobre el paisaje se refiere a la capacidad de este término para reflejar la naturaleza y las relaciones de los seres humanos con ella, pero que en dichas líneas de pensamiento apenas aparecen consideraciones directas relativas a los paisajes o entornos intensamente modificados, ni por tanto a los más transformados de todos, los paisajes urbanos; el análisis del paisaje urbano, que aquí se plantea, debe arrancar de su condición de artefacto, de hecho, o de realidad consecuencia de la actividad humana y de espacio intensamente transformado y, por ende, su conocimiento debe implicar el análisis y descripción de los hechos objetivos y las valoraciones sociales que lo conforman.

Analizar el paisaje es explicar la conformación de un determinado ámbito como territorio atribuido a un grupo humano que lo ocupa, lo aprovecha, lo modela y que, en su condición de espacio vivido, lo carga no sólo de significados utilitarios, sino también simbólicos.

Aproximación al paisaje urbano del ámbito según el Plan de Calidad de Paisaje Urbano de la Ciudad de Madrid y otras fuentes oficiales.

Atendiendo únicamente a las fuentes oficiales que han publicado información sobre paisaje en la ciudad de Madrid, y en una primera aproximación, la Comunidad de Madrid, en su Visor de Cartografía localiza el ámbito de Valdemarín dentro de la unidad de paisaje denominada como "urbano".

Como se observa, colindante con la Unidad de Paisaje "Urbano al norte del ámbito, se encuentra la Unidad de Paisaje "El Pardo" que, conforme a la información publicada por la Comunidad de Madrid, presenta las siguientes características:

· Calidad paisajística: Alta

· Fragilidad paisajística: Media

A una escala mucho mayor, el Plan de Calidad del Paisaje Urbano de la Ciudad de Madrid (PCPU, 2009) incluye todo el ámbito de Valdemarín dentro de la unidad de paisaje urbana "4b Ciudades Jardín", aunque diferenciando dos subcategorías, tal y como se aprecia en la figura adjunta:

(...)

Según la propia descripción aportada por el PCPU (2009), desde la construcción de la Ciudad Lineal de Arturo Soria, a principio del siglo XX, paulatinamente se han ido sucediendo construcciones de colonias de casas unifamiliares de manera errática, sin un diseño controlado como las de las colonias históricas. Además, a partir de la década de los sesenta, se retoma una variante del modelo de ciudad jardín y de la colonia, pero con planteamientos de exclusividad social, generando grandes urbanizaciones cerradas con criterios de diseño propios, pero completamente aisladas de la ciudad existente, lo que implica una necesidad casi exclusiva del vehículo privado para su comunicación.

En épocas más recientes, como es el caso que nos ocupa, se ha permitido la densificación de algunas zonas con bloques abiertos con jardín privado que se integran en el conjunto, así como la aparición de franjas terciarias que se adaptan bien a la estética del lugar y que sirven de transición hacia las autopistas que recorren sus bordes. La progresiva renovación de la edificación y de la población en las colonias las ha ido acercando a las ciudades jardín, diluyéndose las diferencias socioeconómicas de ambos tipos de paisaje.

En relación al trazado, las colonias no diseñadas muestran calles de trazado quebrado o sinuoso que se entrecruzan en una malla irregular formando manzanas alargadas de 100¬ 200 m de largo, pero no más de 30 m. de fondo. Por su parte, las ciudades jardín con diseño unitario se basan en un viario orgánico adaptado a la topografía que elimina los trazados rectos con intenciones paisajísticas; las categorías del trazado se basan sólo en su recorrido (calles conectoras o fondos de saco) sin que haya diferencias apreciables en su sección.

Respecto a la parcelación, en las colonias no diseñadas, las manzanas subdividen los lados más largos en parcelas con frentes de 10-15 m. y fondo hasta el centro de la manzana. La ciudad jardín, sin embargo, se parcela en unidades de superficie parecidas (por encima de los 1.000 rn2) con idéntico frente y formas rectangulares irregulares dentro del trazado orgánico

Finalmente, en lo que a la edificación se refiere, en las colonias no diseñadas, cada parcela admite una única edificación residencial exenta de 2 alturas de diseño único que no sigue ningún criterio estético prefijado. En la ciudad jardín aparecen también edificaciones en bloque abierto con jardín privado, de 4 alturas, destinado al uso residencial o terciario, éste último en los bordes de las áreas, sobre todo.

El paisaje urbano exterior: la imagen de conjunto en la actualidad.

En la imagen de conjunto de una ciudad transcienden, generalmente, los hechos principales del territorio sobre el que se inserta, sobre todo en lo que a la conformación natural de su emplazamiento o solar concreto ocupado se refiere.

En este sentido, el ejercicio pretendido con la definición de las alternativas, en las que cada norma zonal rige sobre la totalidad del área, implica que el emplazamiento sea forzosamente el mismo, de tal modo que las posibles diferencias entre los dos escenarios hipotéticos serán condicionadas por el resto de componentes que inciden en la imagen de conjunto, esto es:

La estructura urbana y sus texturas

Los elementos singulares más visibles (hitos)

Los perfiles o siluetas singulares

Teniendo en cuenta el carácter paisajístico de este tipo de colonias (diseñadas o no) en el que no resulta común la presencia de hitos, perfiles o siluetas singulares con potencial incidencia sobre el skyline de la ciudad, el análisis de la imagen de conjunto se debe centrar, por tanto, en la estructura urbana y sus texturas.

Análisis de la estructura urbana

Aunque condicionada por el emplazamiento, la estructura urbana y la apariencia externa o textura conforman las peculiaridades formales básicas de la ciudad; textura y estructura forman parte sustancial de la imagen y permiten establecer la legibilidad3 de la misma. Así, un escenario físico vívido e integrado, capaz de generar una imagen nítida, puede desempeñar asimismo una función social, proporcionando la materia prima para los símbolos y recuerdos colectivos de comunicación del grupo, lo que coadyuva a construir socialmente los paisajes.

La estructura urbana del ámbito administrativo de Valdemarín comienza a forjarse en la década de los sesenta, cuando en Madrid se comienza a producir el fenómeno del "salto metropolitano", auspiciado por la aprobación del Plan de Ordenación Urbana del Área Metropolitana de Madrid de 19634, dando lugar al inicio de la configuración de una ciudad-región muy fragmentada y dispersa.

Dicho Plan califica el ámbito de Valdemarín como Suelo Urbano - Edificación Unifamiliar Aislada, y como se puede observar en la Figura 12 (ortoimagen, 1967), comienzan a aparecer ya, de manera dispersa, las primeras viviendas unifamiliares que ocupan el territorio de un modo casi espontáneo, sin una estructura urbana previa, de modo que la ocupación está íntimamente ligada al parcelario rústico, al igual que los viales que se van consolidando sobre los caminos rurales preexistentes sin jerarquización alguna.

En la década de los setenta, la tónica general es una generosa política de suelo rústico, origen a su vez de la explosión de urbanizaciones residenciales y de la proliferación de viviendas unifamiliares metropolitanas, que se aprovechan de la mejora de la vialidad, el despegue de la motorización de las familias y un gradiente de precios en el sector inmobiliario que penaliza a las localizaciones centrales

En la Figura 13, correspondiente al año 1975, se observa como el proceso de ocupación del por viviendas unifamiliares continúa bajo análogas condiciones, de modo que la consolidación del área va conformándose en pequeños núcleos, apenas conectados entre sí, que siguen respetando el parcelario y viario rústico, aunque comienza a ser perceptible una ligera jerarquización viaria probablemente derivada de la aprobación de planes parciales y fruto de las necesidades provocadas por el abigarramiento de viviendas en torno a los caminos y la más que probable insuficiencia de sección de estos

En 1985 se aprueba un nuevo Plan General de Ordenación Urbana, en este caso de Madrid, que establece un modelo urbanístico sobre la zona como "viviendas unifamiliares aisladas de baja densidad", asumiendo así el proceso iniciado por el Plan Metropolitano de 1963, aunque bajo unos criterios de ordenación que aportan una estructura urbana común a toda la zona en función de las necesidades colectivas de los residentes, lo que se traduce en una jerarquización viaria que ya no se apoya en los caminos rústicos existentes y que se realiza con criterios de movilidad urbana, siendo distinguibles los ejes estructurantes de los viarios locales que aún se apoyan sobre las antiguas lindes parcelarias.

Después de la Modificación Puntual de 1995, a partir de la cual parte del ámbito queda sujeto al régimen de la norma zonal CBD, y sobre todo, después de la extraordinaria repercusión que sobre la zona produce el trazado de la M-40, la estructura urbana prevista por el PGOUMY85 se ve muy alterada, puesto que el parcelario ha de adaptarse ahora al trazado del nuevo anillo madrileño. En este contexto, se produce, además, el cambio de calificación de "vivienda unifamiliar aislada" a "colectivo baja densidad" propuesto por la referida Modificación Puntual.

Estos cambios provocan que la nueva estructura urbana no adopte ya una trama tan abigarrada y se organice en torno al trazado de la M-40 mediante un viario completamente jerarquizado, en el que incluso desaparecen, por concepto, los viarios locales puesto que la movilidad se articula directamente desde viales importantes debido al aumento considerable del tamaño de la parcela.

Desde entonces, la consolidación del ámbito administrativo de Valdemarín se irá produciendo bajo las dos normas zonales de referencia conformando dos tramas urbanas bien distintas, con distinto también tratamiento de las zonas verdes y espacios libres.

En efecto, tal y como se muestra en la selección de ortoimágenes que sigue, las viviendas unifamiliares (ya regidas a partir del PGOUMY97 bajo la norma zonal 8.1.a) configuran su espacio libre como privado, en la mayor parte de los casos, conteniendo las zonas verdes en el interior de su parcela de modo individual. Por el contrario, el área regida por la norma zonal CBD alberga tanto zonas verdes libres como privadas, pero estas últimas, a diferencia de las de la NZ 8.1.a, no son individuales sino colectivas.

El paisaje urbano interior; formalización y acondicionamiento de la escena urbana interior de la ciudad.

Los elementos del paisaje urbano de "formalización y acondicionamiento" se presentan es cuatro conjuntos:

- La arquitectura perimetral al espacio libre público, que aquí hemos dado en llamar, la escena edificada.

- El propio espacio libre y su conformación básica,

- La vegetación urbana,

- Y el mobiliario o dotaciones públicas.

La arquitectura perimetral: análisis de la escena edificada

La arquitectura perimetral es un componente fundamental del paisaje urbano interior en todos los sentidos; en el aspecto visual, en primer lugar, su principal límite y mayoritariamente su fondo escénico, establece la profundidad de visión y orienta decisivamente la mirada; por otra parte, sus dimensiones, formas y calidad establecen de forma dominante el carácter de la mayoría de los paisajes urbanos y, la mayor parte de los hitos paisajísticos urbanos son edificios.

Los elementos básicos o generalizables de dicha edificación, desde el punto de vista paisajístico, son principalmente los siguientes:

- la alineación y continuidad de los edificios o los efectos contrarios, es decir, las aperturas de línea y los retranqueos;

- la homogeneidad o heterogeneidad de alturas y/o número de plantas de la edificación;

- la composición de las fachadas en la que entran diferentes elementos (paramentos, vanos, cierres, cornisas, columnas, pilastras, etc.), tanto en sus propias características constitutivas o formales, como en su distribución, pautado o ritmo compositivo;

- los materiales constructivos y los colores que le son propios o le han sido asociados (piedra noble o grosera, mampostería, madera, etc.);

- la identidad conseguida por la presencia de uno o varios edificios a los que se adjudica un sentido propio como referencia o hito urbano por razones formales, funcionales o simbólicas.

El análisis de la escena edificada realizado atiende, por tanto, a variables que tienen que ver con la tipología arquitectónica, volúmenes, formas, colores y usos de la edificación presente en cada una de las normas zonales, del siguiente modo:

(,,,)

El espacio libre y su conformación básica: análisis de la urbanización

Aunque menos notorio que la arquitectura perimetral, es el elemento esencial del paisaje urbano interior, ya que es la distancia o dimensión del hecho el que crea el paisaje.

Lo más básico que hay que señalar en relación con el espacio libre público es que se trata de un volumen o una atmósfera, no de un plano. Dicho volumen se crea principalmente por las relaciones o proporciones que guarda el espacio libre en planta con el alzado de la arquitectura perimetral, estableciéndose así su magnitud de conjunto. Probablemente, el aspecto más primario de la percepción del paisaje urbano es la sensación de estar en un espacio más o menos abierto.

Por otra parte, el espacio libre puede ser diáfano o estar más o menos interrumpido por construcciones tales como cornisas y tejados, voladizos y pasadizos edificados o instalaciones diversas (tendidos eléctricos y de comunicaciones, publicidad, etc.).

Del espacio libre importa por su repercusión paisajística establecer también su topografía, es decir, su forma de relacionarse con el relieve que ocupa; cómo se adapta o lo transforma. Por ejemplo, la calle curva produce un tipo de paisaje urbano propio, especialmente valorado al proporcionar al observador una verdadera secuencia visual, en la que el paisaje se renueva y sorprende.

Igualmente importa tener en cuenta el estado y tratamiento del espacio libre, comenzando por saber si es entendido como algo meramente residual y complementario de la edificación, o bien tiene claramente atribuidos valores en sí mismo.

El aspecto más evidente (y por tanto de gran repercusión paisajística) del tratamiento del espacio libre público urbano es su pavimentación, la presencia o ausencia de pavimento condiciona de forma principal la calidad del paisaje urbano interior.

(...)

La vegetación en el paisaje urbano

Este componente tiene una importancia crucial, principalmente en el aspecto cualitativo; en buena medida, una percepción positiva del espacio urbano depende actualmente de la presencia y estado de su vegetación. Esta sensación se hace especialmente patente en ciudades bien arboladas.

La dimensión paisajística de la vegetación urbana sobrepasa con mucho los valores visuales y escénicos, y presentan otras funciones asociables a la noción de paisaje:

- Ambientales (regulación de temperatura y humedad relativa, mitigación del albedo solar, absorción de gases tóxicos, fijación del polvo en suspensión, soporte de la vida silvestre animal, etc.).

- Funcionales, ya que sobre la vegetación urbana recae con frecuencia el propósito de establecer orden en el espacio libre público, un orden secundario, pero con gran importancia práctica en la regulación de la movilidad y en la legibilidad del espacio urbano.

- Sociales, por su apoyo a determinadas prácticas como el paseo, la estancia serena al aire libre, la aportación de sombra, el reforzamiento de la sensitividad.

(...)

Dotaciones y mobiliario urbano

La primera consideración de este conjunto de hechos está referida su relevancia no ocasional; es decir, tienen repercusión por motivos múltiples. Es difícil encontrar espacios libres urbanos en los que un hecho de esta clase no alcance una presencia notoria. Baste citar dos ejemplos ilustrativos y antagónicos: el alumbrado público y los contenedores de residuos, aunque la mayor transcendencia paisajística de la ciudad actual es para el espacio reservado al estacionamiento de vehículos.

Los monumentos conmemorativos y fuentes consiguen desde hace mucho tiempo la condición de verdaderos hitos del paisaje urbano interior.

Otra consideración general es la relativa a la multiplicación y distribución de estos hechos en el espacio libre público, acarreando, con frecuencia, significativas perturbaciones paisajísticas que pueden llegar a convertirse en "disonancias callejeras", sobre todo cuando proliferan en paisajes urbanos históricos de gran calidad.

(...)

Análisis de la ocupación y uso del espacio público

Al igual que la forma urbana en su conjunto debe ser percibida para que se transforme en paisaje, es imprescindible estudiar la escena urbana interior como espacio vivido para comprender plenamente su dimensión paisajística.

La utilización del espacio libre público urbano es una cuestión plural, siendo prioritario el relativo a la movilidad, muy especialmente en los desplazamientos rodados, mayoritarios en el hecho urbano actual.

Es indudable que, si se entiende la condición paisajística del espacio libre urbano como "calidad ambiental, funcional y escénica", la misma está condicionada actualmente en la mayor parte de la ciudad por la presencia de los vehículos, por su mayor o menor fluidez y por sus emisiones de gases y ruidos.

En los espacios urbanos que no acogen usos temporales o de instalaciones móviles, o lo hacen muy raramente, la percepción paisajística se obtiene casi exclusivamente del estar o transitar cotidiano.

En general, el uso ciudadano de los espacios libres urbanos, principalmente el peatonal, puede ser considerado como la principal forma de vivencia y experimentación personal de la ciudad como paisaje.

Los usos privados del espacio libre urbano tienen también importantes repercusiones paisajísticas. Pueden dividirse en tres tipos principales:

- las actividades ocasionales (andamios, depósitos de escombros, registros, etc.) - las que permiten una ocupación no estable de la vía pública, asociados normalmente a actividades comerciales y de restauración. Son valorados positivamente por su aportación a la animación y disfrute de la calle.

- y las implantaciones fijas sobre el espacio libre y la arquitectura perimetral, (marquesinas, pantallas luminosas, monolitos publicitarios, etc.).

(...).

7.1.2 Efectos sobre el paisaje urbano

Asumiendo de partida que el paisaje no es un ente de carácter meramente físico sino que se trata de un constructo mental que cada observador elabora a partir de las sensaciones y percepciones que recibe durante la contemplación de un lugar, analizar los efectos de la aplicación de una determinada norma urbanística sobre el paisaje urbano de un territorio no debiera limitarse únicamente al análisis de su realidad territorial determinada por la morfología de sus elementos físicos; del mismo modo que el paisaje no es sólo naturaleza ni territorio, el paisaje urbano no es sólo ciudad, ni alguno de sus enclaves significativos, sino la imagen que de ella se destila, bien sea ésta individual o colectiva.

No obstante, si bien la percepción del territorio y su interpretación son hechos subjetivos, de carácter individual, la elaboración de un análisis como el que se requiere en esta ocasión implica adoptar una metodología basada en aspectos objetivos que, partiendo de un juicio particular, permita la comparación de dos situaciones hipotéticas, sin que ello suponga despreciar aquellos factores estéticos o emocionales que unen al paisaje con el individuo de manera íntima.

El objetivo, por tanto, de este capítulo es un diagnóstico sobre el paisaje urbano esperado para cada una de las alternativas consideradas, tanto por su incidencia sobre la calidad de la escena percibida como sobre la perceptibilidad de la misma.

Para ello, se parte de la descripción de la situación actual de las zonas afectadas por sendas normas zonales (8.1.a y CBD), analizando las consecuencias que sobre el paisaje urbano podrían acontecer de regir cada una de ellas sobre la totalidad del ámbito afectado por la sentencia. En este sentido, se pretende poner de manifiesto la diferente huella que cada una de las normas zonales imprime al territorio, sin obviar, además, el distinto modo de consolidación que cada una de las alternativas requiere y el proceso de transición necesario para ello.

Se trata, por tanto, de un ejercicio tácito de inferir cómo sería el paisaje urbano del ámbito y porqué etapas habría de pasar si se implementara una norma zonal sobre la totalidad de la zona, atendiendo a:

- La necesidad de adaptar la estructura urbana para acoger una norma u otra.

- Los cambios esperados en la escena edificada como consecuencia de modificar la arquitectura perimetral (fachadas, alturas, tipologías, etc.).

- La posibilidad de mantener el arbolado, tanto el de alineación como el ubicado en el interior de las parcelas privadas.

- Los cambios previstos relativos a la ocupación y uso del espacio público.

Efectos esperados tras la aplicación de la Alternativa 1

La Alternativa 1, es decir, la aplicación del régimen de la norma zonal 8,1.a, sobre el ámbito sobre el que actualmente rige la norma zonal CBD, no implicaría una gran transformación de estructura urbana, ya que ésta fue concebida por el PGOUM'85 para una tipología de usos análoga a la actual 8.1.a y, por tanto, al menos el viario y la parcelación se adaptarían perfectamente a la aplicación de dicha norma zonal.

No obstante, las redes urbanas quedarían sobredimensionadas al disminuir la población que tendría cabida en las viviendas unifamiliares aisladas respecto a la que en la actualidad habita en las viviendas colectivas, aunque este hecho no tendría ninguna repercusión sobre el paisaje urbano. Al contrario, la utilización de unas redes urbanas de capacidad suficiente que, en el caso del cableado, han sido diseñadas subterráneamente, mejora ostensiblemente el impacto paisajístico de este respecto a los ámbitos regidos por la norma zonal 8.1.a y que fueron consolidados con anterioridad al PGOUM'85, en los que la presencia de infraestructuras de distribución eléctrica y telecomunicaciones impacta de modo notable en la escena urbana debido, además, a la escasa sección de los viarios.

Obviamente, tanto la menor ocupación de parcela como la menor altura prevista en la norma 8.1.a para las viviendas unifamiliares aisladas, modifican sustancialmente el carácter de la escena edificada, estableciendo una imagen general de menor compacidad y, por tanto, mejorando la inserción de la arquitectura perirnetral en la escena al disminuir la volumetría de la edificación en relación con la sección viaria.

Respecto al arbolado y zonas verdes, la menor ocupación de parcela de las viviendas unifamiliares, sobre todo si no son de tipología adosada/pareadas, y su mayor versatilidad a la hora de disponerse espacialmente sobre la misma, deriva en una mayor probabilidad de que el arbolado existente pueda integrarse dentro de las nuevas parcelas privadas existente pueda integrarse dentro de las nuevas parcelas moderando así los efectos del periodo de transición a transcurrir desde que se inicia la transformación urbana hasta que el arbolado tiene porte suficiente para incidir en la escena paisajística.

Otro los aspectos que puede derivar en un cambio sustancial tiene ver con la mayor heterogeneidad asociada a las viviendas unifamiliares, por lo general, respecto a las colectivas; en caso, esta cualidad no sería de consideración en el caso de que la tipología de viviendas unifamiliares a "Viviendas en hilera" (pareadas, adosadas, etc.).

Finalmente, en relación con la ocupación y uso espacio público, una vez referido el asunto la menor incidencia del cableado al utilizar las redes subterráneas existentes, la aplicación de la norma zonal 8.1.a disminuiría la presencia en la zona, al no generar tipologías edificatorias que posibiliten la creación de bajos comerciales. Por el contrario, la mayor amplitud de los viarios existentes en el CBD, con espacios exclusivos su sección para el estacionamiento de vehículos, mejora la inserción de éstos en la escena al no ocupar otros espacios, impidiendo el uso peatonal espacio libre y/o reduciendo el ancho de las calzadas de circulación.

Efectos esperados tras la aplicación de la Alternativa 2

La Alternativa 2, es decir, la aplicación de la norma zonal CBD sobre el ámbito en el que actualmente rige la norma zonal 8.1.a, afectaría de un modo notable a aquellas áreas que tenían un grado de consolidación elevado con anterioridad al PGOUM`85 debido a que éstas se fueron conformando con una estructura que respetaba el parcelario rústico, y unos viarios que se apoyaban en los caminos rurales o incluso en los linderos (Ver Figura 20.)

En este contexto, aplicar la norma zonal CBD comportaría la necesidad de una ordenación diseñada de acuerdo con la tipología de vivienda colectiva, es decir, una parcelación apropiada y articulada mediante una red viaria bien jerarquizada y el diseño de redes de servicios urbanos adecuada al incremento de población esperado.

Obviamente, la adaptación de sectores como el de la Figura 20 a la NZ CBD implicaria una remodelación completa del área y la desaparición de los actuales escenarios hasta tanto no concluyera el proceso urbanizador y, además, éste alcanzará un grado madurez suficiente como para el paisaje urbano recuperara la calidad de las zonas regidas por NZ CBD que le son adyacentes.

Por el contrario, en sectores que se han consolidado con posterioridad a la ordenación establecida por el PGOUM85 (ver Figura 21), la adaptación se realizaría bajo condiciones menos agresivas ya que no sería necesaria una reordenación de viales ni de parcelas y, únicamente, habría que modificar la tipología de vivienda dentro de la parcela,]como ya ocurrió en el sector regido por la norma CBD, que fue aplicada sobre la ordenación de la norma 8.1.b del PGOUM'85 sin que fuera preciso modificar la estructura urbana. En todo caso, sí que sería necesario el re-dimensionamiento de las redes urbanas.

En relación con la escena edificada, tanto la mayor ocupación de parcela por parte de las viviendas colectivas como su mayor altura, implican un aumento de la compacidad de la edificación respecto a los actuales escenarios urbanos y una disminución, por ende, de la relación visual que se establece entre el espacio libre público y su arquitectura perimetral.

Además, la mayor ocupación de parcela y mayor rigidez de la tipología CBD respecto a su posición en dentro de ésta, disminuye las posibilidades de que el actual arbolado pueda ser integrado dentro de la nueva ordenación, procediendo de este modo a su tala o trasplante, en su caso, con la consiguiente incidencia que ello tendría sobre el paisaje urbano, al menos durante el período de transición referido con anterioridad.

7.1.3 Conclusiones

Como ha quedado patente con el diagnóstico realizado, las principales diferencias sobre las variables analizadas para las dos alternativas tienen que ver con el proceso de transición que se necesita desde que se aplica una norma zonal sobre un área regido por la otra hasta que ésta termina por consolidarse en una fase suficientemente madura para que la vegetación vuelva a tener incidencia sobre la escena urbana.

De este modo, la Alternativa 2 supone una mayor alteración de la trama urbana, y por ende, requiere de un mayor período de transición sobre todo cuando aplica sobre áreas en las que la consolidación de la vivienda unifamiliar aislada y la estructura urbana generada fue anterior al PGOUM85. En cualquier caso, la integración del arbolado existente siempre resultará más probable en la Alternativa 1 debido a la mayor flexibilidad de la tipología de viviendas permitida en la NZ 8.1.a que en la Alternativa 2.

Respecto al resto de variables, sobre todo una vez que las Alternativas hubiesen alcanzado un grado de consolidación elevado, no resultan demasiado significativas ya que la incidencia de cada una de ellas sobre el paisaje urbano no tiene magnitud suficiente como para considerarlas relevantes en relación a lo que cada una de ellas propone (baste con recordar que el propio PCPU (2009) incluye a sendas áreas regidas por las dos normas zonales de referencia en la misma categoría de paisaje urbano).

En este sentido, y atendiendo a los mismos criterios de valoración global que establece el PCPU (2009) se puede concluir lo siguiente:

- En relación con la heterogeneidad. Resultaría bastante más alta en la aplicación de la NZ 8.1.a ya que no supone una colonia de diseño unitario a nivel de espacio público y trazado del viario. Por su parte, con la aplicación de la NZ CBD, la homogeneidad sería mayor al presentar criterios comunes sobre el modo de urbanización que se derivan en una arquitectura menos diversa y un trazado de viario más regular.

- Complejidad. La complejidad resultaría baja para ambas normas zonales ya que no existe una mezcla de usos y tipologías superpuestas.

- Identidad. La identidad, por su parte, sería mayor con la aplicación de la NZ 8.1 a ya que la humanización de la escena sería mayor, presentando cada parcela un carácter propio que permitiría una mayor legibilidad de la ciudad. En cambio, con la aplicación de la NZ CBD, habría menos elementos identitarios puesto que la mayor parte de las zonas ajardinadas de uso privado quedarían ocultas en el interior de la parcela. Los cerramientos elevados y la uniformidad de fachadas, casi todas en ladrillo, impedirían la distinción de elementos identificativos, lo cual se traduce en problemas de legibilidad que afectan a la orientación del usuario.

- Calidad global. Se puede considerar media para ambas normas zonales ya que, a la alta calidad de la edificación y el espacio libre privado, se une un espacio público bastante banal, desde un punto de vista paisajístico y meramente funcional.

En conclusión, y a pesar de las diferencias analizadas y descritas, la variable paisajística resulta poco relevante para la toma de decisiones a favor o en contra de una u otra alternativa, ya que los efectos esperados de la aplicación de la Norma Zonal 8.i.a o CBD no poseen un grado de diferenciación suficiente y la incidencia de cada una de ellas sobre el paisaje urbano es muy parecida; en todo caso, la Alternativa 1 puede presentar matices más favorables a la preservación del paisaje urbano, sobre todo en los que al período de transición se refiere. Esto se pone de manifiesto en las infografias siguientes, que muestran de modo gráfico el paisaje resultante de cada una de las alternativas analizadas y cómo influyen los aspectos destacados en la valoración global de las mismas.".

No formula la demanda un juicio técnico que contradiga las apreciaciones medioambientales que se han transcrito y, teniendo en cuenta el alcance de la Modificación, la alteración de una Ordenanza en un ámbito de suelo urbano consolidado sustituyendo la tipología edificatoria por una de menor densidad poblacional, solo puede tener los efectos que se han descrito en el documento antes recogido que realiza un estudio medioambiental tanto de las alternativas como de las circunstancias medioambientales del ámbito, incluido el Barrio de Valdemarín, con su incidencia en la elección de las mismas, siendo el informe municipal del año 2017 un mero documento que describe las razones urbanísticas que generan el alcance de la Modificación y que no empece el alcance y validez de éste, y que no es contrarrestado por lo que no cabe sostener la falta de criterio en la elección sobre meras conjeturas o criterios subjetivos. En suma, el motivo, igualmente, se desestima.

Por otro lado, respecto de la cuestión que se introduce en el motivo, relacionada con la posible falta de análisis medioambiental de los efectos derivados de dicho régimen en tanto en cuanto el realizado y la alternativa acogida se basaría en la desaparición de aquellas edificaciones que no tendría cabida en la Norma Zonal establecida, resulta innecesario entrar a resolver esta cuestión desde el mismo momento en que ya hemos declarado la nulidad de dicho régimen en los términos expresados en el correspondiente Fundamento.

DECIMOTERCERO.-En el siguiente de los motivos se insta la nulidad de pleno derecho conforme al artículo 47.2 de la LPACAP en relación con el artículo133 LPACAP y artículo 5 e) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana al no realizar consultas públicas previas.

Señala la recurrente que en el procedimiento de tramitación de la MPG se ha omitido este trámite de consulta pública, no así el trámite de información pública (artículo 57 b) y c) LSCM y artículo 128 LS76) que sí fue realizado por el Ayuntamiento de Madrid cuando ello sería preciso pues afecta a un conjunto de materias transversales como, la movilidad urbana, el urbanismo o el medio ambiente, incluso directamente al derecho de propiedad de aquellos vecinos que pueden ver sus edificaciones en situación urbanística de "fuera de ordenación", siendo ello un defecto no subsanable.

Cabe recordar que la Disposición Adicional Primera de la LPACAP se refiere a las especialidades por razón de la materia, disponiendo que los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales por lo que habría que estar al procedimiento previsto en los artículos 56 y ss de la LSCM que no se remiten al artículo 133 la LPACAP y que se limita a establecer, en su artículo 56 bis, que "Los Ayuntamientos o, en su caso, la Comunidad de Madrid en los supuestos en los que legalmente le corresponda la redacción, tramitación y aprobación de instrumentos del planeamiento, acordarán las medidas necesarias para garantizar la transparencia, difusión y divulgación suficiente entre todos los vecinos, de la apertura de los plazos de información pública y de exposición de los Avances, Planes e instrumentos urbanísticos que vayan a ser objeto de tramitación y aprobación".

Ya el Tribunal Supremo, en sus Sentencias de 6 de febrero de 2023 (cas. 133/2023) y 26 de junio de 2023 (cas. 1966/2022) estableció, como doctrina casacional, que "no rigen en la aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística la normativa contenida en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas para el procedimiento de aprobación de las disposiciones reglamentarias, sin perjuicio de que pudiera establecerse remisión expresa en la normativa autonómica"y de las que destacamos las siguientes consideraciones:

"En el sentido expuesto no es de aplicación al caso lo declarado en la invocada sentencia del Tribunal Constitución 55/2018, porque lo examinado allí fue la aplicación del mencionado artículo 133 en relación a la normativa general sobre el procedimiento de aprobación de las disposiciones generales; pero no para cuando, como aquí acontece, el debate se centra en si ha de regir la normativa general o la especial para la aprobación de unos instrumentos de ordenación que formalmente deben considerarse de naturaleza reglamentaria, como son los de la ordenación territorial y urbanística. Es cierto que, en la parte dispositiva de la mencionada sentencia, se salva de la nulidad declarada del artículo 133, precisamente la exigencia del previo trámite de consulta pública; pero el debate ahora es si la normativa de procedimiento es la general de la mencionada Ley de procedimiento, o la especial.

"Y ese debate viene impuesto porque la propia regulación sectorial regula minuciosamente el procedimiento para la aprobación de los instrumentos de ordenación que desplaza la aplicación del procedimiento --en realidad principios generales-- que se regula en la Ley general de procedimiento administrativo. Ahora bien, establecida esa regulación especial sobre esa concreta materia de la ordenación territorial, es lo cierto que sus preceptos deben ser observados con independencia de la Administración que deba aplicarlas. Lo que se quiere decir es que si, conforme al reparto competencial que se ha establecido por la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional y se ha acogido en nuestro Derecho, la legislación sobre urbanismo, también sobre los procedimientos para la aprobación de los instrumentos de ordenación, es de competencia autonómica y si, como se ha dicho y se refleja en la sentencia recurrida y alegaciones de las partes, la Comunidad Autónoma de Cataluña tiene una regulación integral de dicha normativa, es esa normativa la que debe ser aplicada y en un doble sentido a los efectos del debate suscitado; de una parte, en su aspecto subjetivo, es decir, que regirá con independencia de la Administración que deba aplicar la norma; porque esa normativa especial y autonómica rige para cuando los planes, en este caso, deban ser aprobadas tanto por la Administración autonómica como por una entidad municipal; de otra parte, que esa normativa especial desplaza, en lo que no se declare expresamente, la normativa general de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En ese sentido, más que examinar la normativa autonómica a la Ley de procedimiento general, como se trata de hacer en la sentencia, debe vincularse a los principios generales que para la " ordenación del territorio y ordenación urbana", se impone ahora en el artículo 4 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, que nunca se cuestiona.

"Este Tribunal es consciente, y la sentencia recurrida deja debida constancia, de la trascendencia que el trámite de participación ciudadana tiene en la ordenación territorial y urbanística, exigencia que engarza con la normativa europea que no parece necesario reseñar; y este Tribunal asume los acertados razonamientos que se contienen en la sentencia de instancia en relación con esa relevancia y, en lógica correspondencia, de los efectos invalidante por la omisión de dicho trámite, conforme a los supuestos de nulidad que se establecen en el artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas . Ahora bien, también es cierto que esa relevancia de la participación ciudadana fue ya acogida desde sus albores por la propia normativa urbanística, estableciendo una regulación puntual del procedimiento de aprobación de los instrumentos de ordenación urbana, entre cuyos trámites era insistente dicha participación ciudadana que incluso propiciaba la misma iniciativa del planeamiento a instancia de los particulares; y en el antes mencionado artículo 4.2º-c) del actual Texto Refundido de la Ley del Suelo se deja constancia de dicha relevancia.

"Ahora bien, no es menos cierto que en la regulación de la aprobación de los instrumentos del planeamiento se ha cuidado siempre de imponer esa exigencia de la participación ciudadana como resultaba del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, de tormentosa vigencia, que dedicaba a la " elaboración y aprobación de los planes " todo un Capítulo ( artículos 101 a 124), estando completada dicha regulación con el Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (formalmente vigente). Pues bien, dicha normativa, que no es necesario examinar en profundidad, estructura un procedimiento de aprobación de los Planes y sus Modificaciones y Revisión que comprende los más exhaustivos trámites, siendo de destacar, en lo que ahora interesa, que como preliminar a la aprobación de los instrumentos de ordenación urbana existía los llamados avances que si bien, tanto la Ley como el Reglamento establecían un trámite de información, se aclaraba que " sin trámite de información pública " por más que el artículo 116 del Reglamento, dispone que "antes de acordar la elaboración de cualquier Plan de Ordenación, Norma o Programa, la Administración urbanística actuante podrá abrir un período de información pública para recoger sugerencias u observaciones sobre la necesidad, conveniencia y demás circunstancias de la ordenación" trámite que recuerda el exigido en el cuestionado artículo 133 de la Ley de procedimiento pero que se impone sin carácter imperativo. Se suma a lo expuesto, en lo que ahora interesa, que en el esquema tradicional de la aprobación de los Planes, sus Modificaciones y Revisiones, comprende una primera aprobación inicial y una ulterior aprobación definitiva, trámites que sin perjuicio de la competencia (municipal y autonómica) para realizarla, comporta una reiterada exigencia de información pública que, como se recuerda en la sentencia de instancia, no es equivalente al trámite de participación, pero que comporta dar intervención a los ciudadanos para que formulen alegaciones que las Administraciones pueden acoger en ese devenir procedimental con anterioridad a la mera aprobación provisional de los instrumentos de ordenación.

"Sirva lo expuesto para constatar que, en el ámbito urbanístico, la legislación sectorial, ahora competencia de las Comunidades Autónomas, contempla una normativa que regula pormenorizadamente la materia, de tal forma que la regulación de un procedimiento específico para la aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de ordenación comporta la no aplicación de la normativa general de aprobación de las disposiciones generales. Buen ejemplo de lo expuesto es la misma sentencia de este Tribunal Supremo que se cita en la sentencia recurrida, la de 30 de septiembre de 2008, dictada en el recurso de casación 5818/2004 (ECLI:ES:TS:2008:5395 ), en la que se declara la nulidad de la aprobación de unos instrumentos de ordenación urbanístico y precisamente por la omisión del trámite de participación ciudadana, pero no por vulnerar la entonces vigente Legislación estatal en materia de procedimiento para la aprobación de las normas reglamentarias, sino por vulneración de la propia normativa, entonces estatal, en materia de urbanismo".

En suma, el motivo se desestima.

DECIMOCUARTO.-En base a las consideraciones recogidas en los Fundamentos de esta Sentencia procede determinar el alcance de nuestra Sentencia que no será otro que el de decretar la nulidad parcial del Instrumento de planeamiento habida cuenta que el vicio apreciado para la declaración de nulidad ha quedado individualizado respecto de unas concretas determinaciones del mismo, sin afectar al resto de la ordenación contenida en la Modificación, criterio segu7ido en la Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de mayo de 2020 (cas. 6731/2018) que fijó como doctrina la siguiente: "los vicios de procedimiento esenciales en la elaboración de los Planes de Urbanismo comportan la nulidad de pleno derecho de todo el Plan impugnado, sin posibilidad de subsanación del vicio apreciado a los efectos de mantener la vigencia del Plan con una ulterior subsanación. No obstante lo anterior, en aquellos supuestos en que el vicio apreciado para la declaración de nulidad pueda individualizarse respecto de un determinado ámbito territorial del Plan o concretas determinaciones, sin que tenga relevancia

DECIMOQUINTO.-Establece el art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En el caso de autos no procede la condena en costas habida cuenta la estimación parcial del recurso.

VISTOS.-los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.