Sentencia Contencioso-Administrativo 114/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 86/2024 de 02 de junio del 2025

PRIMERO.- Objeto de impugnación en el presente recurso jurisdiccional y argumentos jurídicos de la demanda.

Es objeto de impugnación en el presente recurso jurisdiccional, la Ordenanza de Creación y Gestión de la Zona de Bajas Emisiones de la ciudad de Ávila aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Ávila de 31 de mayo de 2024, publicada en el BOP de Ávila nº123 de 24 de junio de 2024 y el Proyecto de Delimitación de la Zona de Bajas Emisiones de la dicha ciudad.

Y frente a dicha Ordenanza se alza la parte recurrente invocando en su demanda tras recoger en los hechos introductorios las características singulares que concurren en la ciudad de Ávila, destacando que es una ciudad donde no existe contaminación en el aire y que en el Recinto Amurallado como en el Centro Histórico, la emisión es inferior a la que puede existir en toras partes de la ciudad, dado el numero limitado de vecinos que residen en dicho lugar y vehículos que circulan, lo que se debería de haber tenido en cuenta por el Ayuntamiento, ya que no debería de haberse establecido dicha Zona, cuando las razones esgrimidas para la delimitación y establecimiento de esa zona, son meramente económicas y no compartidas por la parte recurrente y tras exponer igualmente en los hechos lo acaecido en el expediente administrativo desde el documento de acreditación del cumplimiento del compromiso de tener implantada la ZBE hasta el informe jurídico relativo al proyecto de Ordenanza, así como lo que acontece desde la propuesta de Ordenanza y los tramites ulteriores y en concreto el estudio de calidad del aire dentro de dicha zona, en cuanto a que el mismo acredita que la calidad del aire en una de las vías de la zona delimitada es muy buena o al menos buena, y que por el Ayuntamiento se ha omitido llevar a cabo el obligado contraste con otras zonas de la ciudad donde existe una mayor incidencia en el tráfico, lo que debería de haberse acreditado en el expediente, con la aportación de estudios que acreditasen la incidencia de la circulación en todas las zonas de la Ciudad y sus efectos en la calidad del aire, por lo que la discrecionalidad y arbitrariedad municipal es palmaria, a juicio de la parte actora.

También se realiza una valoración fáctica del expediente administrativo, considerando que no existen razones derivadas de la calidad del aire y de la acústica para dar lugar a la implantación de una ZBE y se pone de relieve que una de las pruebas que afectan a la determinación de esa calidad se ha realizado con posterioridad a la aprobación definitiva de la Ordenanza, cuando debería de haber tenido lugar al inicio del expediente y antes de la emisión de los informes medioambientales y jurídico.

Se pone de relieve los efectos que la creación de esta Zona va a tener para los vecinos residentes, negocios y profesionales que ejercen su actividad en la misma, así como la inactividad del Ayuntamiento respecto de las peticiones formuladas de información y documentación con el contenido que se explicita en la demanda.

Y tras realizarse un análisis de los extremos relativos a la contaminación atmosférica y acústica en la ZBE, que los datos que figuran en el estudio de medio ambiente, en el Proyecto de zona de bajas emisiones y en la propia Ordenanza sobre los que se basa la implantación de la ZBE en el casco Histórico son la concluyente prueba de la ilegalidad y arbitrariedad que pretende el Ayuntamiento, ya que respecto de la contaminación atmosférica, el Ayuntamiento se sirve de un histórico de los últimos tres años que es genérico por cuanto se refiere a toda la ciudad de Ávila, sin que existan mediciones zona a zona o por barrios y además con carácter general la calidad del aire es Buena o Muy Buena, sin que existan pruebas específicas referidas a la Zona que se pretende como de bajas emisiones y en cuanto a la contaminación acústica, igualmente se invoca que no existen razones técnicas y jurídicas que avalen la implantación de esta Zona de Bajas Emisiones en el Casco Histórico, lo que incide en la desviación de poder y arbitrariedad y por lo tanto, ilegalidad de su implantación y como fundamentos de derecho se invoca la normativa de aplicación y los principios generales derivadas de la Normativa Medioambiental y la normativa europea de las que resulta la arbitrariedad y/o desviación de poder por cuanto no existen razones técnicas y jurídicas que avalen la decisión.

Siendo palmaria, a juicio de la parte actora, la existencia de arbitrariedad y de desviación de poder y por ello de la ilegalidad de la Ordenanza impugnada en la medida que:

No existen estudios y análisis, con sus consiguientes efectos concretos, acerca de la limitación de derechos fundamentales que supone la implantación de la ZBE respecto de los vecinos residentes, titulares de negocios y profesionales de la zona delimitada, además de que la zona fijada tiene una calidad del aire muy buena o al menos buena, por lo que se cuestiona la justificación del porque se ha de establecer una Norma prohibitiva y limitativa de derechos cuando no existen problemas en la calidad del aire.

No existen estudios y pruebas técnicas que avalen que Ia Zona de Bajas Emisiones se tenga que establecer en el Casco Histórico, en contraste con respecto a otras zonas de la Ciudad donde la incidencia en la circulación y en las actividades económicas y, por consiguiente, en la calidad del aire y en la acústica, tienen una mayor relevancia.

No existen estudios y consiguientemente análisis que avalen y justifiquen la Ordenanza y el Proyecto en orden al parque móvil afectado, ni se contemplan de forma específica los efectos que se producen para determinadas categorías de colectivos.

No existen estudios y consiguientemente análisis en orden al impacto que tendrá lugar en los ciudadanos residentes, titulares de los negocios y profesionales afectados por dicha ZBE, ni tampoco existen estudios y soluciones a los problemas que se les ocasionan, ni en orden a las consecuencias sociales, económicas y patrimoniales de aquellos y titulares de otros derechos, entre ellos el de propiedad, ni de las soluciones de los problemas que se ocasionen.

Y que no existe prueba de la necesidad de implantar esta Zona en el Casco Histórico de Ávila no siendo cierto que su implantación venga impuesta por la Directiva de la Unión Europea.

Y que, siguiendo el análisis jurídico, resulta que se infringen y vulneran las Leyes específicas relativas a la creación de las Zonas de Bajas Emisiones y a su aplicación, dado lo que se establece en el artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, ya que la Ordenanza impugnada en contraposición con lo que establece el transcrito ordinal 3 del articulo 13 de la citada Ley 7/2021, implica desde el principio un flagrante intento de "fraude de Ley".

En cuanto al Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, por el que se regulan las zonas de bajas emisiones, en concreto en cuanto a los artículos 1 a 9, inclusive, que se transcriben en la demanda, resulta que la Ordenanza impugnada no cumplen con lo establecido en dicha normativa.

Ya que ninguno de los objetivos de las Zonas de Bajas Emisiones, se materializan en la Ordenanza, respecto de la delimitación y diseño de las Zonas de Bajas Emisiones no se ha realizado estudio técnico alguno ni, por lo tanto, se ha tenido en consideración el origen y destino de los desplazamientos sobre los que se quiere intervenir.

Ya que al haberse establecido como ZBE el Casco Histórico y de forma mayoritaria la zona del Recinto Amurallado, inevitablemente se producirá una mayor concentración de vehículos en las zonas adyacentes a la ZBE, ni se ha analizado el "efecto contagio" que, hipotéticamente, se pudiera producir sobre la calidad del aire y acústica que se pudieran extender mas allá de la zona delimitada, hacia las zonas adyacentes, ni tampoco se ha analizado, ni dado solución acerca de las zonas de especial sensibilidad destinadas a proteger a los sectores más vulnerables de la población, como los Colegios y Residencias existentes en la ZBE y sus entornos.

Acerca de la restricción de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos, del artículo 5, que dichas medidas son en detrimento de los vecinos residentes, titulares de negocios y transeúntes, sin que exista de lo que establece el artículo 6, integración alguna del proyecto de Zona de Bajas Emisiones con otros instrumentos de planificación.

Y en cuanto a la calidad del aire, articulo 7, no se han definido, con estudios y soluciones técnicas viables, objetivos cuantificables de calidad del aire que fueren a comportar una mejora respecto de la situación de partida en el interior del perímetro de la ZBE.

Y en cuanto al artículo 8, que la Ordenanza no contiene estudio y soluciones técnicas a los fines de dicho precepto.

Y a propósito de los requerimientos que se establecen en materia de ruido articulo 9, que la Ordenanza no contiene objetivos de calidad acústica según se establecen en los artículos 5, 13 y 14 del Real Decreto 1367/2007.

Y en cuanto a la legislación del Ruido, las Ordenanzas no analizan, ni dan soluciones a los problemas de ruido que existen en la zona delimitada dentro del perímetro de la Zona de Bajas Emisiones y en especial a las actividades municipales de todo tipo que se desarrollan en la misma, por lo que dicha Ordenanza vulnera flagrantemente el RD 1052/2022, de 27 de diciembre.

Sobre la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido y Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre, por el que se desarrolla la Ley, dado que tanto la Ley 7/2021, como el Real Decreto 1052/202, por el que se regulan las zonas de bajas emisiones, vienen a incluir como de obligada aplicación la normativa del ruido, que no se hace referencia, ni estudio alguno acerca de que la Ordenanza de Bajas Emisiones deba contemplar todas y cada una de las actividades generadoras de ruido que se encuentren dentro de la zona delimitada, ya que las mismas si han de formar parte de la Ordenanza, sin que en este caso se haya llevado a cabo el análisis técnico y jurídico de todas las actividades generadoras de ruido, ni, consiguientemente, se adoptan medidas correctoras, por lo que no se cumple con la legalidad, poniéndose de relieve el incumplimiento que se produce respecto de las actividades que se realizan en el Casco Histórico y en el Mercado Chico que incumplen la legalidad sobre el ruido, como resulta de las denuncias formuladas.

Siendo indudable la existencia de desviación de poder y/o arbitrariedad, al respecto de lo cual se invocan las sentencias del Tribunal Supremo de 2 y 12 de abril de 1993 y 22 de abril de 1994, sobre las notas características de la desviación de poder y en cuanto a la arbitrariedad, el Tribunal Supremo ha venido a establecer, que la Administración no puede limitarse a invocar genéricamente una potestad discrecional para justificar su criterio, sino que debe exponer, en cada caso, cuáles son las concretas circunstancias de hecho y de Derecho que, a su juicio, determinan que la decisión, como las sentencias de 13 de octubre y 8 de noviembre de 1986 y 10 de diciembre de 1988.

Además, se invoca el incumplimiento de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, articulo 49, de la Ley 40/2015, articulo 4 y la Ley 20/2013, articulo 5.1, en relación con la Ley 17/2009, de 23 de diciembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, articulo 3.11

Y que existe jurisprudencia suficiente para llegar a la conclusión de que la Ordenanza y el Proyecto de zona de bajas emisiones de la ciudad de Ávila son nulos de pleno derecho.

Así como se invocan diversas sentencias de diversos Tribunales Superiores de Justicia y del Tribunal Supremo, que confirmo el pronunciamiento del TSJ de Cataluña en el P.O. 43/2020, cuyos argumentos se consideran concluyentes para declarar la nulidad de la Ordenanza impugnada.

Se invoca la infracción formal del procedimiento de elaboración de la Ordenanza, al carecer la Memoria de Análisis de Impacto Normativo de los informes de impacto exigidos y la infracción material al carecer el completo expediente administrativo de la información y motivación necesarias para el ejercicio de la potestad reglamentaria.

Ya que en cuanto a la motivación suficiente, en el ejercicio de la potestad reglamentaria, se invoca la doctrina legal y jurisprudencia más reciente, como la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo número 4853/2023 de 2 de noviembre de 2023, en el recurso 4910/2022, que confirma la sentencia del TSJ de Cataluña, Sala de lo Contencioso Administrativo por la que se estima el procedimiento ordinario 62/2020, así como la sentencia del TSJ de Madrid, número 8893/2024 de fecha 17 de septiembre de 2.024.

Ya que en el presente caso y en relación con el Análisis de Impacto Económico, es cierto que existe solo un análisis de impacto presupuestario, pero no existe análisis de impacto económico externo, para los sectores económicos que puedan verse afectados por Ia disposición general.

No existe ni un estudio ni una ponderación ni siquiera una enumeración o indicación de los concretos efectos y repercusiones económicas de las medidas, ni se describen sectores de actividad afectados, ni se prevén las consecuencias económicas de la aprobación de las medidas, ni se contemplan posibles alternativas a las medidas aprobadas de la intensidad en cuanto a Ia restricción del acceso y circulación de vehiculas.

No se ponderan escenarios menos restrictivos; tampoco se valoran los datos de los vehículos que pudieran verse afectados por las restricciones, ni su afección según distintos sectores de la población, más allá de consideraciones genéricas sobre la positiva repercusión para el medio ambiente y para la salud.

Tampoco existe previsión del impacto medioambiental de las medidas, ni en qué medida la aplicación de la Ordenanza determinara la reducción de la contaminación del aire y acústica, ya que no se ofrecen los datos previos sobre calidad del aire que justifiquen la adopción de las medidas, sino al contrario ya que de los escasos datos consignados lo que resulta es que la calidad del aire es suficientemente buena como para acreditar que la ZBE es absolutamente innecesaria, sin que se haya realizado el necesario estudio de otros factores que puedan influir en los niveles de contaminación al margen de los vehículos a motor.

No se justifica ni se valora que los datos de contaminación ambiental que se determinan para la zona delimitada, el casco antiguo, determinen la necesidad perentoria de protección de la salud y el medio ambiente, ni que tales datos no permitiesen posibilidades menos restrictivas, ni existe una valoración de los objetivos a alcanzar en relación con las medidas restrictivas que se proponen, ni que ello no fuera posible con otras más racionales y menos restrictivas, ni existe motivación de la adopción de dichas medidas, ni la Memoria de Impacto Normativo contiene los datos de contaminación ambiental que permitan otras medidas menos restrictivas.

SEGUNDO.- Argumentos jurídicos de la contestación a la demanda del Ayuntamiento de Ávila.

Frente a dichos argumentos, por la Administración demandada, el Ayuntamiento de Ávila, se invoca para oponerse a la demanda los siguientes fundamentos de derecho en su contestación:

PREVIO. - Que no se identifica en la demanda la resolución impugnada, estableciendo en su petitum que se declaren nulas de pleno derecho, por arbitrariedad y/o desviación de poder y en todo caso por ilegales y no conformes a derecho, la Ordenanza sobre la creación y gestión de la Zona de Bajas Emisiones del Ayuntamiento de Ávila y el Proyecto de Zona de Bajas Emisiones de la Ciudad de Ávila, aun cuando resulta claro que lo que se impugna es el Acuerdo del Pleno de 31 de mayo de 2024 sobre aprobación definitiva de la Ordenanza reguladora de la creación y gestión de la Zona de Bajas Emisiones y Proyecto de bajas emisiones, pero ese acto no se menciona a lo largo de la demanda, así como es obligación de los demandantes señalar en una pretensión de nulidad de pleno derecho que normas o principios se infringen.

1.- Que no concurre la causa de nulidad de pleno derecho en el proceso de aprobación de la Ordenanza, ya que no estamos ante un acto administrativo, sino ante una disposición general por cuanto los motivos de nulidad de pleno derecho son los previstos en el artículo 47.2 de la Ley 39/2015, lo que en este caso no concurre ya que se han cumplido todas las exigencias procesales que establece dicha Ley.

Puesto que la propuesta normativa se ajusta a los principios de buena regulación contenidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, como son los principios de necesidad y eficacia de la norma, al estar justificada por las razones de interés general consistentes en la protección de la salud humana y del medio ambiente a través de la mejora sustancial de la calidad del aire y de la reducción de la contaminación acústica.

La propuesta normativa satisface el principio de eficacia porque al afectar a la esfera jurídica de los ciudadanos se requiere de la aprobación de un instrumento normativo en forma de ordenanza municipal, en ejercicio de las competencias municipales y en el marco de la normativa comunitaria, la Constitución Española y la legislación para lograr la satisfacción de los intereses generales citados, así mismo cumple con el principio de proporcionalidad, al regular los aspectos imprescindibles para el fin que persigue, sin que comporte medidas restrictivas de derechos, ni obligaciones de los destinatarios que no sean imprescindibles.

Y aunque los límites actuales de contaminación ambiental en la ZBE se mantienen dentro de los márgenes legales, deben encaminarse a una mejora en línea con lo exigido por los compromisos europeos e internacionales suscritos por España.

Y también el proyecto normativo da cumplimiento al principio de seguridad jurídica al ajustarse y desarrollar, en el ámbito de las competencias municipales, la normativa comunitaria, estatal y autonómica, de forma plenamente coherente con el resto del ordenamiento jurídico.

Igualmente se asegura el principio de eficacia con dicha propuesta, así como el de transparencia ya que en aplicación del artículo 133 de la Ley 39/2015 con carácter previo a la elaboración del proyecto de una Ordenanza, se sustanció una consulta pública previa mediante el Portal de Transparencia.

2.-Que se cumplen todas las exigencias legales en el procedimiento de aprobación de la Ordenanza, ya que resulta esencial en el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general la elaboración de la denominada Memoria de Análisis de Impacto Normativo, lo que resulta implícito en el artículo 129 y así se señala por el TC en su sentencia 55/2018, así como a fin de cumplir los principios de buena regulación resulta necesario que, con carácter previo a la redacción del proyecto que se someta a aprobación inicial por el Pleno, se articule un medio para que los sujetos afectados por la misma muestren su parecer y presenten sugerencias respecto al contenido de la norma planeada, por lo que, resulta preceptiva la publicación de un anuncio en el portal web municipal, siendo competencia del Pleno la aprobación del documento de delimitación de la zona de bajas emisiones.

3.- Que se ha cumplido con el procedimiento legalmente establecido para la aprobación de la Ordenanza, ya que analizando el marco normativo relativo a la competencia de los municipios integrada por la normativa que se recoge en el escrito de contestación a la demanda y de las novedades que recoge la Ley 39/2015 en relación a la potestad normativa, aparecen unas fases del procedimiento aprobatorio que se recogen en dicha contestación, desde la consulta previa hasta la aprobación definitiva, con la publicación y su entrada en vigor.

4.- Que la Ordenanza es el resultado del mandato europeo y estatal, conforme al Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático 2021-2030 que, en su primer Programa de Trabajo incorpora diversas medidas orientadas a promover intervenciones urbanas de carácter adaptativo vinculadas al desarrollo de ZBE, contempla que éstas puedan facilitar la adaptación al cambio climático, así mismo se invoca el art. 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética define la zona de baja emisión y este mismo precepto establece la obligatoriedad de que los municipios de más de 50.000 habitantes adopten planes de movilidad urbana sostenible, así como el establecimiento de zonas de bajas emisiones y la regulación de estas últimas es necesario llevarlo a cabo a través de Ordenanza Municipal.

Así como su desarrollo reglamentario por el Real Decreto 1052/2022, cuyo art. 2.3 señala que las ZBE serán delimitadas V reguladas por las entidades locales en su normativa municipal, por lo que con esta Ordenanza Municipal de la Zona de Bajas Emisiones, el Ayuntamiento de Ávila persigue el objetivo de cumplir la actual legislación, actualizar su normativa y adecuarla a las necesidades de sus vecinos, facilitando la implantación, creación y gestión de la misma, para adecuarla a las peculiaridades y características del municipio, con el mínimo de inconvenientes a los ciudadanos.

Las medidas de acceso, circulación y estacionamiento dentro de la ZBE deben contribuir a los objetivos generales siguientes: Mejorar la calidad del aire y del medio ambiente sonoro. Mitigar el cambio climático.

La potestad municipal para el establecimiento de dicho instrumento jurídico se sustenta en el ejercicio de las competencias atribuidas al Ayuntamiento de Ávila al amparo de la Ley 7/1985, de 2 de abril, en su artículo 25. La Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, Real Decreto legislativo 6/2015, de 30 de octubre, en su artículo 7 relativo a las competencias de los municipios. Y en la Ley 34/2007, de calidad del aire y protección de la atmósfera.

5.- Sobre la justificación del análisis de impacto normativo, que frente a los argumentos de la demanda se considera que dichas alegaciones o están suficientemente justificadas o resultaba innecesario hacerlo, ya que tras remitirse al informe de la Secretaría que forma parte del expediente administrativo, si se ha entendido como documento necesario la Memoria de impacto normativo, así como se ha dado cumplimiento al principio de proporcionalidad.

En cuanto a la justificación del impacto económico externo que se ha cumplido con las obligaciones de justificación económica del coste de la Ordenanza para el Ayuntamiento, impuestas en el artículo 7.3 de la Ley 27/2013.

Y en cuanto la falta de análisis de los efectos ad extra que se remite a lo indicado en el fundamento fáctico cuarto de la demanda, además de indicar que nos y pueden realizar imputaciones genéricas en cuanto a las consecuencias para la zona afectada, además de que no tiene efectos negativos dado que las restricciones son mínimas.

Sobre la justificación de la finalidad ambiental que es claro que los fines de interés general perseguidos por la norma no son tenidos en cuenta por los demandantes, ya que se fundamentan en una pretendida omisión de justificaciones que a juicio del Ayuntamiento no concurren y que no procede en este trámite invocar el principio de regresión ambiental, que concurriría en el caso de que por aquél no se adoptase la decisión de crear y regular la ZBE a través de la ordenanza impugnada.

6.- No concurre la desviación de poder en la aprobación de la Ordenanza, ya que teniendo en cuenta el concepto de la desviación de poder y el control por los Tribunales, en el procedimiento de aprobación de la ordenanza de la ZBE se ha realizado como correlato de las exigencias de la Ley de cambio climático, siguiendo el procedimiento establecido en la Ley 39/2015 y en la Ley 7/1985, por lo que difícilmente se puede acometer un procedimiento como éste para burlar el único objetivo que tiene la Ley 7/2021, que es el de eliminar los GEI proporcionando un entorno saludable, donde la movilidad, el transporte público y la protección del medio ambiente sean sostenibles, sin que en ningún caso exista en el proceso de aprobación, un ánimo teleológico en burlar la ley de cambio climático.

7.- No concurre la arbitrariedad en la aprobación de la Ordenanza, ya que conforme resulta de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en su sentencia de 20 de julio de 1981, la interdicción de la arbitrariedad supone eliminar la aplicación de conductas dañosas para los principios generales del Derecho y además justificar la razonabilidad de la norma, asegurando que el fin al que tiende esta fundamentado y encuentra cabida en el ordenamiento jurídico, por lo que en este caso no puede considerarse la decisión municipal como irrazonable o arbitraria cuando da cumplimiento a un mandato legal integrado por las exigencias de la Ley 7/2021.

8.- A modo de conclusiones se invoca que el Ayuntamiento con la aprobación de la ordenanza de ZBE ha cumplido con el mandato legal de crear una ZBE en su municipio, de conformidad a las previsiones de la Ley de cambio climático.

Se ha sujetado el proceso, a la normativa que le es de aplicación, que el PMUS recomienda que la elección de la ZBE sea el Casco Histórico, para coadyuvar a la protección del medio ambiente, reduciendo las GEI procedentes del tráfico, se mejore la protección del patrimonio monumental y se consoliden los derechos de los vecinos residentes, que no sufrirán restricciones por la aprobación de la ordenanza.

Se ha detallado la prolija justificación que el PMUS y la memoria de análisis de impacto normativo refieren sobre el proyecto de ZBE.

A pesar de que las mediciones y los resultados de las analíticas realizadas determinan que la calidad del aire en el entorno delimitado es buena, mantener las exigencias de acceso del tráfico rodado, garantizará la sostenibilidad de las medidas adoptadas, generando un entorno saludable.

Desde el cumplimiento de la normativa, y en cumplimiento de la misma, no puede cometerse desviación de poder, y menos arbitrariedad en la actuación municipal. No existe nulidad de pleno derecho.

TERCERO.- Sobre la existencia de arbitrariedad y desviación de poder.

Y planteados en los términos expuestos en los dos fundamentos precedentes, las posturas de ambas partes, resulta de las mismas que la parte actora considera que en la aprobación de la Ordenanza impugnada, que si bien es cierto que no se cita ni en la demanda, ni en el escrito de interposición que aquélla fue aprobada por el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Ávila de 31 de mayo de 2024 que acordó aprobar definitivamente la Ordenanza municipal reguladora de la creación y gestión de la Zona de Bajas Emisiones y el Proyecto de Zona de Bajas Emisiones, también lo es que no cabe la menor duda de cual es el objeto de impugnación en este recurso, ya que sí se acompañó con el escrito de interposición el acuerdo del Pleno publicado en el BOP de 24 de junio de 2024, acontecimiento 1.2 del expediente digital.

Ordenanza en cuya aprobación, a juicio de la parte actora, se ha incurrido en arbitrariedad y desviación de poder, ya que se alega que la Ordenanza no contiene el estudio y análisis de los efectos concretos, acerca de la limitación de los derechos fundamentales que supone la implantación de la ZBE y sobre todo cuando no existe justificación dada la buena calidad del aire para establecer una norma prohibitiva o limitativa de derechos, pero se ha de significar en primer lugar que respecto a la calidad del aire no existe controversia alguna ya que es una cuestión admitida por el propio Ayuntamiento de Ávila, quien en su contestación a la demanda expresamente alega que, a pesar de que las mediciones y los resultados de las analíticas realizadas determinan que la calidad del aire en el entorno delimitado es buena, mantener las exigencias de acceso del tráfico rodado, garantizará la sostenibilidad de las medidas adoptadas, generando un entorno saludable, por lo que no existe discusión sobre dicho aspecto, ya que incluso de hecho en la propia Ordenanza se recoge tal extremo, ya que tras indicar en su apartado 1.3 las estaciones de medición del aire, los informes de anuales de Calidad del Aire de Castilla y León en su apartado 5.1, en la página 17 se detallan los valores en tiempo real de los principales contaminantes atmosféricos medidos en el sensor estático "AYUNTAMIENTO" de Control de Calidad del Aire Municipal, que revela un ICA (Índice de Calidad del Aire) "BUENA". Así como en su apartado 5.2 se analiza la naturaleza y evaluación de la contaminación acústica y se recoge el Mapa Estratégico del Ruido de Ávila, elaborado en el año 2019, se realiza una zonificación de la ciudad, otorgando al área delimitada como ZBE la catalogación de área levemente ruidosa, como se detalla en los siguientes mapas de zonificación acústica y mapas de niveles sonoros del tráfico rodado y finalmente en el apartado 7 se concluye respecto de las Medidas de mejora de la calidad del aire y mitigación de emisores de cambio climático

7.1.1.- Listado de medidas

Teniendo en consideración que en la ciudad de Ávila, y en concreto en el área de la ZBE, los niveles de contaminación, tanto en lo referido a la calidad del aire como a la contaminación sonora, antes de la puesta en marcha de la ZBE, son Buenos y muy por debajo de los niveles establecidosse proponen entre otras las siguientes medidas:

Limitación de acceso de vehículos más contaminantes

Mejora del firme de la calzada, su conversión en calzada de plataforma única,

priorizando el tránsito peatonal.

Limitación de la velocidad a 20Km/h en toda la ZBE

Información en tiempo real:

o Del estado de la circulación

o Calidad del aire

o Disponibilidad de plazas de estacionamiento

Regulación del estacionamiento

Regulación de las operaciones de carga y descarga

Por lo que es evidente que en el propio Proyecto de Bajas Emisiones se reconoce que la calidad del aire como la contaminación acústica, son buenos o por debajo de los límites establecidos, por lo que la cuestión estriba en determinar por tanto si ello sería un obstáculo legal para la aprobación de la Ordenanza, por no existir obligación legal para su aprobación, ya que en la demanda se invoca que no existe ninguna Directiva Europea que obligue a la implantación de Zonas de Bajas Emisiones en los Estados que forman parte de la Unión Europea, por lo que cada Estado es libre para aprobar las normas y adoptar las medidas que consideren oportunas en aras de cuidar y potenciar el medio ambiente, si bien con ello se omite que el España en el ejercicio de dicha libertad de aprobación de normas ha dictado la Ley 7/2021 que en su artículo 14 establece que:

Los municipios de más de 50.000 habitantes y los territorios insulares adoptarán antes de 2023 planes de movilidad urbana sostenible que introduzcan medidas de mitigación que permitan reducir las emisiones derivadas de la movilidad incluyendo, al menos:

a) El establecimiento de zonas de bajas emisiones antes de 2023.

b) Medidas para facilitar los desplazamientos a pie, en bicicleta u otros medios de transporte activo, asociándolos con hábitos de vida saludables, así como corredores verdes intraurbanos que conecten los espacios verdes con las grandes áreas verdes periurbanas.

c) Medidas para la mejora y uso de la red de transporte público, incluyendo medidas de integración multimodal.

d) Medidas para la electrificación de la red de transporte público y otros combustibles sin emisiones de gases de efecto invernadero, como el biometano.

e) Medidas para fomentar el uso de medios de transporte eléctricos privados, incluyendo puntos de recarga.

f) Medidas de impulso de la movilidad eléctrica compartida.

g) Medidas destinadas a fomentar el reparto de mercancías y la movilidad al trabajo sostenibles.

h) El establecimiento de criterios específicos para mejorar la calidad del aire alrededor de centros escolares, sanitarios u otros de especial sensibilidad, cuando sea necesario de conformidad con la normativa en materia de calidad del aire.

i) Integrar los planes específicos de electrificación de última milla con las zonas de bajas emisiones municipales.

Lo dispuesto en este apartado será aplicable a los municipios de más de 20.000 habitantes cuando se superen los valores límite de los contaminantes regulados en Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire.

Por lo que como resulta de dicho precepto, para los municipios de más de 50.000 habitantes y los territorios insulares se impone la obligación de adoptar antes de 2023 planes de movilidad urbana sostenible, que incluyan el establecimiento de Zonas de Bajas Emisiones, otra cosa, será por tanto si en dicho establecimiento y dadas el alcance de las restricciones o limitaciones que se establezcan deban de realizarse los estudios y análisis cuya ausencia denuncia la parte recurrente y si dichas restricciones o limitaciones deben de producirse de conformidad a como lo exija la situación de la que se haya de partir, es decir, en supuestos donde se parta de valores malos en cuanto a la calidad del aire o niveles altos de contaminación acústica, se encontrara más justificada la adopción de medidas más restrictivas o limitativas que en otros casos como el que nos ocupa, pero lo que no cabe partir de la premisa que se atisba del contenido de la demanda, en cuanto a que si existe una buena calidad del aire y la ausencia de contaminación acústica, ello determine que no sea necesaria la aprobación de ningún establecimiento de Zonas de Bajas Emisiones, dada la determinación legal que obliga al mismo para los municipios de una población superior a 50.000 habitantes, como ocurre en el caso del Ayuntamiento de Ávila, por lo que no cabe compartir las afirmaciones de la parte actora referidas a que el Ayuntamiento haya incurrido en arbitrariedad o desviación de poder con el establecimiento de dicha ZBE puesto que la potestad administrativa ejercitada por el Ayuntamiento demandado, no ha derivado hacia ninguna finalidad espuria, sino por una determinación legal.

Ya que por otro lado y atendiendo al contenido de la Ordenanza municipal reguladora de la creación y gestión de la Zona de Bajas Emisiones y el proyecto de Zona de Bajas Emisiones y respecto de la justificación del ámbito elegido para establecer dicha Zona el Ayuntamiento se remite en su contestación a la demanda, en su Fundamento Séptimo que dicha justificación en cuanto al entorno de la ZBE se encuentra recogido en el Plan de Movilidad Urbana Sostenible y las cinco propuestas de actuación que se recogen en el mismo, por lo que llegados a este punto el Ayuntamiento se está remitiendo al documento 1 aportado con la contestación a la demanda donde consta aportado dicho Plan que fue aprobado por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Ávila de 30 de junio de 2014, por lo que resulta necesario examinar si dicho Plan cumple con los requisitos para considerar que con el mismo se encuentra justificada la elección, delimitación y perímetro de dicha Zona, dado que no podemos olvidar que dicho Plan de Movilidad al que se refiere el Ayuntamiento aparece aprobado en el año 2014 por lo que no podía estar contemplando ninguna zonificación de bajas emisiones.

CUARTO.- Sobre la necesidad de la delimitación y justificación de la ZBE en el Plan de Movilidad Urbana Sostenible.

Y sobre esta misma cuestión ha tenido ocasión de pronunciarse esta Sala, con respecto de la ciudad de Segovia, en su sentencia de 16 de mayo de 2024 dictada en el procedimiento ordinario 72/2024, de la que ha sido Ponente Don José Matías Alonso Millán y en la que hemos concluido al examinar el Principio de Necesidad que:

Es indudable que el art. 14.3 de la Ley 7/2021 establece la obligación de crear zonas de bajas emisiones y de establecer la fórmula de gestión de las mismas, por lo que la necesidad de la Ordenanza es imperiosa, sobre todo si atendemos a la previsión que contiene el art. 2.3 del Real Decreto 1052/2022, en relación con lo dispuesto en el art. 84.1.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que establece que las Entidades Locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de los siguientes medíos: a) Ordenanzas y bandos. Por tanto, es necesario establecer una normativa que regule estas zonas de bajas emisiones, pudiendo ser la normativa una Ordenanza; ello sin perjuicio, como ya hemos indicado anteriormente, de que el art. 14.3 de la Ley 7/2021 establezca que la determinación de las zonas de bajas emisiones se deba incluir en el plan de movilidad urbana sostenible.

Y siendo ello así que en dicha sentencia se estima el recurso por cuanto conforme artículo 2.1 del Real Decreto 1052/2022, se ha estimado la falta del presupuesto legal que habilitase al Ayuntamiento para aprobar una ordenanza que determine y gestione las zonas de bajas emisiones, puesto que no se recoge en el Plan de Movilidad el establecimiento de estas zonas de bajas emisiones, tal y como exige la Ley 7/2021, ya que estas zonas de bajas emisiones deben estar contempladas en los planes de movilidad urbana sostenible, como se recoge en el núm. 2 de este art. 2, no siendo solamente necesario que exista un plan de movilidad urbana sostenible, sino que además es exigible que este plan contemple las zonas de bajas emisiones.

Por lo que en el presente caso y como denuncia la parte actora en la página 30 de su demanda no existe un ineludible estudio de movilidad referido al Casco Histórico que afecta a la propia propuesta de ZBE, ni tampoco referido al resto de las zonas o barrios de la ciudad, por lo que como antes adelantábamos nos encontramos ante un supuesto idéntico al examinado en la sentencia antes referida, por cuanto como resulta de los documentos aportados por el Ayuntamiento en su contestación a la demanda, en la ciudad de Ávila aparece aprobado en el año 2014 un Plan de Movilidad Urbana Sostenible, aportado con la contestación a la demanda como documento 1, acontecimiento 16.1 del expediente digital, pero este no podía recoger la ZBE dada la fecha del mismo y como resulta que efectivamente haya un acuerdo del Pleno que se ha aportado como documento 4, acontecimiento 16.5 del expediente digital donde consta que por el Pleno Corporativo de este Excmo. Ayuntamiento, en sesión celebrada el 27 de diciembre de 2024 se ha adoptado, entre otros, el acuerdo de aprobación inicial del Plan de Movilidad Urbana Sostenible, por lo que dado lo que esta Sala ha concluido en la sentencia dictada en el procedimiento ordinario 76/2024 donde se razonaba que:

Es indudable que es competencia municipal la creación y gestión de las zonas de bajas emisiones; La duda estriba en si esta creación y gestión se puede realizar mediante una ordenanza. Es indudable que la regulación de las zonas de bajas emisiones debe realizarse por una normativa, y la forma que la Ley 7/85 establece para que las Entidades Locales puedan fijar una normativa de carácter reglamentario es la de la ordenanza, por lo que indudablemente esta ordenanza puede establecer la creación y la gestión de las zonas de bajas emisiones; ahora bien, lo que no puede es establecerse contradiciendo lo dispuesto en la Ley, que es lo que en suma alega la parte al indicar que se debe hacer a través de un plan de movilidad urbana sostenible. Y ello es en parte cierto en cuanto que el artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y transición energética, establece la adopción de planes de movilidad urbana sostenible en el que se establezcan zonas de bajas emisiones. Por tanto, con carácter previo a la aprobación de la ordenanza, e inclusive a la aprobación del proyecto a que se refiere el artículo 2.1 del Real Decreto 1052/2022, es preciso de estas zonas de bajas emisiones estén contempladas en los planes de movilidad urbana sostenible, como se recoge en el núm. 2 de este art. 2. No es solamente necesario que exista un plan de movilidad urbana sostenible, sino que además es exigible que este plan contemple las zonas de bajas emisiones. Por ello, no basta con que un Plan de Movilidad Urbana Sostenible fuese aprobado por Acuerdo núm. 312 de la Junta de Gobierno Local celebrada el 03 de abril de 2014, y que, según se recoge en el mismo, dicho Plan persigue impulsar un conjunto de actuaciones para conseguir desplazamientos más sostenibles, que sean compatibles con el crecimiento económico, alcanzando con ello una mejor calidad de vida para los ciudadanos y futuras generaciones; sino que es preciso que dicho Plan recoja el establecimiento de zonas de bajas emisiones, como dispone el art. 14.3.a) de la Ley 7/2021; y lo cierto es que no se ha podido encontrar en el Plan de Movilidad Urbana Sostenible de Segovia (no aportado en el expediente administrativo, ni después en el procedimiento judicial) el establecimiento de zonas de bajas emisiones.

Por tanto, nos encontramos con que falta el presupuesto legal que habilite al Ayuntamiento para aprobar una ordenanza que determine y gestione las zonas de bajas emisiones, puesto que no se recoge en el Plan de Movilidad el establecimiento de estas zonas de bajas emisiones, tal y como exige la Ley 7/2021.

Esto lleva como consecuencia la nulidad de la Ordenanza al carecer de título habilitante. Este mismo criterio también es seguido por la sentencia 118/2025, de 21 de marzo, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sec. 1, dictada en recurso 379/2024

Y por ello concluíamos tras recoger el contenido de la sentencia del TSJ de Extremadura, la nulidad de la Ordenanza impugnada al no existir el Plan de Movilidad con carácter previo que estableciera la delimitación y justificación de esta ZBE, por lo que exigencias derivadas del principio de seguridad jurídica y unidad de doctrina obligan a esta Sala a resolver de la misma forma en que se ha realizado para el caso analizado en el recurso 72/2024.

Por otro lado la estimación de dicho motivo impugnatorio exime de la necesidad de examinar el resto de los motivos esgrimidos en la demanda dado que el mismo tiene intima conexión con la necesidad de justificación de dicho ámbito lo que solo se encontraría realizado cuando en el Plan de Movilidad se hubiera delimitado y justificado dicha zonificación, por otro lado la continua referencia a la inexistencia del análisis de otros impactos, como son el normativo al que se refiere la demanda ha de correr, al contrario una suerte desestimatoria, dado que dicho Impacto Normativo o en cuanto al Análisis de Impacto Económico, ya que como cabe apreciar de la lectura del Acuerdo del Pleno que aprueba la Ordenanza en su apartado 10 a se recoge dentro de la Memoria económica no solo el Análisis del impacto presupuestario y económico de la ZBE en las entidades locales conforme al artículo 7.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, y en el artículo 129.7 de la Ley 39/2015.

Sino también en su aparado 10.b, el Análisis de las consecuencias en la competencia y el mercado, conforme a lo exigido por los artículos 129 y siguientes de la Ley 39/2015, así como en el apartado 10.c, las consecuencias del establecimiento de las ZBE para los grupos sociales de mayor vulnerabilidad.

Y en el apartado 11, el Análisis del impacto social, de género y de discapacidad, desde doble perspectiva, beneficios para la salud y limitación individual de la movilidad, por lo que podrán o no compartirse dichas conclusiones, pero lo que no se puede decir es que no existe análisis de impacto económico externo, para los sectores económicos que puedan verse afectados por Ia disposición general.

Y en cuanto al impacto normativo, en el expediente administrativo aparece en el apartado 4º, la Memoria de impacto normativo Ordenanza sobre la creación y gestión de la Zona de Bajas Emisiones del Ayuntamiento de Ávila, folios 14 a 37, por lo que el referido análisis se encuentra igualmente realizado, procediendo respecto a dichas alegaciones su desestimación.

ÚLTIMO.- Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo establecido en el art. 139.1 de la LJCA, no procede imponer las costas procesales del presente recurso a ninguna de las partes pese a la estimación del mismo dada la existencia de serias dudas de derecho concurrentes.

VISTOSlos criterios legales citados y demás de general y procedente aplicación