Sentencia Contencioso-Administrativo 47/2025 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 270/2024 de 20 de enero del 2025

PRIMERO.- Planteamiento del recurso.

La parte apelante impugna la sentencia del Juzgado de lo Contencioso nº 4 de Vitoria-Gasteiz de 18 de abril de 2024 dictada en el procedimiento abreviado 18/2023 en cuya parte dispositiva, en lo que aquí interesa, se dice:

2. Que se desestima la causa de inadmisión planteada por las codemandadas relativa

a la falta de legitimación activa del recurrente.

3. Que se declara no ajustada a derecho y se anula por falta de motivación suficiente

la inadmisión del recurso de reposición por resolución de 17 de abril de 2023.

4. Sobre el fondo del asunto: resolución de 2 de diciembre 2022 notificada el 29 de

enero de 2023 y confirmada por resolución de 17 de abril de 2023.

4.1 Se declara no ajustada a derecho y se anula la retirada de la explotación al recurrente de las fincas patrimoniales del concejo de Azazeta denominadas DIRECCION000 y DIRECCION001, ordenando a la Administración demandada que le reintegre en su derecho hasta la finalización en 2025 de su derecho.

4.2 Se declara ajustada a derecho y se confirma la retirada del derecho de explotación del recurrente sobre la finca DIRECCION002.

5.- No se hace especial pronunciamiento en costas.

Se plantea lo siguiente en el recurso de apelación por parte del Concejo de Azazeta:

-Falta de legitimación activa del demandante para interponer el recurso contencioso administrativo porque el art. 63.1.b) LBRL habilita a impugnar los acuerdos de los órganos de gobierno de las entidades locales, únicamente a los corporativos que votaron en contra y en el presente caso, el demandante no votó en contra el Acuerdo adoptado el 2-12-2022 y no asistió a la sesión de 14-04-23 en la que se resolvió sobre el recurso de reposición que había interpuesto, equivaliendo dicha ausencia a la abstención.

La sentencia incurre en errónea valoración de la prueba al considerar que debe prosperar la impugnación del valor probatorio de las actas, dadas las discordancias que las misma presentan, imputando una falta de rigor mínimo a los órganos del Concejo.

Los desajustes entre los votos emitidos y los asistentes, que la Sentencia esgrime para no considerar su valor probatorio, no tiene en cuenta un dato relevante de los Concejos alaveses, tal y como contempla el artículo 2.3 NFCA: la población del Concejo está constituida por vecinos y moradores; siendo vecinos aquellas personas que residan en el términos del Concejo y figuren inscrito con tal carácter en el Padrón Municipal; y siendo moradores, quienes, no figurando en los Padrones Municipal y Concejil, mantengan casa abierta en el Concejo. Dichas personas no tendrán ni voz, ni voto, ni cargo en la organización del Concejo. No obstante los moradores, tienen derecho de asistencia a la Asamblea del Concejo o Concejo Abierto; lo que explica la no coincidencia del total de número de votos emitidos, con el número de asistentes

El Concejo de Azazeta, carece de personal y de servicios administrativos, por lo que las exigencias procedimentales deben ser examinadas bajo tales esenciales limitaciones.

El tenor de la redacción de actas del Concejo de Azazeta en el que se hacen constar nominalmente los votos afirmativos y negativos y sólo numéricamente, las abstenciones, se ajusta a la legalidad, superando los requisitos mínimos que la misma exige.

También critica la apelante la valoración de la declaración del testigo D. Rafael que lleva a cabo la Sentencia, respecto del sentido del voto de D. Pablo, cuestionando lo que se deduce del acta de la sesión del Concejo Abierto de 2 de diciembre de 2022, así como del resto de extremos que constan en las actas de las sesiones en que fue tratado el asunto.

Ni el principio de los actos propios, ni el de confianza legítima, pueden neutralizar la virtualidad de lo que dispone el artículo 63.1.b) LBRL.

-La resolución de 17 de abril de 2023 no carece de motivación como se dice en la sentencia.

A través de la documentación que se aportó, se acredita que en la reunión del Concejo de 17 de abril de 2023 se dio cuenta del contenido del recurso de reposición planteado por el demandante frente al acuerdo de retirada de la concesión de las fincas patrimoniales, del escrito de la Diputación Foral y del presentado por Dña. Josefina en el que se fundamentaba la aplicación al caso de la normativa de aplicación a las fincas que daba cobertura a la actuación seguida por el Concejo para retirar la concesión del aprovechamiento de DIRECCION002, DIRECCION001 y DIRECCION000 a D. Pablo.

Por lo que, contrariamente sostiene la Sentencia, la decisión fue motivada.

-Sobre el fondo del asunto. La sentencia no enjuicia debidamente el concepto de aprovechamiento directo por el titular de la unidad fogueral.

El aprovechamiento de cualesquiera bienes inmuebles de naturaleza rústica de titularidad de los Concejos, está sujeto al requisito del aprovechamiento y explotación directo por el titular de la unidad fogueral, exigido por el artículo 43.1 NFCA y desarrollado por los artículos 2.d) y 6.2 de la Ordenanza Tipo.

La sentencia no enjuicia en sus debidos términos tal exigencia, porque ha quedado acreditado con la información aportada por el Servicio de Ayudas de la Diputación Foral de Álava que en las declaraciones a efectos de la PAC ( Política Agraria Común) , las fincas aquí concernidas habían sido declaradas por la esposa del Sr. Pablo, no por él, lo que supone una cesión indebida y este cambio de titularidad incurre en la prohibición contenida en el párrafo último del apartado 2 de artículo 6 de la Ordenanza Tipo, de "cesión de una parcela, su subarriendo o cualquiera otra forma de negocio jurídico."

Por tanto, la sentencia no aplica debidamente el requisito de explotación y aprovechamiento directo por el titular de la unidad fogueral adjudicataria; dando carta de naturaleza a una actuación que incurre un fraude de ley de las normas reguladoras de las subvenciones de la PAC

- La consideración contenida en el Fundamento de Derecho Quinto de la Sentencia y correlativo pronunciamiento que lleva el apartado 4.1 de su Fallo, relativo al reintegro al demandante en el disfrute de las fincas DIRECCION001 y DIRECCION000, hasta su extinción en 2025, desconoce la firmeza de los actos posteriores que pueden condicionar el modo de llevarse a cabo la satisfacción de tales derechos.

SEGUNDO.- Posición del apelado D. Pablo

-Sobre la falta de legitimación activa.

Como dice la sentencia, de las actas del Concejo de Azazeta aportadas a autos y de las testificales practicadas, entre las que cabe citar la de Rafael, no puede llegarse a la conclusión pretendida de contrario de que el Sr. Pablo no votó en contra de las decisiones del Concejo de Azazeta y, en concreto, de la de retirada de la concesión del aprovechamiento de las fincas patrimoniales en reunión de Concejo celebrada el 3 de diciembre de 2022. Lo cierto es que las irregularidades de las actas, en las que no se consignan quien se abstiene y además no cuadra el número de votos con el número de asistentes, hacen que no hagan prueba de cuanto se pretende de contrario.

No puede servir de argumento el hecho de que el Concejo carezca de personal y de medios para justificar algún tipo de limitación a la hora de redactar las actas, en tanto que el error en las mismas puede privar a cualquiera de los asistentes de la posibilidad de ejercitar sus derechos siendo inaceptable tal pretensión.

No es solo que no se identifiquen a los votantes y abstenciones, no es solo que no cuadren asistentes y votantes, sino que además no es real ni la lista de asistentes.

Pero además, el Concejo de Azazeta nunca puso en duda la legitimación del demandante para interponer el recurso de reposición. Los actos del Concejo han admitido la legitimación del Sr. Pablo en contra de cuanto mantiene en su recurso y no solo eso, sino que ha resultado evidente con el actuar del Sr. Pablo que siempre se ha mostrado en contra de las decisiones adoptadas de forma reiterada. La actuación del Concejo por tanto, es contraria a sus propios actos.

-Sobre la falta de motivación de la resolución. Ha quedado acreditada dicha falta de motivación.

-Sobre el fondo del asunto. La sentencia no incurre en error alguno. La decisión de retirada de la explotación de las fincas patrimoniales denominadas DIRECCION000 y DIRECCION001 no resulta ajustada a derecho si atendemos a que en las mismas sí se aplica debidamente el requisito de explotación y aprovechamiento directo por el titular de la unidad fogueral adjudicataria, como exigen por las normas que rigen los aprovechamientos de las fincas patrimoniales de los Concejos del Territorio Histórico de Álava.

Finalmente, en relación a la pretendida inadecuación de las consideraciones de la sentencia en cuanto el modo de llevarse a cabo la restitución de los derechos de Aprovechamiento, la Sentencia debe cumplirse y en cualquier caso, a sabiendas de que el acuerdo adoptado no era firme en tanto que el Sr. Pablo podía acudir a la vía judicial a defender sus derechos, cualquier acuerdo adoptado al respecto de estas fincas es única responsabilidad del Concejo.

TERCERO.- Respuesta de la Sala.

Sobre la falta de legitimación activa del demandante.

En la sentencia apelada se reconoce la legitimación del demandante Sr. Pablo para interponer el recurso contencioso administrativo, en base a la doctrina de los actos propios y de la confianza legítima. Y así, expresamente señala que en aras al principio "pro actione" el hecho de que no fue debidamente invocada por la administración en la resolución administrativa recurrida esta ahora alegada falta de legitimación activa y conforme a la jurisprudencia y hechos expuestos debe desestimarse esta excepción y afirmar la legitimación activa del recurrente.

Para esta conclusión, se tuvo en cuenta que en la notificación de la resolución de 3 de diciembre de 2022, se indicaba al Sr. Pablo que podía interponer recurso de reposición, sin hacer alusión alguna a que no votó en contra; y en las actas de la sesión del Concejo de 14 de abril de 2023 consta que se discutió si estimar o desestimar el recurso, se valoró el fondo de la cuestión, pero en ningún momento sobre la legitimación del recurrente o la inadmisión del recurso.

Sobre este particular, en el recurso de apelación el Concejo de Azazeta se limita a señalar que debe prevalecer el art. 63.1.b) LBRL que habilita a impugnar los acuerdos de los órganos de gobierno de las entidades locales, únicamente a los corporativos que votaron en contra y como quiera que el Sr. Pablo no lo hizo, carece de legitimación.

Este argumento de la apelante no puede prevalecer frente a lo expuesto en la sentencia, porque siendo indudable que el Concejo no puso objeción alguna a que el recurrente interpusiera recurso de reposición y lo analizó y resolvió en cuanto al fondo, la impugnación efectuada en la vía judicial de dicha legitimación es contraria a la doctrina de los actos propios y de la confianza legítima. Así resulta, como se expone en la sentencia apelada, de la jurisprudencia emanada cuanto menos desde la sentencia del TS de 9 de julio de 2009, que señala que si la Administración admitió la legitimación en vía administrativa, no puede rechazarla en la vía contencioso administrativa, salvo en los supuestos obvios de falta de legitimación.

Pero en cualquier caso, tenemos que señalar que en el supuesto aquí analizado no es de aplicación el art. 63.1.b) LBRL que invoca la parte apelante, porque el Sr Pablo no está impugnando el Acuerdo del Concejo en su condición de miembro del mismo, sino en su condición de ciudadano particular y de ahí deriva su interés legítimo, toda vez que dicha resolución acordó retirarle la concesión de unas fincas que venía explotando desde hace años.

Lo expuesto hasta ahora es suficiente para considerar acreditada y justificada la legitimación activa y para desestimar el primer motivo de impugnación planteado en el recurso de apelación, sin que sea necesario, por irrelevante, analizar la cuestión relativa a la validez de las actas.

Sobre la falta de motivación de la resolución impugnada.

Impugna la apelante que la sentencia haya considerado que la resolución objeto del recurso, de 17 de abril de 2023 carece de motivación.

Pues bien, la simple lectura de dicha resolución pone de relieve que carece por completo de motivación. Únicamente se indica que en la Sesión del Concejo del día 14 de abril de 223 se adoptó el acuerdo de no admitir su recurso de reposición contra el acuerdo del Concejo de 2 de diciembre de 2022 y elevar a firme el mismo, retirándole las concesiones de las fincas mencionadas.

No se expone ningún argumento, por mínimo o corto que fuera, que hubiera justificado tal decisión.

La evidente falta de motivación impide que pueda prosperar este segundo motivo de impugnación planteado por la apelante.

Sobre el fondo del asunto.

En la resolución administrativa de 2 de diciembre de 2022 se acordó retirar al Sr. Pablo la concesión de las fincas DIRECCION000 y DIRECCION001 realizada el 29.8.2015 "en aplicación del art 7 Cap. II Título I de la Ordenanza Tipo reguladora de los aprovechamientos de Bienes Patrimoniales del Concejo ( Acuerdo 351/1996 que desarrolla el Titulo VI de la NF 11/95 de 20 marzo). Al haber declarado las ayudas PAC relativas a ambas fincas a nombre de otra persona durante varios años".

Esa persona a la que se refiere la resolución es la esposa del Sr. Pablo.

En la sentencia apelada se declara no ajustada a derecho y se anula la retirada de la explotación al recurrente de esas dos fincas, ordenando a la Administración demandada que le reintegre en su derecho hasta la finalización en 2025. En la fundamentación jurídica se expone que para que la esposa del Sr. Pablo pudiera declarar la PAC no era necesaria cesión contractual alguna de derechos, por lo que al no haberse acreditado tal cesión, no ha incurrido en causa alguna de revocación de derechos del art. 7 de la Ordenanza.

En el recurso de apelación el Concejo insiste en que la declaración de las fincas por la esposa del Sr. Pablo a los efectos de la PAC supone una cesión indebida del derecho de aprovechamiento y este cambio de titularidad incurre en la prohibición contenida en el art. 6 de la Ordenanza Tipo.

Sin embargo, consideramos que esta argumentación carece de fundamento, ya que en absoluto se ha probado que se haya producido esa cesión del derecho de aprovechamiento.

Lo único acreditado es que fue la esposa del Sr. Pablo quien solicitó ante la Diputación Foral de Álava las subvenciones que se otorgan en el ámbito de la PAC, pero este hecho no implica que previamente se tuviera que haber producido una cesión de las concesiones

En este sentido es conveniente tener en cuenta que el Concejo planteó al respecto consulta a la Diputación Foral de Álava que respondió en diciembre de 2022 en los siguientes términos:

Tal y como hemos comentado en conversación telefónica, y una vez analizado el escrito que se pretende enviar a Pablo, en el que se le comunica la retirada de la concesión de las fincas patrimoniales, le informamos que en relación con las fincas de DIRECCION000 y DIRECCION001, el hecho de haber declarado la PAC a nombre de otra persona durante varios años, no es un motivo de extinción de la aprovechamiento que esté recogido en la OrdenanzaTipo reguladora de los Aprovechamientos de Bienes Patrimoniales del Concejo, con independencia de que en el procedimiento de las ayudas de la pack no se haya llevado a cabo de forma correcta.

Posteriormente, el 18-05-2023, el Servicio de Asesoramiento del Departamento de Equilibrio Territorial del Diputación Foral de Álava remitió mail al Concejo de Azazeta en el que tras referir la reunión que habían mantenido aquel mismo día, se indicaba (el subrayado es nuestro) :

Tal y como ya se os comunicó en el correo del pasado 19 de diciembre de 2022, en relación con las fincas de DIRECCION000 y DIRECCION001, el hecho de haber declarado la PAC a nombre de otra persona durante varios años, no es un motivo de extinción de aprovechamiento que esté recogido en la OrdenanzaTipo reguladora de los Aprovechamientos de Bienes Patrimoniales del Concejo, con independencia de que, en su caso, el procedimiento de las ayudas de la PAC no se hubiera llevado a cabo de forma correcta...

Por todo lo expuesto os informamos que en nuestra opinión debéis anular el acuerdo adoptado en diciembre de 2022, por no ser conforme a derecho,para lo cual debéis declarar su nulidad y dejarlo, sin efecto en el siguiente Concejo que celebréis, declarando que la adjudicatario tiene derecho a seguir utilizándolo hasta el vencimiento del año agrícola 2025..

Por último, indicaros que esto no es materia que el Concejo ( la Asamblea Vecinal) deba debatir o no; se trata de actos de aplicación de la normativa vigente, y, por tanto, no es un acto discrecional; es decir, el Concejo no puede oponerse a ello, porque por encima de su voluntad, está el cumplimiento de la legalidad vigente

Efectivamente, el hecho de que las ayudas de la PAC ante la Diputación hubieran sido declaradas por la esposa del demandante y no por él, no es causa de extinción de las concesiones que esté recogida en la Ordenanza Tipo.

Y así, el art. 7 en cuya virtud el Concejo acordó la retirada de las concesiones lo que estableces es:

El incumplimiento de cualquiera de las condiciones establecidas en la presente Ordenanza dará lugar a la pérdida automática de todos los derechos de aprovechamiento, sin opción a la devolución de cantidad alguna.

Asimismo, el incumplimiento de las obligaciones de cada aprovechamiento en particular conllevará la pérdida de aquél en el que ha tenido lugar el incumplimiento y por el tiempo que reste hasta su finalización, así como la denegación del mismo en la siguiente solicitud que realice el interesado.

Ahora bien, la Ordenanza no hace referencia alguna a las subvenciones de la PAC, ni establece que quien deba solicitarlas sea el titular de la explotación, ni prohíbe que las solicite el cónyuge.

Por tanto, no puede sostenerse que el Sr. Pablo hubiera incumplido alguna de las obligaciones o condiciones contenidas en la Ordenanza, lo que determina que no existe causa legal que ampare la extinción acordada en la resolución recurrida.

Lo que determina que también este motivo de impugnación planteado contra la sentencia apelada deba ser desestimado, sin que proceda efectuar en esta sentencia análisis alguno acerca de si se cumplieron o no los requisitos para obtener las subvenciones, porque es una cuestión ajena al objeto de este procedimiento.

-Por último, en relación a la existencia de actos posteriores que puedan incidir en la ejecución de la sentencia y a las que se refiere el Concejo en el recurso, nada podemos decir al tratarse de una cuestión que excede del ámbito de este recurso y que, en su caso, podría plantearse en la fase de ejecución.

CUARTO.-La desestimación del recurso determina la imposición de costas de esta instancia a la parte apelante ( art. 139 LJCA) .