Sentencia Contencioso-Administrativo 447/2025 Tribunal Superior de Justicia de Murcia . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 208/2024 de 20 de noviembre del 2025

PRIMERO. - La sentencia apelada falla lo siguiente:

"Que debo desestimar y desestimo íntegramente la demanda de recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Lucas García, en nombre y representación de MUHER ARTE GLOBAL S.L., contra la resolución del Instituto de Fomento de la Región de Murcia de fecha 09-09-2022, por la que se revocaba la ayuda concedida inicialmente a la recurrente por resolución de fecha 02-01-2020, expediente NUM000, por incumplimientos, por ser dichos actos conformes a derecho en lo aquí discutido; todo ello, sin hacer pronunciamiento alguno respecto de las costas procesales causadas en el presente procedimiento."

Recoge en primer lugar la juzgadora de instancia la naturaleza de las subvenciones o ayudas.

Seguidamente se pone de manifiesto lo previsto en el artículo 16.2, de la Orden de convocatoria de la subvención, a saber:

"El beneficiario de las ayudas contará con el plazo, para la ejecución y pago de los proyectos presentados, que abarca desde la presentación de la solicitud de ayuda hasta un año a partir de la notificación de la resolución de concesión de la ayuda. Este plazo podrá ampliarse hasta en la mitad del mismo en aquellos casos en los que el beneficiario acredite suficientemente causas no imputables a él, por las que se haya demorado la finalización del proyecto, que en cualquier supuesto deberá estar ejecutado en al menos un 25%".

Y a continuación se recogen los siguientes datos:

"Así, concedida la subvención mediante Resolución de la presidencia del INFO en fecha 02-01-2020 (a fondo perdido al proyecto presentado del 48% de la inversión o gasto subvencionable, por importe de 68.640,00 euros, cofinanciada en un 80%, (es decir, hasta 54.912,00 euros), por la Subvención Global del FEDER), el plazo para la finalización de la actividad inicialmente subvencionada a la recurrente concluía en fecha 09-01-2021.

El apartado 11 del mismo precepto establece que: "Cuando el grado de ejecución, en los términos anteriores, no alcance el 60% se procederá a iniciar el correspondiente procedimiento de reintegro o revocación por la totalidad de la subvención."

Durante el 2020 no se realizó manifestación alguna por la recurrente ante la demandada sobre la imposibilidad de cumplimiento de la subvención; en fecha 8 de marzo de 2021, cuando el plazo para el cumplimiento del objeto de la subvención se encontraba prorrogada por la suspensión de plazos acordada con motivo de la pandemia, Dña. Adriana, en nombre y representación de la mercantil MUHER ARTE GLOBAL S.L., solicitó un aplazamiento de seis meses para realizar la inversión y cambio de conceptos, dada la imposibilidad de viajar al extranjero, y el cambio de concepto para participar en la edición de Casa Decor 2021, presentando mejora de dicha solicitud en fecha 26-05-2021, a la que se adjuntó la solicitud de cambio a Casa Decor y la motivación del mismo; además, anteriormente se había aportado las facturas correspondientes a los proyectos que obtuvieron la subvención y que se habían asumido por la recurrente, junto con el importe de la actividad de Casa Decor.

Dicha solicitud se informa en fecha 18-06-2021, en el sentido de que las sucesivas solicitudes de prórroga y cambio de conceptos, presentadas en fecha 9,10 y 16 de marzo, no aportaban ninguna información sobre la reorientación del proyecto y en el escrito de 16 de marzo, mencionan en el formulación de alegación su proyectada presencia en Casa Decor, del que no aportan ninguna información ni presupuestos de gastos y en el escrito de 23 de marzo, se presenta memoria descriptiva, sin incluir presupuesto de participación; en fecha 26 de Marzo se presentan nueva alegación con foto anexa de las empresa participantes en Casa Decor, sin presupuesto, y en fecha 31 de Marzo se presenta documento Excel, en la que no se especifican la naturaleza de los conceptos subvencionables ni su adscripción al proyecto inicial presentado ni a la modificación planeada; continua dicho informe recogiendo que, en fecha 06-04-2021, se remitió escrito por el Departamento de Tramitación a la empresa, por la que se desestima la modificación del proyecto por no haber aportado desglose de conceptos ni presupuestos, ni justificar un porcentaje de ejecución del proyecto del 25%, volviendo la recurrente a presentar en fecha 26 de Mayo idéntica información sobre Casa Decor sin desglose ni presupuestos; y en fecha 4 de Junio se presenta un nuevo desglose económico del plan de internacionalización, sin ningún tipo de justificación ni explicación de los gastos incurridos, por lo que se consideraba que no había elementos de juicio suficientes para poder informar sobre la modificación de proyecto presento.

En fecha 19-07-2021, por el Departamento de Internalización se emite informe en el que se reseña que: "La empresa expone que debido a la situación excepcional de la crisis provocada por el Covid-19 durante el ejercicio 2020, se han visto obligados a adaptar nuevas acciones promocionales ante dicha situación. SOLICITA Solicitan por tanto la sustitución de las inversiones iniciales por la siguiente acción: Participación en la plataforma internacional de arquitectura e interiorismo "CASA DECOR 2021". Y presentan un presupuesto de 125.230 €. CONFORMIDAD Desde el Departamento de Internacionalización, no se puede dar CONFORMIDAD a los cambios propuestos pues presenta un presupuesto genérico de 5 partidas en el que no se especifica los gastos en los que se incurren y por tanto no tenemos base para dilucidar si los conceptos/gastos en que se incurren son subvencionables o no. En concreto la partida "Diseño y decoración Stand, espacio expositivo Casa Decor" por 102.892 € Para poder analizar el nuevo proyecto y poder decidir si dar o no la conformidad a los cambios propuestos por la beneficiaria desde el departamento de Internacionalización, sería necesario que la empresa presentase un detallado y concreto presupuesto de todos los gastos en los que va a incurrir o está incurriendo para realización de ese nuevo proyecto, con la explicación correspondiente del gasto realizado." Es decir, la documentación aportada por la recurrente, pese a los requerimientos efectuados por la demandada, conforme resulta de los informes existentes, era insuficiente para poder acceder al cambio de actividad que solicitaba.

Por la demandada, se solicita a la recurrente presupuesto detallado de viajes de prospección internacional Italia...3.150 euros; participación en ferias y exposiciones: alquiler espacio Casa Decor...10.000 euros, diseño y decoración Stand, espacio expositivo Casa Decor...102.892 euros y material promocional específico para la feria Casa Decor...4.500 euros; y acciones de marketing internacional, en concreto gastos de publicidad en medios extranjeros....3.688euros; por la recurrente se aportó la documentación ya aportada anteriormente en relación a Italia y hoja de Excel, así como presentación de obras en Casa Decor, aportando el proyecto ejecutado de restaurante e información sobre ayudas recibidas, que es informado por el Departamento de Internacionalización de fecha 04-08-2021, dando la conformidad a los cambios propuestos aceptando la sustitución de las inversiones iniciales previstas en Italia y Miami por la participación en la plataforma internacional de arquitectura e interiorismo de "CASA DECOR", Madrid, por lo que, al aceptar los cambios en el plan de internacionalización de la empresa, sustituyendo las actuaciones a desarrollar en Italia y Miami por la participación en "CASA DECOR", desde el Departamento de Internacionalización no puede dar conformidad a los gastos presentados referentes a Italia, que ya no son subvencionables, al igual que los realizados en Miami, al no formar ya parte del proyecto de internacionalización y no haberse llevado a cabo las actuaciones planteadas en ambos mercados. En dicho informe se reseña que la realización de las inversiones en "Casa Decor" es posterior al plazo que tenía inicialmente concedido y es, por tanto, necesario aprobar la prórroga para que los cambios que se aceptan desde Internacionalización sean válidos. Y dicho departamento no se pronuncia sobre la prórroga solicitada, al corresponder al Departamento de Tramitación.

Además, se reseña que los cambios solicitados no afectan a la puntuación global del proyecto y no suponen ningún perjuicio a terceros.

En fecha 08-09-2021 se emite informe por parte del Departamento de Tramitación en el que se reseña que La empresa beneficiaria ha solicitado el cobro a la finalización del proyecto, si bien en dicha solicitud de cobro no justifica la ejecución mínima del 60% del total de inversión subvencionable dentro del plazo de ejecución del proyecto, condición fijada en el artículo 16.11 de la Orden; además se reseña que, si bien la beneficiaria ha solicitado la prórroga del plazo de ejecución del proyecto, no es posible conceder dicha prórroga por no haberse acreditado en ningún momento la ejecución mínima del 25% de la inversión subvencionable antes de la fecha final ejecución del proyecto establecida en la resolución de concesión, el 31-03-2021, porcentaje necesario para poder proceder a la prórroga conforme a lo previsto en el art. 16 de la Orden."

Pone también de manifiesto la sentencia que, "...conforme se declaró por parte de D. Rodrigo, y de D. Estanislao, los plazos se ampliaron hasta el 31-03-2021, por aplicación de lo dispuesto en el R.D.Ley del Estado de Alarma, ya que el plazo inicial concluía en Enero de 2021, y, en concreto por la suspensión de los plazos procesales acordada por el R.D. 463/2020."

En cuanto a la no aplicación del artículo 54 del R.D.Ley 11/2020, recoge la juzgadora en primer lugar su contenido:" En los procedimientos de concesión de subvenciones, las órdenes y resoluciones de convocatoria y concesión de subvenciones y ayudas públicas previstas en el artículo 22.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que ya hubieran sido otorgadas en el momento de la entrada en vigor del Real Decreto 463/2020 podrán ser modificadas para ampliar los plazos de ejecución de la actividad subvencionada y, en su caso, de justificación y comprobación de dicha ejecución, aunque no se hubiera contemplado en las correspondientes bases reguladores. A estos efectos, el órgano competente deberá justificar únicamente la imposibilidad de realizar la actividad subvencionada durante la vigencia del estado de alarma, así como la insuficiencia del plazo que reste tras su finalización para la realización de la actividad subvencionada o su justificación o comprobación. 2. También podrán ser modificadas, a instancia del beneficiario, las resoluciones y convenios de concesión de subvenciones previstas en el artículo 22.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, sin necesidad de que sea modificado, en su caso, el Real Decreto previsto en el artículo 28.2 de dicha Ley, en las mismas condiciones y con los mismos requisitos previstos en el apartado anterior. No obstante, en el caso de que el objeto de la subvención sea la financiación de los gastos de funcionamiento de una entidad, el plazo de ejecución establecido inicialmente no podrá ser modificado."

Tras dicha transcripción se pone de manifiesto que el citado precepto entro en vigor el día 2 de abril de 2020, y que se procedió a ampliar el plazo hasta el día 31 de marzo de 2021, habiendo tenido en cuenta la suspensión de los plazos procesales acordados por la primera declaración del estado de alarma , resaltando que, el citado precepto, "... no supone la derogación o inaplicabilidad de lo dispuesto en el art. 16.2 de la Orden de convocatoria, en relación a la prórroga del plazo de ejecución de la subvención y el requisito de ejecución mínima exigible, el 25% para poder obtener dicha prórroga; y, por otro lado, la modificación de los plazos o del objeto de subvención, de oficio o a instancia del interesado, no es obligatoria para la Administración, debiendo tener en cuenta que la recurrente contaba con informe favorable para el cambio de actividad subvencionada.

Determinado que el plazo inicial de terminación de la subvención, la realización de la actividad para la que se solicitó el cambio de subvención se produjo una vez transcurrido el plazo inicial prorrogado por el estado de alarma, y cuando la recurrente no contaba ni con el visto bueno de la demandada ni para la prórroga ni para el cambio de actividad."

Así las cosas, la sentencia pone de manifiesto que, conforme resulta del expediente administrativo, "... a la fecha de conclusión de la actividad subvencionada, el 31-03-2021, cuando se aportó un excel por la recurrente en el que indica que algunos de los conceptos incluidos son gastos relacionados con el proyecto de internalización, ese documento de Excel no es válido para acreditar los gastos, ya que no se aportan las copias de facturas y sus correspondientes justificantes de pago, por lo que se cumplió el plazo máximo sin justificar la ejecución de parte del proyecto en el 25%, requisito establecido por el art. 16.2 de las bases, como se ha indicado anteriormente. Y tampoco se acreditó el cumplimiento de ese 25% de inversión para la nueva actividad que se solicitaba, sin que se pueda proceder a la suma de las inversiones efectuadas como pretende la recurrente, al ser diferentes y sin que la recurrente realizase manifestación alguna hasta poco más de 20 días de concluir el plazo para la ejecución de la actividad subvencionada. Debe reiterarse en este punto que, por un lado, la recurrente solicitaba prórroga de un proyecto que manifiesta no poder ejecutar, por las restricciones a los viajes en el extranjero, y por otro, solicita un cambio de proyecto, realizando una inversión sin contar con el visto bueno de la Administración al cambio propuesto, pero que los requisitos para poder obtener un cambio de actividad y la prórroga en su caso, no se acreditaron dentro del plazo establecido como máximo para la realización de la actividad a 31-03-2021."

Finalmente concluye la sentencia que, "No se puede considerar que la recurrente haya cumplido con las disposiciones de las bases de convocatoria, por lo que, al no constar acreditado el grado de cumplimiento exigido en la base 16.11, la demandada inició el expediente que correspondía; por todo lo anterior, procede desestimar el recurso interpuesto."

Hasta aquí la sentencia apelada.

SEGUNDO. - En el recurso de apelación se alega en esencia que la sentencia adolece de error en la valoración de la prueba e incongruencia.

Alega que en la contestación, la demandada no alega argumentos respecto a la fecha de entrada en vigor del R.D.Ley; por tanto, si ninguna de las partes lo ha planteado, la sentencia ha violado el principio de congruencia al recoger que el mismo entraba en vigor el día 2 de abril de 2020.

Dice que, subsidiariamente, con independencia de que entrase en vigor dos días después de finalizar el periodo de la prórroga general otorgada por Real Decreto 463/2020, este artículo tenía carácter retroactivo en sí mismo, pues se dirigía a las ayudas que ya hubiesen sido otorgadas antes de la entrada en vigor del Real Decreto 463/2020.

En este punto dice que la actora, no solo se encontraba en este grupo, sino que la solicitud de ampliación del plazo para acreditar la ejecución del proyecto la solicito el 8 de marzo de 2021, previamente a su finalización, tal y como se exigía en la convocatoria y a mayores, dice, destaca que esta solicitud no se resolvió hasta el 12 de septiembre de 2022, pues el expediente se continuo tramitando durante todo este periodo, por lo que lo único cierto es que durante toda la tramitación del procedimiento, para resolver la ampliación del plazo para la justificación de la ayuda solicitada, se encontraba plenamente en vigor esta legislación, y el famoso artículo 54, no establecía limitación alguna a este respecto, pudiéndose ampliar el plazo de ejecución y comprobación.

Concluye que la actora cumplía los requisitos exigidos para que el precepto le fuese aplicado.

Que la aprobación del R.D. Ley tenía (en contra de lo que se dice en la sentencia), por objeto, la derogación o inaplicabilidad de lo dispuesto en el artículo 16.2, de la Orden de convocatoria, en relación a la prórroga del plazo de ejecución de la subvención y el requisito de ejecución mínima exigible, el 25% para poder obtener dicha prórroga.

Dice además, que al contrario de lo que se afirma en la sentencia, la modificación de los plazos o del objeto de la subvención si es obligatorio para la Administración aplicarlo cuando se cumplen los requisitos exigidos para su aplicación, y en el caso de la apelante se cumplían.

Que la apelante solicito tanto la ampliación como la modificación dentro del plazo legalmente establecido, esto es, antes del 31 de marzo. Dice también que posteriormente por parte de la Administración realizaron diferentes requerimientos y se continuó tramitando el procedimiento, motivos por los cuales la actora continuó adelante con su proyecto, al punto de que por el departamento correspondiente se admitió el cambio de proyecto, no llegando la resolución hasta septiembre 2022, muchos meses después, por lo que si la resolución denegando lo solicitado, hubiese sido tan obvia y tajante como se desprende del fallo de su Señoría, así lo debía haber resuelto la Administración tras terminar el plazo general de prórroga del 31 de marzo de 2021, y así la recurrente no habría iniciado el proyecto de Casa Decor, pero la continuación de la tramitación del procedimiento, solicitando documentación y facturas, condujo a la continuación de la recurrente del proyecto.

Insiste en que el articulo 54 permitía ampliar los plazos de ejecución y de justificación, afirmando que se deberá justificar únicamente la imposibilidad de realizar la actividad subvencionada durante la vigencia del estado de alarma, así como la insuficiencia del plazo que reste tras su finalización para la realización de la actividad subvencionada o su justificación o comprobación. El tenor literal de la Ley es más que contundente.

Insiste en que los cambios se solicitaron en plazo. Y añade que, aunque no se acreditaron antes del 31 de marzo, de haberse concedido la prórroga que legalmente les correspondía podrían haberlo hecho.

Concluye que, la legislación vigente durante la tramitación del procedimiento permitía la ampliación del plazo, el departamento correspondiente del INFO aprobó la modificación solicitada, mis mandantes cumplieron el objeto de la convocatoria, habiéndose invertido el dinero en la misma, promocionando las empresas murcianas y a la Región a nivel internacional, por lo que a fecha actual no se entiende ni la resolución del INFO ni el fallo de la sentencia, que en ningún momento ha aclarado porque no era aplicable una legislación promulgada para casos como el que nos ocupa.

La Administración demandada se opone al recurso de apelación y pide su desestimación, insistiendo en la correcta argumentación de la sentencia.

TERCERO. - Ya desde este momento hay que poner de manifiesto que el recurso no puede ser estimado.

Sin reiterar lo ya expuesto en la sentencia, y que en esencia hemos transcrito, recordar que los datos esenciales que aparecen ya desde el expediente administrativo son los siguientes:

-El 2 de enero de 2020, la Administración demandada otorgo una subvención a la hoy apelante por importe de 68.640 euros.

-Fue en fecha 13 de septiembre de 2021, cuando se lleva a cabo la incoación del correspondiente procedimiento por incumplimiento.

-Cuando se comunica a la interesada dicha incoación, se le informa de los incumplimientos concretos que se imputan, a saber:

-La empresa no justifica la ejecución mínima del 60% del total de la inversión subvencionable, dentro del plazo de ejecución del proyecto (artículo 16.11, de la Orden de 14 de diciembre 2018 de la Consejería de Empleo, Universidades, Empresa y Medio Ambiente.

Se ponía ya de manifiesto que, si bien la beneficiaria había solicitado la prórroga del plazo de ejecución del proyecto, no era posible conceder dicha prorroga por no haberse acreditado en ningún momento la ejecución mínima del 25% de la inversión subvencionable antes de la fecha final de ejecución del proyecto establecida en la resolución individual de concesión de ayuda (31/3/2021). Resaltando igualmente que este porcentaje de ejecución es un requisito "sine qua non" para la concesión de la prórroga, conforme al artículo 16.2 de la Orden citada.

Cuando la Administración dicta la resolución objeto de impugnación en vía contencioso-administrativa resalta que la beneficiaria no desvirtúa la falta de ejecución mínima, reconociendo que, si los requisitos no fueron cumplidos, fue "por pura y absoluta imposibilidad."

También la resolución reconoce la excepcionalidad de la situación creada por la pandemia y que por ello se declaró el estado de alarma por el Real Decreto 463/2020, y también, mediante el Real Decreto-ley 11/2020, se adoptaron medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19.

En consecuencia, se interrumpió el plazo para la ejecución del proyecto, de manera que la fecha límite para la finalización del mismo paso a ser la de 31 de marzo de 2021.

Las distintas vicisitudes de escritos presentados, requerimientos... ya han sido puestas de manifiesto al recoger los datos esenciales de la sentencia, por lo que no vamos a volver a reproducirlos, y sin que esta Sala aprecie el error en la valoración de la prueba a la que de forma un tanto mecánica se alude en el recurso de apelación, pero sin datos reales que la avalen.

En cuanto al tan citado por la apelante artículo 54, ya se ha recogido anteriormente, si bien destacar que, literalmente lo que dice es , "... podrán ser modificadas para ampliar los plazos de ejecución de la actividad subvencionada y, en su caso, de justificación y comprobación de dicha ejecución, aunque no se hubiera contemplado en las correspondientes bases reguladoras."

Está claro que lo que dice es, "podrán ser", no "serán", lo que supone que se trata de una potestad y no de una imposición obligatoria en todo caso.

Y, además, esa posibilidad viene referida exclusivamente al plazo de ejecución de la actividad subvencionada, y, en su caso, al de justificación y comprobación de dicha ejecución, sin que se aluda en modo alguno a la posibilidad de modificación de la resolución en relación con el objeto del proyecto.

Como pone de manifiesto la Administración demandada, para que tuviera razón la actora sería necesario que se hubiera dictado por parte del INFO una resolución expresa de ampliación de plazos, de carácter general, que afectase a todos los integrantes de la convocatoria, cosa que no se hizo. Además, de haberse hecho así, afectaría al proyecto inicial, pero en ningún caso podría haber amparado una modificación total del objeto del proyecto.

Por lo demás, el recurso de apelación insiste en los mismos argumentos ya esgrimidos en la instancia y que han recibido completa respuesta en la sentencia apelada, por lo que nos remitimos a los mismos, sin que se haya acreditado, como venimos diciendo, ninguna de las infracciones a que se alude en la apelación.

De manera que, estando acreditado que la hoy apelante no cumplió las condiciones que venían establecidas en la Orden de concesión de la ayuda, el acto impugnado ante el juzgado era conforme a Derecho, por lo que el recurso de apelación debe ser desestimado.

CUARTO.- Las costas de esta instancia son de imposición a la parte apelante ( artículo 139.2 de la LJCA) , si bien se limitan a la cantidad de 1.000 euros por todos los conceptos, más IVA si procediere.

En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,