Sentencia Contencioso-Administrativo 260/2024 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 178/2021 de 20 de diciembre del 2024

Primero.-Se somete al control jurisdiccional de la Sala la Resolución de la dictada por la Dirección General de Empresas, Competitividad e Internacionalización de la Consejería de Economía, Empresas y Empleo de la Junta de Comunidades de Castilla la Mancha de fecha 22 de diciembre de 2020, por la que se declara el incumplimiento de las condiciones y la pérdida total del derecho al cobro de la subvención que había sido concedida a la actora, por importe de 56.256,50 euros.

Expresa la resolución recurrida que según la Orden reguladora, artículo 24, en lo que se refiere a la justificación de la inversión se requiere "en caso de construcción de un edificio, escritura pública de declaración de obra nueva terminada, inscrita en el Registro de la Propiedad, y debidamente liquidada en sus correspondientes impuestos, en la que conste la cuantía de la subvención y el destino del bien al fin para el que se concedió dicha subvención durante el plazo establecido en el artículo 31.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , así como el valor de la obra realizada y la fecha de finalización de la misma."

Afirma que, por su parte, el artículo 28 de la misma Orden, en el punto 4º, contempla la aplicación del principio de proporcionalidad en la determinación de la pérdida del derecho al cobro parcial, cuando el cumplimiento por el beneficiario se aproxime de modo significativo al cumplimiento total, y el punto 5º establece los criterios de graduación de esta pérdida y los supuesto en los que resultan aplicables y afirma que entre estos supuestos no se encuentra la falta de escritura de obra nueva inscrita en el Registro y debidamente liquidada en sus correspondientes impuestos, por lo que este precepto no resulta de aplicación al hecho que nos ocupa.

Dice que es el punto 7º de este artículo donde se refiere a este supuesto expresamente, estableciendo la procedencia de la declaración de incumplimiento total que dará lugar a la pérdida del derecho al cobro total de la subvención cuando no se cumplieran en el plazo de dos meses las obligaciones registrales descritas en el artículo 24.3.l) y m).

Así como que este sería el caso del expediente en cuestión, en que no se aporta la escritura de obra nueva inscrita en el Registro, porque no existe tal escritura y según afirma la interesada "sería imposible presentar la escritura que nos piden en un periodo de plazo corto por problemas legales que tiene la propiedad, y que son ajenas a esta empresa, y por la situación registral de la finca".

S egundo.-Expresa la parte demandante que no se solicitaba la subvención para "construir nuevo edificio" como dice el art 24.m) de la Orden 123/2017, ni de "compra de terreno", "compra de edificio nuevo" o "compra de edificio ya existentes para ser rehabilitados", ni de "construcción de edificios", según punto 14 de la resolución. Se trata de solicitar subvención para reformar un edificio ya existente con todas sus instalaciones y modernizarlo, así como ampliar su capacidad con dos habitaciones nuevas donde antes no las había, pero siempre dentro del mismo edificio. En la solicitud de subvención se señala textualmente como tipo de proyecto presentado: "Ampliación de la capacidad de un centro de trabajo ya existente" así como en la memoria del proyecto a realizar y la memoria del proyecto realizado.

Además, tanto en el resumen de presupuesto de la solicitud como en el desglose de las inversiones aprobadas en la Resolución de concesión de la subvención de fecha 10.10.2018, aparecen a "0" tanto las partidas de "adquisición de terreno", "urbanización de terrenos y adquisición de edificios".

Así expresa que las partidas a que se refiere la resolución que aprueba la subvención sería:

"Terrenos 0,00 €

Urbanización de terrenos 0,00 €

Adquisición de edificios 0,00 €

Realización de obra civil de construcción 36.544,30 €

Realización de obra civil de reforma 43.935,00 €

Trabajos de planificación e ingeniería 6.727,59 €

Adquisición de bienes de equipo, maquinaria, instalaciones y utillaje 35.973,00 €

Mobiliario y enseres 8.877,61 €

Equipos y programas informáticos 0,00 €

TOTAL INVERSIÓN APROBADA 132.057,50 €"

Expresa que en el momento del trámite de justificación de la inversión realizada la Jefatura Provincial de Toledo solicitó la escritura de obra nueva terminada e inscrita en el Registro de la Propiedad y que inmediatamente Estudios y Promociones de la Barba, S.L., contactó telefónicamente explicando que a su entender no procedía la solicitud de esa documentación, pues no se había procedido ni a construir un edificio, ni a comprar terreno, ni a comprar edificio nuevo, ni a comprar ninguno existente para ser rehabilitado, como dicen los art 24.m) de la orden 123/2017 y punto 14 de la resolución.

Afirma que la confusión vino por la ampliación de las dos habitaciones nuevas. Para justificar el error material cometido al rellenar el impreso tal como indica el informe del Jefe de Servicio de la Delegación Provincial de Toledo de 28 de julio de 2020, afirma que la demandante aportó escrito del Arquitecto Director del Proyecto, fechado el 1 de abril del 2020, donde certifica que "en ningún momento se ha realizado un nuevo edificio que implique un aumento de superficies construidas, sino que se han adecuado y reutilizado superficies, que aun perteneciendo históricamente a la finca, anteriormente estaban sin uso y sin acceso desde la casa rural. Por tanto, se han ejecutado las obras necesarias para adecuarlo a ampliar la actividad de la Casa Rural, y de su superficie útil, sin aumento de las superficies construidas de la edificación preexistente, convirtiéndolo en dos dormitorios con sus baños incorporados, así como la reapertura del acceso desde la recepción, sin que esto constituya la ejecución de una nueva edificación."

Dice que es obvio que se ha producido un error de hecho esencial en la naturaleza del acto y en la identidad de la cosa que viciaría la voluntad. Es decir, a la hora de presentar la subvención y rellenar el impreso, como figuraba una partida que se llamaba "Realización de obra civil de Construcción" y otra que se llamaba "Realización de obra civil de reforma" el error de Estudios y Promociones de la Barba, S.L., fue que tenía que haber rellenado sólo la parte de Realización de obra civil de reforma, ya que la ampliación de dos habitaciones en el mismo edificio no es lo que se considera obra civil de construcción.

Al igual que expresa que se había podido producir un error esencial a la hora de rellenar el impreso por parte de la actora, aunque de buena fe, también entiende que ha habido un grave error de derecho por parte de la Jefatura de Servicio de la Delegación de Toledo y de la Dirección General de Empresas a la hora de no saber interpretar el sentido del proyecto cuya subvención se solicitaba y aplicar unas normas jurídicas a unos hechos que no corresponden.

En segundo lugar expresa que, independientemente de todo anterior, el informe del 28 de julio de 2020 del Jefe de Servicio de la Delegación Provincial de Toledo hace mención en todo momento exclusivamente a que lo que no se justifica correctamente mediante la escritura de obra nueva es sólo la parte del proyecto de obras de construcción, 108 m2, y que corresponde a una parte de la inversión aprobada de 36.554,30€. Esto supondría el 27,61% del total de la inversión concedida de 132.057,50€.

Dicho informe contiene además una relación de facturas que no pueden ser tenidas en cuenta porque entienden que no están bien justificadas y que corresponden a mobiliario y enseres. La suma de todas ellas asciende a la cantidad de 1.632,69 €, que supone un porcentaje de 1,23% del total de la inversión concedida.

Asimismo el informe hace referencia a que no se ha podido crear un puesto de trabajo a tiempo completo, sino que se ha creado un puesto de trabajo a tiempo parcial, es decir 0,5 UTAS, debiendo modificarse el porcentaje adicional por creación de empleo. Ello se recoge también en el punto 5 apartado b) de las bases y con ello estaría conforme la demandante.

Por tanto, del total de la inversión aprobada que ascendía a 132.057,50 €, según el informe de la Dirección Provincial de Toledo no se han podido justificar 36.544,30 € de la obra civil de construcción (27,61%) + 1.632,69€ de algunas facturas de mobiliario y enseres (1,23%), que consideran que no están suficientemente justificadas. Por tanto, la cantidad total que no estaría suficientemente justificada asciende a 38.176,99 €, suponiendo un 28,90% del total de la inversión concedida.

Ello supone que están debidamente justificadas el resto de las demás partidas aprobadas en la resolución de concesión de la ayuda, entre ellas los 142 m2 de obra de reforma, y que ascienden a 93.880,51€, suponiendo un porcentaje de 71,10% del total de la inversión concedida.

Desglosándolo por partidas, quedarían debidamente justificadas:

Realización de obra civil de reforma 43.935,00 €

Trabajos de planificación e ingeniería 6.727,59 €

Adquisición de bienes de equipo, maquinaria, instalaciones y utillaje 35.973,00€

Mobiliario y enseres 7.244,92

Por ello afirma que el total de la inversión debidamente justificada ascendería a la suma de 93.880,51 euros.

En todo caso esta circunstancia supondría una pérdida de derecho al cobro parcial y no total como se está planteando. En virtud de la aplicación del artículo 28.4 y 5 de la Orden 123/2017 de las Bases Reguladoras de la Ayuda, se debería modificar la consideración de pérdida del derecho total al de pérdida del derecho parcial, llegando a interesar específicamente, y de manera subsidiaria, en sede de conclusiones, que se emitiera resolución donde se declare la pérdida parcial del derecho al cobro y se procediera a abonar la cantidad correspondiente al resto de las partidas debidamente justificadas.

T ercero.-La Administración demandada se opuso a la estimación del recurso expresando que la Orden reguladora, en su artículo 24, detalla el contenido de la cuenta justificativa advirtiendo que debe ser cumplimentada en su totalidad e incluir en caso de construcción de un edificio, escritura pública de declaración de obra nueva terminada, inscrita en el Registro de la Propiedad, y debidamente liquidada en sus correspondientes impuestos, en la que conste la cuantía de la subvención y el destino del bien al fin para el que se concedió dicha subvención durante el plazo establecido en el artículo 31.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, así como el valor de la obra realizada y la fecha de finalización de la misma.

Dice que, por su parte, en el artículo 28 dedicado a tasar los motivos que suponen la pérdida de derecho al cobro y reintegro de subvenciones, el punto 4 contempla la aplicación del principio de proporcionalidad en la determinación de la pérdida del derecho al cobro parcial, cuando el cumplimiento por el beneficiario se aproxime de modo significativo al cumplimiento total, y el punto 5 establece los criterios de graduación de esta pérdida y los supuestos en los que resultan aplicables. Así como que entre estos supuesto no se encuentra la falta de escritura de obra nueva inscrita en el Registro y debidamente liquidada en sus correspondientes impuestos, por lo que este precepto no resulta de aplicación al hecho que nos ocupa.

Expresa que en el punto 7 de este artículo donde se refiere a este supuesto expresamente, estableciendo la procedencia de la declaración de incumplimiento total que dará lugar a la pérdida del derecho al cobro total de la subvención, cuando no se cumplieran en el plazo de dos meses las obligaciones registrales descritas en el artículo 24.3 1) y m). Los motivos alegados por la demandante en vía administrativa y en sede jurisdiccional para justificar la existencia de un incumplimiento total de las condiciones de la subvención e improcedencia del reintegro total de la subvención, no pueden excluir el cumplimiento de las condiciones establecidas por la normativa de aplicación ya que los incumplimientos en materia subvencional en este expediente por de la demandante, y que son incontrovertidos, encajan íntegramente en las previsiones del punto 7 del artículo 28 puesto en relación con el artículo 24 de la Orden 123/2017, de 28 de junio, reguladora de las ayudas.

Dice que la normativa que es de aplicación no contempla supuestos de excepción a la exigencia del deber de presentar la escritura pública de declaración de obra nueva terminada, inscrita en el Registro de la propiedad y debidamente liquidada en sus impuestos, como se exige en el artículo 24.3.m) de la Orden de Bases, y en la condición particular número 14 de la Resolución de Concesión, por lo que la Administración demandada en aplicación del principio de legalidad, no puede sino imponer en la resolución recurrida, las consecuencias de dicha infracción conforme al punto 7 del artículo 28 de la Orden de bases, con la consiguiente obligación de reintegro total de la subvención, motivo por el cual la resolución debe mantenerse.

La Administración demandada expresó, por su parte, en sus conclusiones, que se habrían introducido nuevas alegaciones en las conclusiones de la parte demandante, que no serían admisibles conforme a lo expresado en el artículo 65 de la LRJCA, así como que se habría producido una mutación en el escrito de conclusiones en relación con lo solicitado en el escrito de demanda, pues en el escrito de conclusiones se contendría contiene una petición principal y otra subsidiaria, alterando los términos de la controversia, los hechos debatidos y la acción ejercitada inicialmente.

En otro orden de cosas afirma que la solicitud subsidiaria que se contiene en el escrito de conclusiones, lejos de ir encaminada a que se declare que la actuación administrativa no ha sido conforme a Derecho y, en su caso, su anulación, tiene por objeto imponer a la Administración la obligación de dictar una nueva resolución administrativa que proponga el abono de una cantidad concreta, apartándose del objeto del recurso contencioso-administrativo.

Cuarto.-Como expresa la parte demandante la solicitud de la ayuda formulada, referida a la ampliación de la capacidad de un centro de trabajo ya existente, comprendía distintas partidas que resultaron aprobadas por la Administración demandada en los siguientes términos:

"Terrenos 0,00 €

Urbanización de terrenos 0,00 €

Adquisición de edificios 0,00 €

Realización de obra civil de construcción 36.544,30 €

Realización de obra civil de reforma 43.935,00 €

Trabajos de planificación e ingeniería 6.727,59 €

Adquisición de bienes de equipo, maquinaria, instalaciones y utillaje 35.973,00 €

Mobiliario y enseres 8.877,61 €

Equipos y programas informáticos 0,00 €

TOTAL INVERSIÓN APROBADA 132.057,50 €"

Como afirma la parte actora, en el importe de la inversión total aprobada se comprenden diversos conceptos de los cuales ha de destacarse existencia de dos partidas claramente diferenciadas, una referida a la realización de obra civil de reforma, por importe de 43.935,00 euros (afectante a una superficie de 145 metros cuadrados) y otra referida a la realización de obra civil de construcción, por importe de 36.544,30 euros (afectante a una superficie de 108 metros cuadrados).

No cabe duda que en lo que se refiere a la obra de construcción, y conforme a la Orden reguladora, la justificación de la inversión pasaba por la aportación de la escritura pública de obra nueva terminada, inscrita en el Registro de la Propiedad y debidamente liquidada en sus correspondientes impuestos conforme a lo que expresa el artículo 24.3.m) de la citada Orden, que expresa, "En caso de construcción de un edificio, escritura pública de declaración de obra nueva terminada, inscrita en el Registro de la Propiedad, y debidamente liquidada en sus correspondientes impuestos, en la que conste la cuantía de la subvención y el destino del bien al fin para el que se concedió dicha subvención durante el plazo establecido en el artículo 31.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , así como el valor de la obra realizada y la fecha de finalización de la misma".

Es por ello que, en lo que se refiere a la inversión relativa a la construcción, correspondiente a los 108 metros cuadrados a que se refiere la solicitud, no cabe considerar debidamente justificada la inversión realizada, motivo por el cual procedía la declaración de la pérdida del derecho al cobro, al menos respecto de tal partida no justificada, y ello sin que el hecho de que, conforme expresa después la parte actora, la solicitud en tales términos pudiera haber obedecido a un error, permita, desde luego, dar lugar a declarar la procedencia de abono de la ayuda si no se cumple con los requisitos formales de la justificación que se correspondan con el tipo de ayuda solicitada y concedida, motivo por el que no cabe considerar contraria a derecho la decisión de declarar la pérdida del derecho al cobro, al menos en lo que se refiere a las partidas relativas a la obra civil de construcción.

Llegados a este punto la Administración demandada sostiene que, siendo así, procedía la declaración de pérdida total del derecho al cobro conforme a lo expresado en el apartado 7º del artículo 28 de la Orden reguladora. El referido apartado expresa que "No procederá minoración de la subvención a percibir en el caso de que las obligaciones registrales establecidas en el artículo 24.3, l) y m), se cumplan con un retraso no superior a dos meses, siempre que se hubiera acreditado la totalidad del resto de condiciones establecidas en la resolución de concesión y esta orden. No obstante, transcurridos los dos meses mencionados, procederá la declaración de incumplimiento total, que dará lugar a la pérdida del derecho al cobro total."No obstante la adecuada interpretación del referido apartado 7º, puesto en relación con las particularidades del supuesto sometido a decisión, a lo que conduce es a considerar la procedencia de la pérdida del derecho al cobro en relación con las partidas relacionadas con la obra civil de construcción,afectante, según la propia solicitud, únicamente a 108 metros cuadrados. Y es que, como se expresaba, no sólo se había aprobado la subvención para la realización de una nueva construcción sino para la construcción de una parte, de menor extensión e inversión (108 metros cuadrados y 36.544,30 euros), y para la reforma de otra parte, de mayor extensión e inversión (145 metros cuadrados y 43.935 euros), sin que respecto de ésta aparezca en el expediente referencia a incumplimientos de la justificación de la realización de la inversión aprobada. Siendo así resulta contrario al principio de proporcionalidad que inspira la regulación de la orden que se dirá, la declaración de la pérdida total del derecho al cobro, como decide la resolución recurrida, simplemente por dicho motivo, cuando una parte de la ayuda, mayor en cuanto a superficie y, en principio, en cuanto a importe de la inversión, no aparece afectada por el defecto de justificación detectado por la Administración demandada.

Y es que, en efecto, como expresa la letra a) del apartado 5 del artículo 28 de la Orden reguladora "En el supuesto de incumplimiento de la condición de inversión a realizar, establecido en la resolución de concesión: En el supuesto en el que se justifique una inversión inferior a la aprobada, pero igual o superior al 50 % de ésta, se considerará incumplimiento parcial y dará lugar a la pérdida de derecho al cobro de la subvención de manera proporcional a la inversión no justificada o no efectuada. A estos efectos, solo se admitirá compensación entre los diferentes conceptos subvencionables aprobados en la resolución de concesión, no pudiendo incrementarse en ningún caso el importe de la inversión aprobada en los capítulos de terrenos, urbanización de terrenos, adquisición de edificios y realización de obra civil."

Según se ha razonado, en el caso analizado podría concurrir el referido supuesto, es decir la justificación de una inversión inferior a la aprobada, pero superior al 50% de esta y ello habida cuenta que, en principio, y a falta de mayor justificación en el expediente administrativo, si bien la falta de justificación debe afectar a la partida relativa a la nueva construcción, destinada a la ampliación en 108 metros cuadrados y, acaso, a las demás partidas en la proporción en que estuvieran destinadas a dicha ampliación de superficie, la falta de justificación que la Administración considera determinante la pérdida total del derecho al cobro no afecta, en absoluto a las partida relacionada con las obras de reforma, afectantes a una superficie de 145 metros cuadrados, ni a las demás partidas, en la proporción en que estuvieran destinadas a dicha reforma y adecuación.

Es por ello que debe considerarse no ajustada a Derecho la pérdida total del derecho al cobro, procediendo, en consecuencia, la anulación de la resolución recurrida, por dicho motivo por lo que, aun cuando procede la estimación del recurso en este punto, no cabe estimar la pretensión de la demandante de abono de la subvención en los términos en que fue inicialmente reconocida.

No existen, por otra parte, en las actuaciones, elementos que permitan cuantificar con la debida certidumbre, el importe de inversión que puede, efectivamente considerarse justificado y, en su caso, la subvención que finalmente podría resultar procedente, puesto que se desconoce, entre otros particulares, la medida en que el resto de partidas se encuentran afectas por la pérdida del derecho al cobro que sí resulta procedente en lo que se refiere a la totalidad de la ampliaciónde los 108 metros cuadrados cuya justificación no pueden entenderse llevada a cabo.

Es por ello que el que el restablecimiento de la situación jurídica individualizada no puede exceder, en este caso, del reconocimiento de la actora del derecho al dictado de resolución que, atendiendo a las consideraciones anteriores, determine la parte que ha sido debidamente objeto de justificación y, en su caso, cuantifique la subvención a que en definitiva podría tener derecho la recurrente proporcionalmente a las partidas aprobadas que se consideren justificadas.

Y ello aclarando que la estimación en tales términos no precisaba la formulación de una pretensión subsidiaria en tal sentido, como parecía expresar la Administración demandada en sus conclusiones. Es decir la introducción por parte de la recurrente, en su escrito de conclusiones, de una petición subsidiaria en tal sentido, no suponía, en realidad, una alteración de la pretensión inicialmente formulada en la demanda, ni era precisa para que pudiera terminar decidiéndose en tal sentido. En efecto, la petición principalmente formulada, conforme a lo expresado en el apartado 1º del artículo 31, atinente a la anulación la actuación administrativa combatida, no ha sido alterada, en realidad, ni tampoco cabe valorar que se introdujera, en sede de conclusiones, un nuevo motivo, ni cuestión, que no hubieran sido ya aducidos en la demanda, bastando para constatar tal aseveración con la lectura del párrafo séptimo del hecho sexto de la demanda que expresa "En todo caso esta circunstancia supondría una pérdida de derecho al cobro parcial y no total como se está planteando. En virtud de la aplicación del artículo 28.4 y 5 de la Orden 123/2017 de las Bases Reguladoras de la Ayuda, se debería modificar la consideración de pérdida del derecho total al de pérdida del derecho parcial."

Siendo así lo cierto es que la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa es sumamente flexible en lo que se refiere a la formulación de peticiones dirigidas al restablecimiento de la situación jurídica individualizada, como resulta de la lectura del apartado 3º del artículo 65 de la misma.

En consecuencia procede la estimación en parte del recurso planteado por la actora, la anulación de la resolución recurrida, por considerar que la misma no es ajustada a Derecho, debiendo la Administración demandada dictar resolución (que en caso de desacuerdo podrá cuestionarse en vía de ejecución de la presente sentencia), que decidasobre la aplicación de la regla de la proporcionalidad, una vez calculadas las partidas que pueden considerarse debidamente justificadas, partiendo de tener como justificada la inversión correspondiente a la "realización de obra civil de reforma",así como la inversión correspondiente a las partidas de "trabajos de planificación e ingeniería", "adquisición de bienes de equipo, maquinaria, instalaciones y utillaje"y "mobiliario y enseres"en la proporción en que estas últimas estén relacionadas con la "obra civil de reforma",y excluyendo la parte de estas últimas que esté vinculada a la obra de construcción,que no puede tenerse por justificada, en su totalidad, como se ha expresado; y teniendo en cuenta también, en cualquier caso, los defectos de justificación puestos de manifiesto en el expediente, y que la parte actora asume, en relación con la adquisición de mobiliario y enseres(1.632,69 €) y porcentaje adicional por creación de empleo.Y, en caso de la inversión así justificada se corresponda con una inversión igual o superior al 50% de la inversión total aprobada, calculeel importe de la subvención que pudiera resultar procedente en aplicación de la regla de la proporcionalidad, todo ello partiendo de los elementos ya definidos en la presente sentencia.

Quinto.-Procediendo la estimación sólo en parte del recurso contencioso administrativo planteado no procede hacer pronunciamiento condenatorio en materia de costas, conforme a lo expresado en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de manera que cada parte habrá de soportar las causadas a su instancia, y las comunes por mitad.

Por todo lo anterior,

Fallo