Sentencia Contencioso-Administrativo 143/2026 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 356/2025 de 20 de abril del 2026

PRIMERO.-El recurso contencioso-administrativo se ha presentado contra el Acuerdo de la Diputación Foral de Bizkaia que desestimó la solicitud de revisión de oficio, presentada por AVANZA DURANGALDEA, del Acuerdo de fecha 10 de mayo de 2022 de la Diputación Foral de Bizkaia, de aprobación de las liquidaciones anuales de los ejercicios 2016, 2017, 2018, 2019 y 2020 del contrato de gestión de servicios públicos de "Servicio de transporte público regular permanente y de uso general de viajeros por carretera Nerbio-Arratia-Durangaldea".

Con fecha 16 de diciembre de 2024, la recurrente había solicitado la declaración de oficio de la nulidad del Acuerdo de la Diputación Foral de Bizkaia de 10 de mayo de 2022, al amparo del artículo 106 de la Ley 39/2015; con carácter principal la principal , de todas las liquidaciones anuales comprendidas en el Acuerdo de 10 de mayo de 2022; las de los ejercicios 2016 a 2020 por haber sido dictada la resolución prescindiéndose total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido; subsidiariamente, la declaración también de nulidad de las liquidaciones de las anualidades 2016 y 2017, por haber prescrito a la fecha del Acuerdo el derecho de la DFV a practicar su liquidación

La Resolución recurrida de fecha 19 de junio de 2025, desestimatoria de la antedicha solicitud se remite al Informe de 22 de enero de 2025 del Servicio de Transporte de Personas Viajeras, y al Dictamen de 12 de junio de 2025 de la Comisión Jurídica Asesora de Bizkaia.

SEGUNDO.-MOTIVOS DEL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.

1.- Revisión de las liquidaciones definitivas de los ejercicios 2026-2020 con omisión del trámite previsto por el artículo 107 de la LPAC; a fin de la declaración de lesividad de dicho acto y su sustitución por las aprobadas por el Acuerdo recurrido.

La recurrente afirma el carácter definitivo de las anteriores al amparo de las cláusulas 57 y 58 del y 58 del Pliego de Prescripciones Técnicas del Contrato,

que disponen que la liquidación anual de cada ejercicio debe realizarse en el plazo máximo de seis meses a partir de su finalización, de forma que transcurrido el plazo de seis meses, las liquidaciones provisionales adquieren el carácter de definitivas. Y según la cláusula 57, rubricada "Liquidación Provisional Mensual:

1. La sociedad gestora percibirá en concepto de pagos a cuenta de la liquidación final de cada ejercicio unas cantidades en la forma y cuantía aquí descritas.

2. Dentro de los 10 primeros días de cada mes la sociedad gestora presentará al a Diputación Foral de Bizkaia, una liquidación con carácter provisional de los servicios prestados en el mes anterior. Asimismo, entregará el Informe Mensual exigido en la cláusula 33 del presente Pliego, incluidas las estadísticas solicitadas en el mismo.

Tales datos, serán comprobados por la Diputación Foral de Bizkaia, quien procederá a elevar la correspondiente certificación para su abono. Esta certificación mensual se calculará conforme a la siguiente fórmula:

- Precio por kilómetro recorrido x Nº kms recorridos en el mes de referencia + por kilómetro no recorrido x Nº kms no recorridos en el mes de referencia + CI mensual - IS

En la elaboración de la certificación se tendrá en cuenta si ha habido alguna aprobación durante el periodo a liquidar, de variaciones de la oferta que pudieran dar lugar a la aplicación de nuevos precios por kilómetro recorrido y no recorrido en los términos indicados en la cláusula 51.

CI mensual: es el coste de la inversión (cuota de amortización de los activos compensables) liquidable mensuales se determinará al cálculo recogido en la cláusula 0 repartido en doce mensualidades.

I: son los ingresos del Servicio conforme a lo recogido en la cláusula 44.

3. La deducción por calidad y gestión no se liquida mensualmente, sino que forma parte de la liquidación anual".

La cláusula 58, rubrica "Liquidación anual", dispone por su parte:

1. En el plazo máximo de 6 meses a partir de la finalización del ejercicio y una vez comprobados por la Diputación Foral de Bizkaia el cumplimiento de los kilómetros realmente efectuados, así como realizados los controles necesarios para determinar los ingresos de la sociedad gestora. En el año anterior, se procederá a la regularización de las liquidaciones provisionales. Para ello la Diputación Foral de Bizkaia aprobará la "Liquidación Anual", que deberá estar adecuadamente desarrollada y justificada de acuerdo a la determinación los distintos conceptos de pago e ingresos calculados para el ejercicio objeto de liquidación. Los conceptos incluidos en la "Liquidación Anual" serán los siguientes:

Coste ofertado por Operaciones (CO) y su cálculo como resultado de los siguientes sumandos:

a) Precio por kilómetro recorrido 8PPK) x Nº kms recorridos anualmente que serán iguales o inferiores a los kilómetros teóricos recogidos en el Calendario Anual de Servicios

b) Precio por kilómetro no recorrido no imputables ala sociedad gestora x Nº kms no recorridos no imputables anualmente

c) Variaciones de servicio sin incremento de recursos: Desglosando en dos su- mandos correspondientes a los kilómetros recorridos y a los no recurridos

d) Variaciones de servicio con incremento de recursos: Al igual que el anterior

se determinará con los dos sumandos referidos a los kilómetros recorridos y a los no recorridos

e) Compensación por variación en los recursos asignados por línea

Deducción por Calidad y Gestión (CR)

Liquidación anual por servicios complementarios (en caso de que se hubiesen prestado durante el ejercicio)

Costes de Inversión (CI): Se tendrá en cuanta los costes de inversión anuales y la compensación abonada por variaciones los costes de inversión.

Ingresos del Servicio

Liquidaciones mensuales abonadas a cuenta

2. Si de la liquidación resultara un saldo a favor de la sociedad gestora, el abono de las cantidades correspondientes se haría efectivo mediante abono en la siguiente liquidación provisional. Si por el contrario, el resultado de la liquidación arrojara la necesidad de devolución de parte de las cantidades percibidas a cuenta su compensación se realizará igualmente mediante el cargo en la siguiente liquidación provisional.

3. La primera liquidación anual del contrato será la correspondiente al periodo comprendido entre la fecha de firma del contrato de concesión y el 31 de diciembre de ese mismo año, esta liquidación se realizará aplicando los precios unitarios efectivamente ofertados por la sociedad gestora.

4. El presente procedimiento de liquidación podrá ser modificado por la Diputación Foral de Bizkaia de mutuo acuerdo con la sociedad gestora en los términos que se establezcan.

5. Al término del plazo de vigencia del contrato se efectuará el cierre de la liquidación correspondiente al último periodo, cuyo saldo en caso de que sea favorable a la Diputación Foral de Bizkaia, será reintegrado a la misma en un plazo no superior a treinta días.

6. La Diputación Foral de Bizkaia establecerá, en lo no contemplado en el presente documento, los procedimientos y mecanismo que estime necesarios para el control de los ingresos repercutidos por la empresa operadora en la liquidación anual".

La recurrente sostiene con fundamento en las clausulas que se acaban de transcribir que la liquidación anual de cada ejercicio debe realizarse en el plazo máximo de seis meses a partir de la finalización del ejercicio y, así, transcurrido ese plazo, las liquidaciones provisionales adquieren el carácter de definitivas; y para su revisión hay que tramitar el procedimiento especial previsto por el artículo 107 de la LPACAP.

La recurrente discrepa del Informe antes citado de la Comisión Jurídica Asesora de la Diputación vizcaína:

"En resumen, observamos que el pliego reserva a las actuaciones objeto de la liquidación anual la contabilización de una serie de conceptos que, por su naturaleza (importes que solo pueden calcularse para el total del año, partidas que deben ser objeto de medición o auditoría anual, conceptos no susceptibles de liquidación provisional, etc.) no permite que sean abordados a través de las liquidaciones provisionales a cuenta, tales como: deducciones por calidad y gestión, ingresos extraordinarios por enajenación de bienes que exceden el valor contable neto de dichos bienes, saldos anuales no destinados al límite del 1% de "Otros Costes", etc. Pues bien, estos conceptos, que en la liquidación aprobada por el ACUERDO FORAL DE 10/05/2022 constituyeron la práctica totalidad del saldo liquidado (1.188.655,22 € con respecto a los 1.273.130,38 € liquidados) se quedarían sin resolver en el caso de no aprobarse la liquidación anual, dando lugar a un incumplimiento de los mandatos del pliego, lo cual evidencia que el pliego no contempla en modo alguno que las liquidaciones mensuales puedan ser elevadas a definitivas por el transcurso de un plazo procedimental sustituyendo el acto expreso de la liquidación anual".

Y es que, según la recurrente, la interpretación que se acaba de transcribir se aparta de las referidas cláusulas del Pliego de la contratación que disponen el plazo ( de seis meses) en que debe practicarse la liquidación, computado desde la finalización del ejercicio, y en el que debe practicarse la liquidación anual que regularice las provisionales; a cuyos efectos la DFB debe comprobar el kilometraje y los otros datos necesarios.; y no dejar a su albur el cumplimiento del mencionado plazo.

Se invoca la sentencia de esta Sala número 357/2023 de 26 de octubre de 2023 (procedimiento ordinario número 527/2022); interpuesto contra Acuerdo de la DFB, de fecha 10 de mayo de 2022, que había aprobado las liquidaciones anuales de los ejercicios 2016 a 2020 del contrato de gestión de servicios públicos de transporte regular permanente y de uso general de viajeros por carretera Txorierri Mungialdea; y que a propósito de la prescripción del artículo 25.1 a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaría (en lo sucesivo , "LGP") y siendo analizado si el plazo de cuatro años en esta norma prevista se iniciaba al fin del ejercicio que se había de liquidar (el 1 de enero de 2017 para la liquidación del ejercicio 2016) o como sostenía la DFB cuando esta disponía de toda la información necesaria para aprobar la liquidación del ejercicio que acababa de concluir, dice:

"Argumenta que, para poder practicarla liquidación anual, necesita que se determinen los índices de calidad del contrato. Para ello, sería preciso disponer de unos informes de medición de esos índices. Igualmente, para determinar los ingresos y costes, sería preciso disponer de un informe de control emitido por una empresa auditora. En el caso que nos ocupa, el informe de la auditora para el año 2016 se emitió el uno de septiembre de 2017; y el del año 2017, el dos de octubre de 2018. De manera que, según la administración, el plazo de prescripción no podría comenzar a computarse, como mínimo, hasta esas fechas":

(...) no podemos asumir el argumento de la administración, conforme al cual habría que esperar a que dispusiera de los necesarios informes de auditoría para que empezara a correr el plazo de prescripción. La demandada considera que, hasta entonces, no disponía de todos los datos precisos para ejercer su derecho a practicar la liquidación. Ahora bien, el precepto en cuestión no puede ser interpretado en la forma pretendida por la DFV. En efecto, desde el momento en que terminó el ejercicio, aquella disponía ya de todos los elementos precisos para poder practicar la liquidación. Cuestión distinta es que tales elementos hayan de ser examinados o que sea precisa la elaboración previa de algún informe. Ahora bien, todos los datos precisos para ello están ya disponibles. Asumir la interpretación ofrecida por la administración sería tanto como dejar a su voluntad el inicio del cómputo del plazo de prescripción".

La recurrente reitera, así, que el plazo para la práctica de la liquidación definitiva es de seis meses, transcurridos los cuales quedan elevadas a

definitivas las liquidaciones mensuales provisionales, pues en ese plazo se debería disponer ya de los datos y elementos precisos para poder practicar la liquidación definitiva; sin dejar a la voluntad exclusiva de la Administración el cómputo de los plazos y la ejecución de los contratos.

La recurrente discrepa, asimismo, del Informe de la Comisión Jurídica Asesora en los puntos 35 y 36 del Dictamen : "las liquidaciones mensuales suponen unos pagos a cuenta de la liquidación final del ejercicio que solo contienen algunos de los conceptos que se tendrán en cuenta en dicha liquidación final" y que la "liquidación anual debe estar adecuadamente desarrollada y justificados",

Se invoca, también, la sentencia dictada por esta Sala con fecha 13 de diciembre de 2023 (nº 406/2023), dictada en el procedimiento ordinario nº que examino el recurso interpuesto por la concesionaria del servicio de transporte público regular de viajeros por carretera de la Busturialdea Lea Artibai.

2.- El plazo de seis meses para practicar la liquidación definitiva es un plazo de caducidad, según la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de marzo de 2018, que modifica la doctrina fijada en la sentencia de 30 de julio de 2013, y que proclama que la declaración de caducidad de un procedimiento ha de tener como lógica consecuencia la invalidez de la resolución de fondo dictada en el mismo:

"La esencia de la caducidad de un procedimiento es que queda inhabilitado para dictar una resolución válida sobre el fondo".

3.- La petición subsidiaria de declaración de nulidad de las liquidaciones de las anualidades 2016 y 2017, por haber prescrito a la fecha del Acuerdo el derecho de la DFB a liquidarlas, de conformidad con el artículo 25.1 a) de la LGP.

La recurrente alega el transcurso del plazo de cuatro años de prescripción con fundamento en la sentencia nº 357/2023 de 26 de octubre de 2023.

La misma parte considera que el acto dictado una vez prescripta la acción liquidatoria incurre en un vicio radical, al haberse adoptado sin cobertura legal habilitante, lo que determina su nulidad de pleno derecho conforme a lo establecido en el artículo 47.1 a) y e) de la Ley 39/2015.

La recurrente añade la apreciación de oficio de la prescripción y el efecto invalidante de la antedicha infracción.

4.- La eliminación ex tunc de todos los efectos jurídicos del acto nulo y el derecho al restablecimiento de la situación jurídica individualizada al momento anterior a dicho acto.

En razón a lo cual, la recurrente solicita el abono de los intereses legales devengados desde la fecha del pago considerado indebido.

TERCERO.-MOTIVOS DE OPOSICIÓN AL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.

1.- La confusión entre inexistencia de procedimiento, y eventual discrepancia sobre la correcta interpretación o aplicación del mismo.

La demandada alega que, según la doctrina legal, la causa de nulidad del artículo 47.1.e) LPAC está reservada a los supuestos en los que la Administración actúa al margen de cualquier procedimiento, omitiendo absolutamente los trámites esenciales para la formación de la voluntad del órgano administrativo; por ejemplo, la STS de 3 de diciembre de 2014, rec. 4542/2012; y la STS de 21 de enero de 2016, rec. 2915/2013:

"No toda infracción procedimental determina la nulidad de pleno derecho, sino únicamente aquella que suponga una ausencia total y absoluta de procedimiento, equiparable a la actuación material o de hecho".

Idem, la STS de 20 de mayo de 2019, rec. 169/2017): "La causa de nulidad del artículo 47.1.e) no puede convertirse en una cláusula general de invalidez, pues ello vaciaría de contenido la distinción legal entre nulidad y anulabilidad".

La demandada sostiene que, en lo que hace al caso, sí existió tramitación, sí existieron informes técnicos y jurídicos, sí existió aprobación expresa del órgano competente, y sí existió motivación suficiente.

2. Inexistencia de revisión de acto firme y consentimiento inexistente.

La demandada discute que las liquidaciones mensuales provisionales pasen a definitivas por el simple transcurso del plazo de seis meses, y que el Acuerdo de 10 de mayo de 2022 constituya una revisión de actos firmes, ya que las liquidaciones mensuales son pagos a cuenta, no agotan el procedimiento de liquidación, y no incorporan todos los conceptos que, por su propia naturaleza, solo pueden cuantificarse acierre del ejercicio.

La liquidación anual, argumenta la misma parte, no revisa liquidaciones definitivas previas, sino que culmina el procedimiento contractual previsto en los pliegos, siendo éste el acto administrativo final y único con capacidad para fijar el saldo definitivo del ejercicio.

Por ello, no existe acto firme favorable previo, no existe consentimiento tácito alguno, y no existe presupuesto alguno para acudir al procedimiento de lesividad del artículo 107 LPAC.

3. El plazo de seis meses no es plazo de caducidad ni convierte actos provisionales en definitivos

Se invoca la STS de 12 de febrero de 2020, rec. 1436/2018: "Los plazos para resolver procedimientos administrativos no producen por sí mismos la invalidez automática de los actos dictados fuera de plazo, salvo que una norma con rango de ley así lo establezca expresamente" En el ámbito contractual ,alega la demandada, rige el principio de ejecución completa del contrato, y correcta liquidación económica conforme a los pliegos, principios que quedarían gravemente comprometidos si se aceptara la tesis actora de una "definitividad automática" por inactividad administrativa.

4. La tesis de la actora conduciría a un resultado jurídicamente implicaría la consolidación de saldos manifiestamente incorrectos, impedir la correcta aplicación de conceptos contractuales obligatorios, y consagrar un enriquecimiento injusto incompatible con los principios de legalidad y buena administración. Se invoca la STS de 25 de noviembre de 2015, rec. 2369/2013, "No existen derechos adquiridos frente a una correcta liquidación contractual conforme a los pliegos".

5.- Inaplicación de la STSJPV Nº 406/2023 de 13 de diciembre:

1. Diferencia estructural entre subvenciones y liquidaciones contractuales No existe acto previo de reconocimiento definitivo de derecho económico, no existe subvención concedida, no existe modificación de un acto favorable firme, ni revisión de oficio de un acto declarativo de derechos; sino que tratándose de un contrato administrativo de gestión de servicios públicos, cuya liquidación forma parte de la ejecución normal del contrato, se articula mediante pagos a cuenta y liquidación final, y culmina exclusivamente con la aprobación de la liquidación anual.

Se invoca la STS de 18 de julio de 2016, rec. 2313/2014): "La normativa sobre revisión de actos administrativos favorables no es automáticamente trasladable al ámbito de la ejecución y liquidación de contratos administrativos" 2. Inexistencia de acto firme favorable equiparable al supuesto por la STSJ País Vasco nº 406/2023, la Administración revisó actos firmes de concesión, alterando ex post un derecho económico ya consolidado.

Aquí, sin embargo, las liquidaciones mensuales no generan derechos definitivos, son meros pagos provisionales a cuenta, y están subordinadas a la liquidación anual expresa. La liquidación anual aprobada en 2022 no revisa actos anteriores, sino que los integra, regulariza y completa, conforme a lo previsto contractualmente.

3. Ausencia de prescindencia procedimental

Se observó el procedimiento, el órgano era competente, existieron informes técnicos y jurídicos, y se dictó resolución motivada.

6.- Inexistencia de caducidad.

La demandada opone la confusión entre plazos contractuales y plazos procedimentales legales, entre caducidad y extemporaneidad, y entre invalidez automática y eventual irregularidad no invalidante.

La caducidad es una institución de carácter estrictamente legal, que únicamente puede operar cuando existe una norma con rango de ley que así lo establezca, y se refiere a procedimientos administrativos iniciados formalmente y sujetos a un plazo máximo de resolución.

Según la demandada, ninguno de esos requisitos concurre en el presente caso: el plazo de seis meses invocado por la actora no deriva de una norma legal, no está configurado como plazo de resolución, no se acompaña de previsión alguna de efectos extintivos, y no se inserta en un procedimiento administrativo típico, sino en el marco de la ejecución de un contrato administrativo.

La demandada discute la extrapolación de la STS nº 436/2018, de 19 de marzo, relativa a procedimientos administrativos sujetos a plazos legales de resolución, a la liquidación contractual.

Y es, que la precitada sentencia: se refiere a procedimientos administrativos sancionadores o de gravamen, iniciados formalmente, sometidos a plazos legales máximos, y con previsión expresa de caducidad.

La liquidación anual de un contrato administrativo, reitera la demandada, no es un procedimiento sancionador, no es un procedimiento de gravamen autónomo, no se inicia de oficio mediante acuerdo formal, y no está sujeto a un plazo legal de caducidad. En materia contractual, alega la demandada, la liquidación puede practicarse una vez finalizada su ejecución, aun fuera del plazo inicialmente previsto, sin que ello determine su invalidez.

La liquidación anual se tramitó conforme a los pliegos y se apoyó en informes técnicos y de auditoría, y fue aprobada por el órgano competente con la debida motivación.

7.- Prescripción de la acción liquidatoria de los ejercicios 2016 y 2017; de conformidad con el art. 25.1 a) de la Ley 47/2003, General Presupuestaria (LGP), y en la STSJ País Vasco nº 357/2023.

La demandada invoca el art 48.3 de la Ley 39/2015, y el art. 225 de la NFGTB y considera que la liquidación extemporánea no vicia de anulabilidad ese acto sino que constituye una irregularidad no invalidante.

Se invoca la Sentencia nº 392/2020, de 9 de diciembre de 2020, Rec. 411/2019, de esta Sala :

«Para concluir, la mercantil actora reclama que la actualización se aplique también al período de tiempo comprendido entre el catorce y el treinta y uno de diciembre de 2014.

Sin embargo, tal y como explica la Diputación en su escrito de contestación a la demanda, la liquidación por ese período de tiempo fue aprobada por acuerdo de diecinueve de abril de 2016. De tal modo que, si Pesalur entendía que esta no era conforme a derecho, debía haber interpuesto recurso contra él. Al no haberse hecho así, nos encontramos con una liquidación firme y que no puede ser ya objeto de modificación..." .

La concesionaria (recurrente), opone la demandada, no recurrió dentro de plazo las liquidaciones anuales de los ejercicios 2016 y 2017, con lo cual, devinieron firmes; además, según la STS de 10 de marzo de 2016, rec. 1620/2014): "La prescripción no constituye una causa de nulidad de pleno derecho, sino, en su caso, de anulabilidad, que debe ser alegada y apreciada conforme a las reglas procesales aplicables".

Así, razona la demandada, la prescripción no convierte al órgano en manifiestamente incompetente, ni elimina la existencia del procedimiento, ni transforma el acto en inexistente.

La misma parte entiende que tampoco se puede aplicar Sentencia nº 357/2023, de 26 de octubre de 2023, del TSJPV, porque la posición jurídico-procesal de ambas empresas en relación a la prescripción del derecho a liquidar es absolutamente diferente, toda vez que la mercantil que pleiteó dentro del PO 527/2022 litigó a tiempo el vicio de anulabilidad consistente en liquidar fuera del plazo de 4 años, mientras que Avanza Durangaldea, S.A., sin embargo, consintió las liquidaciones que ahora insta en revisión.

La demandada reitera que la vía para corregir vicios de mera anulabilidad no es la del artículo 106 de la Ley 39/2015, reservada a los vicios de nulidad radical; y no para reabrir debates sobre otras infracciones.

CUARTO.-CAUSAS DE NULIDAD RADICAL DEL ACUERDO OBJETO DE LA REVISIÓN EXTRAORDINARIA SOLICITADA POR EL RECURRENTE.

Tratándose del procedimiento de revisión previsto por el artículo 106 de la LPAC, hay que contraerse a las causas de nulidad de pleno derecho previstas por el artículo 47. 1 de esa Ley; en lo que hace al caso, las de los apartados a) y e) alegadas por la recurrente.

La alegación del primero de esos vicios se funda en el hecho de que, caducada la potestad de liquidación definitiva del contrato de gestión de servicios concedido a la recurrente, la Administración demandada adolecía del título habilitante para dictar dicho acto; esto es, un efecto derivado de dicho vicio "originario" ; idem, la invalidez de las actuaciones practicadas en el procedimiento que la recurrente entiende que ya había concluido antes por la transformación de las liquidaciones provisionales, a cuenta, en definitivas.

Antes bien, el ejercicio extemporáneo de una potestad o prescripción de la acción administrativa ; aun concerniendo las mismas a derechos fundamentales, como es el caso de la sancionadora, no implica su inexistencia o actuación "ultra vires"; supuestos constitutivos, en su caso, de la llamada "vía de hecho" , sino la caducidad del procedimiento en los supuestos previstos por el artículo 25.1.b) de la LPAC; anulabilidad, en el caso de ser esencial el plazo incumplido o irregularidad no invalidante de no tener ese carácter ( artículo 48.3 de la misma Ley 39/2015); o la extinción, en el caso de la prescripción, del derecho vinculado a la acción prescripta.

Por lo tanto, la alegada caducidad de la potestad ejercida por la demandada en la fase de liquidación del contrato de gestión de servicios de transporte adjudicado a la recurrente no ha comportado la vulneración de ningún derecho fundamental o infracción de procedimiento , constitutivas de alguno de los supuestos de nulidad radical previstos por el artículo 47.1 de la LPAC.

Por lo que respecta, asimismo, a la prescripción de la acción de liquidación definitiva del precio debido a la recurrente por la gestión del mencionado servicio público, se trata de una infracción de derecho sustantivo oponible, en su caso, en el recurso ordinario contra dicha liquidación y no un supuesto de nulidad radical, entre los previstos por el artículo 106.1 en relación al artículo 47.1; ambos de la LPAC.

Por esa razón, no puede extrapolarse a este procedimiento la sentencia dictada por esta Sala, número 357/2023 de 26 de octubre de 2023 (procedimiento ordinario número 527/2022); interpuesto contra la desestimación de un recurso ordinario ; y no en la vía extraordinaria del artículo 106 de la LPAC; concretamente, el pronunciamiento sobre la prescripción de la acción liquidatoria transcurrido el plazo fijado en el PPT, en que la Administración debe aprobar la liquidación definitiva.

Tampoco la caducidad del procedimiento constituye un vicio de nulidad radical, pero en lo que concierne a la fundamentación del presente recurso no puede excluirse tal efecto invalidante si concedemos ese carácter al plazo establecido en el PCAP del contrato para que la Administración, previa las comprobaciones pertinentes, apruebe las liquidaciones anuales definitivas. Y es que en tal supuesto, caducado el plazo establecido con dicho objeto, las liquidaciones provisionales ( a cuenta) se habrían convertido en definitivas de suerte que , la aprobación "ex post" de las liquidaciones practicadas con el mismo objeto constituiría la revisión de oficio de las que ha habían adquirido ese carácter, al margen de los procedimientos de revisión regulados por los artículos 106 y 107 de la LPCA; esto es, el supuesto de nulidad radical previsto en el articulo 47.1. e) de la misma Ley; según sostiene la recurrente.

Por lo tanto, hay que dilucidar el carácter del plazo en que, según el PCAP del contrato, la Administración debió practicar las liquidaciones definitivas ; si es un plazo de caducidad cuya infracción comporte , por un lado, que las liquidaciones provisionales se hayan convertido en definitivas y, por lo tanto, que la aprobación extemporánea de las liquidaciones del precio contractual haya supuesto la revisión de aquellas sin atender al procedimiento legalmente establecido a dicho fin; o si se trata de un plazo de distinta naturaleza cuya infracción constituya un vicio de anulabilidad o una irregularidad no invalidante ( artículo 48.3 LPAC) .

QUINTO.-REVISIÓN DE OFICIO DE ACTOS DEFINITIVOS.

La recurrente sostiene que las liquidaciones provisionales del contrato devinieron en definitivas por no haber sido dictadas estas dentro del plazo de seis meses previsto en el Pliego de prescripciones técnicas , que transcribimos:

La cláusula 57, rubricada "Liquidación Provisional Mensual", dispone:

1. La sociedad gestora percibirá en concepto de pagos a cuenta de la liquidación final de cada ejercicio unas cantidades en la forma y cuantía aquí descritas.

2. Dentro de los 10 primeros días de cada mes la sociedad gestora presentará al a Diputación Foral de Bizkaia, una liquidación con carácter provisional de los servicios prestados en el mes anterior. Asimismo, entregará el Informe Mensual exigido en la cláusula 33 del presente Pliego, incluidas las estadísticas solicitadas en el mismo.

Tales datos, serán comprobados por la Diputación Foral de Bizkaia, quien procederá a elevar la correspondiente certificación para su abono. Esta certificación mensual se calculará conforme a la siguiente fórmula:

Precio por kilómetro recorrido x Nº kms recorridos en el mes de referencia + Precio por kilómetro no recorrido x Nº kms no recorridos en el mes de referencia + CI mensual - IS

En la elaboración de la certificación se tendrá en cuenta si ha habido alguna aprobación durante el periodo a liquidar, de variaciones de la oferta que pudieran dar lugar a la aplicación de nuevos precios por kilómetro recorrido y no recorrido en los términos indicados en la cláusula 51.

CI mensual: es el coste de la inversión (cuota de amortización de los activos compensables) liquidable mensuales se determinará al cálculo recogido en la cláusula 0 repartido en doce mensualidades.

I: son los ingresos del Servicio conforme a lo recogido en la cláusula 44.

3. La deducción por calidad y gestión no se liquida mensualmente, sino que forma parte de la liquidación anual".

La cláusula 58, rubrica "Liquidación anual", dispone:

1. En el plazo máximo de 6 meses a partir de la finalización del ejercicio y una vez comprobados por la Diputación Foral de Bizkaia el cumplimiento de los kilómetros realmente efectuados, así como realizados los controles necesarios para determinar los ingresos de la sociedad gestora se procederá a la regularización de las liquidaciones provisionales. Para ello la Diputación Foral de Bizkaia aprobará la "Liquidación Anual", que deberá estar adecuadamente desarrollada y justificada de acuerdo a la determinación los distintos conceptos de pago e ingresos calculados para el ejercicio objeto de liquidación. Los conceptos incluidos en la "Liquidación Anual" serán los siguientes:

Coste ofertado por Operaciones (CO) y su cálculo como resultado de los siguientes sumandos:

a) Precio por kilómetro recorrido 8PPK) x Nº kms recorridos anualmente que serán iguales o inferiores a los kilómetros teóricos recogidos en el Calendario Anual de Servicios

b) Precio por kilómetro no recorrido no imputables ala sociedad gestora x Nº kms no recorridos no imputables anualmente

c) Variaciones de servicio sin incremento de recursos: Desglosando en dos su- mandos correspondientes a los kilómetros recorridos y a los no recurridos

d) Variaciones de servicio con incremento de recursos: Al igual que el anterior se determinará con los dos sumandos referidos a los kilómetros recorridos y a los no recorridos

e) Compensación por variación en los recursos asignados por línea

Deducción por Calidad y Gestión (CR)

Liquidación anual por servicios complementarios (en caso de que se hubiesen

prestado durante el ejercicio)

Costes de Inversión (CI): Se tendrá en cuanta los costes de inversión anuales y la

compensación abonada por variaciones los costes de inversión.

Ingresos del Servicio

Liquidaciones mensuales abonadas a cuenta

2. Si de la liquidación resultara un saldo a favor de la sociedad gestora, el abono de las cantidades correspondientes se haría efectivo mediante abono en la siguiente liquidación provisional. Si por el contrario, el resultado de la liquidación arrojara la necesidad de devolución de parte de las cantidades percibidas a cuenta su compensación se realizará igualmente mediante el cargo en la siguiente liquidación provisional.

3. La primera liquidación anual del contrato será la correspondiente al periodo comprendido entre la fecha de firma del contrato de concesión y el 31 de diciembre de ese mismo año, esta liquidación se realizará aplicando los precios unitarios efectivamente ofertados por la sociedad gestora.

4. El presente procedimiento de liquidación podrá ser modificado por la Diputación Foral de Bizkaia de mutuo acuerdo con la sociedad gestora en los términos que se establezcan.

5. Al término del plazo de vigencia del contrato se efectuará el cierre de la liquidación correspondiente al último periodo, cuyo saldo en caso de que sea favorable a la Diputación Foral de Bizkaia, será reintegrado a la misma en un plazo no superior a treinta días.

6. La Diputación Foral de Bizkaia establecerá, en lo no contemplado en el presente documento, los procedimientos y mecanismo que estime necesarios para el control de los ingresos repercutidos por la empresa operadora en la liquidación anual".

Un plazo no deja de ser de caducidad porque no se haya establecido normativamente con esa denominación, si se trata del ejercicio de la potestad sancionadora o, en general, de intervención susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen ( art. 25.1. b/ LPAC)

Pues bien, en lo que hace al caso, no se ha tratado del ejercicio de una potestad susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen al contratista sino de la regularización de las liquidaciones mensuales provisionales mediante la liquidación anual del servicio prestado en el mismo periodo.; esto es, una potestad que por su propia naturaleza y finalidad no puede comportar efectos desfavorables o de gravamen para el interesado: como, por ejemplo, la penalización por incumplimiento de los plazos contractuales.

Ni tan siquiera se trata de un plazo "procedimental" ; esto es, el plazo en que debe resolverse la solicitud del interesado o un expediente iniciado de oficio; en el ámbito de la contratación, sea en la fase de adjudicación o en la posterior de ejecución; sino del ejercicio de una facultad ( la de liquidación) en esa segunda fase.

Así es que, los plazos de aprobación y abono de las certificaciones de obra o pagos a cuenta ; la certificación final de obras y la liquidación de ese contrato ( artículos 150; 166 y 169 del Real Decreto 1098/ 2001 de 12 de octubre, que aprobó el Reglamento de contratación de las Administraciones Públicas) no son plazos de caducidad; ni tan siquiera esenciales , de suerte que su incumplimiento invalide las correspondientes liquidaciones; sino irregularidades invalidantes, sin otros efectos que los derivados de la demora en el cumplimiento de las obligaciones de pago de la Administración Pública ( artículo 198.3-6 de la Ley 9/2017 de contratos del sector público en relación con la Ley 3/2004 de 29 de diciembre de medidas contra la morosidad).

La liquidación, tributaria, contractual o de cualquier otra clase, no es susceptible "por si sola" de producir efectos desfavorables o de gravamen; si no, dependiendo de su resultado o propia mecánica, en el caso de la regularización de las provisionales o a cuenta: con saldo a favor del contribuyente, contratista, u otro interesado; por consiguiente, aun se considere facultad de intervención o fiscalización no tiene el carácter del acto de suyo desfavorable o de gravamen.

Y tampoco la regularización de las liquidaciones provisionales o pagos a cuenta implica la revocación de un acto declarativo de derechos o favorable al interesado, ya que aquellas , precisamente por su índole, no son óbice a la definitiva que establezca el saldo o liquidación final del contrato; v.g. las liquidaciones tributarias. Y también las contractuales ( provisionales/definitivas) en la vieja legislación de contratos de las Administraciones Públicas.

Y si los plazos de liquidación contractual establecidos por norma legal o reglamentaria no tienen el carácter de plazos de caducidad; malamente pueden considerarse de la misma clase los establecidos, a los mismos efectos, en los Pliegos del contrato.

Supuesto distinto es el de vencimiento del plazo, si acaso de caducidad, del expediente de gestión en que se practique la liquidación ; por ejemplo, los de gestión tributaria; concluyan o no mediante un acto de esa naturaleza ( artículo 104.4 b/ de la LGT).

Por último, no puede equipararse el supuesto examinado en el presente al de revisión o revocación del acto de concesión de una subvención que por su carácter evidentemente definitivo, no puede producirse si no a través de los procedimientos establecidos por la LPAC ( artículo 36 y siguientes de la Ley 38/ 2003 de 17 de noviembre; general de subvenciones).

Con lo cual, tampoco viene al caso la sentencia Nº 406/2023 de 13 de diciembre: dictada por esta Sala.

SEXTO.-COSTAS.

Hay que imponerlas a la recurrente con el límite por todos los conceptos (IVA, excluido) , que atendida , principalmente, la cuantía- 1.273.130,38 euros- del recurso fijamos en 5.000 euros ( artículo 139. 1 y 4 de la Ley Jurisdiccional)

PRIMERO.-El recurso contencioso-administrativo se ha presentado contra el Acuerdo de la Diputación Foral de Bizkaia que desestimó la solicitud de revisión de oficio, presentada por AVANZA DURANGALDEA, del Acuerdo de fecha 10 de mayo de 2022 de la Diputación Foral de Bizkaia, de aprobación de las liquidaciones anuales de los ejercicios 2016, 2017, 2018, 2019 y 2020 del contrato de gestión de servicios públicos de "Servicio de transporte público regular permanente y de uso general de viajeros por carretera Nerbio-Arratia-Durangaldea".

Con fecha 16 de diciembre de 2024, la recurrente había solicitado la declaración de oficio de la nulidad del Acuerdo de la Diputación Foral de Bizkaia de 10 de mayo de 2022, al amparo del artículo 106 de la Ley 39/2015; con carácter principal la principal , de todas las liquidaciones anuales comprendidas en el Acuerdo de 10 de mayo de 2022; las de los ejercicios 2016 a 2020 por haber sido dictada la resolución prescindiéndose total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido; subsidiariamente, la declaración también de nulidad de las liquidaciones de las anualidades 2016 y 2017, por haber prescrito a la fecha del Acuerdo el derecho de la DFV a practicar su liquidación

La Resolución recurrida de fecha 19 de junio de 2025, desestimatoria de la antedicha solicitud se remite al Informe de 22 de enero de 2025 del Servicio de Transporte de Personas Viajeras, y al Dictamen de 12 de junio de 2025 de la Comisión Jurídica Asesora de Bizkaia.

SEGUNDO.-MOTIVOS DEL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.

1.- Revisión de las liquidaciones definitivas de los ejercicios 2026-2020 con omisión del trámite previsto por el artículo 107 de la LPAC; a fin de la declaración de lesividad de dicho acto y su sustitución por las aprobadas por el Acuerdo recurrido.

La recurrente afirma el carácter definitivo de las anteriores al amparo de las cláusulas 57 y 58 del y 58 del Pliego de Prescripciones Técnicas del Contrato,

que disponen que la liquidación anual de cada ejercicio debe realizarse en el plazo máximo de seis meses a partir de su finalización, de forma que transcurrido el plazo de seis meses, las liquidaciones provisionales adquieren el carácter de definitivas. Y según la cláusula 57, rubricada "Liquidación Provisional Mensual:

1. La sociedad gestora percibirá en concepto de pagos a cuenta de la liquidación final de cada ejercicio unas cantidades en la forma y cuantía aquí descritas.

2. Dentro de los 10 primeros días de cada mes la sociedad gestora presentará al a Diputación Foral de Bizkaia, una liquidación con carácter provisional de los servicios prestados en el mes anterior. Asimismo, entregará el Informe Mensual exigido en la cláusula 33 del presente Pliego, incluidas las estadísticas solicitadas en el mismo.

Tales datos, serán comprobados por la Diputación Foral de Bizkaia, quien procederá a elevar la correspondiente certificación para su abono. Esta certificación mensual se calculará conforme a la siguiente fórmula:

- Precio por kilómetro recorrido x Nº kms recorridos en el mes de referencia + por kilómetro no recorrido x Nº kms no recorridos en el mes de referencia + CI mensual - IS

En la elaboración de la certificación se tendrá en cuenta si ha habido alguna aprobación durante el periodo a liquidar, de variaciones de la oferta que pudieran dar lugar a la aplicación de nuevos precios por kilómetro recorrido y no recorrido en los términos indicados en la cláusula 51.

CI mensual: es el coste de la inversión (cuota de amortización de los activos compensables) liquidable mensuales se determinará al cálculo recogido en la cláusula 0 repartido en doce mensualidades.

I: son los ingresos del Servicio conforme a lo recogido en la cláusula 44.

3. La deducción por calidad y gestión no se liquida mensualmente, sino que forma parte de la liquidación anual".

La cláusula 58, rubrica "Liquidación anual", dispone por su parte:

1. En el plazo máximo de 6 meses a partir de la finalización del ejercicio y una vez comprobados por la Diputación Foral de Bizkaia el cumplimiento de los kilómetros realmente efectuados, así como realizados los controles necesarios para determinar los ingresos de la sociedad gestora. En el año anterior, se procederá a la regularización de las liquidaciones provisionales. Para ello la Diputación Foral de Bizkaia aprobará la "Liquidación Anual", que deberá estar adecuadamente desarrollada y justificada de acuerdo a la determinación los distintos conceptos de pago e ingresos calculados para el ejercicio objeto de liquidación. Los conceptos incluidos en la "Liquidación Anual" serán los siguientes:

Coste ofertado por Operaciones (CO) y su cálculo como resultado de los siguientes sumandos:

a) Precio por kilómetro recorrido 8PPK) x Nº kms recorridos anualmente que serán iguales o inferiores a los kilómetros teóricos recogidos en el Calendario Anual de Servicios

b) Precio por kilómetro no recorrido no imputables ala sociedad gestora x Nº kms no recorridos no imputables anualmente

c) Variaciones de servicio sin incremento de recursos: Desglosando en dos su- mandos correspondientes a los kilómetros recorridos y a los no recurridos

d) Variaciones de servicio con incremento de recursos: Al igual que el anterior

se determinará con los dos sumandos referidos a los kilómetros recorridos y a los no recorridos

e) Compensación por variación en los recursos asignados por línea

Deducción por Calidad y Gestión (CR)

Liquidación anual por servicios complementarios (en caso de que se hubiesen prestado durante el ejercicio)

Costes de Inversión (CI): Se tendrá en cuanta los costes de inversión anuales y la compensación abonada por variaciones los costes de inversión.

Ingresos del Servicio

Liquidaciones mensuales abonadas a cuenta

2. Si de la liquidación resultara un saldo a favor de la sociedad gestora, el abono de las cantidades correspondientes se haría efectivo mediante abono en la siguiente liquidación provisional. Si por el contrario, el resultado de la liquidación arrojara la necesidad de devolución de parte de las cantidades percibidas a cuenta su compensación se realizará igualmente mediante el cargo en la siguiente liquidación provisional.

3. La primera liquidación anual del contrato será la correspondiente al periodo comprendido entre la fecha de firma del contrato de concesión y el 31 de diciembre de ese mismo año, esta liquidación se realizará aplicando los precios unitarios efectivamente ofertados por la sociedad gestora.

4. El presente procedimiento de liquidación podrá ser modificado por la Diputación Foral de Bizkaia de mutuo acuerdo con la sociedad gestora en los términos que se establezcan.

5. Al término del plazo de vigencia del contrato se efectuará el cierre de la liquidación correspondiente al último periodo, cuyo saldo en caso de que sea favorable a la Diputación Foral de Bizkaia, será reintegrado a la misma en un plazo no superior a treinta días.

6. La Diputación Foral de Bizkaia establecerá, en lo no contemplado en el presente documento, los procedimientos y mecanismo que estime necesarios para el control de los ingresos repercutidos por la empresa operadora en la liquidación anual".

La recurrente sostiene con fundamento en las clausulas que se acaban de transcribir que la liquidación anual de cada ejercicio debe realizarse en el plazo máximo de seis meses a partir de la finalización del ejercicio y, así, transcurrido ese plazo, las liquidaciones provisionales adquieren el carácter de definitivas; y para su revisión hay que tramitar el procedimiento especial previsto por el artículo 107 de la LPACAP.

La recurrente discrepa del Informe antes citado de la Comisión Jurídica Asesora de la Diputación vizcaína:

"En resumen, observamos que el pliego reserva a las actuaciones objeto de la liquidación anual la contabilización de una serie de conceptos que, por su naturaleza (importes que solo pueden calcularse para el total del año, partidas que deben ser objeto de medición o auditoría anual, conceptos no susceptibles de liquidación provisional, etc.) no permite que sean abordados a través de las liquidaciones provisionales a cuenta, tales como: deducciones por calidad y gestión, ingresos extraordinarios por enajenación de bienes que exceden el valor contable neto de dichos bienes, saldos anuales no destinados al límite del 1% de "Otros Costes", etc. Pues bien, estos conceptos, que en la liquidación aprobada por el ACUERDO FORAL DE 10/05/2022 constituyeron la práctica totalidad del saldo liquidado (1.188.655,22 € con respecto a los 1.273.130,38 € liquidados) se quedarían sin resolver en el caso de no aprobarse la liquidación anual, dando lugar a un incumplimiento de los mandatos del pliego, lo cual evidencia que el pliego no contempla en modo alguno que las liquidaciones mensuales puedan ser elevadas a definitivas por el transcurso de un plazo procedimental sustituyendo el acto expreso de la liquidación anual".

Y es que, según la recurrente, la interpretación que se acaba de transcribir se aparta de las referidas cláusulas del Pliego de la contratación que disponen el plazo ( de seis meses) en que debe practicarse la liquidación, computado desde la finalización del ejercicio, y en el que debe practicarse la liquidación anual que regularice las provisionales; a cuyos efectos la DFB debe comprobar el kilometraje y los otros datos necesarios.; y no dejar a su albur el cumplimiento del mencionado plazo.

Se invoca la sentencia de esta Sala número 357/2023 de 26 de octubre de 2023 (procedimiento ordinario número 527/2022); interpuesto contra Acuerdo de la DFB, de fecha 10 de mayo de 2022, que había aprobado las liquidaciones anuales de los ejercicios 2016 a 2020 del contrato de gestión de servicios públicos de transporte regular permanente y de uso general de viajeros por carretera Txorierri Mungialdea; y que a propósito de la prescripción del artículo 25.1 a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaría (en lo sucesivo , "LGP") y siendo analizado si el plazo de cuatro años en esta norma prevista se iniciaba al fin del ejercicio que se había de liquidar (el 1 de enero de 2017 para la liquidación del ejercicio 2016) o como sostenía la DFB cuando esta disponía de toda la información necesaria para aprobar la liquidación del ejercicio que acababa de concluir, dice:

"Argumenta que, para poder practicarla liquidación anual, necesita que se determinen los índices de calidad del contrato. Para ello, sería preciso disponer de unos informes de medición de esos índices. Igualmente, para determinar los ingresos y costes, sería preciso disponer de un informe de control emitido por una empresa auditora. En el caso que nos ocupa, el informe de la auditora para el año 2016 se emitió el uno de septiembre de 2017; y el del año 2017, el dos de octubre de 2018. De manera que, según la administración, el plazo de prescripción no podría comenzar a computarse, como mínimo, hasta esas fechas":

(...) no podemos asumir el argumento de la administración, conforme al cual habría que esperar a que dispusiera de los necesarios informes de auditoría para que empezara a correr el plazo de prescripción. La demandada considera que, hasta entonces, no disponía de todos los datos precisos para ejercer su derecho a practicar la liquidación. Ahora bien, el precepto en cuestión no puede ser interpretado en la forma pretendida por la DFV. En efecto, desde el momento en que terminó el ejercicio, aquella disponía ya de todos los elementos precisos para poder practicar la liquidación. Cuestión distinta es que tales elementos hayan de ser examinados o que sea precisa la elaboración previa de algún informe. Ahora bien, todos los datos precisos para ello están ya disponibles. Asumir la interpretación ofrecida por la administración sería tanto como dejar a su voluntad el inicio del cómputo del plazo de prescripción".

La recurrente reitera, así, que el plazo para la práctica de la liquidación definitiva es de seis meses, transcurridos los cuales quedan elevadas a

definitivas las liquidaciones mensuales provisionales, pues en ese plazo se debería disponer ya de los datos y elementos precisos para poder practicar la liquidación definitiva; sin dejar a la voluntad exclusiva de la Administración el cómputo de los plazos y la ejecución de los contratos.

La recurrente discrepa, asimismo, del Informe de la Comisión Jurídica Asesora en los puntos 35 y 36 del Dictamen : "las liquidaciones mensuales suponen unos pagos a cuenta de la liquidación final del ejercicio que solo contienen algunos de los conceptos que se tendrán en cuenta en dicha liquidación final" y que la "liquidación anual debe estar adecuadamente desarrollada y justificados",

Se invoca, también, la sentencia dictada por esta Sala con fecha 13 de diciembre de 2023 (nº 406/2023), dictada en el procedimiento ordinario nº que examino el recurso interpuesto por la concesionaria del servicio de transporte público regular de viajeros por carretera de la Busturialdea Lea Artibai.

2.- El plazo de seis meses para practicar la liquidación definitiva es un plazo de caducidad, según la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de marzo de 2018, que modifica la doctrina fijada en la sentencia de 30 de julio de 2013, y que proclama que la declaración de caducidad de un procedimiento ha de tener como lógica consecuencia la invalidez de la resolución de fondo dictada en el mismo:

"La esencia de la caducidad de un procedimiento es que queda inhabilitado para dictar una resolución válida sobre el fondo".

3.- La petición subsidiaria de declaración de nulidad de las liquidaciones de las anualidades 2016 y 2017, por haber prescrito a la fecha del Acuerdo el derecho de la DFB a liquidarlas, de conformidad con el artículo 25.1 a) de la LGP.

La recurrente alega el transcurso del plazo de cuatro años de prescripción con fundamento en la sentencia nº 357/2023 de 26 de octubre de 2023.

La misma parte considera que el acto dictado una vez prescripta la acción liquidatoria incurre en un vicio radical, al haberse adoptado sin cobertura legal habilitante, lo que determina su nulidad de pleno derecho conforme a lo establecido en el artículo 47.1 a) y e) de la Ley 39/2015.

La recurrente añade la apreciación de oficio de la prescripción y el efecto invalidante de la antedicha infracción.

4.- La eliminación ex tunc de todos los efectos jurídicos del acto nulo y el derecho al restablecimiento de la situación jurídica individualizada al momento anterior a dicho acto.

En razón a lo cual, la recurrente solicita el abono de los intereses legales devengados desde la fecha del pago considerado indebido.

TERCERO.-MOTIVOS DE OPOSICIÓN AL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.

1.- La confusión entre inexistencia de procedimiento, y eventual discrepancia sobre la correcta interpretación o aplicación del mismo.

La demandada alega que, según la doctrina legal, la causa de nulidad del artículo 47.1.e) LPAC está reservada a los supuestos en los que la Administración actúa al margen de cualquier procedimiento, omitiendo absolutamente los trámites esenciales para la formación de la voluntad del órgano administrativo; por ejemplo, la STS de 3 de diciembre de 2014, rec. 4542/2012; y la STS de 21 de enero de 2016, rec. 2915/2013:

"No toda infracción procedimental determina la nulidad de pleno derecho, sino únicamente aquella que suponga una ausencia total y absoluta de procedimiento, equiparable a la actuación material o de hecho".

Idem, la STS de 20 de mayo de 2019, rec. 169/2017): "La causa de nulidad del artículo 47.1.e) no puede convertirse en una cláusula general de invalidez, pues ello vaciaría de contenido la distinción legal entre nulidad y anulabilidad".

La demandada sostiene que, en lo que hace al caso, sí existió tramitación, sí existieron informes técnicos y jurídicos, sí existió aprobación expresa del órgano competente, y sí existió motivación suficiente.

2. Inexistencia de revisión de acto firme y consentimiento inexistente.

La demandada discute que las liquidaciones mensuales provisionales pasen a definitivas por el simple transcurso del plazo de seis meses, y que el Acuerdo de 10 de mayo de 2022 constituya una revisión de actos firmes, ya que las liquidaciones mensuales son pagos a cuenta, no agotan el procedimiento de liquidación, y no incorporan todos los conceptos que, por su propia naturaleza, solo pueden cuantificarse acierre del ejercicio.

La liquidación anual, argumenta la misma parte, no revisa liquidaciones definitivas previas, sino que culmina el procedimiento contractual previsto en los pliegos, siendo éste el acto administrativo final y único con capacidad para fijar el saldo definitivo del ejercicio.

Por ello, no existe acto firme favorable previo, no existe consentimiento tácito alguno, y no existe presupuesto alguno para acudir al procedimiento de lesividad del artículo 107 LPAC.

3. El plazo de seis meses no es plazo de caducidad ni convierte actos provisionales en definitivos

Se invoca la STS de 12 de febrero de 2020, rec. 1436/2018: "Los plazos para resolver procedimientos administrativos no producen por sí mismos la invalidez automática de los actos dictados fuera de plazo, salvo que una norma con rango de ley así lo establezca expresamente" En el ámbito contractual ,alega la demandada, rige el principio de ejecución completa del contrato, y correcta liquidación económica conforme a los pliegos, principios que quedarían gravemente comprometidos si se aceptara la tesis actora de una "definitividad automática" por inactividad administrativa.

4. La tesis de la actora conduciría a un resultado jurídicamente implicaría la consolidación de saldos manifiestamente incorrectos, impedir la correcta aplicación de conceptos contractuales obligatorios, y consagrar un enriquecimiento injusto incompatible con los principios de legalidad y buena administración. Se invoca la STS de 25 de noviembre de 2015, rec. 2369/2013, "No existen derechos adquiridos frente a una correcta liquidación contractual conforme a los pliegos".

5.- Inaplicación de la STSJPV Nº 406/2023 de 13 de diciembre:

1. Diferencia estructural entre subvenciones y liquidaciones contractuales No existe acto previo de reconocimiento definitivo de derecho económico, no existe subvención concedida, no existe modificación de un acto favorable firme, ni revisión de oficio de un acto declarativo de derechos; sino que tratándose de un contrato administrativo de gestión de servicios públicos, cuya liquidación forma parte de la ejecución normal del contrato, se articula mediante pagos a cuenta y liquidación final, y culmina exclusivamente con la aprobación de la liquidación anual.

Se invoca la STS de 18 de julio de 2016, rec. 2313/2014): "La normativa sobre revisión de actos administrativos favorables no es automáticamente trasladable al ámbito de la ejecución y liquidación de contratos administrativos" 2. Inexistencia de acto firme favorable equiparable al supuesto por la STSJ País Vasco nº 406/2023, la Administración revisó actos firmes de concesión, alterando ex post un derecho económico ya consolidado.

Aquí, sin embargo, las liquidaciones mensuales no generan derechos definitivos, son meros pagos provisionales a cuenta, y están subordinadas a la liquidación anual expresa. La liquidación anual aprobada en 2022 no revisa actos anteriores, sino que los integra, regulariza y completa, conforme a lo previsto contractualmente.

3. Ausencia de prescindencia procedimental

Se observó el procedimiento, el órgano era competente, existieron informes técnicos y jurídicos, y se dictó resolución motivada.

6.- Inexistencia de caducidad.

La demandada opone la confusión entre plazos contractuales y plazos procedimentales legales, entre caducidad y extemporaneidad, y entre invalidez automática y eventual irregularidad no invalidante.

La caducidad es una institución de carácter estrictamente legal, que únicamente puede operar cuando existe una norma con rango de ley que así lo establezca, y se refiere a procedimientos administrativos iniciados formalmente y sujetos a un plazo máximo de resolución.

Según la demandada, ninguno de esos requisitos concurre en el presente caso: el plazo de seis meses invocado por la actora no deriva de una norma legal, no está configurado como plazo de resolución, no se acompaña de previsión alguna de efectos extintivos, y no se inserta en un procedimiento administrativo típico, sino en el marco de la ejecución de un contrato administrativo.

La demandada discute la extrapolación de la STS nº 436/2018, de 19 de marzo, relativa a procedimientos administrativos sujetos a plazos legales de resolución, a la liquidación contractual.

Y es, que la precitada sentencia: se refiere a procedimientos administrativos sancionadores o de gravamen, iniciados formalmente, sometidos a plazos legales máximos, y con previsión expresa de caducidad.

La liquidación anual de un contrato administrativo, reitera la demandada, no es un procedimiento sancionador, no es un procedimiento de gravamen autónomo, no se inicia de oficio mediante acuerdo formal, y no está sujeto a un plazo legal de caducidad. En materia contractual, alega la demandada, la liquidación puede practicarse una vez finalizada su ejecución, aun fuera del plazo inicialmente previsto, sin que ello determine su invalidez.

La liquidación anual se tramitó conforme a los pliegos y se apoyó en informes técnicos y de auditoría, y fue aprobada por el órgano competente con la debida motivación.

7.- Prescripción de la acción liquidatoria de los ejercicios 2016 y 2017; de conformidad con el art. 25.1 a) de la Ley 47/2003, General Presupuestaria (LGP), y en la STSJ País Vasco nº 357/2023.

La demandada invoca el art 48.3 de la Ley 39/2015, y el art. 225 de la NFGTB y considera que la liquidación extemporánea no vicia de anulabilidad ese acto sino que constituye una irregularidad no invalidante.

Se invoca la Sentencia nº 392/2020, de 9 de diciembre de 2020, Rec. 411/2019, de esta Sala :

«Para concluir, la mercantil actora reclama que la actualización se aplique también al período de tiempo comprendido entre el catorce y el treinta y uno de diciembre de 2014.

Sin embargo, tal y como explica la Diputación en su escrito de contestación a la demanda, la liquidación por ese período de tiempo fue aprobada por acuerdo de diecinueve de abril de 2016. De tal modo que, si Pesalur entendía que esta no era conforme a derecho, debía haber interpuesto recurso contra él. Al no haberse hecho así, nos encontramos con una liquidación firme y que no puede ser ya objeto de modificación..." .

La concesionaria (recurrente), opone la demandada, no recurrió dentro de plazo las liquidaciones anuales de los ejercicios 2016 y 2017, con lo cual, devinieron firmes; además, según la STS de 10 de marzo de 2016, rec. 1620/2014): "La prescripción no constituye una causa de nulidad de pleno derecho, sino, en su caso, de anulabilidad, que debe ser alegada y apreciada conforme a las reglas procesales aplicables".

Así, razona la demandada, la prescripción no convierte al órgano en manifiestamente incompetente, ni elimina la existencia del procedimiento, ni transforma el acto en inexistente.

La misma parte entiende que tampoco se puede aplicar Sentencia nº 357/2023, de 26 de octubre de 2023, del TSJPV, porque la posición jurídico-procesal de ambas empresas en relación a la prescripción del derecho a liquidar es absolutamente diferente, toda vez que la mercantil que pleiteó dentro del PO 527/2022 litigó a tiempo el vicio de anulabilidad consistente en liquidar fuera del plazo de 4 años, mientras que Avanza Durangaldea, S.A., sin embargo, consintió las liquidaciones que ahora insta en revisión.

La demandada reitera que la vía para corregir vicios de mera anulabilidad no es la del artículo 106 de la Ley 39/2015, reservada a los vicios de nulidad radical; y no para reabrir debates sobre otras infracciones.

CUARTO.-CAUSAS DE NULIDAD RADICAL DEL ACUERDO OBJETO DE LA REVISIÓN EXTRAORDINARIA SOLICITADA POR EL RECURRENTE.

Tratándose del procedimiento de revisión previsto por el artículo 106 de la LPAC, hay que contraerse a las causas de nulidad de pleno derecho previstas por el artículo 47. 1 de esa Ley; en lo que hace al caso, las de los apartados a) y e) alegadas por la recurrente.

La alegación del primero de esos vicios se funda en el hecho de que, caducada la potestad de liquidación definitiva del contrato de gestión de servicios concedido a la recurrente, la Administración demandada adolecía del título habilitante para dictar dicho acto; esto es, un efecto derivado de dicho vicio "originario" ; idem, la invalidez de las actuaciones practicadas en el procedimiento que la recurrente entiende que ya había concluido antes por la transformación de las liquidaciones provisionales, a cuenta, en definitivas.

Antes bien, el ejercicio extemporáneo de una potestad o prescripción de la acción administrativa ; aun concerniendo las mismas a derechos fundamentales, como es el caso de la sancionadora, no implica su inexistencia o actuación "ultra vires"; supuestos constitutivos, en su caso, de la llamada "vía de hecho" , sino la caducidad del procedimiento en los supuestos previstos por el artículo 25.1.b) de la LPAC; anulabilidad, en el caso de ser esencial el plazo incumplido o irregularidad no invalidante de no tener ese carácter ( artículo 48.3 de la misma Ley 39/2015); o la extinción, en el caso de la prescripción, del derecho vinculado a la acción prescripta.

Por lo tanto, la alegada caducidad de la potestad ejercida por la demandada en la fase de liquidación del contrato de gestión de servicios de transporte adjudicado a la recurrente no ha comportado la vulneración de ningún derecho fundamental o infracción de procedimiento , constitutivas de alguno de los supuestos de nulidad radical previstos por el artículo 47.1 de la LPAC.

Por lo que respecta, asimismo, a la prescripción de la acción de liquidación definitiva del precio debido a la recurrente por la gestión del mencionado servicio público, se trata de una infracción de derecho sustantivo oponible, en su caso, en el recurso ordinario contra dicha liquidación y no un supuesto de nulidad radical, entre los previstos por el artículo 106.1 en relación al artículo 47.1; ambos de la LPAC.

Por esa razón, no puede extrapolarse a este procedimiento la sentencia dictada por esta Sala, número 357/2023 de 26 de octubre de 2023 (procedimiento ordinario número 527/2022); interpuesto contra la desestimación de un recurso ordinario ; y no en la vía extraordinaria del artículo 106 de la LPAC; concretamente, el pronunciamiento sobre la prescripción de la acción liquidatoria transcurrido el plazo fijado en el PPT, en que la Administración debe aprobar la liquidación definitiva.

Tampoco la caducidad del procedimiento constituye un vicio de nulidad radical, pero en lo que concierne a la fundamentación del presente recurso no puede excluirse tal efecto invalidante si concedemos ese carácter al plazo establecido en el PCAP del contrato para que la Administración, previa las comprobaciones pertinentes, apruebe las liquidaciones anuales definitivas. Y es que en tal supuesto, caducado el plazo establecido con dicho objeto, las liquidaciones provisionales ( a cuenta) se habrían convertido en definitivas de suerte que , la aprobación "ex post" de las liquidaciones practicadas con el mismo objeto constituiría la revisión de oficio de las que ha habían adquirido ese carácter, al margen de los procedimientos de revisión regulados por los artículos 106 y 107 de la LPCA; esto es, el supuesto de nulidad radical previsto en el articulo 47.1. e) de la misma Ley; según sostiene la recurrente.

Por lo tanto, hay que dilucidar el carácter del plazo en que, según el PCAP del contrato, la Administración debió practicar las liquidaciones definitivas ; si es un plazo de caducidad cuya infracción comporte , por un lado, que las liquidaciones provisionales se hayan convertido en definitivas y, por lo tanto, que la aprobación extemporánea de las liquidaciones del precio contractual haya supuesto la revisión de aquellas sin atender al procedimiento legalmente establecido a dicho fin; o si se trata de un plazo de distinta naturaleza cuya infracción constituya un vicio de anulabilidad o una irregularidad no invalidante ( artículo 48.3 LPAC) .

QUINTO.-REVISIÓN DE OFICIO DE ACTOS DEFINITIVOS.

La recurrente sostiene que las liquidaciones provisionales del contrato devinieron en definitivas por no haber sido dictadas estas dentro del plazo de seis meses previsto en el Pliego de prescripciones técnicas , que transcribimos:

La cláusula 57, rubricada "Liquidación Provisional Mensual", dispone:

1. La sociedad gestora percibirá en concepto de pagos a cuenta de la liquidación final de cada ejercicio unas cantidades en la forma y cuantía aquí descritas.

2. Dentro de los 10 primeros días de cada mes la sociedad gestora presentará al a Diputación Foral de Bizkaia, una liquidación con carácter provisional de los servicios prestados en el mes anterior. Asimismo, entregará el Informe Mensual exigido en la cláusula 33 del presente Pliego, incluidas las estadísticas solicitadas en el mismo.

Tales datos, serán comprobados por la Diputación Foral de Bizkaia, quien procederá a elevar la correspondiente certificación para su abono. Esta certificación mensual se calculará conforme a la siguiente fórmula:

Precio por kilómetro recorrido x Nº kms recorridos en el mes de referencia + Precio por kilómetro no recorrido x Nº kms no recorridos en el mes de referencia + CI mensual - IS

En la elaboración de la certificación se tendrá en cuenta si ha habido alguna aprobación durante el periodo a liquidar, de variaciones de la oferta que pudieran dar lugar a la aplicación de nuevos precios por kilómetro recorrido y no recorrido en los términos indicados en la cláusula 51.

CI mensual: es el coste de la inversión (cuota de amortización de los activos compensables) liquidable mensuales se determinará al cálculo recogido en la cláusula 0 repartido en doce mensualidades.

I: son los ingresos del Servicio conforme a lo recogido en la cláusula 44.

3. La deducción por calidad y gestión no se liquida mensualmente, sino que forma parte de la liquidación anual".

La cláusula 58, rubrica "Liquidación anual", dispone:

1. En el plazo máximo de 6 meses a partir de la finalización del ejercicio y una vez comprobados por la Diputación Foral de Bizkaia el cumplimiento de los kilómetros realmente efectuados, así como realizados los controles necesarios para determinar los ingresos de la sociedad gestora se procederá a la regularización de las liquidaciones provisionales. Para ello la Diputación Foral de Bizkaia aprobará la "Liquidación Anual", que deberá estar adecuadamente desarrollada y justificada de acuerdo a la determinación los distintos conceptos de pago e ingresos calculados para el ejercicio objeto de liquidación. Los conceptos incluidos en la "Liquidación Anual" serán los siguientes:

Coste ofertado por Operaciones (CO) y su cálculo como resultado de los siguientes sumandos:

a) Precio por kilómetro recorrido 8PPK) x Nº kms recorridos anualmente que serán iguales o inferiores a los kilómetros teóricos recogidos en el Calendario Anual de Servicios

b) Precio por kilómetro no recorrido no imputables ala sociedad gestora x Nº kms no recorridos no imputables anualmente

c) Variaciones de servicio sin incremento de recursos: Desglosando en dos su- mandos correspondientes a los kilómetros recorridos y a los no recurridos

d) Variaciones de servicio con incremento de recursos: Al igual que el anterior se determinará con los dos sumandos referidos a los kilómetros recorridos y a los no recorridos

e) Compensación por variación en los recursos asignados por línea

Deducción por Calidad y Gestión (CR)

Liquidación anual por servicios complementarios (en caso de que se hubiesen

prestado durante el ejercicio)

Costes de Inversión (CI): Se tendrá en cuanta los costes de inversión anuales y la

compensación abonada por variaciones los costes de inversión.

Ingresos del Servicio

Liquidaciones mensuales abonadas a cuenta

2. Si de la liquidación resultara un saldo a favor de la sociedad gestora, el abono de las cantidades correspondientes se haría efectivo mediante abono en la siguiente liquidación provisional. Si por el contrario, el resultado de la liquidación arrojara la necesidad de devolución de parte de las cantidades percibidas a cuenta su compensación se realizará igualmente mediante el cargo en la siguiente liquidación provisional.

3. La primera liquidación anual del contrato será la correspondiente al periodo comprendido entre la fecha de firma del contrato de concesión y el 31 de diciembre de ese mismo año, esta liquidación se realizará aplicando los precios unitarios efectivamente ofertados por la sociedad gestora.

4. El presente procedimiento de liquidación podrá ser modificado por la Diputación Foral de Bizkaia de mutuo acuerdo con la sociedad gestora en los términos que se establezcan.

5. Al término del plazo de vigencia del contrato se efectuará el cierre de la liquidación correspondiente al último periodo, cuyo saldo en caso de que sea favorable a la Diputación Foral de Bizkaia, será reintegrado a la misma en un plazo no superior a treinta días.

6. La Diputación Foral de Bizkaia establecerá, en lo no contemplado en el presente documento, los procedimientos y mecanismo que estime necesarios para el control de los ingresos repercutidos por la empresa operadora en la liquidación anual".

Un plazo no deja de ser de caducidad porque no se haya establecido normativamente con esa denominación, si se trata del ejercicio de la potestad sancionadora o, en general, de intervención susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen ( art. 25.1. b/ LPAC)

Pues bien, en lo que hace al caso, no se ha tratado del ejercicio de una potestad susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen al contratista sino de la regularización de las liquidaciones mensuales provisionales mediante la liquidación anual del servicio prestado en el mismo periodo.; esto es, una potestad que por su propia naturaleza y finalidad no puede comportar efectos desfavorables o de gravamen para el interesado: como, por ejemplo, la penalización por incumplimiento de los plazos contractuales.

Ni tan siquiera se trata de un plazo "procedimental" ; esto es, el plazo en que debe resolverse la solicitud del interesado o un expediente iniciado de oficio; en el ámbito de la contratación, sea en la fase de adjudicación o en la posterior de ejecución; sino del ejercicio de una facultad ( la de liquidación) en esa segunda fase.

Así es que, los plazos de aprobación y abono de las certificaciones de obra o pagos a cuenta ; la certificación final de obras y la liquidación de ese contrato ( artículos 150; 166 y 169 del Real Decreto 1098/ 2001 de 12 de octubre, que aprobó el Reglamento de contratación de las Administraciones Públicas) no son plazos de caducidad; ni tan siquiera esenciales , de suerte que su incumplimiento invalide las correspondientes liquidaciones; sino irregularidades invalidantes, sin otros efectos que los derivados de la demora en el cumplimiento de las obligaciones de pago de la Administración Pública ( artículo 198.3-6 de la Ley 9/2017 de contratos del sector público en relación con la Ley 3/2004 de 29 de diciembre de medidas contra la morosidad).

La liquidación, tributaria, contractual o de cualquier otra clase, no es susceptible "por si sola" de producir efectos desfavorables o de gravamen; si no, dependiendo de su resultado o propia mecánica, en el caso de la regularización de las provisionales o a cuenta: con saldo a favor del contribuyente, contratista, u otro interesado; por consiguiente, aun se considere facultad de intervención o fiscalización no tiene el carácter del acto de suyo desfavorable o de gravamen.

Y tampoco la regularización de las liquidaciones provisionales o pagos a cuenta implica la revocación de un acto declarativo de derechos o favorable al interesado, ya que aquellas , precisamente por su índole, no son óbice a la definitiva que establezca el saldo o liquidación final del contrato; v.g. las liquidaciones tributarias. Y también las contractuales ( provisionales/definitivas) en la vieja legislación de contratos de las Administraciones Públicas.

Y si los plazos de liquidación contractual establecidos por norma legal o reglamentaria no tienen el carácter de plazos de caducidad; malamente pueden considerarse de la misma clase los establecidos, a los mismos efectos, en los Pliegos del contrato.

Supuesto distinto es el de vencimiento del plazo, si acaso de caducidad, del expediente de gestión en que se practique la liquidación ; por ejemplo, los de gestión tributaria; concluyan o no mediante un acto de esa naturaleza ( artículo 104.4 b/ de la LGT).

Por último, no puede equipararse el supuesto examinado en el presente al de revisión o revocación del acto de concesión de una subvención que por su carácter evidentemente definitivo, no puede producirse si no a través de los procedimientos establecidos por la LPAC ( artículo 36 y siguientes de la Ley 38/ 2003 de 17 de noviembre; general de subvenciones).

Con lo cual, tampoco viene al caso la sentencia Nº 406/2023 de 13 de diciembre: dictada por esta Sala.

SEXTO.-COSTAS.

Hay que imponerlas a la recurrente con el límite por todos los conceptos (IVA, excluido) , que atendida , principalmente, la cuantía- 1.273.130,38 euros- del recurso fijamos en 5.000 euros ( artículo 139. 1 y 4 de la Ley Jurisdiccional)

PRIMERO.-El recurso contencioso-administrativo se ha presentado contra el Acuerdo de la Diputación Foral de Bizkaia que desestimó la solicitud de revisión de oficio, presentada por AVANZA DURANGALDEA, del Acuerdo de fecha 10 de mayo de 2022 de la Diputación Foral de Bizkaia, de aprobación de las liquidaciones anuales de los ejercicios 2016, 2017, 2018, 2019 y 2020 del contrato de gestión de servicios públicos de "Servicio de transporte público regular permanente y de uso general de viajeros por carretera Nerbio-Arratia-Durangaldea".

Con fecha 16 de diciembre de 2024, la recurrente había solicitado la declaración de oficio de la nulidad del Acuerdo de la Diputación Foral de Bizkaia de 10 de mayo de 2022, al amparo del artículo 106 de la Ley 39/2015; con carácter principal la principal , de todas las liquidaciones anuales comprendidas en el Acuerdo de 10 de mayo de 2022; las de los ejercicios 2016 a 2020 por haber sido dictada la resolución prescindiéndose total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido; subsidiariamente, la declaración también de nulidad de las liquidaciones de las anualidades 2016 y 2017, por haber prescrito a la fecha del Acuerdo el derecho de la DFV a practicar su liquidación

La Resolución recurrida de fecha 19 de junio de 2025, desestimatoria de la antedicha solicitud se remite al Informe de 22 de enero de 2025 del Servicio de Transporte de Personas Viajeras, y al Dictamen de 12 de junio de 2025 de la Comisión Jurídica Asesora de Bizkaia.

SEGUNDO.-MOTIVOS DEL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.

1.- Revisión de las liquidaciones definitivas de los ejercicios 2026-2020 con omisión del trámite previsto por el artículo 107 de la LPAC; a fin de la declaración de lesividad de dicho acto y su sustitución por las aprobadas por el Acuerdo recurrido.

La recurrente afirma el carácter definitivo de las anteriores al amparo de las cláusulas 57 y 58 del y 58 del Pliego de Prescripciones Técnicas del Contrato,

que disponen que la liquidación anual de cada ejercicio debe realizarse en el plazo máximo de seis meses a partir de su finalización, de forma que transcurrido el plazo de seis meses, las liquidaciones provisionales adquieren el carácter de definitivas. Y según la cláusula 57, rubricada "Liquidación Provisional Mensual:

1. La sociedad gestora percibirá en concepto de pagos a cuenta de la liquidación final de cada ejercicio unas cantidades en la forma y cuantía aquí descritas.

2. Dentro de los 10 primeros días de cada mes la sociedad gestora presentará al a Diputación Foral de Bizkaia, una liquidación con carácter provisional de los servicios prestados en el mes anterior. Asimismo, entregará el Informe Mensual exigido en la cláusula 33 del presente Pliego, incluidas las estadísticas solicitadas en el mismo.

Tales datos, serán comprobados por la Diputación Foral de Bizkaia, quien procederá a elevar la correspondiente certificación para su abono. Esta certificación mensual se calculará conforme a la siguiente fórmula:

- Precio por kilómetro recorrido x Nº kms recorridos en el mes de referencia + por kilómetro no recorrido x Nº kms no recorridos en el mes de referencia + CI mensual - IS

En la elaboración de la certificación se tendrá en cuenta si ha habido alguna aprobación durante el periodo a liquidar, de variaciones de la oferta que pudieran dar lugar a la aplicación de nuevos precios por kilómetro recorrido y no recorrido en los términos indicados en la cláusula 51.

CI mensual: es el coste de la inversión (cuota de amortización de los activos compensables) liquidable mensuales se determinará al cálculo recogido en la cláusula 0 repartido en doce mensualidades.

I: son los ingresos del Servicio conforme a lo recogido en la cláusula 44.

3. La deducción por calidad y gestión no se liquida mensualmente, sino que forma parte de la liquidación anual".

La cláusula 58, rubrica "Liquidación anual", dispone por su parte:

1. En el plazo máximo de 6 meses a partir de la finalización del ejercicio y una vez comprobados por la Diputación Foral de Bizkaia el cumplimiento de los kilómetros realmente efectuados, así como realizados los controles necesarios para determinar los ingresos de la sociedad gestora. En el año anterior, se procederá a la regularización de las liquidaciones provisionales. Para ello la Diputación Foral de Bizkaia aprobará la "Liquidación Anual", que deberá estar adecuadamente desarrollada y justificada de acuerdo a la determinación los distintos conceptos de pago e ingresos calculados para el ejercicio objeto de liquidación. Los conceptos incluidos en la "Liquidación Anual" serán los siguientes:

Coste ofertado por Operaciones (CO) y su cálculo como resultado de los siguientes sumandos:

a) Precio por kilómetro recorrido 8PPK) x Nº kms recorridos anualmente que serán iguales o inferiores a los kilómetros teóricos recogidos en el Calendario Anual de Servicios

b) Precio por kilómetro no recorrido no imputables ala sociedad gestora x Nº kms no recorridos no imputables anualmente

c) Variaciones de servicio sin incremento de recursos: Desglosando en dos su- mandos correspondientes a los kilómetros recorridos y a los no recurridos

d) Variaciones de servicio con incremento de recursos: Al igual que el anterior

se determinará con los dos sumandos referidos a los kilómetros recorridos y a los no recorridos

e) Compensación por variación en los recursos asignados por línea

Deducción por Calidad y Gestión (CR)

Liquidación anual por servicios complementarios (en caso de que se hubiesen prestado durante el ejercicio)

Costes de Inversión (CI): Se tendrá en cuanta los costes de inversión anuales y la compensación abonada por variaciones los costes de inversión.

Ingresos del Servicio

Liquidaciones mensuales abonadas a cuenta

2. Si de la liquidación resultara un saldo a favor de la sociedad gestora, el abono de las cantidades correspondientes se haría efectivo mediante abono en la siguiente liquidación provisional. Si por el contrario, el resultado de la liquidación arrojara la necesidad de devolución de parte de las cantidades percibidas a cuenta su compensación se realizará igualmente mediante el cargo en la siguiente liquidación provisional.

3. La primera liquidación anual del contrato será la correspondiente al periodo comprendido entre la fecha de firma del contrato de concesión y el 31 de diciembre de ese mismo año, esta liquidación se realizará aplicando los precios unitarios efectivamente ofertados por la sociedad gestora.

4. El presente procedimiento de liquidación podrá ser modificado por la Diputación Foral de Bizkaia de mutuo acuerdo con la sociedad gestora en los términos que se establezcan.

5. Al término del plazo de vigencia del contrato se efectuará el cierre de la liquidación correspondiente al último periodo, cuyo saldo en caso de que sea favorable a la Diputación Foral de Bizkaia, será reintegrado a la misma en un plazo no superior a treinta días.

6. La Diputación Foral de Bizkaia establecerá, en lo no contemplado en el presente documento, los procedimientos y mecanismo que estime necesarios para el control de los ingresos repercutidos por la empresa operadora en la liquidación anual".

La recurrente sostiene con fundamento en las clausulas que se acaban de transcribir que la liquidación anual de cada ejercicio debe realizarse en el plazo máximo de seis meses a partir de la finalización del ejercicio y, así, transcurrido ese plazo, las liquidaciones provisionales adquieren el carácter de definitivas; y para su revisión hay que tramitar el procedimiento especial previsto por el artículo 107 de la LPACAP.

La recurrente discrepa del Informe antes citado de la Comisión Jurídica Asesora de la Diputación vizcaína:

"En resumen, observamos que el pliego reserva a las actuaciones objeto de la liquidación anual la contabilización de una serie de conceptos que, por su naturaleza (importes que solo pueden calcularse para el total del año, partidas que deben ser objeto de medición o auditoría anual, conceptos no susceptibles de liquidación provisional, etc.) no permite que sean abordados a través de las liquidaciones provisionales a cuenta, tales como: deducciones por calidad y gestión, ingresos extraordinarios por enajenación de bienes que exceden el valor contable neto de dichos bienes, saldos anuales no destinados al límite del 1% de "Otros Costes", etc. Pues bien, estos conceptos, que en la liquidación aprobada por el ACUERDO FORAL DE 10/05/2022 constituyeron la práctica totalidad del saldo liquidado (1.188.655,22 € con respecto a los 1.273.130,38 € liquidados) se quedarían sin resolver en el caso de no aprobarse la liquidación anual, dando lugar a un incumplimiento de los mandatos del pliego, lo cual evidencia que el pliego no contempla en modo alguno que las liquidaciones mensuales puedan ser elevadas a definitivas por el transcurso de un plazo procedimental sustituyendo el acto expreso de la liquidación anual".

Y es que, según la recurrente, la interpretación que se acaba de transcribir se aparta de las referidas cláusulas del Pliego de la contratación que disponen el plazo ( de seis meses) en que debe practicarse la liquidación, computado desde la finalización del ejercicio, y en el que debe practicarse la liquidación anual que regularice las provisionales; a cuyos efectos la DFB debe comprobar el kilometraje y los otros datos necesarios.; y no dejar a su albur el cumplimiento del mencionado plazo.

Se invoca la sentencia de esta Sala número 357/2023 de 26 de octubre de 2023 (procedimiento ordinario número 527/2022); interpuesto contra Acuerdo de la DFB, de fecha 10 de mayo de 2022, que había aprobado las liquidaciones anuales de los ejercicios 2016 a 2020 del contrato de gestión de servicios públicos de transporte regular permanente y de uso general de viajeros por carretera Txorierri Mungialdea; y que a propósito de la prescripción del artículo 25.1 a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaría (en lo sucesivo , "LGP") y siendo analizado si el plazo de cuatro años en esta norma prevista se iniciaba al fin del ejercicio que se había de liquidar (el 1 de enero de 2017 para la liquidación del ejercicio 2016) o como sostenía la DFB cuando esta disponía de toda la información necesaria para aprobar la liquidación del ejercicio que acababa de concluir, dice:

"Argumenta que, para poder practicarla liquidación anual, necesita que se determinen los índices de calidad del contrato. Para ello, sería preciso disponer de unos informes de medición de esos índices. Igualmente, para determinar los ingresos y costes, sería preciso disponer de un informe de control emitido por una empresa auditora. En el caso que nos ocupa, el informe de la auditora para el año 2016 se emitió el uno de septiembre de 2017; y el del año 2017, el dos de octubre de 2018. De manera que, según la administración, el plazo de prescripción no podría comenzar a computarse, como mínimo, hasta esas fechas":

(...) no podemos asumir el argumento de la administración, conforme al cual habría que esperar a que dispusiera de los necesarios informes de auditoría para que empezara a correr el plazo de prescripción. La demandada considera que, hasta entonces, no disponía de todos los datos precisos para ejercer su derecho a practicar la liquidación. Ahora bien, el precepto en cuestión no puede ser interpretado en la forma pretendida por la DFV. En efecto, desde el momento en que terminó el ejercicio, aquella disponía ya de todos los elementos precisos para poder practicar la liquidación. Cuestión distinta es que tales elementos hayan de ser examinados o que sea precisa la elaboración previa de algún informe. Ahora bien, todos los datos precisos para ello están ya disponibles. Asumir la interpretación ofrecida por la administración sería tanto como dejar a su voluntad el inicio del cómputo del plazo de prescripción".

La recurrente reitera, así, que el plazo para la práctica de la liquidación definitiva es de seis meses, transcurridos los cuales quedan elevadas a

definitivas las liquidaciones mensuales provisionales, pues en ese plazo se debería disponer ya de los datos y elementos precisos para poder practicar la liquidación definitiva; sin dejar a la voluntad exclusiva de la Administración el cómputo de los plazos y la ejecución de los contratos.

La recurrente discrepa, asimismo, del Informe de la Comisión Jurídica Asesora en los puntos 35 y 36 del Dictamen : "las liquidaciones mensuales suponen unos pagos a cuenta de la liquidación final del ejercicio que solo contienen algunos de los conceptos que se tendrán en cuenta en dicha liquidación final" y que la "liquidación anual debe estar adecuadamente desarrollada y justificados",

Se invoca, también, la sentencia dictada por esta Sala con fecha 13 de diciembre de 2023 (nº 406/2023), dictada en el procedimiento ordinario nº que examino el recurso interpuesto por la concesionaria del servicio de transporte público regular de viajeros por carretera de la Busturialdea Lea Artibai.

2.- El plazo de seis meses para practicar la liquidación definitiva es un plazo de caducidad, según la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de marzo de 2018, que modifica la doctrina fijada en la sentencia de 30 de julio de 2013, y que proclama que la declaración de caducidad de un procedimiento ha de tener como lógica consecuencia la invalidez de la resolución de fondo dictada en el mismo:

"La esencia de la caducidad de un procedimiento es que queda inhabilitado para dictar una resolución válida sobre el fondo".

3.- La petición subsidiaria de declaración de nulidad de las liquidaciones de las anualidades 2016 y 2017, por haber prescrito a la fecha del Acuerdo el derecho de la DFB a liquidarlas, de conformidad con el artículo 25.1 a) de la LGP.

La recurrente alega el transcurso del plazo de cuatro años de prescripción con fundamento en la sentencia nº 357/2023 de 26 de octubre de 2023.

La misma parte considera que el acto dictado una vez prescripta la acción liquidatoria incurre en un vicio radical, al haberse adoptado sin cobertura legal habilitante, lo que determina su nulidad de pleno derecho conforme a lo establecido en el artículo 47.1 a) y e) de la Ley 39/2015.

La recurrente añade la apreciación de oficio de la prescripción y el efecto invalidante de la antedicha infracción.

4.- La eliminación ex tunc de todos los efectos jurídicos del acto nulo y el derecho al restablecimiento de la situación jurídica individualizada al momento anterior a dicho acto.

En razón a lo cual, la recurrente solicita el abono de los intereses legales devengados desde la fecha del pago considerado indebido.

TERCERO.-MOTIVOS DE OPOSICIÓN AL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.

1.- La confusión entre inexistencia de procedimiento, y eventual discrepancia sobre la correcta interpretación o aplicación del mismo.

La demandada alega que, según la doctrina legal, la causa de nulidad del artículo 47.1.e) LPAC está reservada a los supuestos en los que la Administración actúa al margen de cualquier procedimiento, omitiendo absolutamente los trámites esenciales para la formación de la voluntad del órgano administrativo; por ejemplo, la STS de 3 de diciembre de 2014, rec. 4542/2012; y la STS de 21 de enero de 2016, rec. 2915/2013:

"No toda infracción procedimental determina la nulidad de pleno derecho, sino únicamente aquella que suponga una ausencia total y absoluta de procedimiento, equiparable a la actuación material o de hecho".

Idem, la STS de 20 de mayo de 2019, rec. 169/2017): "La causa de nulidad del artículo 47.1.e) no puede convertirse en una cláusula general de invalidez, pues ello vaciaría de contenido la distinción legal entre nulidad y anulabilidad".

La demandada sostiene que, en lo que hace al caso, sí existió tramitación, sí existieron informes técnicos y jurídicos, sí existió aprobación expresa del órgano competente, y sí existió motivación suficiente.

2. Inexistencia de revisión de acto firme y consentimiento inexistente.

La demandada discute que las liquidaciones mensuales provisionales pasen a definitivas por el simple transcurso del plazo de seis meses, y que el Acuerdo de 10 de mayo de 2022 constituya una revisión de actos firmes, ya que las liquidaciones mensuales son pagos a cuenta, no agotan el procedimiento de liquidación, y no incorporan todos los conceptos que, por su propia naturaleza, solo pueden cuantificarse acierre del ejercicio.

La liquidación anual, argumenta la misma parte, no revisa liquidaciones definitivas previas, sino que culmina el procedimiento contractual previsto en los pliegos, siendo éste el acto administrativo final y único con capacidad para fijar el saldo definitivo del ejercicio.

Por ello, no existe acto firme favorable previo, no existe consentimiento tácito alguno, y no existe presupuesto alguno para acudir al procedimiento de lesividad del artículo 107 LPAC.

3. El plazo de seis meses no es plazo de caducidad ni convierte actos provisionales en definitivos

Se invoca la STS de 12 de febrero de 2020, rec. 1436/2018: "Los plazos para resolver procedimientos administrativos no producen por sí mismos la invalidez automática de los actos dictados fuera de plazo, salvo que una norma con rango de ley así lo establezca expresamente" En el ámbito contractual ,alega la demandada, rige el principio de ejecución completa del contrato, y correcta liquidación económica conforme a los pliegos, principios que quedarían gravemente comprometidos si se aceptara la tesis actora de una "definitividad automática" por inactividad administrativa.

4. La tesis de la actora conduciría a un resultado jurídicamente implicaría la consolidación de saldos manifiestamente incorrectos, impedir la correcta aplicación de conceptos contractuales obligatorios, y consagrar un enriquecimiento injusto incompatible con los principios de legalidad y buena administración. Se invoca la STS de 25 de noviembre de 2015, rec. 2369/2013, "No existen derechos adquiridos frente a una correcta liquidación contractual conforme a los pliegos".

5.- Inaplicación de la STSJPV Nº 406/2023 de 13 de diciembre:

1. Diferencia estructural entre subvenciones y liquidaciones contractuales No existe acto previo de reconocimiento definitivo de derecho económico, no existe subvención concedida, no existe modificación de un acto favorable firme, ni revisión de oficio de un acto declarativo de derechos; sino que tratándose de un contrato administrativo de gestión de servicios públicos, cuya liquidación forma parte de la ejecución normal del contrato, se articula mediante pagos a cuenta y liquidación final, y culmina exclusivamente con la aprobación de la liquidación anual.

Se invoca la STS de 18 de julio de 2016, rec. 2313/2014): "La normativa sobre revisión de actos administrativos favorables no es automáticamente trasladable al ámbito de la ejecución y liquidación de contratos administrativos" 2. Inexistencia de acto firme favorable equiparable al supuesto por la STSJ País Vasco nº 406/2023, la Administración revisó actos firmes de concesión, alterando ex post un derecho económico ya consolidado.

Aquí, sin embargo, las liquidaciones mensuales no generan derechos definitivos, son meros pagos provisionales a cuenta, y están subordinadas a la liquidación anual expresa. La liquidación anual aprobada en 2022 no revisa actos anteriores, sino que los integra, regulariza y completa, conforme a lo previsto contractualmente.

3. Ausencia de prescindencia procedimental

Se observó el procedimiento, el órgano era competente, existieron informes técnicos y jurídicos, y se dictó resolución motivada.

6.- Inexistencia de caducidad.

La demandada opone la confusión entre plazos contractuales y plazos procedimentales legales, entre caducidad y extemporaneidad, y entre invalidez automática y eventual irregularidad no invalidante.

La caducidad es una institución de carácter estrictamente legal, que únicamente puede operar cuando existe una norma con rango de ley que así lo establezca, y se refiere a procedimientos administrativos iniciados formalmente y sujetos a un plazo máximo de resolución.

Según la demandada, ninguno de esos requisitos concurre en el presente caso: el plazo de seis meses invocado por la actora no deriva de una norma legal, no está configurado como plazo de resolución, no se acompaña de previsión alguna de efectos extintivos, y no se inserta en un procedimiento administrativo típico, sino en el marco de la ejecución de un contrato administrativo.

La demandada discute la extrapolación de la STS nº 436/2018, de 19 de marzo, relativa a procedimientos administrativos sujetos a plazos legales de resolución, a la liquidación contractual.

Y es, que la precitada sentencia: se refiere a procedimientos administrativos sancionadores o de gravamen, iniciados formalmente, sometidos a plazos legales máximos, y con previsión expresa de caducidad.

La liquidación anual de un contrato administrativo, reitera la demandada, no es un procedimiento sancionador, no es un procedimiento de gravamen autónomo, no se inicia de oficio mediante acuerdo formal, y no está sujeto a un plazo legal de caducidad. En materia contractual, alega la demandada, la liquidación puede practicarse una vez finalizada su ejecución, aun fuera del plazo inicialmente previsto, sin que ello determine su invalidez.

La liquidación anual se tramitó conforme a los pliegos y se apoyó en informes técnicos y de auditoría, y fue aprobada por el órgano competente con la debida motivación.

7.- Prescripción de la acción liquidatoria de los ejercicios 2016 y 2017; de conformidad con el art. 25.1 a) de la Ley 47/2003, General Presupuestaria (LGP), y en la STSJ País Vasco nº 357/2023.

La demandada invoca el art 48.3 de la Ley 39/2015, y el art. 225 de la NFGTB y considera que la liquidación extemporánea no vicia de anulabilidad ese acto sino que constituye una irregularidad no invalidante.

Se invoca la Sentencia nº 392/2020, de 9 de diciembre de 2020, Rec. 411/2019, de esta Sala :

«Para concluir, la mercantil actora reclama que la actualización se aplique también al período de tiempo comprendido entre el catorce y el treinta y uno de diciembre de 2014.

Sin embargo, tal y como explica la Diputación en su escrito de contestación a la demanda, la liquidación por ese período de tiempo fue aprobada por acuerdo de diecinueve de abril de 2016. De tal modo que, si Pesalur entendía que esta no era conforme a derecho, debía haber interpuesto recurso contra él. Al no haberse hecho así, nos encontramos con una liquidación firme y que no puede ser ya objeto de modificación..." .

La concesionaria (recurrente), opone la demandada, no recurrió dentro de plazo las liquidaciones anuales de los ejercicios 2016 y 2017, con lo cual, devinieron firmes; además, según la STS de 10 de marzo de 2016, rec. 1620/2014): "La prescripción no constituye una causa de nulidad de pleno derecho, sino, en su caso, de anulabilidad, que debe ser alegada y apreciada conforme a las reglas procesales aplicables".

Así, razona la demandada, la prescripción no convierte al órgano en manifiestamente incompetente, ni elimina la existencia del procedimiento, ni transforma el acto en inexistente.

La misma parte entiende que tampoco se puede aplicar Sentencia nº 357/2023, de 26 de octubre de 2023, del TSJPV, porque la posición jurídico-procesal de ambas empresas en relación a la prescripción del derecho a liquidar es absolutamente diferente, toda vez que la mercantil que pleiteó dentro del PO 527/2022 litigó a tiempo el vicio de anulabilidad consistente en liquidar fuera del plazo de 4 años, mientras que Avanza Durangaldea, S.A., sin embargo, consintió las liquidaciones que ahora insta en revisión.

La demandada reitera que la vía para corregir vicios de mera anulabilidad no es la del artículo 106 de la Ley 39/2015, reservada a los vicios de nulidad radical; y no para reabrir debates sobre otras infracciones.

CUARTO.-CAUSAS DE NULIDAD RADICAL DEL ACUERDO OBJETO DE LA REVISIÓN EXTRAORDINARIA SOLICITADA POR EL RECURRENTE.

Tratándose del procedimiento de revisión previsto por el artículo 106 de la LPAC, hay que contraerse a las causas de nulidad de pleno derecho previstas por el artículo 47. 1 de esa Ley; en lo que hace al caso, las de los apartados a) y e) alegadas por la recurrente.

La alegación del primero de esos vicios se funda en el hecho de que, caducada la potestad de liquidación definitiva del contrato de gestión de servicios concedido a la recurrente, la Administración demandada adolecía del título habilitante para dictar dicho acto; esto es, un efecto derivado de dicho vicio "originario" ; idem, la invalidez de las actuaciones practicadas en el procedimiento que la recurrente entiende que ya había concluido antes por la transformación de las liquidaciones provisionales, a cuenta, en definitivas.

Antes bien, el ejercicio extemporáneo de una potestad o prescripción de la acción administrativa ; aun concerniendo las mismas a derechos fundamentales, como es el caso de la sancionadora, no implica su inexistencia o actuación "ultra vires"; supuestos constitutivos, en su caso, de la llamada "vía de hecho" , sino la caducidad del procedimiento en los supuestos previstos por el artículo 25.1.b) de la LPAC; anulabilidad, en el caso de ser esencial el plazo incumplido o irregularidad no invalidante de no tener ese carácter ( artículo 48.3 de la misma Ley 39/2015); o la extinción, en el caso de la prescripción, del derecho vinculado a la acción prescripta.

Por lo tanto, la alegada caducidad de la potestad ejercida por la demandada en la fase de liquidación del contrato de gestión de servicios de transporte adjudicado a la recurrente no ha comportado la vulneración de ningún derecho fundamental o infracción de procedimiento , constitutivas de alguno de los supuestos de nulidad radical previstos por el artículo 47.1 de la LPAC.

Por lo que respecta, asimismo, a la prescripción de la acción de liquidación definitiva del precio debido a la recurrente por la gestión del mencionado servicio público, se trata de una infracción de derecho sustantivo oponible, en su caso, en el recurso ordinario contra dicha liquidación y no un supuesto de nulidad radical, entre los previstos por el artículo 106.1 en relación al artículo 47.1; ambos de la LPAC.

Por esa razón, no puede extrapolarse a este procedimiento la sentencia dictada por esta Sala, número 357/2023 de 26 de octubre de 2023 (procedimiento ordinario número 527/2022); interpuesto contra la desestimación de un recurso ordinario ; y no en la vía extraordinaria del artículo 106 de la LPAC; concretamente, el pronunciamiento sobre la prescripción de la acción liquidatoria transcurrido el plazo fijado en el PPT, en que la Administración debe aprobar la liquidación definitiva.

Tampoco la caducidad del procedimiento constituye un vicio de nulidad radical, pero en lo que concierne a la fundamentación del presente recurso no puede excluirse tal efecto invalidante si concedemos ese carácter al plazo establecido en el PCAP del contrato para que la Administración, previa las comprobaciones pertinentes, apruebe las liquidaciones anuales definitivas. Y es que en tal supuesto, caducado el plazo establecido con dicho objeto, las liquidaciones provisionales ( a cuenta) se habrían convertido en definitivas de suerte que , la aprobación "ex post" de las liquidaciones practicadas con el mismo objeto constituiría la revisión de oficio de las que ha habían adquirido ese carácter, al margen de los procedimientos de revisión regulados por los artículos 106 y 107 de la LPCA; esto es, el supuesto de nulidad radical previsto en el articulo 47.1. e) de la misma Ley; según sostiene la recurrente.

Por lo tanto, hay que dilucidar el carácter del plazo en que, según el PCAP del contrato, la Administración debió practicar las liquidaciones definitivas ; si es un plazo de caducidad cuya infracción comporte , por un lado, que las liquidaciones provisionales se hayan convertido en definitivas y, por lo tanto, que la aprobación extemporánea de las liquidaciones del precio contractual haya supuesto la revisión de aquellas sin atender al procedimiento legalmente establecido a dicho fin; o si se trata de un plazo de distinta naturaleza cuya infracción constituya un vicio de anulabilidad o una irregularidad no invalidante ( artículo 48.3 LPAC) .

QUINTO.-REVISIÓN DE OFICIO DE ACTOS DEFINITIVOS.

La recurrente sostiene que las liquidaciones provisionales del contrato devinieron en definitivas por no haber sido dictadas estas dentro del plazo de seis meses previsto en el Pliego de prescripciones técnicas , que transcribimos:

La cláusula 57, rubricada "Liquidación Provisional Mensual", dispone:

1. La sociedad gestora percibirá en concepto de pagos a cuenta de la liquidación final de cada ejercicio unas cantidades en la forma y cuantía aquí descritas.

2. Dentro de los 10 primeros días de cada mes la sociedad gestora presentará al a Diputación Foral de Bizkaia, una liquidación con carácter provisional de los servicios prestados en el mes anterior. Asimismo, entregará el Informe Mensual exigido en la cláusula 33 del presente Pliego, incluidas las estadísticas solicitadas en el mismo.

Tales datos, serán comprobados por la Diputación Foral de Bizkaia, quien procederá a elevar la correspondiente certificación para su abono. Esta certificación mensual se calculará conforme a la siguiente fórmula:

Precio por kilómetro recorrido x Nº kms recorridos en el mes de referencia + Precio por kilómetro no recorrido x Nº kms no recorridos en el mes de referencia + CI mensual - IS

En la elaboración de la certificación se tendrá en cuenta si ha habido alguna aprobación durante el periodo a liquidar, de variaciones de la oferta que pudieran dar lugar a la aplicación de nuevos precios por kilómetro recorrido y no recorrido en los términos indicados en la cláusula 51.

CI mensual: es el coste de la inversión (cuota de amortización de los activos compensables) liquidable mensuales se determinará al cálculo recogido en la cláusula 0 repartido en doce mensualidades.

I: son los ingresos del Servicio conforme a lo recogido en la cláusula 44.

3. La deducción por calidad y gestión no se liquida mensualmente, sino que forma parte de la liquidación anual".

La cláusula 58, rubrica "Liquidación anual", dispone:

1. En el plazo máximo de 6 meses a partir de la finalización del ejercicio y una vez comprobados por la Diputación Foral de Bizkaia el cumplimiento de los kilómetros realmente efectuados, así como realizados los controles necesarios para determinar los ingresos de la sociedad gestora se procederá a la regularización de las liquidaciones provisionales. Para ello la Diputación Foral de Bizkaia aprobará la "Liquidación Anual", que deberá estar adecuadamente desarrollada y justificada de acuerdo a la determinación los distintos conceptos de pago e ingresos calculados para el ejercicio objeto de liquidación. Los conceptos incluidos en la "Liquidación Anual" serán los siguientes:

Coste ofertado por Operaciones (CO) y su cálculo como resultado de los siguientes sumandos:

a) Precio por kilómetro recorrido 8PPK) x Nº kms recorridos anualmente que serán iguales o inferiores a los kilómetros teóricos recogidos en el Calendario Anual de Servicios

b) Precio por kilómetro no recorrido no imputables ala sociedad gestora x Nº kms no recorridos no imputables anualmente

c) Variaciones de servicio sin incremento de recursos: Desglosando en dos su- mandos correspondientes a los kilómetros recorridos y a los no recurridos

d) Variaciones de servicio con incremento de recursos: Al igual que el anterior se determinará con los dos sumandos referidos a los kilómetros recorridos y a los no recorridos

e) Compensación por variación en los recursos asignados por línea

Deducción por Calidad y Gestión (CR)

Liquidación anual por servicios complementarios (en caso de que se hubiesen

prestado durante el ejercicio)

Costes de Inversión (CI): Se tendrá en cuanta los costes de inversión anuales y la

compensación abonada por variaciones los costes de inversión.

Ingresos del Servicio

Liquidaciones mensuales abonadas a cuenta

2. Si de la liquidación resultara un saldo a favor de la sociedad gestora, el abono de las cantidades correspondientes se haría efectivo mediante abono en la siguiente liquidación provisional. Si por el contrario, el resultado de la liquidación arrojara la necesidad de devolución de parte de las cantidades percibidas a cuenta su compensación se realizará igualmente mediante el cargo en la siguiente liquidación provisional.

3. La primera liquidación anual del contrato será la correspondiente al periodo comprendido entre la fecha de firma del contrato de concesión y el 31 de diciembre de ese mismo año, esta liquidación se realizará aplicando los precios unitarios efectivamente ofertados por la sociedad gestora.

4. El presente procedimiento de liquidación podrá ser modificado por la Diputación Foral de Bizkaia de mutuo acuerdo con la sociedad gestora en los términos que se establezcan.

5. Al término del plazo de vigencia del contrato se efectuará el cierre de la liquidación correspondiente al último periodo, cuyo saldo en caso de que sea favorable a la Diputación Foral de Bizkaia, será reintegrado a la misma en un plazo no superior a treinta días.

6. La Diputación Foral de Bizkaia establecerá, en lo no contemplado en el presente documento, los procedimientos y mecanismo que estime necesarios para el control de los ingresos repercutidos por la empresa operadora en la liquidación anual".

Un plazo no deja de ser de caducidad porque no se haya establecido normativamente con esa denominación, si se trata del ejercicio de la potestad sancionadora o, en general, de intervención susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen ( art. 25.1. b/ LPAC)

Pues bien, en lo que hace al caso, no se ha tratado del ejercicio de una potestad susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen al contratista sino de la regularización de las liquidaciones mensuales provisionales mediante la liquidación anual del servicio prestado en el mismo periodo.; esto es, una potestad que por su propia naturaleza y finalidad no puede comportar efectos desfavorables o de gravamen para el interesado: como, por ejemplo, la penalización por incumplimiento de los plazos contractuales.

Ni tan siquiera se trata de un plazo "procedimental" ; esto es, el plazo en que debe resolverse la solicitud del interesado o un expediente iniciado de oficio; en el ámbito de la contratación, sea en la fase de adjudicación o en la posterior de ejecución; sino del ejercicio de una facultad ( la de liquidación) en esa segunda fase.

Así es que, los plazos de aprobación y abono de las certificaciones de obra o pagos a cuenta ; la certificación final de obras y la liquidación de ese contrato ( artículos 150; 166 y 169 del Real Decreto 1098/ 2001 de 12 de octubre, que aprobó el Reglamento de contratación de las Administraciones Públicas) no son plazos de caducidad; ni tan siquiera esenciales , de suerte que su incumplimiento invalide las correspondientes liquidaciones; sino irregularidades invalidantes, sin otros efectos que los derivados de la demora en el cumplimiento de las obligaciones de pago de la Administración Pública ( artículo 198.3-6 de la Ley 9/2017 de contratos del sector público en relación con la Ley 3/2004 de 29 de diciembre de medidas contra la morosidad).

La liquidación, tributaria, contractual o de cualquier otra clase, no es susceptible "por si sola" de producir efectos desfavorables o de gravamen; si no, dependiendo de su resultado o propia mecánica, en el caso de la regularización de las provisionales o a cuenta: con saldo a favor del contribuyente, contratista, u otro interesado; por consiguiente, aun se considere facultad de intervención o fiscalización no tiene el carácter del acto de suyo desfavorable o de gravamen.

Y tampoco la regularización de las liquidaciones provisionales o pagos a cuenta implica la revocación de un acto declarativo de derechos o favorable al interesado, ya que aquellas , precisamente por su índole, no son óbice a la definitiva que establezca el saldo o liquidación final del contrato; v.g. las liquidaciones tributarias. Y también las contractuales ( provisionales/definitivas) en la vieja legislación de contratos de las Administraciones Públicas.

Y si los plazos de liquidación contractual establecidos por norma legal o reglamentaria no tienen el carácter de plazos de caducidad; malamente pueden considerarse de la misma clase los establecidos, a los mismos efectos, en los Pliegos del contrato.

Supuesto distinto es el de vencimiento del plazo, si acaso de caducidad, del expediente de gestión en que se practique la liquidación ; por ejemplo, los de gestión tributaria; concluyan o no mediante un acto de esa naturaleza ( artículo 104.4 b/ de la LGT).

Por último, no puede equipararse el supuesto examinado en el presente al de revisión o revocación del acto de concesión de una subvención que por su carácter evidentemente definitivo, no puede producirse si no a través de los procedimientos establecidos por la LPAC ( artículo 36 y siguientes de la Ley 38/ 2003 de 17 de noviembre; general de subvenciones).

Con lo cual, tampoco viene al caso la sentencia Nº 406/2023 de 13 de diciembre: dictada por esta Sala.

SEXTO.-COSTAS.

Hay que imponerlas a la recurrente con el límite por todos los conceptos (IVA, excluido) , que atendida , principalmente, la cuantía- 1.273.130,38 euros- del recurso fijamos en 5.000 euros ( artículo 139. 1 y 4 de la Ley Jurisdiccional)