Sentencia Contencioso-Administrativo 66/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 319/2023 de 22 de enero del 2025

PRIMERO.-Se debate en este proceso la conformidad a Derecho de la Resolución de la Dirección General de Ayudas Directas y Mercados de Consejería de Agricultura, Pesca, Agua y Desarrollo Rural de la Junta de Andalucía de de 4 de abril de 2023, Expediente NUM000, por la que se desestima el Recurso Potestativo de Reposición contra la Resolución DGADM/SAD/C2021/Nº 648/2022 de 5 de julio de la Dirección General de Ayudas Directas y de Mercados relativa a la solicitud única de ayudas a los pagos directos a la Agricultura y a la Ganadería para la Campaña 2021/2022.

SEGUNDO.-Consta en el expediente que por la actora se presentó solicitud única de ayudas el 15 de junio de 2021, al amparo del Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural.

Durante la tramitación del expediente le fueron comunicados los controles administrativos que afectaban al mismo en los siguientes trámites de audiencia:

- TAU nº 6/2021 notificado el 08 de junio de 2021.

206: La línea de ayuda solicitada, declarada en un recinto es incompatible con el uso SIGPAC de ese recinto.

207: Producto declarado en un recinto no compatible con el uso asignado en SIGPAC para ese recinto en caso de Pago verde y Ayudas asociadas superficie.

218: Superficie bruta de cruce en un recinto en el conjunto de las solicitudes supera superficie total que SIGPAC establece para él.

403: Solicitante que marca que se incorpora por primera vez a la actividad agraria en la campaña actual, con solicitudes de ayuda presentadas en alguna de las campañas anteriores.

1116: Producto declarado en un recinto no compatible con el uso asignado en SIGPAC para ese recinto en caso de pequeños, Jóvenes y RPB.

4012: Existen líneas de declaración de la solicitud que presentan solapes de superficie gráfica con líneas de declaración de otras solicitudes

- TAU nº 10/2021 notificado el 07 de septiembre de 2021.

406: Agricultor con incumplimiento de la comprobación 20/80.

- TAU nº 21/2021 notificado el 13 de diciembre de 2022.

242: Recinto pendiente de acreditación de titularidad.

4327: Línea de declaración en la que se solicita el pago específico al cultivo del algodón con superficie fuera de la capa de tierras agrícolas autorizadas para su producción.

- TAU nº 1/2022 notificado el 07 de febrero de 2022.

242: Recinto pendiente de acreditación de titularidad.

- TAU nº 3/2022 notificado el 21 de febrero de 2022.

5010: NO SE ALCANZA EL RENDIMIENTO MÍNIMO DE ALGODÓN...

Se dictó la Resolución DGADM/SAD/C2021/Nº 648/2022, por la que resolvió las siguientes líneas de ayudas:

- Régimen de Pago Básico - DENEGACIÓN

- Pago para prácticas agrícolas beneficiosas para el clima y el medio ambiente - CONCESIÓN TOTAL

- Pago específico al cultivo de algodón - DENEGACIÓN

Todo ello, por encontrarse afectado el expediente, en el momento de emisión de la resolución indicada en el apartado tercero, por las siguientes incidencias y motivos de reducción de ayuda:

- (1) Controles administrativos por recinto

206: La línea de ayuda solicitada, declarada en un recinto es incompatible con el uso SIGPAC de ese recinto.

242: Recinto pendiente de acreditación de titularidad.

4327: Línea de declaración en la que se solicita el pago específico al cultivo del algodón con superficie fuera de la

capa de tierras agrícolas autorizadas para su producción

- (2) Control de campo de superficies

D: Diferencia de superficie entre la determinada y la declarada.

P: No se observa actividad agraria. Cultivo/utilización de un grupo de cultivo distinto del declarado y no compatible con el mismo

- (4) Controles administrativos por expediente

5012: PENDIENTE DEL CONTROL DE DIVISIÓN ARTIFICIAL DE LA EXPLOTACIÓN DE ALGODÓN.

- (5) Criterios de sanción de superficies

6: Unidades penalizables > 10% de las Unidades determinadas.

- (9) Retenciones a nivel de expediente- 9: Solicitante con unidades de ayuda 0.

TERCERO.-Frente a ella se alza la entidad actora alegando únicamente como hizo en vía administrativa que al parecer se deniegan las ayudas porque las parcelas no están a su disposición lo que no es cierto, se trata de recintos se declaran en barbecho sin producción sin cubierta vegetal en el caso de la parcela DIRECCION000 del polígono NUM001 de La Rinconada (81) y barbecho sin producción con cubierta vegetal en el caso de la parcela NUM002 del polígono NUM003 de Sevilla (900), es decir, no se realiza cultivo productivo alguno, y en ningún caso se trata de recintos "no declarables" y además dichas parcelas están a su disposición por contrato de arrendamiento suscrito con la entidad AGRIMAZTEL, S.L.U. representada por D. Florentino, abonándose una renta de 3.500€ y liquidándose el impuesto sobre transmisiones, modelo 600 (folios 134 a 138 del EA), aunque se trate de un subarriendo, ya que AGRIMAZTEL, S.L.U. había arrendado previamente dichas superficies a la entidad QUITOGRANDE, S.L.

CUARTO.-Consta en el expediente que detectada la incidencia 242, fueron emitidos hasta dos Trámites de Audiencia, concretamente TAU n.° 21/2021 y TAU n° 1/2022. Notificados al interesado con fechas 13/12/2021 y 7/02/2022, respectivamente. Presentadas alegaciones a dicho TAU, fue aportado contrato de arrendamiento en la que aparecía como parte arrendadora la mercantil QUITOGRANDE, SL.

La Administración tras consulta al Catastro Inmobiliario se puso de manifiesto que los titulares catastrales de las parcelas declaradas y arrendadas no coincidían con la persona jurídica (QUITOGRANDE, SL) que figuraba como parte arrendadora en el contrato de arrendamiento presentado para acreditar la titularidad a efectos de la Solicitud Única de Ayudas.

Por lo anterior, fue requerida la mercantil QUITOGRANDE, SL para que acreditara legitimación para, sin ser propietaria de las parcelas objeto de contrato, celebrar contrato de arrendamiento en calidad de parte arrendadora. Dicha mercantil NO aportó documentación suficientemente justificativa que acreditara la legitimidad y autorización de los titulares catastrales.

Por todo ello, en aras del esclarecimiento de los hechos, con fecha 05/04/2022 se procedió a requerir información a los titulares catastrales de las parcelas para que indicaran si tenían conocimiento del arrendamiento de las parcelas de su titularidad y si habían autorizado a terceros en dicho sentido, a los efectos de lo dispuesto, en el artículo 1259.2 del Código Civil, la excepción de la validez del negocio si lo ratifica la persona a cuyo nombre se otorgue antes de ser revocado por la otra parte contratante.

"El contrato celebrado a nombre de otro por quien no tenga su autorización o representación legal será nulo, a no ser que lo ratifique la persona a cuyo nombre se otorgue antes de ser revocado por la otra parte contratante".

Teniendo en cuenta por otra parte que el artículo 1727.2 del Código Civil, dispone que "en lo que el mandatario se haya excedido, no queda obligado el mandante sino cuando lo ratifica expresa o tácitamente"

El titular catastral no ha contestado a dicho requerimiento, y por su parte la Arrendadora QUITOGRANDE SL, también requerida,, tampoco acredita la autorización y consentimiento de la persona propietaria es decir se ha procedido a celebrar contratos de arrendamientos con agricultores, en los que decía actuar por medio de contrato de mandato, sin haber quedado acreditado en el expediente la realidad de ese negocio jurídico pese haber sido requerido tanto los titulares catastrales como la entidad arrendadora que decía ser mandataria, es por ello que la Administración no puede otorgar una ayuda a un beneficiario amparándose en un documento que no tiene apariencia de veracidad, porque podría dar lugar a la obtención de una ventaja de un contrato incurso en fraude de ley. Como La Arrendadora QUITOGRANDE, SL no ha acreditado la autorización y consentimiento de los propietarios de las parcelas para ceder sus tierras, no puede admitirse el documento que fue presentado para acreditar la

titularidad. Esta es la razón de denegación.

QUINTO.-Como argumentos para instar la nulidad o anulabilidad de la Resolución impugnada se alega:

Nulidad de la resolución recurrida conforme a lo dispuesto en el art. 47.1.a) y e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas o en su caso la anulabilidad conforme al artículo 48 de la Ley 39/2015, porque no ha tenido conocimiento de los requerimientos a los propietarios de las parcelas, por lo que no existe prueba alguna para no tener en cuenta las justificaciones presentadas por QUITOGRANDE, S.L., y menos aún para determinar que el subarriendo a TAMARINDOS XXI, S.L. por el que alcanza su disponibilidad de la superficie declarada tras arrendarla a AGRIMAZTEL, S.L.U. carezca de validez, cuando el agricultor que ha activado derechos de pago básico en las superficies arrendadas no es responsable de las vicisitudes o de las relaciones que existan entre los distintos propietarios y la entidad QUITOGRANDE S.L Y mientras no se demuestre lo contrario la buena fe del agricultor-arrendatario declarante de la ayuda no debe ponerse en duda, máxime cuando no existe resolución judicial que declare la nulidad del contrato.

Es por ello que teniendo en cuenta lo ocurrido, con carácter subsidiario, no debe ser sancionado (sanciones y penalizaciones) por aplicación el artículo 64.2 del Reglamento (UE) nº 1306/2013 que regula la aplicación de sanciones administrativas como regla general y el artículo 77.2 del Reglamento (UE) nº 1306/2013 en el ámbito del sistema integrado de gestión y control puesto que la actora como agricultor no ha participado, ni activa ni pasivamente, en la relación contractual que, según la Administración, determina la pérdida de la ayuda.

Así se ha aplicado una doble sanción administrativa por el mismo hecho, y en consecuencia, estando en materia sancionadora, además de la proporcionalidad debe regir el principio del non bis in ídem, y para el caso que se considerase que es merecedora de ser sancionada, procede declarar la nulidad o anulación de la Resolución de Ayudas, en el sentido de que únicamente procede aplicar una de las sanciones previstas que le supone un perjuicio de 31.836,90 €, en este caso por reducción de las ayudas, pero no además, la sanción económica impuesta de 23.730,21 €.

SEXTO.-De lo actuado en el expediente no se deduce la infracción de procedimiento denunciada porque se dio traslado de la incidencia (242)a todas las partes implicadas para que alegaran lo que a su derecho conviniera, sin que se haya producido indefensión, cumpliéndose con el Procedimiento Administrativo previsto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ya que fueron emitidos hasta dos Trámites de Audiencia notificando en ambos la misma incidencia 242, Tau nº 21/2021 y TAU nº 1/2022. Notificados al interesado con fechas 13/12/2021 y 7/02/2022, respectivamente conociendo desde su inicio que era necesario acreditar la titularidad para considerar que la superficie en cuestión esté a disposición de la recurrente.

Aunque la Administración en su resolución analiza las posibles consecuencias que supondría para la administración la invalidez de dicho contrato, con especial incidencia en la falta de acreditación de la titularidad exigida, se afirma que "No obstante, no se está enjuiciando nada, dado que ello es misión de los tribunales" que son los únicos competentes para ello. De este modo, no se discute la validez del contrato de arrendamiento entre TAMARINDO S.L. y AGRIMAZTEL S.L.U., o entre esta última y QUITOGRANDE S.L. Se debe precisar que la denegación de la ayuda no deriva de una posible invalidez del contrato de arrendamiento, sino de una falta de acreditación de la titularidad de las fincas arrendadas, las cuales, a pesar de los requerimientos, no han sido consideradas por la administración como suficientemente acreditadas.

Es por ello que debemos dar por reproducida la motivación de la resolución impugnada que cita la normativa aplicable R.D 1075/2014, de 19 de diciembre y Reglamentos Comunitarios entre ellos el 640/2014 de la Comisión de 11 de marzo que establecen el marco normativo de las condiciones y requisitos para acceder como beneficiario a las ayudas PAC. Motivación además sustentada en el Anexo I de control que corroboran las incidencias detectadas.

Nos encontramos ante un expediente de ayuda pública donde el beneficiario tiene que cumplir los requisitos y condiciones de la norma que rigen su concesión, entre ellas relacionar las parcelas agrícolas identificadas con referencia SIGPAC con indicación de utilización de éstas, por lo que la declaración debe ser acorde con el contenido del SIGPAC, al ser la única base de referencia , de ahí que su incumplimiento posibilita el control por la Administración y se pone de manifiesto en el Anexo I que sirve de fundamento a la Resolución denegatoria.

La primera conclusión por tanto es que no ha existido error de los elementos fácticos sino incumplimiento por no haber justificado las superficies declaradas. El hecho de con anterioridad al control se otorgaran las ayudas para la superficie en función de la declaración de otros titulares no impide que en campañas posteriores la Administración efectúe los controles oportunos para revisar si se cumplen las condiciones de la ayuda.

El beneficiario debe acreditar que cumple con los requisitos exigidos para su concesión y en el presente caso es obvio que se dio un incumplimiento detectado que determinan los ajustes y las penalidades correspondientes que dan 0 en el saldo de esta linea de pago básico y su consiguiente denegación.

SÉPTIMO.-Debemos por lo expuesto desestimar el presente recurso, al ser ajustada a Derecho la Resolución impugnada, pues la entidad actora no ha logrado desvirtuar la presunción de legalidad y acierto del control que determinó la denegación de la ayuda, ya que no está acreditado el error de la autoridad competente, ni errores fácticos en los elementos determinantes de la ayuda.

Por lo demás aunque la motivación en este tipo de procedimientos de ayudas agrarias pueda parecer confusa , el actor ha conocido las razones de la decisión y las ha podido rebatir en esta instancia sin atisbo alguno de indefensión, por tanto no se vulneran los principios de objetividad, legalidad, interdicción de la arbitrariedad ni el principio de actos propios, de buena fe o confianza legitima, porque hemos de insistir, la subvención es una donación modal creadora de una relación de especial sujeción, por lo que al beneficiario se le imponen una serie de comportamientos y obligaciones que deben ser cumplidos escrupulosamente. Así se deniega la solicitud de ayudas como consecuencia de las incidencias existentes que no han siso subsanadas, ni desvirtuadas, además de la cuestionada en estos autos relativa a la falta de titularidad (242), que insistimos no ha quedado acreditada para así constatar la disponibilidad real de las superficies y el derecho a la ayuda, ya que la sucesión de mandatos, arrendamientos y subarriendos de las empresas implicadas hacen dudar a la Administración con razón,y no puede otorgar una ayuda a un beneficiario amparándose en un documento que no tiene apariencia de veracidad, porque podría dar lugar a la obtención de una ventaja de un contrato incurso en fraude de ley creando condiciones artificiales para acceder a unas ayudas europeas con claro incumplimiento de la finalidad de las mismas.

Por eso la normativa europea exige a los Estados miembros que adopten en el contexto de la PAC, todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas y cualquier otra medida necesarias para garantizar una protección eficaz de los intereses financieros de la Unión y, en concreto, para: a) cerciorarse de la legalidad y corrección de las operaciones financiadas por los Fondos; b) garantizar una prevención eficaz contra el fraude, en particular en lo que atañe a los ámbitos con un elevado nivel de riesgo, y que deberá tener un efecto disuasorio, teniendo en cuenta los costes y beneficios así como la proporcionalidad de las medidas; c) prevenir, detectar y corregir las irregularidades; d) imponer sanciones que sean efectivas, disuasorias y proporcionadas de acuerdo con el derecho de la Unión o, en su defecto, la legislación nacional, y emprender las acciones legales a tal efecto cuando sea necesario; e) recuperar los pagos indebidos más los intereses y emprender las acciones legales a tal efecto cuando sea necesario. De contrario, fundamentan su pretensión en los arts. 64.2 y 77.2 del Reglamento (UE) nº 1306/2013, entendiendo que se encuentran comprendidos en los supuestos de excepción que recoge la ley para no ser sancionado. Sin embargo, con la lectura de los epígrafes c) y d) de ambos artículos se observa que no se dan las circunstancias para ello.

La primera de las causas de excepción alegada, se basa en un error que no haya podido ser razonablemente detectado por la persona afectada. Sin embargo, dicho error fue puesto de manifiesto por la

administración en reiteradas ocasiones a la demandante. En este sentido, se realizaron hasta dos requerimientos para que complementara la información necesaria para acreditar la titularidad, sin que hayas sido atendidos de manera satisfactoria por la mercantil. Es más, debe destacarse que el epígrafe c) del art. 64.2 del Reglamento dispone que el error debe de ser imputable a la administración, circunstancia que no se produce en el presente procedimiento, ya que la administración dicta una resolución en base a los datos que ostenta mediante la documentación aportada por la interesada, así como los efectos que producen la falta de la misma, por lo que no concurre la causa de exoneración, ya que la administración no ha cometido un error en cuanto a la resolución dictada y tampoco ha conseguido demostrar su falta de culpabilidad, ya que exclusivamente hace referencia a la buena fe existente entre la demandante y AGRIMAZTEL S.L.U. en

el contrato de arrendamiento.

Debemos señalar que nadie ha puesto en duda la buena fe entre las partes en la realización del contrato de arrendamiento, del cual no deriva responsabilidad por su parte en el caso de que hubiera causa de invalidez. Sin embargo, entendemos que la responsabilidad que se deriva no es de dicho contrato, sino de la falta de acreditación de los datos de titularidad de las fincas, así como de la facultad de disposición sobre las parcelas, las cuales, no fue probada por el demandante, así como por ninguna de las personas requeridas para ello.

Y en cuanto a la sanción impuesta se ajusta a los principios de legalidad y tipicidad que rigen la potestad sancionadora de las administraciones públicas, ni vulneración del principio en bis in ídem,, la única sanción que se deriva de las incidencias del procedimiento para la concesión de la ayuda es la sanción económica, que no se establece exclusivamente por la falta de acreditación de la titularidad, sino por todas aquellas incidencias que causan la denegación de la solicitud y constan en la resolución del expediente. El resto de las consecuencias es la denegación de la ayuda por falta de requisitos y no reviste desde luego naturaleza sancionadora , por lo que no pude tener favorable acogida la pretensión subsidiaria.

OCTAVO.-La Sala, en atención a lo dispuesto en el artículo 139.1 de la L.J.C.A. debe imponer las costas al recurrente al ser rechazadas sus pretensiones, pero limitadas a 1500 euros conforme al apartado 4 de dicho precepto.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD EL REY