Sentencia Contencioso-Administrativo 275/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 122/2025 de 22 de diciembre del 2025

PRIMERO.- Sentencia apelada

Es objeto de impugnación en el presente recurso de apelación la sentencia reseñada en el encabezamiento en virtud de la cual se acuerda desestimar el recurso interpuesto por la representación procesal de D. Marco Antonio contra la resolución de la Alcaldía nº 0012/2023 de fecha 18 de enero de 2023 del Ayuntamiento de Cardeñadijo por el que se estima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de la Alcaldía de 28 de abril de 2022 con los acuerdos en dicha resolución contenidos, declarando las resoluciones recurridas ajustadas a derecho, con imposición de costas a la parte actora de acuerdo con el F. D. Séptimo.

En dicha sentencia, se rechaza la pretensión principal de nulidad de la modificación Puntual de las NNUUMM de Cardeñadijo aprobada de forma definitiva el fecha 14.10.2021 que se formula por vía del recurso indirecto y también se rechaza la pretensión subsidiaria de declarar nulo el Decreto de la Alcaldía de 28.4.2022 formulada por la actora por considerar que no se encuentra aprobado todavía de manera definitiva el instrumento de planeamiento que le da legitimación, y ello con base, entre otros, en los siguientes argumentos:

"...No concurre un supuesto de nulidad de pleno derecho del art. 47.1 e) o f) de la LPAC, dado que no se ha prescindido del procedimiento legalmente establecido, véase que se aprobó la Modificación puntual por la CTMAyU, y se publicó en el BOCYL. La inclusión de fichas técnicas no es obligatoria y cumple con todos los documentos legalmente necesarios como testificó el técnico de la JCYL en juicio.

Ni se aprecian actos contrarios al ordenamiento jurídico pues respecto a la necesidad de llevar a cabo la aprobación definitiva de la revisión completa de la NUM, ésta no sirve de base para la ejecución de la gestión urbanística de la Modificación Puntual de las NUM de fecha 14/10/2021.

Realizando el actor una seria de alegaciones que crea confusión y mezclando hechos previos y revisión posterior completa que no forman parte del planeamiento vigente cuya impugnación se pretende por vía indirecta. Se mezclan conceptos y se identifica la modificación de las NUM vigente con la revisión de las NUM que se encuentra en tramitación.

Dicha Revisión en tramitación, es una propuesta de ordenación que, una vez aprobada, deberá gestionarse como proceda, sin que afecte a la actual gestión de la Unidad de Normalización de DIRECCION000 y DIRECCION001, y DIRECCION002 y DIRECCION003. Por lo que se desestiman las causas de nulidad invocadas al respecto. El testigo perito Sr. Laureano se prevé un mero cambio de denominación para codificar cada zona del planeamiento AANU-05 en cuanto a la Unidad de Normalización de DIRECCION000 y DIRECCION001, y DIRECCION002 y DIRECCION003, sin innovar en nada el contenido de la Modificación Puntual. Lo cual queda al margen del objeto de impugnación indirecta presente.

En igual sintonía, queda probado con el informe del Técnico Jefe de Urbanismo de CyL que no se ha modificado la clasificación urbanística de las parcelas, por lo que se desestiman las alegaciones sobre las introducciones de modificaciones en el instrumento de planeamiento "ex novo".

Por ende, no se acredita la existencia de un supuesto de ilegalidad de la Modificación Puntual de la NUM aprobadas definitivamente el 14/10/2021. No cabe utilizar la impugnación de una modificación puntual de las NUM para cuestionar aspectos que no están afectados por la citada modificación".

También se rechaza la pretensión subsidiaria de nulidad de la elección de un sistema de gestión urbanística y de la nulidad del establecimiento de un cano de urbanización determinados en el Decreto de 28.4.2022 cuando según la actora aún no se encuentra aprobado de forma definitiva el instrumento de gestión que da cobertura al establecimiento de dichas cuotas, y ello por lo siguiente:

"Asimismo, sobre las peticiones subsidiarias de nulidad, debe advertirse que la resolución recurrida Decreto de la Alcaldía de 28/4/2022, de ejecución del vial, que impone el canon o cuotas de urbanización, es un acto de gestión del planeamiento vigente, ajustado a la normativa urbanística para que las parcelas alcancen la condición de solar que no tienen, de acuerdo con el art. 24 RUCyL. Dado que el planeamiento vigente está aprobado definitivamente (14/10/2021), no procede declarar su nulidad en base a la revisión de 2/8/2022, que es la que está pendiente de aprobación definitiva, por estar en tramitación, siendo de nuevo una confusión del recurrente. La unidad de Normalización viene definida en el planeamiento que se ejecuta, por lo que la decisión de la gestión pública es de la administración y la imposición del canon es una forma legítima de financiación, asumiendo funciones de urbanizador conforme al art. 217 RUCyL. Asimismo señalar que la liquidación de cuotas es provisional calculada en función de la superficie catastral como criterio objetivo para el reparto entre los propietarios y conforme al art. 201.b RUCyL, por tanto anticipo para acometer el proyecto de gestión y urbanización correspondiente, siendo conforme con lo expuesto en la Resolución recurrida.

Por todo ello, procede la íntegra desestimación de la demanda, y en base a los anteriores fundamentos no cabe declarar la nulidad de la elección el sistema de gestión urbanística, ni del establecimiento del canon de urbanización".

SEGUNDO.- Alegaciones de la parte apelante.

Frente a dicha sentencia y en apoyo de sus pretensiones se alza la parte apelante esgrimiendo los siguientes hechos y argumentos:

1º).- Que la sentencia apelada yerra en la interpretación de la prueba en relación con la segunda causa de nulidad denunciada en el escrito de la demanda, consistente en la nulidad del establecimiento de un sistema de gestión cuando no se encuentra aprobado el instrumento de gestión (proyecto de actuación - normalización y urbanización) que da cobertura a la elección del sistema, y ello por lo siguiente:

1.1º).- Porque el instrumento de planeamiento modificado se limita a modificar parte de la alineación de un vial y a establecer la delimitación de una unidad de normalización, pero dicho planeamiento no establece la condición de urbanizador del Ayuntamiento y el desarrollo de la unidad de normalización por gestión pública como exige el art. 222 en relación con lo dispuesto en los arts. 211 y 216, todos del RUCyL, sino que estas determinaciones se establece en el Decreto de la Alcaldía de 28.4.2022, de ahí la nulidad de dicho Decreto por no tener competencia para fijar tales determinaciones.

1.2º).- Porque hasta que no esté aprobado el proyecto de gestión derivado del desarrollo mediante actuación aislada, no puede establecerse ni el modo de gestión ni la asunción del papel de urbanizador por el Ayuntamiento, de ahí la nulidad del citado Decreto de 28.4.2022.

2º).- Que también yerra la sentencia apelada en la interpretación de la prueba en relación con la siguiente causa de nulidad relativa a que el citado Decreto de 28 de abril de 2.022 no puede fijar el canon de urbanización hasta que no esté aprobado de manera definitiva el proyecto de gestión aislada (normalización y urbanización) que determine los costes aprobados que se generen como consecuencia del mismo, siendo nulo de pleno derecho el establecimiento de dicho canon, y que ello es así por lo siguiente:

2.1º).- Porque el canon de urbanización del art. 201 del RUCyL se equipara a los precios públicos en cuento a su formación y establecimiento según la normativa de haciendas locales, y por ello debe ser aprobado por el Pleno de la Corporación, de conformidad con lo dispuesto en el art. 47 del TRLHL.

2.2º).- Porque la cuota provisional que aprueba como canon de urbanización deriva en exclusiva de la voluntad unipersonal de la Alcaldía mediante el Decreto de 28 de abril de 2.022, lo que es contrario a la normativa de las Haciendas Locales porque también dicha cuota provisional y por analogía con lo anterior debe ser aprobada por el Pleno.

2.3º).- Porque es nulo de pleno derecho el establecimiento de dicho canon porque no se encuentra aprobada de forma definitiva ni siquiera inicial el instrumento de gestión que da cobertura jurídica a la posibilidad de establecer unas cotas que deberán ser sobre la base tangible de los costos que se deriven de la aprobación definitiva del proyecto de normalización.

2.4º).- Porque la justificación provisional no tiene cabida sin la existencia del proyecto que le otorga vigencia y legalidad, y será provisional una vez se aprueba de manera definitiva y hasta que se termine la obra de urbanización, momento en el que procederá a la liquidación definitiva.

TERCERO.- Alegaciones de la Junta de Castilla y León en su condición de parte apelada.

Dicha parte esgrime como único argumento en su escrito de contestación al traslado que se le ha dado del recurso de apelación la ausencia de interés legítimo de la Junta de Castilla y León en el objeto del recurso de apelación y ello porque si bien en la demanda rectora del procedimiento se impugnaba indirectamente el instrumento de planeamiento vigente en la actualidad, así la modificación puntual de las NNUUMM de Cardeñadijo de 14.10.2021 (BOCyL de 4.11.2021, y rechazada dicha impugnación indirecta por la sentencia apelada, en el recurso de apelación ya no se cuestiona a través de la impugnación indirecta dicha modificación puntual de las NNUUMM de Cardeñadijo.

CUARTO.- Alegaciones del Ayuntamiento de Cardeñadijo en su condición de parte apelada.

Dicha parte se opone al recurso de apelación esgrimiendo los siguientes hechos y argumentos:

1º).- En relación con el primer motivo de impugnación esgrimido en el recurso de apelación relativo al error en la interpretación de la prueba en relación con la nulidad del establecimiento de un sistema de gestión cuando no se encuentra aprobado el instrumento de gestión que da cobertura a la elección del sistema, señala lo siguiente:

1.1º).- Porque no se señala en el recurso de apelación que concreta prueba ha sido incorrectamente valorada, limitándose la parte apelante a reproducir las alegaciones vertidas en la demanda inicial sin combatir los fundamentos jurídicos en que se apoya la resolución recurrida, todo lo cual lleva a concluir que se desnaturaliza el recurso de apelación.

1.2º).- Porque de conformidad con el F.D. 5º de la sentencia apelada, y más concretamente de conformidad con lo dispuesto en el art. 69 de la LUCyL y en los arts. 210, 212.1, 216 y 217.1 del RUCyL el Ayuntamiento de Cardeñadijo, una vez aprobada la modificación puntual de las NNUUMM el 14.10.2021, está legitimado para promover la gestión del ámbito de normalización con el objeto de que las parcelas de los propietarios alcancen la condición de solar, asumiendo la condición de urbanizador.

1.3º).- Y porque dicho Ayuntamiento al asumir la gestión pública y la condición de urbanizador elabora un proyecto de normalización, sin que en ningún caso se indique en los citados arts. que se deba elaborar el proyecto de normalización para poder asumir la gestión pública de una Unidad de Normalización ni para la determinación del sistema de actuación.

2º).- En relación con el segundo motivo de impugnación relativo al error de la sentencia apelada en la interpretación de la prueba en relación con la causa de nulidad relativa a que el citado Decreto de 28 de abril de 2.022 no puede fijar el canon de urbanización hasta que no esté aprobado de manera definitiva el proyecto de gestión aislada señala lo siguiente:

2.1º).- Porque no se señala en el recurso de apelación que concreta prueba ha sido incorrectamente valorada, señalando en el recurso de apelación alegaciones no planteadas anteriormente como son: la relativa a que la resolución sobre la fijación del canon de urbanización se debió haber tomado por el Pleno del Ayuntamiento y no por Resolución de la Alcaldía, lo que debió haberse formulado en el momento procesal oportuno; como es pretender abrir en la apelación un debate jurídico sobre la naturaleza de un canon de urbanización que tiene naturaleza de prestación patrimonial de carácter público no tributario, sin que en el recurso de apelación puedan formularse cuestiones nuevas que no fueron planteadas en la demanda inicial, por impedirlo el principio de congruencia y las garantías de defensa y contradicción.

2.2º).- Porque tanto el art. 70.2 de la LUCyL como el art. 217.1.b) del RUCyL prevén la posibilidad de imponer un canon de urbanización a los propietarios beneficiados por la actuación para sufragar y financiar los gastos originados por la ejecución de la actuación aislada, por lo que no se trata de la imposición de un precio público a través de una ordenanza como se señala en el recurso de apelación sino de acordar la obtención de unos ingresos a través de la imposición de un canon de urbanización, como señala el art. 201 del RUCyL.

2.3º).- Que en el presente caso el Ayuntamiento de Cardeñadijo en el punto 2º de la Resolución de 28 de abril de 2.022 se limitó en aplicación del art. 201.b) del RUCyL a acordar la financiación mediante la imposición de un canon, calculando la cuota de forma provisional, lo que tampoco viene impedido en la normativa urbanística aplicable, en proporción a la superficie de los terrenos incluidos en el ámbito, hasta que su determinación sea posible con mayor precisión, una vez que se aprueba el proyecto de normalización.

QUINTO.- Hechos y circunstancias concurrentes.

Antes de seguir con el presente enjuiciamiento, hemos de reseñar que el ámbito del presente recurso de apelación queda reducido, en comparación con los términos en que se había planteado en la demanda rectora del procedimiento, únicamente a las dos pretensiones de nulidad de los Puntos Primero, Segundo y Tercero de la parte dispositiva del Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Cardeñadijo de fecha 28 de abril de 2.022, que resulta confirmado en reposición por Resolución de esa misma Alcaldía, nº 12/2023, de fecha 18 de enero de 2.023, revelando ello que la parte apelante acepta los razonado y resuelto por la sentencia apelada en relación con el resto de pretensiones formuladas en el suplico de la demanda, en especial la solicitud de nulidad, por vía de impugnación indirecta, de la modificación puntual de las NNUUMM de Cardeñadijo aprobada definitivamente el 14 de octubre de 2.021.

Por otro lado, el examen de esta controversia exige reseñar previamente los siguientes extremos que resultan del contenido de la modificación puntual de las NNUUMM de Cardeñadijo, aprobada definitivamente el día 14.10.2021 por la Comisión Territorial de Urbanismo de Castilla y León. De conformidad con dicha modificación el objeto de la misma no es otro que "modificar las alineaciones del pasaje de la Vega en su primer tramo para dar cumplimiento a tres premisas básicas: la sensible mejoría del trazado, la viabilidad de su ejecución, y el reparto más justo y proporcionado de beneficios y cargas",sin que podamos olvidar que ese pasaje, calle o vial de La Vega ya venía contemplado en las propias NNUUMM de Cardeñadijo de 2.001.

Con ocasión de dicha modificación puntual y para dar cumplimiento a dichos fines y objetivos, se incluye en la misma por un lado la delimitación de la unidad de actuación núm. 4 para las fincas nº DIRECCION000, NUM000, DIRECCION001, NUM001 y NUM002 clasificadas como suelo urbano no consolidado, y por otro la delimitación de una actuación aislada de normalización y urbanización para las siguiente cuatro parcelas de suelo urbano consolidado, así para la Finca nº DIRECCION004: DIRECCION000, la Finca nº DIRECCION005: DIRECCION001, la Finca nº DIRECCION006: DIRECCION003, y la Finca nº DIRECCION007: DIRECCION002. Y se crea esta última actuación aislada de normalización y urbanización porque el suelo de estas últimas cuatro parcelas, clasificado como suelo urbano consolidado, no dispone de un acceso pavimentado y urbanizado con arreglo a las alineaciones y rasante definidas en el planeamiento, no teniendo por ello dichas parcelas la condición de solar.

De este modo, el planificador pretende que un posible desarrollo en distintas fases de la urbanización de la DIRECCION000 tanto mediante dicha Unidad de Actuación A- NUM000 como mediante referida Unidad de Normalización, no temporalmente coincidentes, garantizaría al menos en cada caso el acceso público a las parcelas resultantes a través de vías públicas conectadas con la malla urbana, tal y como así lo informa el Jefe de la Sección de Urbanismo del Servicio Territorial de Movilidad y Transformación Digital de la Delegación Territorial de Burgos en su informe de 10.6.2024.

Y por otro lado, en dicho modificación puntual, con la contemplación de mencionada Unidad de Normalización, lo que se pretende y se busca, además de una mejor equidistribución de beneficios y cargas entre las cuatro citadas parcelas de suelo urbano consolidado afectadas por el cambio de alineaciones, es una ejecución conjunta de la urbanización parcial del citado vial, al objeto de urbanizar y ceder completamente todo el vial incluido en el suelo urbano consolidado comprendido en dicha unidad de normalización en una sola fase de urbanización, pretendiéndose con ello que esas cuatro parcelas alcancen la condición de solar de forma independiente al desarrollo de la UA-4, al disponer de frontal a un vial público, en concreto frente a parte de la DIRECCION000, con al menos una continuidad en la urbanización hasta su enlace al sureste con la DIRECCION002, tal y como así lo dictamina el Jefe de la Sección de Urbanismo del Servicio Territorial de Movilidad y Transformación Digital de la Delegación Territorial de Burgos en su informe de 10.6.2024.

Por tanto, y como resulta de lo expuesto, en el presente caso en dicha modificación puntual se constituyó en relación con el suelo urbano consolidado comprendido en esas cuatro Fincas nº DIRECCION004, DIRECCION005, DIRECCION006 y DIRECCION007, de conformidad con lo expuesto, una actuación aislada de normalización y urbanización (arts. 69.1.3º y 210.a.3º) del RUCyL) y ello por cuanto que el objeto de dicha unidad en el presente caso es tanto adaptar las parcelas de SUC a las determinaciones del planeamiento como completar su urbanización para que esas cuatro parcelas alcancen la condición de solar, de la que carecen en la actualidad por lo ya dicho.

SEXTO.- Sobre la nulidad del sistema de gestión pública y de la asunción por parte del Ayuntamiento de la condición de urbanizador.

En esta segunda instancia, la parte apelante comienza solicitando la nulidad de pleno derecho del Punto Primero de la parte dispositiva del Decreto de 28 de abril de 2.022 de Alcaldía del Ayuntamiento de Cardeñadijo, con relación al Punto Primero de la misma, que resuelve sobre el desarrollo de la actuación aislada de normalización y de urbanización del Área de Actuación de DIRECCION000 y DIRECCION001, y DIRECCION002 y DIRECCION003, mediante gestión pública, asumiendo dicho Ayuntamiento la condición de urbanizador, por entender que la sentencia apelada ha errado al valorar la prueba sobre dicho extremo, por cuanto que a juicio de la apelante el citado Ayuntamiento no puede acordar esa gestión pública ni la asunción de la condición de urbanizador de dicha actuación aislada de normalización y urbanización, en tanto en cuanto no se encuentra aprobado el instrumento de gestión urbanística de dicha Unidad que de cobertura a sendos extremos, y sin que sendas determinaciones puedan resolverse mediante el citado Decreto de la Alcaldía. Dichos argumentos son rechazados por el Ayuntamiento de Cardeñadijo en su condición de parte apelada, tal y como hemos reseñado en el apartado 1º del F.D. Cuarto, que damos por reproducido para evitar reiteraciones innecesarias.

Idéntica controversia fue enjuiciada y resuelta de forma desestimatoria en la sentencia apelada tal y como hemos recordado en el F.D. Primero, señalando que el Ayuntamiento de Cardeñadijo asume la condición de urbanizador y la gestión pública de la gestión urbanística de dicha unidad de normalización de conformidad con lo dispuesto en el art. 217 del RUCyL.

Considera la Sala que el examen de esta controversia no conlleva dilucidar si ha errado la sentencia la prueba a valorar como lo corrobora que en el recurso de apelación no se identifica qué concreta prueba ha sido incorrectamente valorada, sino que conlleva en realidad el examen de una controversia jurídica, por cuanto que se trata de dilucidar y resolver a la vista de la normativa aplicable si en relación con el caso de autos el Ayuntamiento de Cardeñadijo podía resolver mediante el Decreto impugnado y sin esperar a la aprobación definitiva del proyecto de normalización, que el desarrollo y gestión urbanística de la actuación aislada de normalización y urbanización del área de actuación de autos.

Y en relación con esta controversia jurídica considera la Sala que procede rechazar el presente motivo de impugnación y la pretensión de nulidad formulada a su amparo, y ello porque en el presente caso nos encontramos con una concreta unidad de normalización contemplada y delimitada en las NNUUMM de Cardeñadijo, con ocasión de la Modificación Puntual de tales normas aprobada definitivamente el 14.10.2021 y que en la actualidad permanece en vigor, y que si bien en dicha modificación no se dispone que deba desarrollarse mediante gestión pública ni que el Ayuntamiento de Cardeñadijo asuma la condición de urbanizador, sin embargo el contenido del art. 217.1 en relación con el art. 222, ambos del RUCyL, contemplan tanto que ese desarrollo pueda hacerse mediante gestión pública y que el Ayuntamiento asuma la condición de urbanizador, y que como tal "promueve la actuación, elaborando y aprobando el proyecto de normalización, y la ejecuta conforme a lo dispuesto en el mismo"(art. 217.1.a RUCyL), resultando de la lectura e interpretación de sendos preceptos, y sobre todo del párrafo trascrito que no es necesario esperar a la aprobación del proyecto de normalización para que el Ayuntamiento resuelva sobre la gestión pública de dicha actuación aislada y para que pueda asumir la condición de urbanizador, ya que si hubiera que esperar a dicha aprobación en ningún caso podría promover la actuación, elaborando y aprobando dicho proyecto, y si lo puede promover es porque previamente, como ha sucedido en el presente caso mediante el Decreto de la Alcaldía de 28.4.2022, puede el Ayuntamiento resolver sobre la gestión pública de dicha actuación aislada y asumir la condición de urbanizador, determinaciones ambas que son las que le autorizan a promover dicha actuación y la elaboración y aprobación del proyecto de normalización en los términos descritos en el citado art. 217.1.a) del RUCyL.

Por lo expuesto y razonado, procede rechazar el presente motivo de impugnación y la nulidad del Punto Primero de la parte dispositiva del citado Decreto de la Alcaldía de fecha 28.4.2022, por considerar que el contenido de mencionado punto primero es conforme a derecho.

SEPTIMO.- Sobre la nulidad del canon de urbanización (I).

En esta segunda instancia, la parte apelante solicita en segundo lugar la nulidad de pleno derecho del Puntos Segundo y Tercero de la parte dispositiva del Decreto de 28 de abril de 2.022 de Alcaldía del Ayuntamiento de Cardeñadijo, que resuelve sobre el desarrollo de la actuación aislada de normalización y de urbanización del Área de Actuación de DIRECCION000 y DIRECCION001, y DIRECCION002 y DIRECCION003, acordándose en el punto segundo financiar dicha actuación urbanizadora "imponiendo un canon de urbanización a los propietarios beneficiarios de la misma"y en el punto tercero "liquidar a los propietarios de las fincas incluidas en la urbanización una cuota o canon de urbanización por la cuantía total del coste de redacción de los proyectos de normalización y urbanización (14.300 euros más IVA) y en proporción a la superficie catastral de cada propiedad incluida en la Unidad...".Dicha petición de nulidad se reclama, tras denunciar que la sentencia apelada ha errado en la interpretación de la prueba, por un lado por considerar que no se puede fijar dicho canon hasta que no esté aprobado de forma definitiva el proyecto de gestión aislada que determine los costes aprobados, que es el instrumento que da cobertura jurídica a la imposición de dicho canon, porque tampoco la justificación provisional de la imposición de dicho canon no tiene cabida sin la existencia del citado proyecto, ya que sería provisional una vez se aprueba de manera definitiva y hasta que se termine las obras de urbanización, y porque en definitiva el citado canon de urbanización, como precio público al que se equipara debe ser aprobado por el Pleno de la Corporación y no por el Alcalde, como así resulta de lo dispuesto en el art. 47 del TRLHL. Dichos argumentos son rechazados por la parte apelada, tal y como hemos reseñado en el apartado 2º del F.D. Cuarto, que damos por reproducido para evitar reiteraciones innecesarias.

Esta controversia ha sido enjuiciada y resuelta también de forma desestimatoria en la sentencia apelada, tal y como hemos recordado en el F.D. Primero, señalando que la imposición de un canon de urbanización por el Ayuntamiento de Cardeñadijo es una forma legítima de financiación según el art. 217 del RUCyL y que la liquidación de cuotas es provisional, constituyendo de conformidad con lo dispuesto en el art. 201.b) del RUCyL un anticipo para poder acometer el proyecto de gestión y urbanización correspondiente.

Considera la Sala que el examen de esta controversia no conlleva dilucidar si ha errado la sentencia la prueba a valorar como lo corrobora que en el recurso de apelación no se identifica qué concreta prueba ha sido incorrectamente valorada, sino que conlleva en realidad el examen de una controversia jurídica, en los términos ya reseñados en el párrafo primero de este Fundamento de Derecho.

En el presente caso con la modificación puntual de fecha 14.10.2021 se constituyó una actuación aislada de normalización y urbanización (arts. 69.1.3º y 210.a.3º) del RUCyL) en relación con el suelo urbano consolidado comprendido en esas cuatro Fincas nº DIRECCION004, DIRECCION005, DIRECCION006 y DIRECCION007, ya reseñadas con anterioridad en el F.D. Quinto, y ello por cuanto que el objeto de dicha unidad en el presente caso es tanto adaptar las parcelas de suelo urbano consolidado a las determinaciones del planeamiento como completar su urbanización para que esas cuatro parcelas alcancen mediante la correspondiente gestión urbanística, la condición de solar, de la que carecen en la actualidad por lo ya dicho.

Así, en relación con la gestión urbanística y más concretamente en relación con los gastos de urbanización, disponen los arts. 68.2 de LUCyL y 198 del RUCyL, que son gastos de urbanización todos los que precise la gestión urbanística, comprendiéndose este segundo precepto dentro de los mismos, entre otros, los gastos de ejecución material de la urbanización (así la ejecución o regularización de las vías públicas, la ejecución, ampliación o conclusión de los servicios urbanos, etc...) y la elaboración de los instrumentos de planeamiento y de gestión urbanística, así como los demás asociados a la gestión urbanística.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 68.1 de la LUCyL y en el art. 199 en relación con el art. 41, ambos del RUCyL, cuando nos encontramos ante suelo urbano consolidado a gestionar mediante una actuación aislada de normalización y urbanización, corresponde asumir tales gastos de urbanización a los propietarios del suelo comprendidos en dicha unidad, sin embargo de conformidad con lo dispuesto también en el citado art. 68.1 y en el art. 200 del RUCyL, la ejecución de la urbanización es responsabilidad del urbanizador, urbanizador que, según lo dispuesto en los arts. 68.1 y 69.2 de la LUCyL y en el art. 217 del RUCyL, va a depender de si dicha actuación aislada se desarrolla mediante gestión pública, en cuyo caso asume la condición de urbanizador el Ayuntamiento u otra de las entidades citadas en el apartado a) del art. 191 del RUCyL, o mediante gestión privada en cuyo caso el o los propietarios asumen la condición de urbanizador.

En relación con la actuación aislada de autos, los propietarios no han optado por esa gestión privada, sin embargo el Ayuntamiento de Cardeñadijo, sí ha optado por esa gestión pública y por ser el urbanizador tanto mediante el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cardeñadijo adoptado en sesión de 29.7.2021 (como así se reseña en el Antecedente de Hecho Primero del Decreto de 28.4.2022) como en referido Decreto, aquí impugnado, de la Alcaldía de 28.4.2022, ratificado en reposición mediante el Decreto de 18.1.2023. Y en dicha condición no solo ha promovido dicha actuación urbanística adjudicando mediante resolución de la Alcaldía de 4.4.2022 a D. Bruno (como así se reseña en el Antecedente de Hecho Segundo del citado Decreto de 28.4.2022) el contrato de servicios de realización de los proyectos de Normalización y Urbanización de dicho área de actuación aislada por el importe de 14.300,00 € más IVA, sino que además resuelve en el Decreto de 28.4.2022 financiar dicha actuación urbanizadora, imponiendo un canon de urbanización a los propietarios beneficiarios de la misma y liquidar dicho canon en los términos recogidos en dicho Decreto, en concreto distribuyendo el citado importe de 14.300,00 € más IVA en proporción a la superficie catastral de cada propiedad incluida en la Unidad, con el resultado comprendido en dicho Decreto, que damos por reproducido.

Por otro lado, disponen los arts. 70.2 y 96 de la LUCyL y más concretamente el art. 201 del RUCyL, que "para financiar la ejecución de una actuación urbanística, el Ayuntamiento puede imponer la prestación de un canon de urbanización a los propietarios que correspondan los gastos de urbanización...".Como resulta del citado tenor literal la imposición de dicho canon a cargo de los propietarios tiene por finalidad principal y primordial financiar la ejecución de una actuación urbanística, de tal modo que para poder ejecutar esa actuación es necesario, cuando estamos ante la gestión urbanística de una actuación aislada de normalización y urbanización, de conformidad con lo dispuesto en el art. 220 en relación con el art. 251.3.a, ambos del RUCyL, que se haya elaborado y aprobado definitivamente por el órgano municipal competente conforme a la legislación sobre régimen local (en este caso por el Alcalde-Presidente según lo dispuesto en el art. 21.1.j de la ley 7/1985 de Bases de Régimen Local), el Proyecto de Normalización en los términos y con el contenido contemplados tanto en el art. 219 como en el art. 222, ambos del RUCyL, debiendo comprender dicho proyecto no solo los documentos y contenido descritos en el citado art. 219.3, sino también como exige el art. 222.2.a) documentos sobre urbanización que definan las obras necesarias para la ejecución de las determinaciones del planeamiento urbanístico, y como se señala en dicho apartado "incluyendo el detalle de los gastos de urbanización precisos y su distribución entre los afectados en proporción al aprovechamiento que les corresponda".

Asímismo, los proyectos de normalización, como expresamente dispone el art. 220 del RUCyL, se aprueban y se modifican siguiendo el procedimiento establecido en los apartados 3 y 4 del artículo 251 de ese mismo reglamento, que se refiere a la elaboración, aprobación y efectos de los proyectos de actuación y por ello dentro de la gestión urbanística de las actuaciones integradas.

Por otro lado, dentro de esta gestión y más concretamente en relación con el sistema de cooperación (uno de los sistemas mediante los cuales se desarrolla y gestionan urbanísticamente actuaciones integradas), se prevé en el art. 83.2 de la LUCyL y en el art. 264.1 del RUCyL que el Ayuntamiento actúa como urbanizador, mientras que los propietarios de los terrenos comprendidos en la unidad de actuación integrada cooperan aportando los terrenos y financiando la actuación, precisando el art. 267 del RUCyL, que desarrolla el art. 84.2 de la LUCyL lo siguiente:

"En el sistema de cooperación, el Proyecto de Actuación debe cumplir lo establecido en los artículos 240 a 249. Además el Proyecto puede efectuar una reserva de parcelas edificables a fin de sufragar total o parcialmente los gastos de urbanización con su aprovechamiento, así como para hacer frente en la liquidación a desajustes entre gastos previstos y reales o cambios en las valoraciones. Esta reserva de parcelas debe adjudicarse en pleno dominio a favor, según los casos, del Ayuntamiento, de la Asociación de Propietarios o bien de la entidad a la que se haya encomendado la gestión. Asimismo el Proyecto puede imponer cánones o garantías de urbanización sin necesidad de un procedimiento separado".

También en el art. 275 del RUCyL en relación con el sistema de concurrencia (otro de los sistemas admisibles para gestionar urbanísticamente una actuación integrada) se prevé, una vez ejecutada la actuaciones, la retribución al urbanizador en efectivo o en solares, conforme a lo previsto en el proyecto de actuación, de tal modo que cuando lo sea en efectivo puede ser "mediante cánones de urbanización impuestos conforme al art. 201"o "mediante cuotas de urbanización...".

Por tanto, teniendo en cuenta la normativa trascrita, en lo que respecta al momento y documento mediante el cual debe aprobarse o fijarse el canon de urbanización como medio de financiación de la gestión urbanística cuando actúa como urbanizador el Ayuntamiento, se comprueba que en relación con la actuación aislada de normalización y urbanización no se precisa ni se identifica en dicha normativa trascrita de forma explícita ese momento y documento mediante el cual debe aprobarse el citado canon de urbanización, mientras que cuando estamos ante el sistema de concurrencia como forma de gestión de una actuación integrada claramente la normativa precisa que la aprobación de dicho canon de urbanización como medio de financiación debe verificarse con ocasión de la aprobación del proyecto de actuación.

Ahora bien, considera la Sala que no obstante esa falta de referencia expresa en relación con la financiación de la gestión urbanística de una actuación aislada de normalización y urbanización, una interpretación lógica y sistemática de la normativa trascrita así como también por aplicación analógica de lo reseñado en relación con el sistema de concurrencia en el cual actúa como urbanizador el Ayuntamiento, nos lleva a concluir que la aprobación e imposición del canon de urbanización como medio de financiación debe tener lugar con ocasión de la aprobación del proyecto de normalización que además de contener el contenido señalado en el art. 219 del RUCyL, deberá contener también el contenido dispuesto en el art. 222.2.a) del RUCyL por encontrarnos ante una actuación aislada de urbanización y normalización, y porque además en el presente caso el Ayuntamiento de Cardeñadijo no ha utilizado la vía de la tramitación y aprobación de una ordenanza para aprobar dicho canon sino los cauces del procedimiento de gestión urbanística, y porque tampoco estamos ante el establecimiento o modificación de un precio público, sino ante la finalidad de fijar y aprobar un canon de urbanización aplicable, no a la generalidad de unas personas o parcelas, sino a unos concretos y conocidos propietarios de suelo que integran una unidad de normalización.

Y a la posibilidad de poder establecerse un canon de urbanización utilizando tanto un instrumento de gestión urbanística como puede ser un proyecto de normalización de una actuación aislada, como una ordenanza reguladora del canon de urbanización se refiere esta Sala tanto en su sentencia nº 54/2015, de 4.3.2016, dictada en el recurso de apelación 177/2015, como en su sentencia nº 52/2016, de 4.3.2015 dictada en el recurso de apelación núm. 165/2015, señalando lo siguiente, y que trascribimos de esta segunda sentencia:

"...Partiendo de lo indicado, procede precisar que, si se hubiese procedido a la publicación y a la notificación a los propietarios el Proyecto de Actuación Aislada, sería perfectamente legal la imposición de un canon para sufragar los gastos de esta actuación urbanística, pues el artículo 70.2 de la Ley de Urbanismo establece que la entidad que asuma la condición de urbanizador financia la actuación aislada de urbanización de gestión pública, como es el caso, bien por sus propios medios o bien imponiendo un canon de urbanización o contribuciones especiales a los propietarios beneficiados por la actuación. En el presente supuesto la Administración ha optado por imponer un canon de urbanización, encontrándose entre los propietarios beneficiados por la actuación la aquí recurrente-apelante.

OCTAVO.- Indicado lo anterior, se precisa determinar si procede la impugnación indirecta de la Ordenanza Reguladora del Canon de Urbanización. Respecto de este extremo, lo primero que procede precisar es que el canon no tiene su fundamento en la Ordenanza, sino que tiene su fundamento en la propia actuación aislada, en el Proyecto de Actuación Aislada, por cuanto que el art. 70.2 de la Ley de Urbanismo establece la posibilidad de imponer un canon de urbanización a los propietarios beneficiados por la actuación para sufragar y financiar los gastos originados por la ejecución de la actuación aislada. Por ello, la procedencia o no procedencia del canon no viene configurada en relación con la Ordenanza, sino en relación con la Ley de Urbanismo. Por otra parte, no se fundamenta para nada la posible vulneración de dicha Ordenanza en los artículos del Reglamento de Urbanismo en los que se recogen las reglas para imponer la prestación del canon de urbanización (artículo 201 ), ni se nos indica en qué vulnera la Ordenanza a la legislación sobre haciendas locales a la que se remite este precepto o a otra legislación aplicable al supuesto aquí enjuiciado.

El hecho de que en la Ordenanza no se recoja precisamente esta concreta urbanización en ningún caso supone vulneración de normativa alguna, puesto que lo que regula la Ordenanza no es precisamente el canon de una concreta y determinada urbanización, sino la regulación de la imposición y de la prestación del canon para todas las posibles actuaciones urbanísticas, siendo el Proyecto de Actuación Aislada el que concreta la actuación aislada y el que concreta si esa actuación aislada se financia con un canon, se financia con contribuciones especiales o la financia la propia administración que actúa como urbanizador...".

OCTAVO.- Sobre la nulidad del canon de urbanización (II).

Además de haber reseñado lo que dispone la normativa aplicable y la Jurisprudencia aplicada por esta Sala, considera este Tribunal que para poder determinar y cuantificar el citado canon de urbanización debe conocerse, entre otros extremos no solo los gastos de urbanización precisos para ejecutar las determinaciones del planeamiento urbanístico y para que las parcelas afectadas adquieran la condición de solar, sino también y sobre todo su distribución entre los afectados en proporción al aprovechamiento que les corresponda, lo que significa que esos gastos y esa distribución no puede conocerse hasta que se encuentre aprobado definitivamente por el órgano competente del Ayuntamiento el citado Proyecto de Normalización con mencionado contenido. Y si se desconocen dichos extremos resulta difícil poder fijar el canon de urbanización que como hemos reseñado tiene por objeto y finalidad financiar a cargo de los propietarios la ejecución de una actuación urbanística, de tal modo que para poder llevar a efecto también la ejecución de las obras de urbanización es requisito necesario e imprescindible que se encuentre aprobado definitivamente por el Ayuntamiento el proyecto de normalización. Este mismo criterio es el que tiene en cuenta esta Sala en su sentencia de 19 de enero de 2.018, dictada en el recurso de apelación núm. 176/2017, siendo objeto de impugnación en dicho procedimiento el Acuerdo adoptado por la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Ayllón de 3 de mayo de 2016, por el que se aprueba definitivamente el Proyecto de Normalización y Urbanización de la AA-NU "Calle Las Huertas de Ayllón" y la aplicación del canon de urbanización a dichos proyectos,

Teniendo en cuenta lo expuesto y razonado, mediante una interpretación lógica y sistemática de la normativa urbanística trascrita, considera la Sala que en el caso de autos, una vez que el Ayuntamiento de Cardeñadijo en su condición de urbanizador, ha optado por fijar o establecer el canon de urbanización como medio de financiar dicha gestión urbanística dentro del desarrollo y gestión urbanística que lleva a cabo de la actuación aislada de normalización y urbanización, es por lo que debemos concluir que los puntos segundo y tercero del Decreto impugnado de 28.4.2022 no son conformes a derecho por haberse impuesto y liquidado el canon de urbanización sin haber esperado a la aprobación definitiva del proyecto de normalización y urbanización, cuando dicha exigencia es preceptiva a la luz de la normativa trascrita y del criterio que viene aplicando esta Sala.

Y para obviar dicha exigencia formal no puede servir de escusa que el canon o cuota de urbanización que se fija y se liquida es provisional, porque tampoco esa liquidación provisional no tiene cabida ni se puede formular si no existe la aprobación definitiva del instrumento de gestión urbanística, de tal modo que la cuota o canon provisional a liquidar lo sería con dicha naturaleza durante el tiempo que va desde la aprobación, fijación y liquidación de dicho canon con ocasión de la aprobación definitiva del proyecto de normalización y de urbanización hasta que proceda la liquidación definitiva de la ejecución de dicha gestión urbanística como consecuencia de haberse llevado a cabo la totalidad de la gestión urbanística de dicha Unidad de Normalización.

Por lo razonado y expuesto, procede estimar el presente motivo de impugnación y la pretensión de la anulación de los Puntos Segundo y Tercero del Decreto de 28.4.2022 confirmado en reposición por el Decreto de fecha18 de enero de 2.023, y ello por no ser conformes a derecho.

También esgrimía la parte apelante que eran nulos sendos puntos, y en concreto la imposición y liquidación de dicho canon porque la imposición y/o fijación de dicho canon de urbanización debería haber sido aprobado por el Pleno de la Corporación de conformidad con lo dispuesto en el art. 47 del Texto Refundido de las Haciendas Locales, al equipararlo a un precio público y no por una resolución de la Alcaldía, como ha sucedido en el caso de autos. A dicho argumento se opone el Ayuntamiento de Cardeñadijo en los términos recogidos en el F.D. Cuarto, que damos por reproducido.

Procede rechazar este motivo de impugnación porque su formulación en el recurso de apelación tiene lugar "ex novo" toda vez que nada se dijo sobre esa falta de competencia del Alcalde y a favor del Pleno de la Corporación por la parte actora ni en la demanda rectora del procedimiento ni en el trámite de conclusiones, lo cual ha impedido poder ser examinado y enjuiciado ese concreto motivo de impugnación en la sentencia apelada, por lo que de aceptar su examen en esta segunda instancia no solo se atentaría contra la naturaleza y el objeto del propio recurso de apelación sino que además causaría indefensión al Ayuntamiento demandado hoy apelado, que al no esgrimirse dicho motivo en la instancia no pudo proponer prueba ni formular alegaciones en relación con el mismo en la primera instancia.

Corresponde a esta Sala en el recurso de apelación enjuiciar la conformidad a derecho de la sentencia apelada, y en este extremo dicha sentencia es conforme a derecho por cuanto que nada pudo decir ni dijo acerca de la competencia del Pleno o del Alcalde para aprobar o fijar el citado canon de urbanización, y ello porque la parte actora en su demanda no esgrimió dicho motivo de impugnación y si no lo hizo es porque en ese concreto momento procesal no consideraba que concurriera ese presunto defecto de competencia en orden a la aprobación de dicho canon de urbanización. No obstante, no poder examinar dicho motivo de impugnación por incurrir claramente en desviación procesal, considera la Sala que la competencia para fijar y aprobar dicho canon de urbanización está en función de la vía que se utilice para aprobar el mismo, toda vez que si se utiliza una Ordenanza reguladora del canon de urbanización, lo que no es el caso de autos, la competencia para aprobar la misma vendría determinada por el hecho de encontrarnos ante una Ordenanza, es decir que correspondería al Pleno de la Corporación, según el art. 22.1.d) de la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local, mientras que si lo que se aprueba o se fija es un canon de urbanización con ocasión de la tramitación y aprobación de un concreto proyecto de actuación o de un proyecto de normalización y de urbanización, como es la finalidad pretendida en el caso de autos, la competencia para aprobar dicho canon de urbanización corresponderá al órgano municipal que tenga competencia para aprobar dicho instrumento de gestión urbanística, que como hemos señalado con anterioridad le corresponde al Alcalde-Presidente, según el art. 21.1j) de la Ley citada 7/1985.

Por lo expuesto y razonado, procede estimar parcialmente el presente recurso de apelación con estimación parcial de las pretensiones formuladas en el suplico del recurso de apelación, en los términos reseñados en la parte dispositiva de esta sentencia, rechazándose el resto de pretensiones formulados en ese mismo suplico.

ÚLTIMO. - Sobre costas.

Habiéndose estimado parcialmente el presente recurso de apelación y también parcialmente el recurso contencioso-administrativo, la Sala acuerda en aplicación del art. 139.1 y 2 de la LJCA no hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes por las causadas en este procedimiento, tanto en primera como en esta instancia, debiendo cada parte asumir las causadas a su instancia y las comunes, si las hubiere, por las terceras partes.

Vistos los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, ha dictado el siguiente