Sentencia Contencioso-Administrativo 35/2025 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 276/2023 de 23 de enero del 2025

PRIMERO.-En el presente proceso la parte apelante AYUNTAMIENTO DE ALTEA interpone recurso contra Sentencia nº 5/2023, de fecha 12 de enero de 2023, del Juzgado Contencioso-Administrativo núm. 1 de Alicante, que estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra: Decreto de la concejalía del Área de Urbanismo del Ayuntamiento de Altea nº 2020/1661, de fecha 3 de agosto de 2020, por el que se rechazaba la solicitud de declaración de caducidad de Programa de Actuación Integrada correspondiente al Sector RS-8 "Bellas Artes".

SEGUNDO.-El Juzgado estima el recurso por los siguientes motivos:

1. Hace una relación de hechos base para la sentencia.

2. Toma como referencia los plazos de ejecución que hemos reseñado en el antecedente de hecho quinto punto "4".

3. Señala que el proyecto de urbanización se aprobó en 2003 y la reparcelación en 2009. La aprobación del Proyecto de Reparcelación supuso la obtención por el Urbanizador de la plena disponibilidad de los

terrenos del Programa. En cualquier caso, cabría atender a la concreta fecha de la inscripción en el Registro de la Propiedad de Altea del Proyecto de Reparcelación, que se produjo en fecha 17 de octubre de 2013 (momento en el que las parcelas resultantes se vieron gravadas con los gastos de urbanización; llegándose a aprobar por la Junta de Gobierno Local de 9 de abril de 2014 el cobro correspondiente a la primera cuota de urbanización).

4. Respecto a la ejecución de la urbanización señala que la Arquitecta municipal, Dª Marta, se emitió Informe en mayo de 2016 (folio 2868 del expediente NUM000) en el que se exponía que "las únicas obras de urbanización realizadas equivalen a un 7'99% del presupuesto de ejecución". La misma Arquitecta municipal (Sra. Marta), en su declaración testifical prestada ante este tribunal en fecha 30 de junio de 2022, reconoció que ese mismo porcentaje (de 7'99%) es el que todavía se encuentra ejecutado respecto del presupuesto de ejecución.

5. Desde que por parte del jefe de Servicio de Urbanismo del Ayuntamiento de Altea se remitió Oficio al Urbanizador, en fecha 5 de agosto de 2010, sobre subsanación del Proyecto de Urbanización, transcurrieron casi 7 años, hasta que se presentó -en fecha 6 de abril de 2017- subsanación por parte del Agente Urbanizador.

TERCERO.-Los motivos del recurso de apelación son los siguientes:

A. Ayuntamiento de ALTEA.

1. Error en la apreciación del supuesto de hecho y, en consecuencia, error en la jurisprudencia aplicada en los fundamentos de derecho tercero y cuarto de la sentencia. inexistencia e imposibilidad de un retraso del urbanizador en la ejecución de las obras de urbanización, dado que éstas no han dado comienzo.

2. Incongruencia omisiva en el pronunciamiento de la sentencia.

3. Vulneración del artículo 29.5 de LRAU y de la legislación contractual.

4. Vulneración de la jurisprudencia aplicable en cuanto al instituto de la caducidad de la adjudicación del pai por causa imputable al urbanizador, conforme al artículo 29.10 de la LRAU.

B. Por parte de PROMOCIONES Y FINANZAS S.L.

1. Incongruencia omisiva por no efectuar el complemento de sentencia en su día solicitado.

2. Disconformidad en cuanto a la legislación aplicable.

3. A su juicio no existe incumplimiento de plazos.

4. Error en la apreciación del supuesto de hecho y, en consecuencia, error en la jurisprudencia aplicada en los fundamentos de derecho tercero y cuarto de la sentencia. inexistencia e imposibilidad de un retraso del urbanizador en la ejecución de las obras de urbanización, dado que éstas no han dado comienzo.

5. Vulneración del artículo 29.5 de LRAU y de la legislación contractual.

6. Vulneración de la jurisprudencia aplicable en cuanto al instituto de la caducidad de la adjudicación del pai por causa imputable al urbanizador, conforme al artículo 29.10 de la LRAU.

CUARTO.-La primera cuestión procesal a dilucidar es la solicitud de la parte demandante/apelada de excluir a PROMOCIONES Y FINANZAS S.L. por adherirse al recurso de apelación del Ayuntamiento de Altea. Ciertamente, desde un prisma procesal, no nos encontramos ante una adhesión al recurso en sentido propio, el escrito de apelación lo que nos dice es que asume el planteamiento del Ayuntamiento, pero presenta su propio recurso de apelación. Vamos a desestimar el alegato.

QUINTO.-La segunda cuestión previa la planea la empresa urbanizadora PROMOCIONES Y FINANZAS S.L. vuele a solicitar aclaración y complemento de sentencia.

a) El art. 267 de la LOPJ establece tras fijar el principio de invariabilidad de las sentencias permite aclarar algún concepto oscuro y rectificar cualquier error material de que adolezcan. La sentencia del Juzgado C.A. núm. 1 de Alicante es clara y no vemos ningún concepto oscuro, por tanto, no necesita aclaración.

b) El mismo precepto permite completar la sentencia, pero sin modificar ni rectificar lo que hubiere acordado, que en realidad es lo que pretende la parte apelante.

En cuanto a la incongruencia omisiva denunciada por las partes apelantes por no pronunciarse sobre el art. 26.5 de la Ley valenciana 6/1994, reguladora de la actividad urbanística, en realidad es el art. 29.5 de dicho cuerpo legal:

(...) Los programas preverán el inicio de su ejecución material dentro de su primer año de vigencia y la conclusión de la urbanización antes de un lustro desde su inicio. Por causas excepcionales, y previo informe favorable del Consejo Superior de Urbanismo, pueden aprobarse programas con plazos más amplios o prórrogas a éstos. El programa especificará el calendario de su desarrollo en sus distintas fases, trabajos y gestiones que integran la actuación.(...).

Estima el municipio que el proyecto de urbanización no se aprobó hasta el año 2023 (como se ha expuesto en el antecedente de hecho quinto punto "17"). Respecto a la incongruencia omisiva, según la sentencia del Tribunal Constitucional nº 152/2015, de 6 de julio de 2015 reiterada en las SSTC 165/2020 y 7/2021:

(...) existe incongruencia denominada omisiva o ex silentio cuando "el órgano judicial deja sin respuesta lo pretendido". Ahora bien, para que este tipo de incongruencia se verifique es necesario, según hemos señalado, que la discrepancia del litigante con la resolución dictada se refiera en verdad a la respuesta judicial otorgada y no a la motivación de la misma, ya que el vicio de incongruencia requiere, en todo caso, un defecto del fallo o de la parte dispositiva, no de "los fundamentos que la nutren para dar respuesta a las alegaciones de las partes" ( STC 36/2006, de 13 de febrero , FJ 1). Es esencial, en este punto, la distinción efectuada en nuestra doctrina entre las meras alegaciones de los litigantes, que sólo pueden afectar a la motivación de la resolución, y las auténticas pretensiones formuladas, que son las únicas que pueden determinar un desajuste del fallo con aquellas -y, por ende, un vicio de incongruencia omisiva- ( SSTC 174/2004, de 18 de octubre, FJ 3 ; 36/2006, de 13 de febrero, FJ 3 , y 25/2012, de 27 de febrero , FJ 3)(...).

La sentencia del Juzgado responde a todas las pretensiones de las partes referidas al objeto del proceso; por tanto, no incurre en incongruencia omisiva.

SEXTO.-La segunda de las cuestiones será determinar la legislación aplicable. A tal fin, debemos partir de la naturaleza jurídica de los PAIs en relación con la normativa de contratación. Cómo se puso de relieve en las sentencias de esta Sala y Sección Quinta sentencia nº 828/2015, de 15 de octubre de 2015 o 10 de febrero de 2016 ( ROJ: STSJ CV 85/2016 - ECLI:ES:TSJCV:2016:85), el PAI está sometido a la normativa de contratación del estado, siendo su naturaleza la de un contrato especial. La selección del agente urbanizador podría incardinarse dentro de los denominados por la legislación estatal "contratos especiales"; regulados en su momento por el art. 5.2 párrafo segundo del TRLCAP 2000 (vigente para este proceso), posteriormente, en el art. 19.1.b) del TRLCSP de 2011, hoy art. 25.1.b) de la Ley 9/2017. El art. 7.1 in fine del TRLCAP 2000, al igual que hizo en su momento el art. 29.13 de la LRAU (1994), establecía que se regirán: en primer término, por sus normas específicas y como supletoria la legislación estatal sobre contratos del sector público. Los límites del legislador autonómico serían los principios de la contratación y el objeto del propio proceso de selección, es decir, urbanizar un determinado suelo. La tesis que se acaba de exponer es la que recogía el art. 6.a) del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo (en adelante TR 2008 (hoy art. 9 Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. Criterio que podemos ver en las sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo núm. 2056/2016 de 25 de septiembre de 2016 (rec. 2451/2015- ECLI:ES:TS:2016:4122 o sentencia de 25 de mayo de 2015 (rec. 2421/2013- ECLI:ES:TS:2015:2514), que estimaron en su momento que esa legislación especial debía respectar en todo caso (art. 6.2 del RDLeg. 2/2008 o 9.2 del RDLeg. 7/2015) los principios de transparencia, publicidad y concurrencia:

(...) En los supuestos de ejecución de las actuaciones de transformación urbanística y edificatoria mediante procedimientos de iniciativa pública podrán participar, tanto los propietarios de los terrenos, como los particulares que no ostenten dicha propiedad, en las condiciones dispuestas por la legislación aplicable. Dicha legislación garantizará que el ejercicio de la libre empresa se sujete a los principios de transparencia, publicidad y concurrencia.(...).

Una de las razones por las cuales se afirma que nos encontramos ante un contrato especial estriba en el hecho de que las obras son ejecutadas por el agente urbanizador y son retribuidas por los propietarios del suelo para convertirlos en solares aptos para la edificación.

Respecto al concreto régimen jurídico aplicable, siguiendo la legislación valenciana, la disposición transitoria primera de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, urbanística valenciana estableció como régimen transitorio general que los procedimientos urbanísticos iniciados antes de la entrada en vigor de la nueva Ley se regirían por la anterior siempre que hubiera concluido el trámite de información pública. Como norma específica de los PAI, se regían por la norma anterior (ley valenciana 6/1994, reguladora de la actividad urbanística) siempre que hubieran sido objeto de aprobación municipal o, no habiendo sido objeto de aprobación municipal, haya vencido el plazo máximo para emitir resolución expresa sobre dicha aprobación:

(...) 1. Los procedimientos urbanísticos, sea cual sea su denominación o naturaleza, iniciados antes de la entrada en vigor de la presente ley, se regirán por la legislación anterior siempre que hubiera concluido el trámite de información pública, cuando tal trámite fuera preceptivo.

2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, los programas de actuación integrada iniciados antes de la entrada en vigor de la presente ley se regirán por la legislación anterior siempre que hubieran sido objeto de aprobación municipal o, no habiendo sido objeto de aprobación municipal, haya vencido el plazo máximo para emitir resolución expresa sobre dicha aprobación establecido en al Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Generalitat Valenciana, reguladora de la actividad urbanística. En caso contrario tendrán que tramitarse nuevamente conforme a lo que establece esta ley, conservándose aquellos actos que por su naturaleza, contenido y finalidad sean compatibles con lo que dispone esta Ley(...).

El sistema se mantiene con la Ley Valencia 5/2014, cuya disposición transitoria tercera nos dice:

(...) Los planes aprobados con anterioridad a la entrada en vigor de esta ley o que, por aplicación de la disposición transitoria primera, se aprueben sin adaptarse a ella, se ejecutarán y aplicarán según sus propios contenidos, sin que la presente ley implique modificación de sus determinaciones físicas, ni del contenido de los derechos y aprovechamientos objetivos o tipo que de ellos se deriven(...).

La disposición se completa en relación con los programas de actuación integrada con la disposición transitoria cuarta de la misma Ley 5/2014:

(...) 1. Los programas de actuación adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente ley se regirán, en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, incluida su duración y régimen de prórrogas, por la normativa que le resultaba de aplicación antes de la entrada en vigor de esta ley.

2. No obstante lo anterior, en el procedimiento de resolución o prórroga del programa de actuación integrada o aislada no se deberá solicitar dictamen del Consejo Superior de Territorio y Urbanismo u órgano que ejercía sus funciones(...).

En consecuencia, la legislación aplicable a las actuaciones objeto de examen es la Ley Valenciana 6/1994.

SÉPTIMO.-Las normas específicas del PAI examinado son la siguientes:

a) Hemos examinado el art. 29.5 que señalaba que la urbanización debería estar concluida antes de un lustro desde su inicio.

b) El art. 29.10 que establece para el supuesto de incumplimiento de los plazos "caducidad".

Conocemos la doctrina de esta Sala y del Tribunal Supremo sobre la caducidad de los PAIs. Respecto a la "caducidad del programa de actuación integrada" (en adelante PAI) vamos a seguir las sentencias de esta Sala y Sección Primera núm. 703/2020 de 29 de diciembre de 2020 (rec. 321/2019- ECLI:ES:TSJCV:2020:8870) o 711/2020 de 29 de diciembre de 2020 (rec. 63/2019- ECLI:ES:TSJCV:2020:8400), singularmente la núm. 132/2023 de 7 de marzo de 2023 (rec. 204/2021- ECLI:ES:TSJCV:2023:928) que señala que para que sea imputable al agente urbanizador:

(...) interpretando el art. 29.5 y 10 de la LRAU, anterior al art. 143 de la LUV , que para la declaración de caducidad de los programas no bastaba el simple transcurso del tiempo a que venía vinculada su ejecución, sino que había de ser apreciada y declarada por la Administración, siendo necesario además que se apreciase que el incumplimiento de los plazos de ejecución del programa era directamente imputable al urbanizador (por todas, sentencia nº 606/2004 de 15 de abril recurso contencioso-administrativo nº 1.638/2001-). En el mismo sentido, la Sección Primera de la Sala ha declarado en sentencia nº 1077/2012. 10 de octubre -recurso de apelación nº 449/2009 -, que el art. 29.10 de la LRAU exigía para que se pudiera decretar la caducidad del programa que la demora en su ejecución fuera imputable al agente urbanizador, y que por eso el precepto hablaba de "incumplimiento".(...).

El argumento de los recursos de apelación es que el suelo no ha estado disponible para la ejecución de las obras de urbanización hasta el año 2023, por eso uno de los motivos del recurso de apelación es: "...imposibilidad de un retraso del urbanizador en la ejecución de las obras de urbanización, dado que éstas no han dado comienzo...".

Estimamos que no es un argumento que se pueda defender con seriedad que un PAI que comenzó a tramitarse antes del año 2000 haya finalizado su tramitación en el año 2023 (ni siquiera ha tardado tanto la ejecución del nuevo canal de Panamá -abril 2006/junio 2016).

A. Posición de los apelantes:

-Fecha de aprobación del planeamiento (Plan Parcial) definitivo: 2 de agosto de 2012

-Fecha de aprobación del Proyecto de Reparcelación: 31 de julio de 2013, convalidado JGL el 30 de septiembre de 2013.

-Fecha de aprobación del Proyecto de Urbanización: AÚN NO ESTÁ APROBADO EL PROYECTO MODIFICADO.

B. Posición de la sentencia apelada:

- En fecha 27 de noviembre de 2003, mediante Acuerdo plenario, del Ayuntamiento de Altea, se aprueba el Plan Parcial y el Programa para el desarrollo de la actuación integrada correspondiente al Sector RS-8 Bellas Artes, así como se eleva a definitiva la adjudicación de la condición de urbanizador a la mercantil Promociones y Finanzas S.L..

- En fecha 20 de noviembre de 2002, por el Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte, se aprueba definitivamente el expediente de Homologación Sectorial Modificativa del Sector RS-8 Bellas Artes, con un ámbito de 275.023,72 m2, una edificabilidad residencial de 152.363,71 m2t (máximo de 1.220 viviendas) y de 17.544,24 m2t de terciario y una cesión destinada a equipamiento educativo y cultural de 35.000 m2 reservada para Campus Universitario y Palau de las Bellas Artes.

- En fecha 15 de diciembre de 2003 se aprueba el proyecto de urbanización del Sector Bellas Artesaportado por el urbanizador, mediante acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Altea, publicándose Edicto de la aprobación en el Boletín Oficial de la Provincia de Alicante, de fecha 6 de abril de 2004. Dicho proyecto de urbanización se redacta en base a la ordenación pormenorizada que había sido aprobada el 27 de noviembre de 2003 con un presupuesto global de 5.944.045,99 €.

- El proyecto de urbanización se aprobó en 2003 y la reparcelación en 2009. La aprobación del Proyecto de Reparcelación supuso la obtención por el Urbanizador de la plena disponibilidad de los terrenos del Programa. En cualquier caso, cabría atender a la concreta fecha de la inscripción en el Registro de la Propiedad de Altea del Proyecto de Reparcelación, que se produjo en fecha 17 de octubre de 2013 (momento en el que las parcelas resultantes se vieron gravadas con los gastos de urbanización; llegándose a aprobar por la Junta de Gobierno Local de 9 de abril de 2014 el cobro correspondiente a la primera cuota de urbanización).

A juicio de la Sala, coincidente con la sentencia apelada, en el año 2009 el Agente Urbanizador podría haber iniciado las obras, tenía aprobado el instrumento de ordenación, proyecto de urbanización y proyecto de reparcelación. Se habla de sucesivos modificados, pero no se concreta si esos modificados impedían iniciar las obras o el modo, forma y medida en que afectaban a la ejecución de las obras. Todo caso, el presupuesto global en el año 2003 era de presupuesto global de 5.944.045,99 €, el proyecto de urbanización modificado de 5 de mayo de 2023 de 6.943.051,35 € (sin IVA) y de 8.401.092,13 € (con IVA), con lo cual sobrepasa el 20% máximo previsto en el art. 29.10 párrafo cuarto de la Ley 6/1994. Además, no consta retasación de cargas con arreglo al art. 67.3 de la LRAU.

Asimismo, asumimos de la sentencia apelada el que por parte del jefe de Servicio de Urbanismo del Ayuntamiento de Altea se remitió Oficio al Urbanizador, en fecha 5 de agosto de 2010, sobre subsanación del Proyecto de Urbanización, transcurrieron casi 7 años, hasta que se presentó -en fecha 6 de abril de 2017- subsanación por parte del Agente Urbanizador.

Vamos a desestimar el recurso y confirmar en todos sus términos la sentencia apelada que asumimos como propia.

OCTAVO.-De conformidad con el art. 139.2 de la Ley 29/1998, procede imponer las costas a las partes apelantes. Se limitan a 1400 € por cada uno de los apelantes a abonar -solidariamente y por mitad- a la parte demandante/apelada.

Vistos los artículos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación.