Sentencia Contencioso-Administrativo 1/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 105/2021 de 23 de diciembre del 2024

PRIMERO.-Es objeto de la presente revisión jurisdiccional promovida por la UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES DE ANDALUCÍA (UGT-A), la Resolución que dictó en fecha 29 de octubre de 2020 la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo de la CONSEJERÍA DE EMPLEO, FORMACIÓN Y TRABAJO AUTÓNOMO, de la Junta de Andalucía, acordando el reintegro por importe de 348.575,44 €, correspondiendo 175.835,17 € de principal, recibidos en concepto de anticipo de la subvención, 117.327,91 € en concepto de intereses de demora de las cantidades devueltas voluntariamente, y 55.412,36 € de intereses de demora, calculados desde la fecha de materialización del pago de parte del anticipo del 75%, de la subvención concedida a la Unión General de Trabajadores de Andalucía para la formación de oferta dirigida prioritariamente a trabajadores ocupados dentro del ámbito de la comunidad autónoma de Andalucía, expediente 10104-CS/11.

Entre los antecedentes que contempló la Resolución impugnada, destacamos:

1º. La Resolución del Servicio Andaluz de Empleo (SAE) de fecha 01/08/2011 aprobó la convocatoria de concesión de subvenciones para la formación de oferta al amparo de lo dispuesto en la Orden de 23 de octubre de 2009, de la Consejería de Empleo (Orden reguladora), por la que se desarrolla el Decreto 335/2009, de 22 de septiembre, por el que se regula la ordenación de la Formación Profesional para el Empleo en Andalucía y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones y ayudas y otros procedimientos.

2º. UGT-A presentó un proyecto de acciones formativas con objeto de obtener ayuda relacionada con los costes derivados de la impartición de los cursos previstos.

3º. El SAE concedió a dicho sindicato en fecha 28/12/2011 una subvención por importe de 4.267.026 €, destinada a la financiación de un proyecto formativo de formación de oferta dirigida prioritariamente a trabajadores ocupados dentro del ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Los plazos de ejecución fueron posteriormente ampliados a petición de la beneficiaria hasta el 30/09/2013 y el 30/09/2014, respectivamente.

4º. Con fecha 08/11/2013 la entidad presentó solicitud de ejecución de actividad a través de entidad vinculada adjuntando documentación acreditativa de la existencia de vinculación, escritura de constitución y estatutos de la Fundación IFES y documentación acreditativa del representante de la entidad vinculada, IFES.

5º. En fecha 26/12/2013 se recabó de UGT-A que aportase:

- Porcentaje de ejecución de Plan Formativo, debidamente desglosado, identificando el número de acciones formativas desarrolladas y las que quedarían por desarrollar.

- Fecha de inicio del Plan Formativo.

- Cronograma.

El requerimiento fue atendido en fecha 24/06/2014.

6º. A solicitud de la interesada fue nuevamente ampliado el plazo de ejecución de las acciones formativas hasta el 31/12/2014.

7º. El pago del anticipo del 75% de la subvención, que ascendía a 3.200.269,50 €, se materializó del siguiente modo:

8º. Con fecha 22/10/2014 UGT-A renunció parcialmente al plan formativo de varios sectores, si bien, cada uno por medio de un registro distinto, por un total de 3.638.201,00 €, conforme al detalle que sigue:

9º. En fechas 14/11/2014 y 09/12/2014 se requirió a la beneficiaria rectificar el procedimiento utilizado para la renuncia parcial a la subvención concedida, lo que verificó en sendos escritos de fechas 27/11/2014 y 22/12/2014.

10º. Con fecha 27/02/2015 la entidad devolvió voluntariamente la cantidad de 1.700.269,50 €.

11º. La Resolución de fecha 13/03/2015 concedió prórroga del plazo de justificación, a petición de UGT-A, hasta el 15/05/2015

12º. El sindicato presentó en fecha 15/05/2015 la justificación del expediente aportando el informe de auditor y memoria de actuación, dando como importe auditado la cifra de 218.097,42 €.

13º.- Con fecha 15/05/2015 la beneficiaria realizó una segunda devolución de parte de la subvención concedida por importe de 1.324.164,83 €.

14º. La Resolución de fecha 20/09/2018 acordó anular el crédito correspondiente al 25% de la subvención concedida a UGT-A en el expediente 10104-CS/11 por valor de 1.066.756,50 €.

15º. Mediante oficio de fecha 21/11/2018 la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo solicitó al Juzgado de Instrucción número 6 de Sevilla la remisión de expedientes de subvención concedidos a esa entidad, de los cuales se había hecho entrega a la Unidad Central Operativa (UCO) de la Guardia Civil en el marco de las Diligencias Previas 966/2014. Entre ellos, estaba el expediente que nos ocupa.

Y en fecha 21/02/2019 se recibió oficio del juzgado que adjuntaba una copia digitalizada de los expedientes solicitados, estando entre ellos el que es objeto de las presentes actuaciones.

16º. A la vista de la documentación aportada, se requirió con fecha 10/12/2018 a UGT-A para que aportase adenda al informe de auditor donde se expresaran los siguientes extremos:

"Carta de manifestaciones a la que hace referencia el Auditor en su punto 6 y 7 b tanto a UGT-A como a IFES.

Que la entidad beneficiaria utiliza un sistema de contabilidad separada o codificación contable que permite la inequívoca identificación de los gastos realizados.

Que las facturas originales o documentos contables de valor probatorio equivalente que figuran en la relación de gastos cuentan con los datos requeridos por la legislación vigente habiendo sido dichos gastos efectivamente ejecutados y pagados.

Que el contenido de las facturas originales pagadas o documentos contables de valor probatorio equivalente han sido imputados correctamente a las relaciones de gasto certificadas.

Que los gastos realizados e imputados al proyecto guardan una relación directa con el mismo, siendo conformes con las normativas autonómica, nacional y comunitaria en materia de elegibilidad de gastos y subvenciones.

Se debe hacer referencia expresa a los costes de personal, tanto docentes como no docentes, cuyas nóminas y seguros sociales, se hayan imputado al Plan, manifestando si, a juicio del auditor, la naturaleza, cuantías y criterios de reparto son correctos y, por tanto, deben tener la consideración de gastos elegibles.

Cuando la actividad sea subcontratada, total o parcialmente, el auditor solicitará del beneficiario una declaración de las actividades subcontratadas con indicación de los subcontratistas e importes facturados. Dicha declaración incluirá una manifestación del beneficiario respecto de la situaciones previstas en los apartados 4 y 7 del artículo 29 de la Ley General de Subvenciones . El auditor deberá tener presente a lo largo de su revisión la información contenida en esta declaración, con objeto de comprobar su concordancia con el resto de información o documentación utilizada por el auditor para la ejecución de los procedimientos contemplados en esta norma.

Se debe hacer referencia expresa a la comprobación de los datos reflejados en las certificaciones finales de los alumnos (DS-15), así como a la correcta justificación del número de alumnos contabilizados a efectos de la subvención con arreglo a la normativa que le resulta de aplicación y en base a los límites establecidos en la cláusula Decimotercera del Convenio de concesión de la subvención.

Que los gastos e inversiones que integran la relación cumplen los requisitos para tener la consideración de gasto subvencionable, conforme a lo establecido en el artículo 31 de la Ley General de Subvenciones .

Se adjunta modelo de Certificado del representante legal de la entidad beneficiaria en materia de Auditoría de Cuentas, para que una vez relleno y firmado por el representante legal, sea devuelto a este Servicio.

Con respecto a la cuenta justificativa:

Es necesario que se aporte Cuenta justificativa de la Entidad IFES ya que según informa el Auditor, la Entidad beneficiaria dispone de 2 cuentas justificativas separadas una de UGT y otra de IFES de la cual no tenemos constancia en esta Dirección General y memoria de actuación justificativa del cumplimiento de las condiciones impuestas en la concesión de la subvención, con indicación de las actividades realizadas y de los resultados obtenidos según se recoge en el art. 102 de la Orden de 23 de octubre de 2009."

17º. UGT-A contestó al requerimiento mediante escrito de fecha 09/01/2019 en el que aportaba fotocopia del informe de auditoria de fecha 15/05/2015, sin aportar la Adenda requerida.

18º. La Administración consideró subsanadas parte de las incidencias señaladas con respecto al informe del auditor en los siguientes puntos:

? Que la entidad beneficiaria utiliza un sistema de contabilidad separada o codificación contable que permite la inequívoca identificación de los gastos realizados.

? Que las facturas originales o documentos contables de valor probatorio equivalente que figuran en la relación de gastos cuentan con los datos requeridos por la legislación vigente habiendo sido dichos gastos efectivamente ejecutados y pagados.

? Que el contenido de las facturas originales pagadas o documentos contables de valor probatorio equivalente han sido imputados correctamente a las relaciones de gasto certificadas.

? Que los gastos realizados e imputados al proyecto guardan una relación directa con el mismo, siendo conformes con las normativas autonómica, nacional y comunitaria en materia de elegibilidad de gastos y subvenciones.

? Que los gastos e inversiones que integran la relación cumplen los requisitos para tener la consideración de gasto subvencionable, conforme a lo establecido en el artículo 31 de la Ley General de Subvenciones .

Consta aportada, junto con el escrito de contestación de fecha 09/01/2019, fotocopia de la cuenta justificativa de IFES.

En lo referente a los demás pronunciamientos del informe de auditor, la entidad manifiesta que "se ha solicitado al Auditor su verificación, y dicha documentación será aportada mediante anexos específicos conforme se vaya realizando la verificación, de igual manera que se viene haciendo en el expediente 98/2011/j/4332".

19º. En fecha 24/06/2020 se dictó Acuerdo de Inicio de procedimiento de reintegro por importe de 175.835,83 €, más los intereses de demora que correspondan, tanto por el principal como por las cantidades devueltas voluntariamente, otorgándose un plazo de quince días para alegaciones y aportación documental.

20º. Con fecha 23/07/2020 la entidad solicitó ampliación del plazo otorgado para formular alegaciones al acuerdo de inicio de reintegro, a lo que accedió la Resolución de fecha 04/08/2020, ampliando el plazo inicialmente concedido en siete días hábiles.

21º. En fecha 13/08/2020 la beneficiaria presentó escrito de alegaciones al Acuerdo de Inicio de Reintegro, adjuntando Adenda al informe de auditor y memoria explicativa del criterio de reparto de gastos de personal y gastos generales de IFES.

SEGUNDO.-La actora pide a la Sala que declare nula, anule o revoque la resolución de reintegro, teniéndose por acreditada la total ejecución de la actividad subvencionada así como la íntegra justificación de los gastos realizados. Subsidiariamente, que se minore el reintegro en la cuantía resultante de estimar alguno de los alegatos frente a los concretos reparos o, en su defecto, se gradué el reintegro aplicando el principio de proporcionalidad en un importe no superior al 3% de la cantidad reclamada inicialmente.

E invoca los siguientes motivos de impugnación:

I. Renuncia parcial de las acciones formativas objeto de la subvención. Improcedente determinación del porcentaje de ejecución. Tras la renuncia parcial el total a ejecutar el plan formativo tiene que reducirse proporcionalmente (de los 271 cursos iniciales a los 57 cursos realmente subvencionados), y conlleva que el porcentaje de ejecución sea del 75,44 % del plan formativo, de modo que según el art. 104.3 b) de la Orden reguladora el reintegro debe ser parcial si supera el 35%. Vulneración del principio de confianza legítima.

II. Innecesariedad de recabar tres ofertas. Incorrecta interpretación del artículo 31.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS). Sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo confirmadas ya en casación.

III. Inexistencia de causa de reintegro por "subcontratación con entidad vinculada"ex art. 29.7 de la LGS.

IV. Actuación de UGT-A indudablemente tendente a la satisfacción de los compromisos contenidos en el Convenio de Colaboración que otorga la subvención. Manifiesta aproximación al cumplimiento total. Desproporcionalidad del importe del reintegro acordado. Falta de motivación específica de los criterios aplicados para exigir el reintegro en cuantía tan desproporcionada.

V. Imposición de costas a la Administración demandada, y en caso de desestimación de la demanda no imposición de costas.

TERCERO.-Asevera la recurrente, reiterando lo dicho en vía administrativa, que:

* La Resolución de reintegro no contempla la renuncia parcial efectuada por UGT-A. Sin embargo, para el cálculo del porcentaje de ejecución solo han de tomarse como base de cálculo los 57 cursos realmente subvencionados al haber sido devuelta anticipadamente la mayor parte de la subvención en fechas 27/02/2015 (1.700.269,50 €) y 15/05/2015 (1.324.164,83 €) que totalizan un montante de 3.638.201,00 €.

* La devolución por renuncia al derecho modificó de facto la Resolución de concesión, determinando que el total de cursos a ejecutar pasase de los 271 iniciales a los 57 ejecutados, a lo que la Administración en ningún momento se opuso aceptando los pagos efectuados en tal concepto.

* UGT-A actuó en la confianza legítima de que la resolución de concesión había sido modificada y, por tanto, que únicamente se tendrían en cuenta las acciones formativas a las que no había renunciado.

* El porcentaje de ejecución debe calcularse respecto a las actividades formativas no renunciadas (57 acciones), ascendiendo ese porcentaje al 75,44 € del plan formativo, sin que proceda el reintegro total de la subvención al alcanzar la realización de la actividad subvencionada más del 35% de sus objetivos de acuerdo con lo establecido en el art. 104 de la Orden reguladora.

Relata la Resolución de reintegro (los énfasis tipográficos son nuestros): "(...) la entidad manifiesta que, tras la renuncia parcial de acciones formativas, "el plan formativo se limitaba a CINCUENTA Y SIETE (57) acciones formativas que conformaban ambos anexos, de las cuales se ejecutaron CUARENTA Y TRES (43), lo cual supone un 75,44% del plan formativo subvencionado." Continúa la beneficiaria "si tomamos como referencia los pagos materializados por esta administración y relacionados en el Antecedente de Hecho Décimo que ascienden a TRES MILLONES DOSCIENTOS MIL DOSCIENTOS SESENTA Y NUEVE EUROS CON CINCUENTA CÉNTIMOS (3.200.269,50 €) y las cantidades devueltas por esta entidad que ascienden a TRES MILLONES VEINTICUATRO MIL QUINIENTOS TREINTA Y TRES EUROS CON SESENTA Y SIETE CÉNTIMOS (3.024.533,67 €), la cuantía objeto de subvención asciende a CIENTO SETENTA Y CINCO SETECIENTOS TREINTA Y CINCO EUROS CON OCHENTA Y TRES CÉNTIMOS (175.735,83 €), habiéndose ejecutado por un importe total de DOSCIENTOS DIECIOCHO MIL NOVENTA Y SIETE EUROS CON CUARENTA Y DOS CÉNTIMOS (218.097,42 €)."

En el caso que nos ocupa, las Resoluciones modificatorias de la Resolución de concesión de subvención de fecha 28 de diciembre de 2011, afectan solamente los plazos de ejecución y justificación de la misma, sin pronunciarse ni sobre el total de las acciones formativas ni sobre el importe del plan formativo.Partiendo de esta premisa, no se puede estimar la alegación formulada por la entidad beneficiaria, que, para determinar el porcentaje de ejecución, toma como punto de partida, erróneamente, las acciones formativas ejecutadas tras la renuncia practicada y no las acciones que comprenden el plan formativo de un total de 271 cursos. Al mismo tiempo, considera la entidad que la cuantía de la subvención ascendería al importe resultante de la diferencia entre la cantidad percibida en concepto de anticipo y la cantidad devuelta voluntariamente, consideración igualmente errónea ya que el importe de la subvención no ha sido en ningún momento modificado por una Resolución del órgano competente(...)".

A propósito de la devolución, declaraba el art. 103.3 de la Orden de 23 de octubre de 2009 que "La devolución se considerará renuncia del derecho,siéndole de aplicación el procedimiento establecido en la normativa vigente a estos efectos".

Y cuando se produjo la renuncia del sindicato regía la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAPPAC), cuyos arts. 90 y 91 contemplaban la figura de la renuncia de derechos con virtualidad de propiciar la declaración de conclusión total o parcial del procedimiento administrativo.

Al hilo de lo anterior expone la Letrada de la Administración demandada:

* La renuncia parcial de derechos que voluntariamente efectuó la beneficiaria no supuso, una vez que fue aceptada por la Administración, la modificación de la resolución de concesión de la subvención sino única y exclusivamente la conclusión parcial del procedimiento subvencional, de suerte que al permanecer intacta aquella concesión debía seguir considerándose la impartición de 271 cursos de formación.

* El art. 104.3 de la Orden reguladora relaciona el porcentaje de cumplimiento con la concesión de la subvención cuando señala: "La graduación de los posibles incumplimientos a que hace referencia el apartado 1 de este artículo se determinará de acuerdo con los siguientes criterios:

a) En el supuesto de incumplimiento total: El incumplimiento total de los fines para los que se concedió la subvención o de la obligación de justificación de la misma dará lugar al reintegro del 100% de la subvención concedida. Igualmente se considerará que concurre el incumplimiento total si la realización de la actividad subvencionada no alcanza el 35% de sus objetivos,que en el caso de acciones formativas se medirá con el indicador de número de horas de formación multiplicado por el número de alumnos formados.

b) En el supuesto de incumplimiento parcial: el incumplimiento parcial de los fines para los que se concedió la subvención o de la obligación de justificación de la misma dará lugar al reintegro parcial de la subvención concedida. Cuando la ejecución del indicador mencionado en el párrafo anterior esté comprendido entre el 35% y el 100% la subvención concedida se minorará en el porcentaje que haya dejado de cumplirse, siempre que los gastos hayan sido debidamente justificados".

* Siendo la base del cálculo del porcentaje de la ejecución de la actividad subvencionada los 271 cursos de formación subvencionados en la resolución de concesión, procedía de acuerdo con el art. 104.3 a) de la Orden de 23 de octubre de 2009 al no haberse alcanzado el porcentaje mínimo del 35% del cumplimiento de objetivos contemplado en la resolución de concesión, el reintegro total de la subvención.

* Lo anterior no supone indebida afectación a los principios de confianza legítima y de seguridad jurídica porque la Ley no determina que la renuncia voluntaria de derechos en el procedimiento administrativo produzca el efecto jurídico de modificar la resolución concesional de la subvención.

Convenimos con la Junta de Andalucía que la iniciativa del sindicato beneficiario, devolviendo al órgano concedente determinadas cantidades en concepto de ayudas previamente percibidas por la impartición de unos concretos cursos que no fueron ejecutados, solo podía interpretarse como renuncia voluntaria parcial que determinaría, por imperativo legal, la conclusión parcial del procedimiento concesional, no así la modificación de facto de la resolución de concesión de la subvención que se mantenía intacta al no venir impuesta en virtud de resolución expresa dictada por el órgano concedente y observando lo dispuesto en los artículos:

* 98 de la Orden de 23 de octubre de 2009: "Modificación de la resolución de concesión.

1. Una vez recaída la resolución de concesión, el beneficiario podrá solicitar su modificación, cuando se den las siguientes circunstancias:

a) Cuando sea necesario modificar el contenido o forma de ejecución de la actividad subvencionad, tal como las especialidades formativas a impartir, la modalidad de impartición de la formación, o aspectos técnicos del proyecto concedido.

b) Cuando se requiera la modificación de los plazos de ejecución o de justificación de los correspondientes gastos.

2. La solicitud de modificación deberá de fundamentarse suficientemente y deberá formularse con carácter inmediato a la aparición de las circunstancias que la justifiquen, y en todo caso, con anterioridad al momento en que finalice el plazo de ejecución de la actividad subvencionada.

3. Cuando se trate de modificaciones que afecten a la modalidad de impartición de la formación a realizar se podrán autorizar siempre que no se alteren los criterios de prioridad establecidos y no supongan minoración de la valoración técnica respecto de la que se habría obtenido si se hubiesen tenido en cuenta en la solicitud inicial.

4. Las solicitudes se someterán a los órganos competentes para la instrucción del procedimiento de concesión, previo informe del órgano colegiado previsto en el artículo 93.2 y serán resueltas por el órgano que dictó la resolución de concesión. La modificación sólo podrá autorizarse en el caso de que aparezcan circunstancias excepcionales o de fuerza mayor que alteren, dificulten o imposibiliten el desarrollo de la actividad subvencionada tal y como fue aprobada y, en todo caso, si no daña derechos de terceros.

5. El órgano competente deberá dictar resolución aceptando o denegando la modificación propuesta en el plazo de un mes desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación. Una vez transcurrido dicho plazo sin haberse notificado resolución expresa, la solicitud se entenderá desestimada".

* 32.4 del Reglamento de los Procedimientos de concesión de subvenciones de la Administración de la Junta de Andalucía, aprobado por Decreto 282/2010, de 4 de mayo, a cuyo tenor: "salvo previsión expresa en contrario recogida en las bases reguladoras, la persona beneficiaría de la subvención podrá instar del órgano concedente de la misma la iniciación de oficio del procedimiento para modificar la resolución de concesión, incluida la ampliación de los plazos de ejecución y justificación, sin que en ningún caso pueda variarse el destino o finalidad de la subvención, ni alterar la actividad, programa, actuación o comportamiento para los que se solicita la subvención ni elevar la cuantía de la subvención obtenida que figura en la resolución de concesión. La variación tampoco podrá a fectar a aquellos aspectos propuestos u ofertados por la persona beneficiaría que fueron razón de su concreto otorgamiento".

Es más, nada impedía que UGT-A instase formalmente la modificación del contenido de la resolución de concesión respecto de los cursos de los sectores que contemplaban los Anexos 1 al 15 y 17 al 19. Pero, al no hacerlo, su única expectativa legítima, habiendo optado por la devolución de las cantidades recibidas, era en clave de seguridad jurídica que la Administración se aviniese a reconocer la renuncia declarando la conclusión parcial del procedimiento.

En definitiva, las Resoluciones modificatorias solo afectaron a los plazos de ejecución y justificación de la subvención concedida, no modificando ninguna de ellas el total de las acciones formativas ni el importe del plan formativo.

Por todo ello, relacionando el art. 104.3 de la citada Orden el porcentaje de cumplimiento con la concesión de la subvención y no habiendo alcanzado la realización de la actividad subvencionada, que nunca puede quedar al albur de la entidad subvencionada, el 35% de sus objetivos procedía el reintegro total.

Este motivo de impugnación no puede prosperar.

CUARTO.-Respecto al incumplimiento de la obligación de aportar como mínimo tres ofertas de diferentes proveedores con carácter previo a la contracción del compromiso cuando el importe del gasto supere los límites establecidos en el art. 31.3 de la LGS, sostiene la recurrente que:

* No era necesario recabar las tres ofertas para la celebración por la beneficiaria de un contrato con objeto distinto a los contratos de obras de cuantía superior a 30.000,00 €, a los contratos de suministro de bienes de equipo por cuantía superior a 12.000,00 € y a los contratos de servicios de consultoría o asistencia técnica por importe superior a 12.000,00 €.

* La Administración ha hecho de los suministros y servicios justificados como gastos elegibles un todo homogéneo, sin realizar previamente la obligada diferenciación entre los gastos elegibles referidos a contratos de suministros de bienes de equipo y los referidos a contratos de servicios de consultoría y asistencia técnica, lo que constituye una absoluta falta de rigor en la actividad de comprobación de la justificación presentada.

Recordamos que la resolución de reintegro hacía hincapié, entre otras incidencias, al incumplimiento de lo dispuesto en los artículos:

* 3.2.b).5º de la Orden EHA 1437/2007, al no poderse comprobar "Que la entidad dispone de ofertas de diferentes proveedores, en los supuestos previstos en el artículo 31.3 de la Ley General de Subvenciones , y de una memoria que justifique razonablemente la elección del proveedor, en aquellos casos en que no haya recaído en la propuesta económica más ventajosa".

* 31.3 de la LGS: "Cuando el importe del gasto subvencionable supere las cuantías establecidas en la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector público para el contrato menor, el beneficiario deberá solicitar como mínimo tres ofertas de diferentes proveedores, con carácter previo a la contracción del compromiso para la obra, la prestación del servicio o la entrega del bien, salvo que por sus especiales características no exista en el mercado suficiente número de entidades que los realicen, presten o suministren, o salvo que el gasto se hubiere realizado con anterioridad a la subvención".

Sobre el particular, expone el escrito de contestación a la demanda:

* La Administración había requerido a UGT-A - págs. 1.580 y ss del EA -, para que aportase "3 ofertas de diferentes proveedores con carácter previo a la contratación en aquellos casos en los que la contratación haya superado el importe de 12.000 euros en suministros de bienes de equipo o prestación de servicios indicados en el artículo 101 de la Orden de 23 de octubre de 2009, que según el auditor, no ha podido contrastar así como una relación de las contrataciones e importes que se han llevado a cabo para la ejecución de la actividad por IFES".

El art. 31.3 de la LGS decía, en la redacción que tenía en el momento de la concesión de la subvención (28/12/2011): "Cuando el importe del gasto subvencionable supere la cuantía de 30.000 euros en el supuesto de coste por ejecución de obra, o de 12.000 euros en el supuesto de suministro de bienes de equipo o prestación de servicios por empresas de consultoría o asistencia técnica, el beneficiario deberá solicitar como mínimo tres ofertas de diferentes proveedores, con carácter previo a la contracción del compromiso para la prestación del servicio o la entrega del bien, salvo que por las especiales características de los gastos subvencionables no exista en el mercado suficiente número de entidades que lo suministren o presten, o salvo que el gasto se hubiera realizado con anterioridad a la solicitud de la subvención.

La elección entre las ofertas presentadas, que deberán aportarse en la justificación, o, en su caso, en la solicitud de la subvención, se realizará conforme a criterios de eficiencia y economía, debiendo justificarse expresamente en una memoria la elección cuando no recaiga en la propuesta económica más ventajosa".

Y, en el mismo sentido, el art. 101 de la Orden de 23 de octubre de 2009 disponía en sus apartados 2 y 3 que:

"2. Cuando el importe del gasto subvencionable supere la cuantía de 30.000 euros en el supuesto de coste por ejecución de obra, o de 12.000 euros en el supuesto de suministro de bienes de equipo o prestación de servicios por empresas de consultoría o asistencia técnica, el beneficiario deberá solicitar como mínimo tres ofertas de diferentes proveedores, con carácter previo a la contracción del compromiso para la prestación del servicio o la entrega del bien, salvo que por las especiales características de los gastos financiables no exista en el mercado suficiente número de entidades que lo suministren o presten, o salvo que el gasto se hubiera realizado con anterioridad a la solicitud de subvención. La elección entre las ofertas presentadas, que deberán aportarse en la justificación, o, en su caso, en la solicitud de subvención, se realizará conforme a criterios de eficiencia y economía, debiendo justificarse expresamente en una memoria la elección cuando no recaiga en la propuesta económica más ventajosa.

3. A los efectos de lo previsto en el apartado anterior, se considerará que el beneficiario ha cumplido lo allí establecido cuando justifique de modo razonado que la elección del proveedor responde a criterios de eficacia y economía, teniendo en cuenta las actuaciones a desarrollar y el ámbito en el que se desarrolla, tal como dispone la disposición adicional quinta de la Ley 43/2006, de 29 de diciembre , para la mejora del crecimiento y el empleo".

* Sobre la base de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (LCSP 2007), aplicable en el momento de la concesión de la subvención (28/12/2011), las tres ofertas que se precisaban en el ámbito subvencional venían a denominarse:

* El concepto de contrato de servicio es mucho más amplio que el de servicios de consultoría y asistencia técnica de la antigua Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, que todavía regía la dicción del artículo 31.3 de la LGS a pesar del cambio legal en materia de contratación pública.

* Una interpretación del art. 31.3 de la LGS acomodada al tiempo en que había de ser aplicado dicho precepto, requería la consideración de las categorías contractuales legales de la LCSP 2007 y que seguía en vigor el 28/11/2011 cuando se concedió la subvención.

* La beneficiaria incumplió esa disposición legal impuesta para la justificación de la subvención en cuanto a la ejecución con menor coste de las actividades subvencionadas en relación a sus contrataciones de suministros y de servicios de cualquiera de las categorías legales enumeradas, pues no consta la aportación de ninguna oferta comparativa, siendo procedente el reintegro acordado por la Administración.

* En todo caso, el reintegro sería procedente al contemplar la resolución de reintegro otras causas más determinantes del reintegro y que afectan a la totalidad de la cuenta justificativa, no siendo algunas de ellas siquiera objeto de impugnación judicial por la ahora actora.

Esta Sala y Sección se ha pronunciado sobre la cuestión controvertida. Así:

* La sentencia de 23 de febrero de 2023, recurso ordinario nº 551/2020, declaró: "(...) "QUINTO.- Alega además la parte actora la innecesaridad de recabar tres ofertas y defiende la incorrecta interpretación por la Administración demandada del art. 31.3 LGS . De este modo y acerca del incumplimiento de la obligación de aportar como mínimo tres ofertas de diferentes proveedores, con carácter previo a la contracción del compromiso, cuando el importe del gasto supere los límites establecidos en el art. 101.2 de la Orden de 23 de octubre de 2009, deduce que el beneficiario no está obligado a solicitar tres ofertas para cualquier contrato cuya cuantía supere el umbral previsto, sino sólo en relación a aquella tipología de contratos que además de superar las cuantías marcadas, se corresponde con alguna de las clases de contratos preceptuadas. Y, que el art. 31.3 LGS contempla tres tipos de contratos, a saber: los contratos de obras de cuantía superior a 30.000.-€; los contratos de suministro de bienes de equipo por cuantía superior a 12.000.-€; y, los contratos de servicios de consultoría o asistencia técnica, por importe superior a 12.000.-€. Entendiéndose por "bienes de equipo", según el Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el Plan General de Contabilidad, la maquinaria y demás bienes a través de los cuales se realiza la extracción o elaboración de los productos. Asimismo, a efectos de determinación de qué servicios pueden ser encuadrados dentro de los de "consultoría o asistencia técnica", debe recurrirse a las categorías del Anexo II de la entonces vigente LCSP. Estima además la actora que la resolución de reintegro se equivoca cuando entiende que ha resultado incumplida la norma del artículo 31.3 de la LGS en cuanto a la necesidad de recabar la beneficiaria tres ofertas de diferentes proveedores con carácter previo a la contratación, pues no ha diferenciado en este caso el tipo de servicios y de suministros a que se refiere el precepto, sin que ahora se esté ante ninguno de los servicios y suministros indicados en ese precepto y a los que se circunscribe la obligación de recabar las tres ofertas.

Se opone la demandada, que defiende que, en la redacción aplicable del artículo 31.3 de la LGS , y sobre la base de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, aplicable en ese momento, las tres ofertas se precisan, en el ámbito subvencional, para lo que la citada Ley de Contratos del Sector Público denomina contratos de obra, contratos de suministro y contratos de servicio. Y, el límite de 12.000 euros resultante del artículo 31.3 de la LGS no puede más que ir referido a los contratos de servicio, que con arreglo a la definición contenida en el artículo 10 de la LCSP remitía a las concretas categorías enumeradas en el Anexo II, en los que se hallan incluidos los servicios que fueron contratados en este caso y para los que se precisa la existencia de las tres ofertas, que son claramente servicios de la categoría 24 del cuadro expuesto, esto es, servicios de educación y formación profesional.

En el anterior contexto, es preciso igualmente compartir la tesis demandada en orden al reintegro de estos gastos de formación. Si bien como señala la recurrente, el artículo 31.3 de la LGS , en la redacción aplicable, se refiere con el fin de identificar los supuestos en los que se resulta exigible la solicitud de al menos tres ofertas de distintos proveedores previamente a la contratación del compromiso para la prestación del servicio o la entrega del bien, a los supuestos en que el importe del gasto subvencionable supere la cuantía de 30.000 euros en el supuesto de coste por ejecución de obra, o de 12.000 euros en el supuesto de suministro de bienes de equipo o prestación de servicios por empresas de consultoría o asistencia técnica, añade la demandada en su contestación a la demanda la concurrencia de otras causas de reintegro, que se recogen en la resolución de reintegro, que afectan a la totalidad de la cuenta justificativa en relación con la contratación de la formación, como la referente a la misma entidad de formación Ánfora Formación objeto de análisis en el anterior fundamento de la presente, sin que se formule objeción al respecto por la recurrente. De modo que el reintegro de estos gastos debe ser igualmente confirmado (...)".

* La sentencia de 31 de julio de 2024, apelación nº 862/2023 (que revocó la sentencia de 13/09/2023 del JCA Número 9 de Sevilla en el Procedimiento Ordinario nº 586/2015), señaló: "(...)QUINTO.- A la fecha de concesión de la ayuda, 22/11/2010, estaba vigente la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.

En consecuencia, los únicos contratos susceptibles de cumplir la regla de presentación de tres ofertas de diferentes proveedores tenían que reconducirse a las categorías contractuales previstas en dicho Texto Legal. Sostener lo contrario privaría de eficacia a lo dispuesto en los arts. 39.3 de la Orden reguladora y 31.3 de la LGS .

Ciertamente, los antiguos contratos de consultoría y asistencia técnica del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, desaparecieron en la LCSP 2007. Precisamente, la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, que dio nueva redacción al art. 31.3 de la LGS , pretendió acomodar las nuevas categorías contractuales al ámbito subvencional.

Ahora bien, nada obsta, en una interpretación histórico evolutiva que autoriza el art. 3.1 del Código Civil al decir: "Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas", la subsunción analógica de aquellos contratos en las nuevas tipologías legales, específicamente en la del contrato de servicios. (...)".

Como se advierte, el parecer de la Administración sintoniza con el criterio de esta Sala Territorial, lo que lleva, pues no concurren motivos que justifiquen reconsiderar nuestra postura, a rechazar el comentado motivo de impugnación.

QUINTO.-Asevera la actora que la Administración demandada aplica indebidamente el art. 29.7 d).1º de la LGS, que preceptúa: "En ningún caso podrá concertarse por el beneficiario la ejecución total o parcial de las actividades subvencionadas con: ... d) Personas o entidades vinculadas con el beneficiario, salvo que concurran las siguientes circunstancias: 1.ª Que se obtenga la previa autorización expresa del órgano concedente ..."-, pues no existió subcontratación de los cursos de formación con la entidad "Soralpe I+P Asociados, S.L.U",ni fue cedida a otra empresa o tercero la ejecución de la actividad formativa desarrollada por IFES objeto del fomento administrativo.

* Los gastos incurridos por la UGT-A e IFES para la realización de la actividad subvencionada, como la adquisición de material didáctico y fungible o el alquiler de los medios necesarios para llevarla a cabo en las condiciones que ha determinado la Administración concedente, quedan expresamente excluidos de la subcontratación. El art. 31 de la LGS no establece ninguna limitación a que dichas operaciones sean realizadas con entidades vinculadas.

* IFES, para llevar a cabo la actividad subvencionada, precisó la contratación de una serie de servicios (alquiler de aulas; póliza de accidentes; adquisición de manuales o contar con equipos didácticos que permitan la acreditación de especialidades en los centros que la Administración habilita; contratación de servicios de limpieza; suministro eléctrico; contratación de personal técnico y administrativo que permita la ejecución de todos los procesos y trámites exigidos por las diferentes bases reguladoras) que no eran servicios o medios propios de su actividad sino que tenían carácter auxiliar a la actividad subvencionada, resultando imprescindibles para su ejecución.

* La exclusión de estos servicios del concepto de subcontratación viene avalada por la Instrucción de Justificación de Subvención de Planes de Formación elaborada por la Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo, cuyo apartado 4.4.6 excluye expresamente los servicios consistentes en la contratación de equipos y medios didácticos, así como el alquiler de aulas.

* La ejecución de la actividad subvencionada que constituía la obligación principal (el desarrollo de planes de formación dirigido prioritariamente a trabajadores ocupados), nunca fue encomendada a "Soralpe I+P Asociados, S.L.U".la actuación de esta entidad se centró en la mecanización de datos en FORCAN para la realización de la justificación económica y la organización y archivo de la documentación relativa a cada acción formativa.

* La contratación efectuada en ningún caso incluía actividades que aumentando el coste de la actividad subvencionada no aportasen valor añadido al contenido de la misma, como exige el art. 29 de la LGS.

* La circunstancia de que se tuviera que contratar servicios o adquirir bienes de equipo no determinó la delegación de las funciones de organización, programación, planificación, seguimiento, ejecución, coordinación, administración y justificación, que lleva implícita una subcontratación total o parcial de la actividad formativa.

* entre entidades vinculadas no es necesaria la autorización administrativa dado que no existe subcontratación.

Sobre el particular, la resolución de reintegro también detectó como incidencia el incumplimiento de lo dispuesto en el art. 29.7 d).1º de la LGS en relación con la subcontratación de "Soralpe I+P Asociados, S.L.U"como entidad vinculada.

Y el escrito de contestación a la demanda enfatiza que las facturas aportadas por "Soralpe I+P Asociados, S.L.U"no se pueden considerar como gastos elegibles aplicables a la subvención que nos ocupa por tratarse de una entidad vinculada con la beneficiaria, UGT-A, y no haber obtenido la previa autorización del órgano concedente de la ayuda, que exigen los arts. 29.7 d) de la LGS y 15 de la Orden reguladora, a cuyo tenor: "La ejecución de la Formación de Oferta podrá ser realizada por una entidad vinculada cuando así expresamente lo determine la resolución o convenio que otorgue la subvención o en otra resolución complementaria, y en ella se identifique a la entidad vinculada y la aceptación del responsable de dicha entidad, siempre que concurran las siguientes circunstancias:

1. Que la contratación se realice de acuerdo con las condiciones normales de mercado.

2. Que se obtenga la previa autorización del órgano concedente en los términos que se establecen en el artículo 100.1.c).

A los efectos del presente artículo, se entenderá por entidades vinculadas las recogidas en el artículo 68.2 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre".

Por su parte, el art 100.5 de la Orden reguladora de la subvención de 23 de octubre de 2009 decía que "No se considerará subcontratación la ejecución de la actividad subvencionada por una entidad vinculada autorizada expresamente en la resolución de concesión o posteriormente, en los supuestos previstos en los artículos 4.3, 4.4 siempre que se den las circunstancias exigidas en el artículo 15 ".

Y concluye que no serán elegibles ni pagables con cargo a la subvención los importes a que se contraiga la subcontratación acordada con una entidad vinculada sin autorización de la Administración, como sucedió en el caso presente, donde no medió autorización de la Administración que amparase la contratación realizada por UGT-A con su entidad vinculada, "Soralpe I+P Asociados, S.L.U".

Sentado lo que antecede, este Tribunal, disiente de la recurrente. En efecto:

- Las facturas aportadas por "Soralpe I+P Asociados, S.L.U"no pueden considerarse gastos elegibles al provenir de una entidad vinculada a UGT, con la que tiene vinculación financiera y societaria, al ser UGT accionista en dicha S.L.U. al 100%, siendo a su vez IFES Andalucía una fundación del mencionado sindicato, que fue creada con la finalidad de servir de instrumento técnico para el desarrollo de actividades formativas.

- La entidad vinculada no estaba previamente autorizada por la Administración concedente, conforme señalan los arts. 29.7 d) de la LGS, 15 y 100.5 de la Orden reguladora, para la realización de actividad alguna en relación con la subvención que nos ocupa.

SEXTO.-En torno a la vulneración del principio de proporcionalidad, expresa la demandante que:

* La cuenta justificativa presentada por UGT-A pone de manifiesto la efectiva ejecución de una serie de actuaciones que representan el cumplimiento en esencia del proyecto financiado - la formación de personas desempleadas -, llevadas a cabo con la inequívoca intención de ejecutar las acciones subvencionadas, y que posibilitan aplicar los criterios de graduación de eventuales incumplimientos, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 37.2 de la LGS, en relación con el apartado 3 del art. 17 del mismo texto legal.

* Concurre buena fe del beneficiario. Los presuntos incumplimientos serían, en su caso, de naturaleza formal y puntual, no representativos en un programa de formación de la envergadura del ejecutado.

* Las acciones comprometidas han sido desarrolladas íntegramente, todas ellas en beneficio de las políticas de la Junta de Andalucía.

* Falta de motivación de la resolución de reintegro al no contener referencia exacta y plena los criterios adoptados para exigir el reintegro de una cantidad tan desorbitada como la que aquí es reclamada, máxime habiendo ejecutado el 75,44% del plan formativo.

* La minoración por incumplimiento no debería superar el 3% de la cantidad reclamada inicialmente.

Pero, contrariamente a lo sostenido por la parte actora, la resolución de reintegro no fijó arbitraria e inmotivadamente en 175.835,17 € el importe del principal del reintegro (no son objeto de expresa impugnación los dos grupos de intereses de demora), sino que lo hizo aplicando lo dispuesto en el art. 104.3 de la Orden de 23 de octubre de 2009, habida cuenta los incumplimientos y defectos formales detectados en la documentación justificativa aportada y dejada de aportar por UGT-A, así como el porcentaje de ejecución y de justificación específicamente previsto en la Orden reguladora de la subvención, que en este caso era inferior al mínimo del 35% requerido por la norma para evitar el reintegro total.

Finalmente, respecto a la petición de que la minoración por incumplimiento no debería superar el 3% del reintegro parcial acordado, conviene indicar que la Resolución de reintegro parcial ya tuvo en cuenta lo dispuesto en los antedichos preceptos legales. La Administración, en observancia del principio proporcional, ciñó el importe a reintegrar a los incumplimientos detectados.

Por lo expuesto cumple desestimar el Recurso Contencioso-administrativo.

SÉPTIMO.-De conformidad con el art. 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), procede imponer las costas a la parte actora sin que se aprecie la concurrencia de circunstancias (vgr. serias dudas de hecho o de derecho), que justifiquen su no imposición. En uso de la facultad conferida por el número 3 del mismo precepto legal las costas se limitan a un máximo de 1.000,00 euros, más IVA en su caso, considerando la complejidad y alcance del asunto planteado.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación