Sentencia Contencioso-Administrativo 279/2025 Tribunal Superior de Justicia de Murcia . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 357/2022 de 23 de junio del 2025

PRIMERO. - Como ya se ha dicho, el acto administrativo impugnado en el presente recurso contencioso administrativo son las Ordenes de la Consejería de Fomento e Infraestructuras de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, de fechas 25 de agosto de 2021 y 25 de mayo de 2022, relativas, respectivamente, a la aprobación definitiva parcial, a reserva de subsanación de deficiencias, del Plan General Municipal de Ordenación de Águilas, y toma de conocimiento de la subsanación de las indicadas deficiencias (Expte. 363/06 Planeamiento).

En la demanda se alega:

1.-La necesidad de haber sometido el PGOU de Águilas al correspondiente trámite de evaluación ambiental estratégica de la Ley 9/2006, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Nulidad radical del plan impugnado.

2.- Subsidiaria nulidad de pleno derecho de la revisión del PGOU al haberse amparado en una declaración de impacto ambiental caducada.

3.- Falta de claridad en las órdenes de 25 de mayo de 2022 y 25 de agosto de 2021, de la Consejería de Fomento e Infraestructuras de la CARM.

4.- Vulneración de los requisitos legalmente establecidos para la aprobación definitiva a reserva de la subsanación de deficiencias y la aprobación definitiva parcial del PGOU de Águilas.

5.- Inadecuada motivación de la clasificación de los terrenos de la recurrente como Suelo No Urbanizable de Especial Protección.

SEGUNDO.- La CARM contesta oponiéndose y pide la desestimación del recurso.

Alega en primer lugar que el plan cuya aprobación definitiva parcial se discute ha sido objeto de la preceptiva evaluación ambiental. Se dice que la Declaración de Impacto Ambiental tiene 216 páginas e impone numerosos condicionantes ambientales al desarrollo del Plan General Municipal de Ordenación de Águilas.

Se dice también que la aprobación definitiva parcial del PGMO que se impugna se produce dentro del plazo de vigencia prorrogado de la Declaración de Impacto Ambiental que, por su régimen transitorio, servía de título de evaluación ambiental del mismo.

Rechaza que haya falta de claridad; dice que se confunde claridad con la complejidad de los instrumentos urbanísticos, y que, en ningún caso sería un vicio de legalidad ni tiene fuerza invalidante.

Niega que se hayan vulnerado los requisitos legalmente establecidos para la aprobación definitiva a reserva de la subsanación de deficiencias y la aprobación definitiva del PGMO de Águilas.

En cuanto a la alegación relativa a que la clasificación de buena parte de los terrenos en que se asientan las 51 viviendas que integran el núcleo de población colindante a los terrenos litigiosos como suelo no urbanizable de protección especial determinaría la incursión en los supuestos indemnizatorios contemplados en el art. 48 b) y c) del TRLSRU, se dice que es un alegato ajeno al juicio de legalidad que aquí nos ocupa, y además, ni siquiera se refiere a las parcelas de titularidad de la actora.

TERCERO.- El Ayuntamiento de Águilas también se opone.

En primer lugar, dice que no era exigible en este caso el proceso de evaluación ambiental estratégica y que no concurre la causa de nulidad alegada.

Se dice también que la Declaración de Impacto Ambiental en la que se basa el PGOU de Águilas no habría caducado.

Niega que haya falta de claridad de las ordenes impugnadas, y dice que las mismas establecen de forma clara y concreta que deficiencias han sido puestas de manifiesto por distintos órganos en el ámbito de sus competencias. Y dice que, debería acreditar que le causado, en su caso, un perjuicio o indefensión.

Alega que no hay vulneración de los requisitos legalmente establecidos para la aprobación definitiva a reserva de subsanación de deficiencias y de la aprobación definitiva parcial.

En cuanto a la clasificación de los terrenos de la actora, se dice que, la clasificación de los terrenos de la actora como no urbanizable de protección específica procede de la inclusión de los mismos en el ámbito espacial del Parque Natural de Calblanque y Cabo Cope por la Disposición Adicional tercera en relación con el Anexo de la Ley 4/1992 de 30 de julio, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia.

CUARTO.- Como hechos a tener en cuenta, que se recogen en la propia Orden de 25 de mayo, destacaremos los siguientes, a saber:

- Por Orden de la Consejería de Fomento e Infraestructuras de fecha 25 de agosto de 2021, se llevó a cabo la aprobación definitiva parcial del Plan General Municipal de Ordenación de Águilas, si bien, dicha aprobación se otorgó a reserva de la subsanación de las deficiencias señaladas en el antecedente decimotercero, y se condicionó la publicación de la Orden a la subsanación de las deficiencias señaladas para la normativa urbanística (incluyendo las fichas de planeamiento de los sectores o ámbitos parcialmente aprobados).

-El 24 de enero de 2022, en cumplimiento de lo anterior, el Ayuntamiento, presenta la documentación aprobada por el Pleno el 26 de octubre de 2021, para subsanar la aprobación definitiva parcial del PGMO.

-A la vista de la documentación remitida, con fecha 15 de febrero de 2022 el Servicio de Urbanismo emite informe, en el que pone de manifiesto la existencia de deficiencias a subsanar.

-Con fecha 6 de abril tiene entrada la nueva aprobación de subsanación de documentación del PGMO, aprobada por el Pleno el 29 de marzo de 2022.

- Por el Servicio de Urbanismo se examina la documentación y se emiten informes de fecha 19/05/2022 y 23/05/2022, en los que se determinan las deficiencias subsanadas y las que subsisten tras la subsanación parcial realizada de las deficiencias señaladas en el antecedente decimotercero de la Orden de 25/08/2021; poniendo de manifiesto que las que afectan al resto de documentos del Plan General no se abordan y se mantienen.

-Contra las Ordenes de la Consejería de Fomento e Infraestructuras de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, de fechas 25 de agosto de 2021 y 25 de mayo de 2022, relativas, respectivamente, a la aprobación definitiva parcial, a reserva de subsanación de deficiencias, del Plan General Municipal de Ordenación de Águilas, y toma de conocimiento de la subsanación de las indicadas deficiencias (Expte. 363/06 Planeamiento), se interpone el presente recurso contencioso administrativo.

QUINTO.- Como primer motivo de impugnación la actora alega la necesidad de haber sometido el PGOU de Águilas al correspondiente trámite de evaluación ambiental estratégica de la Ley 9/2006, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Se dice que hay nulidad radical del plan impugnado.

Para argumentarlo, trae a colación la Disposición transitoria primera de la Ley 9/2006.

Se dice que la Orden de fecha 18.04.2008, declaró inviable la obligación de someter el PGOU al proceso de evaluación ambiental contemplado en el art. 7 de dicha Ley, pretendiendo ampararse en la disposición transitoria primera, apartado segundo, de la Ley 9/2006. Considera que la justificación que se da es escueta, artificiosa e insuficiente.

Pues bien, esta cuestión ya fue resuelta por esta Sala, al resolver el PO nº 358/2023, en el que se impugnaba el mismo acto administrativo; así, en relación con esta cuestión ya dijimos lo siguiente, a saber:

"La citada Disposición establece lo siguiente:

"Disposición transitoria primera. Planes y programas iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la ley.

1. La obligación a que hace referencia el artículo 7 se aplicará a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea posterior al 21 de julio de 2004.

2. La obligación a que hace referencia el artículo 7 se aplicará a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea anterior al 21 de julio de 2004 y cuya aprobación, ya sea con carácter definitivo, ya sea como requisito previo para su remisión a las Cortes Generales o, en su caso, a las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, se produzca con posterioridad al 21 de julio de 2006, salvo que la Administración pública competente decida, caso por caso y de forma motivada, que ello es inviable.

En tal supuesto, se informará al público de la decisión adoptada.

3. A los efectos de lo previsto en esta disposición transitoria, se entenderá por el primer acto preparatorio formal el documento oficial de una Administración pública competente que manifieste la intención de promover la elaboración del contenido de un plan o programa y movilice para ello recursos económicos y técnicos que hagan posible su presentación para su aprobación."

Pues bien, sentado lo anterior resulta que, la tramitación del Plan General Municipal de Ordenación de Águilas comenzó a tramitarse el 19 de enero de 2004 con el acuerdo de la Comisión Municipal de Gobierno adoptado en sesión ordinaria celebrada en fecha 19 de enero de 2004, que dispuso aprobar el gasto máximo, incluido IVA, de 317.000 euros, para llevar a cabo la realización del contrato de consultoría y asistencia

correspondiente a la redacción del PGOUM de Águilas, así como iniciar el preceptivo expediente de contratación.

Posteriormente, el 27 de enero de 2005, el Ayuntamiento inicia la tramitación ambiental, presentando ante el órgano ambiental de la CARM los documentos de avance, información urbanística y memoria ambiental.

Con estos datos se puede afirmar que concurrían los requisitos que recoge la disposición transitoria de la Ley 9/2006, anteriormente transcrita, ya que, el primer acto preparatorio formal (el contrato de servicios para la redacción del PGMO de Águila) es de fecha anterior al 21 de julio de 2004. Y el órgano planificador competente apreció de forma expresa la inviabilidad de aplicar el nuevo régimen de evaluación ambiental al Plan General Municipal de Ordenación de Águilas, concretamente en la Orden de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes, de fecha 18 de abril de 2008, que dispone en su Fundamento de Derecho segundo lo siguiente, a saber:

"Vista la tramitación del expediente de referencia, queda justificada la inviabilidad de su aprobación definitiva con anterioridad al 21 de julio de 2006, por lo que se considera de aplicación la excepción prevista en la Disposición transitoria primera, apartado segundo, de la Ley 9/2006, debiéndose solicitar informe a la Dirección General de Calidad Ambiental.

La aplicación de esta excepción se justifica no solo en la fecha de su primer acto preparatorio formal, sino también en el avanzado estado del procedimiento y que aún no estaba completo a 21 de julio de 2006, justificándose igualmente en los principios básicos de procedimiento administrativo como los de eficacia, agilidad o economía procesal, además de los perjuicios económicos que supondría la retroacción del procedimiento para iniciar una nueva evaluación ambiental."

Dicha Orden se publicó en el BORM de fecha 26 de mayo de 2008, sin que conste que fuera impugnada.

Por otro lado, se hace constar en la Orden que antes de su aprobación se requirió informe al órgano medioambiental competente, que estaba tramitando la DIA que resultaba exigible al tiempo de comenzar la tramitación del plan. Informando la Dirección General de Calidad Ambiental, que al tiempo de dictarse la Orden de inviabilidad ya estaba tramitándose la evaluación de los efectos ambientales de dicho Plan General Municipal de Águilas. De manera que se habían iniciado los trámites para la Declaración de Impacto Ambiental que se había iniciado un año y medio antes del comienzo de la vigencia de la nueva norma.

A su vez hay que poner de manifiesto que la Orden de inviabilidad se dicta al amparo del informe jurídico que consta en el expediente, la propuesta de la Subdirección General de Urbanismo de fecha 4 de marzo de 2008 y el informe de la Dirección General de Calidad Ambiental, como órgano competente en materia de medio ambiente, en el que se dice textualmente que "en nada tiene que oponerse a la Propuesta de Orden emitida."

De todo lo expuesto concluimos en este punto que, si hay una motivación suficiente de la orden de inviabilidad, teniendo en cuenta las circunstancias del momento en que se adoptó, sin que podamos valorar las distintas circunstancias que posteriormente fueron surgiendo y que complicaron la tramitación con la consiguiente demora en el tiempo.

Por otro lado hay que recordar que la normativa vigente en materia de evaluación ambiental en el momento de iniciarse la tramitación del plan que nos ocupa estaba representada por la Ley 1/1995, de 8 de marzo, de Protección del Medio Ambiente de la Región de Murcia, el Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, el Real Decreto Legislativo 1302/1986 de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental y la Directiva 92/43/CEE de Hábitats, transpuesta y desarrollada por la Ley 42/2007 del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. Y la actuación de la Administración demandada se ha ajustado a dicha normativa, sin que la actora haya acreditado otra cosa.

Así, el PGMO ha sido sometido al procedimiento de evaluación ambiental que regula el Real Decreto Legislativo 1302/1986 de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental y el Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2005. Destacar que la Declaración de Impacto Ambiental consta de más de 200 páginas, y lleva a cabo la imposición de diversos condicionantes ambientales al desarrollo del Plan. A su vez, aludir a los múltiples informes técnicos evacuados por la Dirección General del Medio Ambiente, tales como, el informe del Servicio de Información e Integración Ambiental de la Dirección General de Patrimonio Natural y Biodiversidad de fecha 5 de mayo de 2011, del Servicio de Biodiversidad, Caza y Pesca Fluvial de fecha 7 de marzo de 2014, del Servicio de Información e Integración Ambiental de fecha 10 de marzo de 2014 y del Servicio de Planificación y Evaluación Ambiental de fecha 8 de julio de 2014 y 21 de julio de 2014 .

De manera que desestimamos este motivo de impugnación."

Por tanto, teniendo en cuente esta argumentación, también se desestima este motivo de impugnación.

SEXTO.- El siguiente motivo de impugnación que se articula en la demanda, de forma subsidiaria al anterior es la nulidad de pleno derecho de la revisión del PGOU al haberse amparado en una declaración de impacto ambiental caducada.

Habiendo sido este motivo también analizado en la sentencia mencionada, reproducimos lo ya expuesto allí, y que nos llevas de forma necesaria a su desestimación.

Así, poníamos de manifiesto lo siguiente:

"Comenzaremos recordando que la tramitación de la evaluación ambiental del PGMO se inicia el 27 de enero de 2005, fecha en que el Ayuntamiento de Águilas presenta ante el órgano ambiental de la Comunidad Autónoma los documentos de avance, información urbanística y memoria ambiental.

El expediente de impacto ambiental se inicia en fecha 14 de julio de 2008.

La Declaración de Impacto Ambiental (DIA) que resuelve el procedimiento de evaluación ambiental de la revisión PGMO de Águilas se aprueba el 24 de julio de 2014, y es publicada en el BORM el 26 de agosto de 2014 (nº 196).

Pues bien, en cuanto al régimen aplicable a la DIA hay que tener en cuenta en primer lugar el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, y lo desarrolla y completa la Ley de la Asamblea Regional 4/2009, de 14 de mayo, de protección ambiental integrada.

Y el artículo 14 del Real Decreto alude expresamente a la "Caducidad de la declaración de impacto ambiental", disponiendo lo siguiente, a saber:

"1. La declaración de impacto ambiental del proyecto o actividad caducará si una vez autorizado o aprobado el proyecto no se hubiera comenzado su ejecución en el plazo fijado por la comunidad autónoma. En tales casos, el promotor deberá iniciar nuevamente el trámite de evaluación ambiental del proyecto. En los proyectos que deban ser autorizados o aprobados por la Administración General del Estado, dicho plazo será de cinco años.

2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el órgano ambiental podrá resolver, a solicitud del promotor, que dicha declaración sigue vigente al no haberse producido cambios sustanciales en los elementos esenciales que han servido de base para realizar la evaluación de impacto ambiental. El plazo máximo de emisión y notificación del informe sobre la revisión de la declaración de impacto ambiental será el que fije la comunidad autónoma. Transcurrido dicho plazo sin que se haya emitido el citado informe, podrá entenderse vigente la declaración de impacto ambiental formulada en su día. En los proyectos que deban ser autorizados o aprobados por la Administración General del Estado, el plazo máximo de emisión y notificación del informe sobre la revisión de la declaración de impacto ambiental será de sesenta días.

3. A los efectos previstos en este artículo, el promotor de cualquier proyecto o actividad sometido a evaluación de impacto ambiental deberá comunicar al órgano ambiental, con la suficiente antelación, la fecha de comienzo de la ejecución de dicho proyecto o actividad."

Al mismo tiempo, en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia se fijaron los plazos de vigencia y caducidad de las declaraciones de impacto ambiental en el artículo 98 de la Ley 4/2009, de 14 de mayo, de protección ambiental integrada, disponiendo sus apartados 1º, 2º y 3º lo siguiente:

"1. La declaración de impacto ambiental, y en su caso, el acuerdo de resolución de la discrepancia, se harán públicos a través del Boletín Oficial de la Región de Murcia, indicando, al menos, los datos relativos al promotor, el tipo de proyecto y sus características esenciales, su ubicación exacta, el lugar en el que se encuentra el expediente, y la dirección electrónica en la que de forma permanente se podrá acceder al contenido completo de la declaración de impacto ambiental o de la resolución de la discrepancia. Cuando el proyecto se refiera a una instalación o actividad sujeta a autorización ambiental autonómica, la publicidad de la declaración de impacto ambiental se realizará junto con la propia autorización ambiental.

2. La declaración de impacto ambiental del proyecto o actividad caducará si no se hubiera comenzado su ejecución en el plazo de cinco años. En tales casos, el promotor deberá iniciar nuevamente el trámite de evaluación ambiental del proyecto.

3. No obstante, el órgano ambiental podrá resolver, a solicitud del promotor, que dicha declaración sigue vigente al no haberse producido cambios sustanciales en los elementos esenciales que han servido de base para realizar la evaluación ambiental del proyecto. El plazo máximo de emisión del informe sobre la revisión de la declaración de impacto ambiental será de sesenta días. Transcurrido dicho plazo sin que se haya emitido el citado informe, podrá entenderse vigente la declaración de impacto ambiental formulada en su día."

Decir que, en el momento de publicación de la DIA del PGMO de Águilas (BORM nº196 de 26 de agosto de 2014), dicho precepto se encontraba plenamente vigente. Así, se derogo el 23 de abril de 2016, que fue cuando entró en vigor el Decreto-ley 2/2016, de 20 de abril, de medidas urgentes para la reactivación de la actividad empresarial y del empleo a través de la liberalización y de la supresión de cargas burocráticas.

Por otro lado, en cuanto a la DIA que nos ocupa, la Resolución aprobatoria de la Dirección General de Medio Ambiente de fecha 24 de julio de 2015 establecía lo siguiente:

"la Declaración de impacto Ambiental del Plan General evaluado caducará si no se hubiera realizado su aprobación en el plazo de cinco años."

Dicho plazo especifico resulta acorde con el plazo determinado en la legislación autonómica que resultaba aplicable teniendo en cuenta la fecha de inicio del trámite de evaluación de impacto ambiental (14 de julio de 2008), computándose a partir de la publicación de la DIA en el BORM de 26 de agosto de 2014, terminando una vez concluido íntegramente el plazo de 5 años, es decir, el día 26 de agosto de 2019.

Recordar que esa normativa autonómica es de aplicación preferente, al no ser contradictoria con la legislación básica estatal. Y es que la Disposición final octava de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre establece que:

"2. No tiene carácter básico y por tanto solo serán de aplicación a la Administración General del Estado y a sus organismos públicos: (... ) b) Los plazos establecidos en los artículos (...) 43 (...)."

Siendo el articulo 43 el que se refiere a la vigencia de la declaración de impacto ambiental.

Igualmente, los artículos 3 a 5 del Decreto-ley 2/2014, de 2 de agosto, someten las adaptaciones al régimen estatal a los preceptos que tengan la consideración de legislación básica y sin perjuicio de las particularidades contempladas en la Ley 4/2009, de 14 de mayo, de protección ambiental integrada.

Por tanto, no era de aplicación el plazo de 4 años que introdujo la Ley 21/2013.

Ese plazo de 5 años, como hemos dicho es el que se concretaba en consecuencia en la publicación del BORM, por lo que además de que se asumía por todos los intervinientes, era un plazo que pasaba ser de conocimiento para cualquier interesado.

Sentado lo anterior, resulta que a través del Decreto de la Alcaldía de fecha 24 de junio de 2019, es decir, dentro del plazo de vigencia, se solicita la prórroga de esa vigencia de la Declaración de Impacto Ambiental del Plan General Municipal de Ordenación de Águilas ante el órgano ambiental que la dictó, ya que no se había producido la aprobación definitiva del Plan General.

En ese momento, según se puso de manifiesto anteriormente, ya no estaba vigente el art. 98 anteriormente transcrito. Y es esa la razón de que se acuda, de forma supletoria, a lo previsto en el artículo 43 de la Ley 21/2013, de 9 diciembre, que preveía:

"3. Presentada la solicitud, el órgano ambiental podrá acordar la prórroga de la vigencia de la declaración de impacto ambiental en caso de que no se hayan producido cambios sustanciales en los elementos esenciales que sirvieron para realizar la evaluación de impacto ambiental, ampliando su vigencia por dos años adicionales. Transcurrido este plazo sin que se haya comenzado la ejecución del proyecto o actividad el promotor deberá iniciar nuevamente el procedimiento de evaluación de impacto ambiental del proyecto.

4. El órgano ambiental resolverá sobre la solicitud de prórroga en un plazo de seis meses contados desde la fecha de presentación de dicha solicitud.

Previamente el órgano ambiental solicitará informe a las Administraciones públicas afectadas por razón de la materia en relación con los elementos esenciales que sirvieron para realizar la evaluación de impacto ambiental. Estas Administraciones deberán pronunciarse en el plazo de dos meses, que podrá ampliarse, por razones debidamente justificadas, por un mes más.

5. Transcurrido el plazo sin que el órgano ambiental haya resuelto sobre la prórroga de la vigencia de la declaración de impacto ambiental se entenderá estimada la solicitud de prórroga."

Pues bien, consta oficio de contestación del Servicio de Información de Integración Ambiental de fecha 25 de julio de 2019 admitiendo la solicitud de prórroga de la DIA; en el mismo no se hace referencia a tiempo de prórroga, pero si se especifica el plazo de resolución (seis meses), así como el sentido del silencio (positivo), suspendiéndose el plazo de vigencia de acuerdo con lo que establece el artículo 43 de la Ley 21/2013.

El citado oficio acompaña el informe jurídico del Servicio de Información e Integración Ambiental, de fecha 19 de julio de 2019, que justifica la procedencia de la tramitación de la citada prorroga. Pues bien, en la resolución se dice,"..."una vez estudiados los antecedentes se ha estimado que, conforme al art 43 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, y teniendo en cuenta el informe del Servicio de Información e Integración Ambiental de fecha 19/07/2019 que se adjunta, puede iniciarse el procedimiento para prorroga por dos años la vigencia de la Declaración de Impacto Ambiental de 25 de julio de 2014, del Plan General de Ordenación de Águilas, publicada en el BORM nº 196, de 26 de agosto de 2014".Haciendo constar igualmente que, "Transcurrido el plazo de seis meses sin que el órgano ambiental haya resuelto sobre la prórroga de la vigencia de la declaración de impacto ambiental se entenderá estimada la solicitud de prórroga."

Por otro lado, se ponía de manifiesto que, el procedimiento para tramitar la prórroga únicamente se iniciaría cuando la Administración solicitante abonara la correspondiente tasa. Este abono se realiza el día 31 de octubre de 2019; tras ello se dicta la Resolución de la Dirección General de Medio Ambiente, de fecha de 6 de noviembre de 2019, en virtud de la cual se inicia el procedimiento de resolución de la prórroga, que, conforme ya se dijo, debía ser resuelto en el plazo de 6 meses.

En la tramitación se pidió informe del órgano ambiental para que se pronunciara en cuanto a la cuestión relativa a si habían cambiado, o no, las condiciones por las que se otorgó la DIA.

En este punto destacar que, no se discute el hecho de que no se había producido ningún cambio sustancial en los elementos esenciales que sirvieron para realizar la tan citada evaluación de impacto ambiental.

Conforme a los expuesto, esos 6 meses referidos se cumplieron el día 30 de abril de 2020.Ello supone que la prórroga de la DIA abarcaría hasta el día 30 de abril de 2022.

Y lo ocurrido fue que, antes de que acabara el plazo mencionado, se dictó la Orden de fecha 25 de agosto de 2021 de la Consejería de Fomento e Infraestructuras, resolviendo la aprobación definitiva parcial, a reserva de subsanación de deficiencias, del Plan General Municipal de Ordenación Águilas.

De manera que, de todo lo expuesto se llega a la necesaria conclusión de que la aprobación definitiva parcial del PGMO que nos ocupa tuvo lugar dentro del plazo de vigencia prorrogado de la Declaración de Impacto Ambiental, lo que nos lleva a desestimar el motivo de impugnación que analizamos en el presente fundamento."

SEPTIMO.- Continuando con los motivos de impugnación el siguiente que se recoge es la falta claridad en las órdenes de 25 de mayo de 2022 y 25 de agosto de 2021, de la Consejería de Fomento e Infraestructuras de la CARM.

Así, como desarrollo de este motivo lo que se dice por la recurrente es que, "presentan una relación oscura que determina que no se pueda deslumbrar con claridad para qué ámbitos ha sido aprobado definitivamente la Revisión del PGOU, cuales (sic) han sido objeto de aprobación definitiva con deficiencias ya subsanadas, los que están pendientes de subsanación y los que han quedado excluidos de dicha aprobación definitiva."

Se dice que las Órdenes impugnadas no hacen alusión alguna a la aprobación o no del suelo urbanizable sin sectorizar, ni a ciertos sectores de suelo urbanizable o a ciertas áreas de suelo urbano no consolidado.

Nuevamente hay que poner de manifiesto que este motivo ya se abordó en la sentencia de esta Sala a la que nos venimos refiriendo, debiendo reproducir lo ya manifestado, y finalmente resolver la desestimación de este motivo.

Y lo que decíamos era que:

"En cuanto a la doctrina constitucional a que alude la recurrente, diremos que nada tiene que ver con el caso que nos ocupa, y ello porque no se está cuestionando ni la eficacia temporal, ni la espacial de las ordenes en cuestión.

Por otro lado, es lo cierto, como apunta la Comunidad Autónoma, que no es de su competencia la identificación ni la delimitación de los distintos ámbitos que comprende el territorio municipal de Águilas, y ello porque se limita a utilizar la información que viene recogida en el Plan, procediendo a dictar, en su caso, las correspondientes órdenes de aprobación.

Con todo, como también apunta la Administración, la relación completa de los diferentes ámbitos y sectores aparece en las páginas 113 a 126 de la Memoria del Plan: Suelo Urbano, páginas 113-116; Suelo No Urbanizable, páginas 116-120; y Suelo Urbanizable, páginas 120 a 126.

Y respecto a las ordenes que constituyen el objeto del presente recurso contencioso administrativo hay que decir que recogen los ámbitos aprobados, y también hacen referencia a los sectores excluidos, Así, en el Dispongo Uno de la Orden de fecha 25 de agosto de 2021 se relacionan los ámbitos aprobados. Y el Dispongo Dos, hace una aclaración en el sentido de que los ámbitos no incluidos expresamente en el Dispongo Uno mantienen la suspensión.

A su vez, el Dispongo Primero recoge una relación de los que quedan aprobados de forma definitiva a reserva de subsanación de deficiencias; y es la Orden de fecha 25 de mayo de 2022 la que en el Dispongo Primero recoge cuales son los ámbitos que se consideran subsanados, sobre los cuales se levanta la suspensión y se toma conocimiento.

De manera que, se puede entender, sin mayores esfuerzos que, los ámbitos que se mantienen en suspenso son, los que aparecen relacionados en la Memoria del Plan pero que no se mencionan ni se recogen en el Dispongo Uno.

Por otro lado, hay que poner de manifiesto que no se hace referencia alguna a la fundamentación jurídica que aclara las consecuencias jurídicas dispuestas para cada de los ámbitos precisamente delimitados.

Por último, diremos en cuanto a este motivo, que la recurrente no ha practicado prueba de la que podamos entender acreditado que aspectos son oscuros y en qué medida se le ha causado, por tal motivo indefensión.

En conclusión, y de acuerdo con lo expuesto, desestimamos este motivo de impugnación."

OCTAVO.- El siguiente motivo de impugnación es el de la alegación de que hay vulneración de los requisitos legalmente establecidos para la aprobación definitiva a reserva de la subsanación de eficiencias y la aprobación definitiva parcial del PGOU de Águilas.

Se alega aquí que las Ordenes impugnadas han conculcado los límites contemplados en el art.137 TRLSRM, tanto para la aprobación definitiva a reserva de la subsanación de deficiencias (apartado b) -toda vez que las modificaciones que era necesario introducir para proceder a tal subsanación no eran ni son de «de escasa relevancia»-, como para la aprobación definitiva parcial (apartado c), ya que no se cumple con el requisito de que «el Plan aprobado tenga coherencia".

En cuanto a la escasa relevancia, se sostiene que no concurre; y para ello se ampara en una serie de sentencias que fueron dictadas en relación con el PGMO de Cartagena y que fueron causantes de su nulidad.

Se dice que, en cuanto a ámbitos de Suelo Urbano, se pueden observar, vicios de falta de justificación y motivación en cuanto a la clasificación de los mismo, que impidieron la aprobación definitiva.

También se dice que resulta sorprendente que la misma Orden de la Consejería de aprobación definitiva parcial afirmase indubitadamente que se cumplían los estándares en cuanto a Sistemas Generales de Espacios Libres en el cómputo del Suelo Urbanizable Sectorizado ("No presenta deficiencias de carácter general. Por sí mismo no cumple el estándar del sistema general de espacios libres, pero en el cómputo global con el suelo urbanizable sectorizado, exigido por la ley, considerando los sectores los sectores sin deficiencias específicas"), a pesar de advertir de una falta de justificación generalizada del suelo urbanizable sectorizado de uso residencial, y excluir de la aprobación definitiva una parte sustancial del suelo urbanizable sectorizado.

Sigue aludiendo a este tipo de suelo y dice que el mismo se corresponde con la mayor parte del municipio, contando con una extensión de 161.440.000 m2.

También se discute que el Plan aprobado tenga coherencia. En este punto argumenta que: a) el 40% del suelo urbanizable sectorizado ha quedado excluido de dicha aprobación por resultar inviables siete de los sectores propuestos; b) también ha quedado excluido la totalidad del suelo urbanizable sin sectorizar, que representa el 23% de la superficie total del término municipal, por no estar justificado y merecer una valoración desfavorable por parte de la Dirección General de Fondos Agrarios y Desarrollo Rural; c) que los suelos urbanizables sectorizados y sin sectorizar excluidos de la aprobación definitiva representan algo más de 63.000.000 m²; d)que la exclusión de los referidos sectores de suelo urbanizable determina, además, la inviabilidad de la previsión de ejecutar Sistemas Generales de Comunicaciones parcialmente adscritos a los mismos, que el propio PGOU ha calificado como preferentes y, en algún caso imprescindible (caso del vial norte de Águilas).

Todas estas cuestiones fueron resueltas en la sentencia a la que nos venimos refiriendo, por lo que necesariamente debemos remitirnos a ella; decíamos en concreto lo siguiente:

"Pues bien, la primera diferencia a reseñar en cuanto a ambos planes, el de Cartagena y el de Águilas, es que en el caso de Cartagena se trataba de la aprobación definitiva total del plan a reserva de deficiencias, y no de una parcial, (que es de lo que se trata en este caso que ahora nos ocupa).

Y, lo ocurrido es que, en el caso de Cartagena, la decisión del órgano de aprobación adoptó la modalidad de la letra b) del art. 137 TRLSRM.

De manera que, no nos hallamos ante el mismo supuesto de hecho, ni modalidad de decisión del órgano de aprobación ni ante el mismo presupuesto de aplicación. Lo que supone que no es de aplicación la sentencia a que se refiere la actora en su demanda, a saber, la nº 421/2015, de fecha 20 de mayo de esta Sala.

También debe tenerse en cuenta que la parte recurrente lleva a cabo un cálculo de la superficie total afectada por las deficiencias, pero lo cierto es que en su mayor medida la aprobación definitiva de esas superficies quedo suspendida.

Pues bien, lo que establece el precepto citado, articulo 137, es que, el órgano al que corresponda la aprobación definitiva adoptara alguna de las siguientes decisiones:

"a) Aprobación definitiva del Plan.

b) Aprobación definitiva, a reserva de subsanación de deficiencias, cuando las modificaciones a introducir sean de escasa relevancia, careciendo de ejecutividad en aquellos sectores o zonas afectadas hasta tanto se subsanen por acuerdo del órgano competente municipal.

c) Aprobación definitiva parcial del Plan, suspendiendo sus efectos en algunas áreas determinadas y siempre que el Plan aprobado tenga coherencia cualquiera que sea la solución que se dé a las áreas que no se aprueben."

Teniendo en cuenta el precepto transcrito hay que entender que la coherencia del Plan que se aprueba parcialmente se debe analizar sin tener en cuenta las áreas que no se aprueban; y además, debemos entender que la relevancia y alcance de la reserva de subsanación de deficiencias debe hacerse también con respecto a aquellos sectores o zonas que queden comprendidos dentro de la aprobación definitiva y sometido a reservas. De manera que lo cierto es que la norma aludida permite que se pueda llevar a cabo la aprobación definitiva parcial y condicionada, siendo un requisito necesario el de la coherencia del Plan General resultante, el que se está aprobando de forma parcial, y ello con independencia de las áreas o sectores que queden excluidos del mismo. De manera que, entendemos que no se puede valorar la coherencia del Plan, en atención a las deficiencias señaladas sobre la totalidad de este y considerando la base de la superficie total de terrenos que quedan fuera de su ámbito de aplicación

Es decir, lo que se entiende es que el Plan que se aprueba definitivamente tiene coherencia, aun existiendo partes que están suspendidas, lo que está justificado. En efecto se ha suspendido la aprobación definitiva de suelos agrícolas para cuya transformación se proponía su clasificación como suelo urbanizable. Como explica la Administración, responde a las reglas de la lógica y de la razón, en contra, haber incluido en la aprobación definitiva parcial aquel suelo de regadío para los que no se proponía su trasformación urbanística y que tienen la clasificación de no urbanizable. Así, resulta coherente que si con respecto a estos últimos no concurre la circunstancia impeditiva de su aprobación (la falta de justificación para la transformación urbanística) puedan ser aprobados definitivamente, incluyéndose en las Órdenes impugnadas.

Por otro lado, en cuanto a que haya coherencia del modelo territorial, lo que se dice es que los ámbitos que se suspenden mantienen cierta independencia, esto supone que su aprobación en realidad no es ni necesaria ni imprescindible para poder llevar a cabo la ejecución de los ámbitos aprobados. Así, que esto implica que éstos pueden cumplir sus objetivos y obligaciones de manera autónoma y eficaz, con independencia de la decisión que finalmente se adopte respecto de los ámbitos suspendidos (lo que se observa gráficamente en el plano de ordenación del PGMO de Águilas, aprobado en la Orden de 25 de agosto de 2021, que incorpora la CARM en el folio 27 de su contestación).

Se explica igualmente que los ámbitos y sectores aprobados definitivamente son coherentes con el crecimiento natural del núcleo de población de Águilas y el modelo territorial fundamental del municipio. En lo que se refiere al suelo urbanizable sectorizado, se han excluido de la aprobación los sectores aislados y alejados del núcleo de Águilas, y los que por sus afecciones particulares son inviables.

Así, en resumen, la mayor parte del suelo urbanizable sectorizado que queda suspendido por la Orden se corresponde con lo que el PGMO denomina "urbanizaciones con carácter relativamente autónomo" de mínima densidad, actuaciones aisladas para demandas en gran parte externas. Y la exclusión que se hace se justifica porque tienen un papel secundario para el desarrollo del planeamiento urbanístico del municipio y además por su distancia con respecto al núcleo urbano. En cuanto al suelo urbanizable sin sectorizar lo que ocurre es que no se ha aprobado por su excesiva extensión, por afectar a suelo de valores actuales agrícolas y por su tratamiento como suelo residual. Así, al hacer esta exclusión general lo que se pretende es poder garantizar un tratamiento integral de esta clase de suelo. De forma prudente no se ha entendido que se den las necesarias cualidades técnicas para que se materialice un desarrollo urbanístico futuro. Realmente no se puede decir que el plan que nos ocupa deje sectores aislados, ni tampoco se desvincula de la expansión natural de núcleo urbano. Se trata en efecto de la exclusión de 7 sectores de un total de 39, pero hay coherencia técnica en la determinación de esos sectores que han sido excluidos.

Mención aparte merece la cuestión relativa a la afección a los Sistemas Generales de Comunicaciones; en este punto no podemos dejar de traer a colación los diversos informes técnicos obrantes en el expediente administrativo de la Dirección General de Territorio y Arquitectura, que plantean las reservas (Do. 106 y 107), y los informes técnicos en que se analiza el alcance de la subsanación de las deficiencias (doc. 121 y 122).

Así, resulta de ellos lo siguiente:

-En cuanto al vial Norte, en el PGMO de Águilas estaba previsto para conectar todas las actuaciones. En la medida que los sectores suspendidos se encuentran ubicados de forma continua, a partir del último aprobado, la no ejecución de los tramos incluidos en los mismos no tiene especial relevancia porque simplemente no se ejecutarían las actuaciones a las que darían servicio. Además, como se comprueba en los planos OE-1.27 y OE-1.28, los tramos de este vial desde el sector 32 hacia el Este se consideran sistema general diferido, lo que indica, que el carácter de preferente va ligado a su vinculación al suelo urbanizable sectorizado.

Esto significa que, si este último no se aprueba, este sistema general deja de tener carácter preferente, afectando a la relevancia del mismo.

-Respecto a la Carretera D-18. Se trata de una carretera regional, con la protección y regulación correspondiente conforme a la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras. La importancia de este sistema responde en gran medida a la operatividad de los sectores a los que estaba llamada dar servicio. Ello supone que la posible sobrecarga de la misma se justificaba por la ejecución y desarrollo de los nuevos sectores ubicados en su entorno, que son los que la necesitaban. De manera que, la no aprobación de estos sectores se traduce en una menor presión sobre esta vía, reduciendo su alcance.

-Con relación al Vial de circunvalación de Águilas. En este caso se trata de una ampliación del vial existente, que tan solo se vería afectado por la suspensión de un sector en una pequeña parte de su itinerario. Además, la subsanación plantea su gestión reconducida hacia otros mecanismos.

En conclusión, debe desestimarse este motivo del recurso."

Puesto que asumimos todo lo ya resuelto en este punto, el motivo de impugnación que nos ocupa también se desestima, lógicamente.

NOVENO.- El siguiente motivo que debemos abordar es el de la inadecuada motivación en la clasificación de los terrenos de la recurrente como suelo no urbanizable de especial protección del Parque Regional de Cabo Cope y Puntas del Calnegre.

En este punto la postura que la parte recurrente mantiene es que los terrenos de su propiedad carecen de valores ambientales susceptibles de especial protección que justifiquen su clasificación. Para ello se ampara en pronunciamientos ambientales que sirvieron de antecedente a la DIA de la revisión del PGMO de Águilas, así como en la supuesta perdida de vigencia de la declaración de Parque Regional de Cabo Cope y Puntas de Calnegre.

En este punto la CARM hace una precisión acerca de la clasificación de los terrenos de la actora en el anterior Plan General de Ordenación Urbana de Águilas. Así, se dice que esta clasificación, según se sostiene de contrario, era la de suelo urbanizable común. Sin embargo, precisa, sobre el ámbito en cuestión pesaba una deficiencia -pendiente de subsanación-. Y es que, en virtud de la Orden de 8 de octubre de 1993, se exigía la delimitación del espacio natural protegido de Marina de Cope y, por tanto, no podía clasificarse como suelo urbanizable residencial.

Se sigue diciendo que, esta deficiencia, en base a la DA 8ª de la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia, quedó en suspenso, pero al resultar anulada la misma, volvió a resultar aplicable. Por lo que, concluye, los terrenos litigiosos no les corresponde la clasificación de suelo urbanizable residencial.

A mayor abundamiento, sigue diciendo, para que pueda prosperar la pretendida clasificación de los terrenos litigiosos como suelo urbanizable, es necesario no sólo justificar que no existen valores que impidan la transformación urbanística de los terrenos, sino que el legislador estatal exige analizar la necesidad de clasificación de nuevos suelos para desarrollar esa transformación. Y es que, como es sabido, la clasificación residual del suelo urbanizable -que predicaba la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones- quedó ampliamente limitada por el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008.

En este punto decíamos en nuestra sentencia que:

"Sentado lo anterior, hay que aludir a la Disposición transitoria primera de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia, que establece:

"1. Los instrumentos de planeamiento, gestión y ejecución urbanística cuya tramitación se haya iniciado antes de la entrada en vigor de la presente ley se regirán, en cuanto al procedimiento y a sus determinaciones, por la legislación anterior. No obstante, su promotor podrá optar por continuar su tramitación adaptándose a esta ley en cuanto a sus determinaciones.

2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado anterior, los planes generales municipales de ordenación se adaptarán, en cuanto a sus determinaciones, a lo previsto en la presente ley, siempre y cuando no se hubiera producido su aprobación provisional con anterioridad a su entrada en vigor."

Pues bien, en el caso que nos ocupa lo cierto es que encaja en el segundo supuesto. Ello supone por tanto que resulta de aplicación el artículo 83 de la Ley 13/2015, que, con relación a la clasificación del suelo, contempla entre las categorías de suelo no urbanizable los terrenos que el plan general clasifique como suelo no urbanizables de protección específica, y que se define en la letra a) del apartado 1º como: "Aquel que debe preservarse del proceso urbanizador, por estar sujeto a algún régimen específico de protección incompatible con su transformación urbanística, de conformidad con los instrumentos de ordenación territorial, de ordenación de recursos naturales y la legislación sectorial específica, en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, para la prevención de riesgos naturales o tecnológicos acreditados, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público."

Y en este punto hay que decir que los valores medio ambientales de los terrenos litigiosos resultan de su inclusión en el ámbito espacial del Parque Natural de Calblanque y cabo Cope. Así, el PGMO les asigna una calificación específica derivada de su condición de Espacio Natural Protegido, NUpe_ENP, lo que implica que el PGMO se supedita, de acuerdo con el art.5 de la Ley 4/1992 a lo especificado y determinado por la misma, ya que sus planes prevalecen sobre el planeamiento urbanístico.

Así, el apartado Tres de la Disposición Adicional Tercera de la Ley 4/1992, de 30 de julio, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia, dispone:

"Tres. De conformidad con el artículo 21.1 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, y teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 15.2, se declaran los espacios siguientes como parque y reserva natural, respectivamente, conforme a los límites que se indican en el anexo a la presente Ley, considerándose excepcional en cuanto a la previa elaboración y aprobación de los correspondientes planes de ordenación de los recursos naturales, dada la urgencia en la adopción de las medidas tendentes a su protección:

1. Calnegre y cabo Cope.

2. Sotos y bosques de ribera de Cañaverosa."

Quiere ello decir que la conclusión que se extrae es la de que la clasificación que ataca la parte recurrente no es más que la constatación de los valores ambientales reconocidos como consecuencia de la delimitación precisa de los terrenos comprendidos en el Parque Natural Regional de Calnegre y cabo Cope, según el Anexo de la Ley 4/1992, de 30 de julio, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia. Es decir, que no es que la Administración tuviera otro margen de actuación.

En cuanto a la sentencia del TC que se cita en la demanda, de fecha 13 de diciembre de 2012, diremos que, esta no declara la inconstitucionalidad de la Disposición adicional Tercera y el Anexo I de la Ley 4/1992, que siguen plenamente vigentes, sino que lo que hizo fue anular la Disposición adicional 8ª de la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia, porque no se correspondía la redefinición aprobada para estos espacios protegidos con la precisa definición de los mismos que contemplaba la Ley por la que se declara la protección del Regional de Cabo Cope y Puntas del Calnegre. Así pues, la vigencia de la DA 3ª de la Ley 4/1992 no estaba afectada, de manera que la delimitación de los espacios protegidos mantenía su extensión.

Con todo, de nuevo hay que acudir a los informes técnicos obrantes en el expediente administrativo, que justifican y avalan la clasificación de los terrenos litigiosos en virtud de los valores ambientales de los mismos. Así, en dichos instrumentos se delimitan unas superficies que son objeto de protección y que inciden sobre los terrenos litigiosos. De manera que, parte de los terrenos objeto de recurso, se incluyen como suelo de Protección Paisajística y suelo de Protección de Cauces, justificando su inclusión en la categoría de Suelo No Urbanizable de protección específica ambiental. La utilización de los lindes del Anexo de la Ley 4/1992 de 30 de julio, supone una remisión a una norma de rango legal plenamente vigente, cuya precisión técnica ha sido avalada por el propio Tribunal Constitucional, y que pone de manifiesto la existencia de unos valores ambientales objetivos aptos para el desarrollo del planeamiento urbanístico.

De manera que tampoco podemos estimar este motivo."

Por tanto, la conclusión es que este motivo impugnatorio también se desestima.

En conclusión, se desestima el presente recurso contencioso administrativo en su totalidad, al rechazar expresamente todos los motivos de impugnación.

DECIMO.- En virtud de lo dispuesto en el artículo 139.1, de la LJCA procede imponer las costas del presente recurso a la parte actora, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad moderadora prevista en el apartado 4 de dicho precepto, estima procedente fijar en 4.000 euros (2.000 para cada parte demandada), el importe máximo a satisfacer por todos los conceptos, (más el IVA en su caso, si procediera).

En atención a todo lo expuesto y por la autoridad que nos confiere la Constitución de la Nación Española,