Sentencia Contencioso-Administrativo 375/2025 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 342/2024 de 24 de octubre del 2025

PRIMERO.- POSICIÓN DE LA PARTE ACTORA.

Itevelesa se alza frente a la orden, de cinco de septiembre de 2024, del Departamento de Industria, Transacción Energética y Sostenibilidad, que inadmitió el recurso de reposición interpuesto contra la orden, de treinta y uno de mayo de ese mismo año, que aprobó la relación valorada de la ejecución de las obras de la estación de ITV de Beasain en el contrato que tiene por objeto la explotación del servicio de ITV (lote IV).

La demandante comienza explicando que es la adjudicataria del contrato mencionado.

La cláusula 13 del pliego de cláusulas de explotación (en lo sucesivo, PCE) prevé que las adjudicatarias han de realizar las obras de construcción de las nuevas estaciones de ITV que se aprueben por el órgano de contratación. Tal construcción supondría una modificación contractual de obligado cumplimiento para el contratista.

El trece de septiembre de 2021, la consejera de desarrollo económico, sostenibilidad y medio ambiente dictó una orden que modificó el contrato objeto del presente procedimiento. Con ella se acordó, con la finalidad de evitar el colapso en las estaciones de inspección, la construcción de una tercera estación de ITV dentro del lote IV del contrato. Esta había de ejecutarse en la localidad de Beasain.

El contrato modificado se formalizó el ocho de octubre de 2021. Simultáneamente se aprobó un pliego de bases técnicas (en adelante, PBT), con el objeto de regular la modificación del contrato y, en particular, las bases que habían de regir la construcción de la nueva estación. En cualquier caso, se preveía el mantenimiento del principio de equivalencia de las prestaciones. De este modo, quedaba vedada la posibilidad de que la modificación conllevara una alteración del régimen económico y financiero de la concesión. En esencia, se establecía la obligación del concesionario de sufragar las obligaciones económicas derivadas de la modificación del contrato. Como contraprestación, se preveía la suspensión del pago del canon concesional hasta que la administración restituyera la inversión efectuada por aquel.

El veintinueve de diciembre de 2021, Itevelesa presentó ante la administración un escrito en el que recogía la relación y acreditación de los costes y conceptos previstos para culminar la construcción y puesta en marcha de la nueva estación de ITV. En él se fijaba que tales costes alcanzaban la cifra de 1.298.247,12 euros (IVA excluido). En el presupuesto que se aportaba, se incluía la totalidad de los elementos necesarios para la construcción y puesta en servicio de la estación de Beasain. Además, se acompañaba un anexo con el que se justificaban todas las partidas recogidas en aquel.

El veinte de enero de 2022, la consejera de desarrollo económico, sostenibilidad y medio ambiente aprobó definitivamente el proyecto, por un presupuesto de ejecución por contrata que ascendía a 853.432,17 euros. De este modo, se incluía exclusivamente la obra civil, pero se dejaban fuera los restantes elementos necesarios para la puesta en servicio de la estación de ITV. No se aprobó, por tanto, el presupuesto de gastos totales derivados de la modificación contractual, que, según la actora, había de incluir, además de los gastos de obra civil, los demás precisos para la puesta en servicio del elemento. En cualquier caso, tal resolución nunca se habría notificado a Itevelesa. De modo que esta no tuvo conocimiento de ella hasta que tuvo acceso al expediente administrativo. De todas maneras, el importe aprobado se correspondía con el proyecto de construcción aprobado, pero no con el presupuesto global al que debían ascender los gastos que debía sufragar el contratista para la construcción y puesta en marcha de la instalación.

El veintiuno de enero de 2022 se firmó el acta de comprobación de replanteo y se ordenó el inicio de las obras. En esa acta se hace constar expresamente, como presupuesto de la modificación del contrato, la cifra total de 1.298.247,12 euros (IVA excluido).

El dos de febrero de 2022, el director de proyectos estratégicos y administración industrial acordó la suspensión del canon concesional, como compensación, hasta la cancelación de las cantidades que habían de invertirse en la estación de Beasain. Como valor de referencia se aceptaron expresamente los 1.298.247,12 euros de gastos estimados por Itevelesa. En consecuencia, la suspensión se extendía hasta septiembre del pasado año.

El cuatro de noviembre de 2022, se suscribió el acta de recepción de las obras, donde se indicaba que estas se habían ejecutado conforme al proyecto aprobado.

En todas estas actuaciones, la administración habría aceptado que el presupuesto estimado de la modificación ascendía a 1.298.247,12 euros (IVA excluido). De este modo, no solo se incluían las partidas de construcción propiamente dichas, sino todos los elementos precisos para la construcción y puesta en servicio de la estación.

Finalizada la obra, Itevelesa se dirigió a la administración, el dos de noviembre de 2022, para que aprobara la certificación de liquidación correspondiente y compensara los gastos sufragados con cargo al canon de explotación. Posteriormente y a instancias de la demandada, se presentaron varios escritos y documentación justificativa de los gastos. La última documentación, presentada el veintiuno de julio de 2023, habría servido a la contraparte para elaborar, el nueve de abril de 2024, un documento denominado «liquidación de la ejecución de las obras e instalaciones de la estación de la estación de inspección técnica de vehículos de Beasain». En esa última documentación se incluía una comparativa entre los capítulos incluidos en el presupuesto inicial y los costes finalmente asumidos por la concesionaria, que ascendieron a 1.414.506,85 euros (IVA excluido).

El doce de septiembre de 2023, el delegado territorial de la Administración Industrial de Álava dio respuesta a esa relación de gastos, expresando que el servicio de contratación aceptaba el importe total reclamado. Ahora bien, exigía que la actora aportase una información complementaria que, entre otras cosas, había de incluir una justificación de todos los pagos de las obras e instalaciones ejecutadas. En consecuencia, debía emitir una relación de gastos sufragados, clasificada por diversos conceptos. Esa información, con la correspondiente documentación complementaria, se remitió por correo electrónico de fecha de catorce de noviembre de ese mismo año. Con esa documentación se habría justificado, a criterio de la recurrente, que el importe total abonado por ella ascendió a 1.416.761,35 euros (IVA excluido). No obstante, el importe total trasladado a la administración fue ligeramente inferior (1.414.506,85 euros), por lo que sería esta última la cifra reclamada con el presente procedimiento.

El nueve de abril del año pasado, el director de proyectos estratégicos y Administración Industrial y los servicios técnicos de la dirección de proyectos estratégicos y Administración Industrial firmaron un documento denominado «liquidación de la ejecución de obras e instalaciones de la estación de inspección técnica de vehículos de Beasain». En él, los responsables de la demandada afirmaban que, tras analizar la documentación remitida por Itevelesa, se daban por buenas las correcciones efectuadas. En consecuencia, se disponía que la adjudicación de obras se había incrementado hasta los 1.415.087,85 euros (en 116.840,73 euros). No obstante, también se indicaba que en esa relación se incluían partidas relativas a licencias, equipos e instalaciones de inspección y mobiliario que se consideraba que habían de correr por cuenta de la contratista y que, por tanto, no eran asumibles por la administración. De este modo, solo se asumían los gastos correspondientes a la obra civil con sus incrementos y la partida correspondiente al coste de proyecto y dirección de obra (961.509,46 euros). Este documento tampoco se habría notificado a la interesada. En consecuencia, solo habría tenido conocimiento de él con el acceso al expediente administrativo.

El treinta y uno de mayo de 2024, la consejera de desarrollo económico, sostenibilidad y medio ambiente dictó orden aprobando la relación documentada de gastos relativos a la ejecución de las obras de la estación de ITV de Beasain por importe de 961.509,46 euros (IVA excluido). De este modo, únicamente se incluían los gastos correspondientes a la obra civil y al proyecto y dirección de obra. Se excluyeron, así, partidas indispensables para la construcción y puesta en servicio de la estación, tales como equipos de inspección, mobiliario, licencias o impuestos, pese a que la contratista las habría sufragado.

Dado que el importe total del canon compensado hasta la fecha de aprobación de relación de gastos era superior a la relación finalmente aprobada, el quince de julio de 2024, Itevelesa presentó un escrito informando de que iba a pagar el canon concesional. No obstante, se interpuso recurso de reposición contra la indicada orden, reclamando la compensación por el importe íntegro de los gastos satisfechos.

El día cinco de septiembre de ese mismo año, el consejero de industria, transición energética y sostenibilidad dictó orden inadmitiendo el mencionado recurso, al entender que este carecía manifiestamente de fundamento, en la medida en que la interesada no habría presentado ningún argumento para fundamentarlo.

Sentado lo anterior, Itevelesa explica que lo que se discute es si los gastos por ella sufragados como consecuencia de la modificación contractual han de ser o no íntegramente reintegrados por la administración. Se trataría, en consecuencia, de una cuestión de interpretación del contrato y de actos propios. A estos efectos, insiste en que la modificación contractual de obligado cumplimiento para ella se fundaba en la idea del mantenimiento del principio de equivalencia de las prestaciones. De manera que en ningún caso podía generar un desequilibrio económico de la concesión, forzando a la actora a incurrir en unos gastos que posteriormente no le sean reembolsados. Por consiguiente, la demandada tendría la obligación de reintegrar los gastos que hubieran generado tal desequilibrio.

En este sentido, el PBT preveía que la contratista había de sufragar inicialmente los gastos derivados de la modificación del contrato. No obstante, estos debían ser posteriormente reintegrados por la administración, hasta alcanzar el importe total de las cantidades adelantadas por aquella. De este modo, la previsión no se limitaba a los gastos derivados de la obra civil propiamente dicha.

La recurrente explica que la necesidad de construir la nueva estación de ITV derivaba de los graves problemas de interés públicos generados por los colapsos producidos en estas instalaciones. De este modo, no era suficiente con construir físicamente una nueva estación, sino que había que hacer frente a todos los gastos precisos para su puesta en marcha.

El escrito de demanda señala la necesidad de diferenciar entre la ejecución del contrato de obras propiamente dicho (ejecución de la obra civil) y el conjunto de obligaciones que conlleva la construcción y puesta en servicio de una estación de ITV (entre las que estaría incluida la obra civil). De hecho, el propio PBT diferenciaría entre ambos conceptos. Así, su cláusula VI estaría dedicada a la ejecución del contrato de obras. Dentro de este capítulo, el apartado VI.7 versaría sobre la liquidación de las obras. No obstante, la cláusula X estaría dedicada a la liquidación de las obligaciones económicas sufragadas. De su lectura se desprendería que esta segunda abarcaría la liquidación de una serie de obligaciones que iría más allá de la ejecución de la obra civil propiamente dicha, entre las que estarían incluidas todas aquellas necesarias para la puesta en servicio de la instalación. De hecho, la cláusula X.1 impondría a la contratista la obligación de presentar una relación documentada de todos los gastos sufragados a cuenta de la comunidad autónoma como consecuencia de la modificación contractual.

De lo anterior se desprendería que la contratista tendría las siguientes obligaciones de cumplimiento sucesivo: presentación ante la administración de un presupuesto inicial que contenga una previsión de todos los gastos que se va a ver obligada a acometer como consecuencia de la modificación contractual; y sufragar inicialmente las obligaciones económicas derivadas de esa modificación. Como contraprestación, se prevería la suspensión del pago del canon concesional hasta que se hubieran compensado todos los gastos sufragados. Este importe no solo debería incluir las cantidades correspondientes a la obra civil, sino todos los gastos que la contratista se hubiera visto obligada a cubrir para poner en marcha la estación. Considera Itevelesa que solo esta interpretación garantizaría el mantenimiento del principio de equivalencia de las prestaciones.

La recurrente sostiene que, en el caso que nos ocupa, se habría acreditado suficiente que asumió gastos por importe de 1.416.761,35 euros (IVA excluido). De hecho, tanto el director de proyectos estratégicos y Administración Industrial como los servicios técnicos de la dirección de proyectos estratégicos y Administración Industrial habrían admitido que las cantidades señaladas por la contraparte serían correctas. Pese a ello, la interesada limita su reclamación a 1.414.506,11 (IVA excluido), a fin de ser coherente con la cantidad solicitada en la vía administrativa previa. Estarían, pues, pendientes de reintegro 304.640,83 euros.

A continuación, el recurso se ocupa de la inadmisión del recurso de reposición planteado por esa parte. Esta se basó en la idea de que tal recurso carecía manifiestamente de fundamento, apoyándose en el artículo 116 de la Ley 39/2015. Así, se señalaba que Itevelesa se había limitado a mostrar su disconformidad con la decisión de la administración, pero sin desarrollar ningún argumento que justificara esa discrepancia.

A partir de ahí, la actora denuncia que esa decisión carecería de motivación y no permitiría conocer las razones concretas que llevaron a la inadmisión del recurso, más allá de afirmaciones genéricas sobre la falta de argumentos que justificaran la impugnación de la relación de gastos aprobada.

Por otro lado, el escrito destaca que el legislador, al regular ese motivo de inadmisión de recursos administrativos, incorpora el adverbio «manifiestamente». Ello, a su juicio, demostraría que la carencia de fundamento ha de ser apreciable a simple vista, sin necesidad de valorar el fondo del asunto.

En el caso que nos ocupa, el recurso presentado cumpliría con todos los requisitos exigidos por el artículo 115.1 de la Ley 39/2015 para su válida interposición. Estos serían los únicos requisitos formales legalmente exigidos para que haya de admitirse un recurso administrativo.

De todas maneras, la actora niega que su recurso se limite a expresar disconformidad con el acto impugnado. Reconoce que el escrito no se estructuró en apartados de antecedentes de hecho y fundamentos jurídicos. Ahora bien, sí que se incluiría una impugnación fundada de la relación de gastos aprobada por la demandada. A partir de ahí, considera que la aplicación de la interpretación más favorable a la eficacia de los derechos de los interesados exigía que se examinara el fondo del asunto.

Por lo que se refiere a la orden de treinta y uno de mayo de 2024, Itevelesa considera necesario hacer una interpretación del clausulado del PBT que rige la modificación contractual. Señala que este sería muy claro a la hora de regular los derechos y obligaciones de las partes. En concreto, la piedra angular sobre la que se configuraría la modificación contractual sería el mantenimiento del principio de equivalencia de las prestaciones. Ello supondría que una modificación contractual no puede afectar al régimen económico de la concesión. De este modo, si, como consecuencia de aquella, la concesionaria se ve obligada a asumir unos gastos que alteren ese equilibrio económico, la administración ha de reintegrar la suma total de esos gastos. Así estaría expresamente previsto en la cláusula 6.2 del PCE.

Seguidamente, la demanda admite que las obligaciones económicas derivadas de la modificación contractual han de ser inicialmente cubiertas por la concesionaria. Para su reintegro por la administración, se prevé la suspensión del abono del canon concesional hasta que se alcance el importe total de las cantidades adelantadas. Así estaría previsto en la cláusula I.2 del PBT.

Pues bien, las diferentes cláusulas de los pliegos preverían la obligación del contratista de adelantar los gastos que resulten indispensables para la construcción y puesta en marcha de la estación de ITV. Por tanto, todos ellos han de ser posteriormente compensados por la administración, en la medida en que derivarían de la modificación del contrato. De manera que solo esa compensación permitiría que el equilibrio económico no se vea afectado.

Por su parte, la cláusula X del PBT regularía el procedimiento para liquidar las obligaciones económicas sufragadas. Este afectaría a la totalidad de los pagos anticipados por la contratista, y no solo a los relativos a la obra civil. De hecho, el apartado 3 de esa cláusula reiteraría la idea de que han de reintegrarse a la contratista todas las cantidades que esta haya adelantado.

Sentado lo anterior, Itevelesa acusa a la contraparte de haber infringido las reglas interpretativas de los contratos de los artículos 1.281 y siguientes del Código Civil. Señala que las prerrogativas de la administración de interpretar las cláusulas contractuales no serían ilimitadas. Así, en el supuesto analizado, la orden impugnada se habría apartado del tenor literal de las previsiones contractuales. En efecto, tanto el PBT como el PCE preverían que la modificación contractual no podría afectar al régimen económico de la concesión. Igualmente, señalarían de forma expresa que la demandada ha de resarcir la totalidad de las cantidades adelantadas por la contratista como consecuencia de esa modificación.

Pues bien, en los casos en los que los términos de un contrato son claros, no cabe aplicar el resto de las reglas de interpretación. Pero es que, a mayor abundamiento, la orden impugnada también infringiría estas.

Destaca que todas las actuaciones llevadas a cabo por la demandada desde la presentación del presupuesto estimado de modificación apuntaban a que el importe de la modificación contractual ascendía a 1.298.247,12 euros. De este modo, sus propios actos apuntarían a que las obligaciones económicas derivadas de aquella no se limitan a los gastos correspondientes a la ejecución de la obra civil y de redacción del proyecto. De este modo, se habría vulnerado el artículo 1.282 del Código Civil.

También se habría vulnerado el artículo 1.285 del Código Civil, conforme al cual las cláusulas han de interpretarse unas con otras, atribuyendo a las dudosas el sentido que resulte del conjunto de todas ellas. Insiste en que la modificación contractual no puede afectar al régimen económico de la concesión. Por tanto, una interpretación sistemática de las cláusulas conlleva que no puede alcanzarse la conclusión de que la contratista ha de soportar una determinada obligación económica sin derecho a reintegro. De hecho, ninguna de ellas diferenciaría entre gastos derivados de la dirección de obra y otro tipo de gastos.

Asimismo, también considera que se ha infringido el artículo 1.288 del Código Civil, conforme al cual la interpretación de las cláusulas oscuras de un contrato no puede favorecer a la parte que ha ocasionado tal oscuridad.

A continuación, la recurrente se remite a los principios generales del derecho de buena fe, confianza legítima y vinculación de los actos propios. Entiende que, de consagrarse la interpretación de la administración, se estarían vulnerando tales principios, que vinculan a aquella en las relaciones que entabla con los administrados.

Reitera que todas las actuaciones de la demandada estaban orientadas a admitir que el importe de la modificación contractual alcanzaba a todos los gastos necesarios para la construcción y puesta en marcha de la estación. De hecho, la suspensión de abono del canon concesional inicialmente aprobada superaba la cantidad prevista para el proyecto de obra civil. De manera que la propia administración consideraba entonces que había de ser reintegrado el conjunto de los gastos sufragados por la concesionaria.

Sin embargo, la resolución de treinta y uno de mayo de 2024 modificó el criterio que se había seguido hasta entonces, para considerar únicamente reintegrables los gastos derivados de la ejecución de la obra civil y de la redacción del proyecto. De esta forma, se habría vulnerado la doctrina de vinculación a los actos propios. Máxime, si tenemos en cuenta que tal cambio no habría sido motivado.

Finalmente, Itevelesa estima que también ha de aplicarse el principio que veda el enriquecimiento sin causa en el ámbito de la contratación pública. En efecto, se habría producido un incremento del patrimonio de la administración contratante, dado que, como consecuencia de la modificación contractual, la actora se habría visto obligada a cubrir algunas de las obligaciones económicas derivadas de aquella. Destaca que, una vez finalizado el periodo concesional, todo el equipamiento revertirá a la administración, con el correspondiente incremento de su patrimonio. Correlativamente, la concesionaria habría sufrido un empobrecimiento, dado que no se le habría reintegrado la totalidad de los gastos por ella adelantados. Del mismo modo, este enriquecimiento no estaría justificado por causa alguna.

SEGUNDO.- POSICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN.

La AGCAPV, por su parte, reclama que se desestime el recurso contencioso-administrativo promovido por Itevelesa y se confirme la resolución impugnada.

En primer lugar, defiende que el recurso de reposición interpuesto de contrario fue debidamente inadmitido, de conformidad con el artículo 116.e) de la Ley 39/2015. Así, niega que en él se contuviera ningún argumento que justificara la impugnación de la orden. De hecho, en el escrito se hacía referencia a unas alegaciones adjuntas que no constan aportadas. De modo que se limitaba a realizar una petición económica sin justificarla de ninguna manera. A estos efectos, la AGCAPV niega que el recurso de reposición que se presentó con la demanda constara en el expediente administrativo, dado que no se habría adjuntado al escrito.

Igualmente, la demandada destaca que la contraparte es una mercantil, a quien, según su criterio, ha de exigírsele un grado de diligencia y un esfuerzo de argumentación superiores a los de un particular. No obstante, tanto una como otro habrían de motivar por qué la actuación impugnada es contraria a derecho. Destaca que la recurrente es una operadora económica habituada a reclamar a la administración y pleitear con esta. De modo que, en el supuesto analizado, no habría actuado con diligencia, toda vez que se habría limitado a reclamar un importe económico, pero sin argumentar esa pretensión.

Asimismo, el escrito de contestación a la demanda niega que la inadmisión careciera de la debida motivación, en la medida en que sería evidente que el escrito presentado por Itevelesa carecería de argumentación. Llegados a este punto, nos recuerda que la jurisprudencia viene admitiendo como válida una motivación sucinta. Pues bien, en este caso, la lectura de la orden permitiría conocer la razón por la que se adoptó la decisión. Así, le habría permitido a la actora reaccionar contra ella.

En segundo lugar, la AGCAPV niega que nos encontremos ante un caso de desequilibrio económico de la concesión. Explica que la reclamación se refiere a unos importes que se habrían excluido de la liquidación aprobada y que se referirían a los siguientes conceptos:

? Inversión en maquinaria y equipamiento necesarios para la nueva estación: equipos de inspección, equipos informáticos y ofimáticos, mobiliario de oficina y mobiliario de la nave.

? Y licencias y gastos para la puesta en marcha de la estación.

Estos gastos, a juicio de la demandada, no deben ser sufragados por ella, dado que tanto los pliegos del contrato original como del modificado los excluyen de los que se deben abonar a la concesionaria.

Por lo que se refiere al equipamiento de la estación, las cláusulas 12.4, 12.5 y 12.6 del pliego de cláusulas de explotación del servicio de ITV del contrato original prevé que es obligación de la concesionaria la de mantener el equipamiento y aportarlo o sustituirlo cuando sea preciso. Además, se le impone la obligación de presentar el plan de amortización del equipamiento. De esta forma se pretende garantizar una gestión financiera adecuada de los activos revertibles, asegurando su completa amortización al finalizar el periodo concesional. Ello impide que la administración deba pagar a la anterior adjudicataria por ese equipamiento, en la medida en que estaría totalmente amortizado. De no ser así, solo tendría que abonar lo que quedara por amortizar.

De lo anterior se desprendería la obligación de la concesionaria de aportar el equipamiento, salvo que este ya exista. Este sería de su propiedad, y de hecho constaría en sus cuentas como inmovilizado material y sería objeto de amortización.

Por su parte, la cláusula IX del pliego modificado se referiría a la maquinaria de la nueva estación. En ella se prevería expresamente que esta es elegida y abonada en su totalidad por la concesionaria. Solo de esta manera se mantendría el equilibrio económico de la concesión.

En tercer lugar, el escrito de contestación a la demanda se refiere al principio de riesgo y ventura. Destaca que este rige en todo tipo de contratación pública y, por tanto, también en las concesiones. Así estaría expresamente previsto en la Ley 9/2017. En concreto, su artículo 15 prevería la trasferencia a la concesionaria del riesgo operacional. Esto supondría el reconocimiento de que toda concesión comporta un riesgo que ha de asumir el propio concesionario, sin que sea posible su trasferencia a la administración contratante.

Admite que la ley aplicable al caso es el Decreto 923/1965. Ahora bien, destaca que este también contemplaba, en su artículo 66.1, que, en la concesión, el empresario gestionaría el servicio a su cuenta y riego.

En el caso que nos ocupa, el riesgo para el concesionario devendría de la inversión en la maquinaria y demás equipamiento, en el caso de que la concesión fuera deficitaria No obstante, uno de los presupuestos de toda contratación pública sería que el beneficio no está garantizado. Sin embargo, Itevelesa pretendería, con su reclamación, evitar ese riesgo operacional, garantizándose el cobro de la totalidad de los gastos correspondientes a la construcción de la nueva estación de ITV. Esta pretensión, a juicio de la AGCAPV, quebraría el equilibrio económico de la concesión y se basaría en la trasferencia del riesgo operacional a la concesionaria.

Por su parte, la cláusula 6 del pliego que rige la concesión prevería expresamente el riesgo y ventura de la concesionaria. Ello excluye que la administración se responsabilice de las obligaciones contraídas por la contraparte y, en consecuencia, de los gastos de equipamiento de la estación.

En cuarto lugar, el escrito se refiere a las licencias y gastos de autorización. Señala que tales gastos estarían expresamente excluidos en la cláusula 35.2 del pliego original de la concesión. Por su parte, la cláusula III.6 del pliego modificado iría en esta misma línea.

En quinto lugar, la AGCAPV sostiene que la obligación de abono de esos gastos por la contratista es total, y no solamente inicial. Admite que la cláusula X del pliego del modificado prevé que se debe reintegrar a aquella la totalidad de lo adelantado. Ahora bien, dicho efecto estaría limitado, dado que habría de mantenerse el principio de equivalencia de las prestaciones. De ahí se derivaría la necesidad de respetar las condiciones económicas de la concesión. Ello supondría la exclusión de los gastos originalmente excluidos del abono por la administración en la concesión original. De hecho, el principio de equivalencia de las prestaciones nos haría ver que no estaríamos ante un negocio jurídico al margen de la concesión, sino íntimamente ligado a ella. No cabría, en consecuencia, alterar las condiciones económicas que la rigen.

En sexto lugar, el escrito de contestación a la demanda niega que se hayan infringido las reglas interpretativas de los contratos. Es más, afirma que es la contraparte quien las estaría vulnerando. Considera que el pliego es claro en lo que al equipamiento y los gastos de tasas y licencias se refiere. Sin embargo, la actora habría interpretado tales cláusulas a su conveniencia.

Tampoco sería admisible la referencia al canon hermenéutico de la totalidad. Ello, por cuanto considera que la demandante estaría, precisamente, omitiendo varias de las cláusulas para evitar un análisis conjunto de estas.

Niega, asimismo, que las cláusulas invocadas de contrario sean ambiguas u oscuras. Así, señala que la cláusula X del pliego modificado, leída en consonancia con el resto, no podría ser interpretada como pretende la actora.

En séptimo lugar, la AGCAPV defiende que ha actuado en todo momento de buena fe. De hecho, en cada acto habría condicionado la compensación económica a la necesaria aprobación de la liquidación de gastos. Admite que se aprobó inicialmente un presupuesto. Ahora bien, una vez ejecutada la obra, la concesionaria ha de acreditar que se ha abonado lo reclamado.

En el caso que nos ocupa, se aprobó provisionalmente un presupuesto por importe de 853.432,17 euros para el proyecto de la nueva estación de ITV el veinte de enero de 2022. Posteriormente, este se incrementó hasta los 1.298.247,12 euros. Ahora bien, en todo momento se indicó que tal cantidad sería posteriormente revisada. En este sentido se pronunciaba la cláusula X.2 del pliego del modificado.

A partir de ahí, niega que se pueda invocar de contrario la vulneración de la confianza legítima, en la medida en que esa parte era consciente de que la cantidad señalada había de someterse a la correspondiente aprobación de la liquidación.

En octavo lugar, el escrito de contestación a la demanda niega que estemos ante un supuesto de enriquecimiento sin causa. De hecho, considera que este se produciría de acogerse la pretensión de Itevelesa.

En noveno y último lugar, la administración considera que la actora no ha acreditado el importe que reclama. Así, destaca que se piden 304.640,83 euros (IVA excluido), pero no se habría dicho a qué se corresponderían. Es más, señala que en ningún momento en la vía administrativa se habría hecho referencia a esa cantidad en concreto.

A partir de ahí, la demandada señalada que, para poder reclamar ese importe, la interesada debería cuantificar a qué se corresponde, detallar su origen y justificar la reclamación.

TERCERO.- INADMISIÓN DEL RECURSO DE REPOSICIÓN.

El recurso de reposición que interpuso Itevelesa contra la orden de treinta y uno de mayo del pasado año fue inadmitido, por falta manifiesta de fundamento. En concreto, la AGCAPV se apoyó en el artículo 116.e) de la Ley 39/2015 para justificar su decisión. Este precepto permite a la administración inadmitir el recurso administrativo que se hubiera planteado cuando este careciera manifiestamente de fundamento.

En el caso que nos ocupa, la consejera de desarrollo económico, sostenibilidad y medio ambiente dictó, el treinta y uno de mayo de 2024, orden por la que aprobó la relación valorada de la ejecución de las obras de la estación de ITV de Beasain en el contrato que tenía por objeto la explotación del servicio de ITV (lote IV).

La mercantil presentó (folio 722 del expediente administrativo), el veintiocho de junio de ese mismo año, recurso de reposición frente a esta orden, con el siguiente contenido:

«Que el pasado 31 de mayo de 2024 se ha recibido la Orden de la Consejera de Desarrollo Económico, Sostenibilidad y Medio Ambiente del Gobierno Vasco, por la que se aprueba la relación valorada de la ejecución de las obras de la estación de inspección técnica de vehículos mediante las estaciones ITV-IAT (LOTE IV).

Que, no estando conformes con la mencionada Orden, dentro del plazo concedido al efecto, venimos, a través del presente escrito, a interponer RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIÓN previo al contencioso administrativo, conforme a lo previsto en los artículos 123 y 124 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, con base en las siguientes alegaciones adjuntas».

El escrito terminaba solicitando que se tuviera por presentado el escrito junto con el documento que lo acompañaba; que se tuviera por formulado recurso potestativo de reposición contra la orden antedicha; que se admitiera este; y que, con revocación parcial del acto, se dictara uno nuevo que reconociera, como importe total de la liquidación de los trabajos ejecutados, la cantidad de 1.414.506,11 euros, habilitando a esa parte la compensación del canon de explotación hasta su íntegra cancelación.

Finalmente, se señalaba que, junto con el escrito, se aportaba un documento consistente en los poderes otorgados por la mercantil a don Jose Enrique y doña Angelina. Este era, en efecto, el único documento que consta que se acompañó al escrito en cuestión.

Vemos, pues, cómo Itevelesa, en su escrito, se limitaba a manifestar que no estaba de acuerdo con la orden de treinta y uno de mayo, y a reclamar que se revocara esta y se fijara la liquidación en la cantidad de 1.414.506,11 euros. No obstante, se remitía a un escrito de alegaciones que, ignoramos por qué motivo, no se acompañó al recurso de reposición.

En la medida en que el escrito se presentó el día veintiocho de junio, cuando todavía no había finalizado el plazo legalmente previsto al efecto, lo correcto habría sido que la administración reclamara a la interesada que, en los días que tenía pendientes para culminar ese plazo, presentara las alegaciones anunciadas (de hecho, tales alegaciones constan aportadas como documento 6 del índice electrónico y firmadas el mismo día veintiocho de junio de 2024).

Al no haber actuado así y haber inadmitido directamente el recurso de reposición, la administración ha vulnerado el derecho de defensa de la recurrente, en la medida en que la ha privado de la posibilidad de que se examinaran los argumentos que tenía para pedir que la AGCAPV rectificara la orden inicial.

Lo expuesto supone que debemos estimar el recurso en este punto y declarar admisible el recurso de reposición interpuesto en su día por Itevelesa.

CUARTO.- FONDO DEL ASUNTO.

La cuestión de fondo suscitada con el recurso consiste en decidir si, a la hora de valorar las obras ejecutadas para poner en marcha la estación de ITV de Beasain, la AGCAPV había de tener en cuenta, exclusivamente, los costes de la obra civil y del proyecto y dirección de obra (como se hizo en la orden de treinta y uno de mayo de 2024), o había que incluir también los costes de maquinaria y equipamiento y de las licencias y gastos precisos para la puesta en marcha de la estación.

Ambas partes reconocen que ha de regir el principio de equivalencia de las prestaciones, de modo que la modificación del contrato no puede alterar el régimen económico y financiero de la concesión. Ahora bien, mientras que la actora considera que este principio se vería vulnerado si no se incluye en la liquidación la totalidad de los costes en que incurrió para construir y poner en marcha la estación, la demandada entiende que tal vulneración se produciría si se tienen en cuenta los costes de maquinaria, equipamiento, licencias y demás gastos precisos para la puesta en marcha de la estación.

En efecto, el principio de equivalencia de las prestaciones aparece proclamado expresamente en la cláusula I del PBT en los siguientes términos:

«1.- La presente modificación no altera o afecta al régimen financiero del contrato, de forma que se mantiene el equilibrio de los supuestos económicos que fueron considerados como básicos en la adjudicación del contrato.

2.- El contratista concesionario asume la realización de las prestaciones materiales que se detallan en este pliego.

3.- Las obligaciones económicas que derivan del cumplimiento de las prestaciones materiales, que constituyen el objeto de la modificación del contrato, serán sufragadas inicialmente por los contratistas concesionarios. Para su reintegro por la administración, desde el momento del proyecto de construcción de la estación ITV hasta alcanzar el importe total de las cantidades adelantadas por las empresas concesionarias, estas no estarán obligadas a sufragar el canon concesional.»

Por su parte, la cláusula X del PBT se ocupa de la liquidación de las obligaciones económicas sufragadas. Su contenido es el que sigue:

«1.- El contratista concesionario de la ITV viene obligado a formular una relación documentada de todos aquellos gastos sufragados a cuenta de la Comunidad Autónoma de Euskadi, como consecuencia de la modificación contractual contemplada en estas bases técnicas.

2.- Esta relación documentada de gastos, incluidos los financieros, con su saldo correspondiente habrá de ser aprobada por la administración, a través del órgano de contratación del Departamento de Desarrollo Económico, Sostenibilidad y Medio Ambiente, debiendo, en su caso, de ser fiscalizada por la Oficina de Control Económico.

3.- Hasta que no quede reintegrada al contratista concesionario de la ITV en su totalidad la cantidad adelantada, quedará en suspensión su obligación de satisfacer el canon concesional.»

En la medida en que la cláusula I.1 exige que se mantenga el equilibrio económico del contrato, en los términos previstos inicialmente, se hace necesario poner estas cláusulas en relación con el pliego de cláusulas de explotación del servicio de ITV que rige la concesión inicial (folios 15 y siguientes del expediente administrativo).

Su cláusula 5.3 prevé que, a la terminación del contrato, las obras y bienes utilizados para la explotación del servicio, tanto las cedidas por la administración como las realizadas o instaladas por el concesionario, revertirán a la administración en estado de buen uso para el fin al que se destine, sin que quepa indemnización alguna por ello.

Por su parte, la cláusula 12 define los medios materiales de que han de disponer las estaciones de ITV. Así, especifica que cada estación ha de disponer, como mínimo, de dos líneas de inspección, un sistema informático compatible con el del Departamento de Industria y Energía y los equipamientos de archivo adecuados. Igualmente, se hace referencia a que el adjudicatario, para prestar el servicio, podrá usar los bienes, instalaciones y equipamientos cedidos por la administración y los que él aporte. Se atribuye al adjudicatario el deber de mantener correctamente el equipamiento y sustituirlo cuando sea preciso. A tal fin, se le impone la obligación de presentar un plan de amortización del equipamiento afectado al servicio.

Por lo que se refiere a la liquidación de impuestos y obtención de permisos y licencias, la cláusula 35.2 prevé expresamente lo siguiente:

«Serán de cuenta del concesionario la consecución y pago de cuantos permisos, autorizaciones o licencias sean necesarias para la prestación del servicio concedido, así como de cuantos impuestos, tasas, arbitrios o plusvalías puedan recaer sobre tales actividades.»

Esta previsión del pliego de cláusulas de explotación del servicio de ITV es suficientemente clara en cuanto a que es el adjudicatario del contrato quien se ha de hacer cargo de todos los gastos relacionados con permisos, autorizaciones, licencias o impuestos relacionados con la puesta en marcha o funcionamiento de la actividad. Ello tiene su lógica, si tenemos en cuenta que es la mercantil quien explota el servicio bajo su riesgo y ventura, de manera que se verá beneficiada por el ejercicio de la actividad correspondiente. Por consiguiente, no podemos estimar el recurso en lo que se refiere a los gastos correspondientes a esos conceptos.

Nos queda, por tanto, analizar si la administración ha de cubrir o no los costes de maquinaria y equipamiento. En los pliegos originales se diferencia según la estación esté ya construida o haya de construirse. Igualmente, se prevé la reversión de la maquinaria y equipamiento que aporte el adjudicatario en favor de la administración, a la conclusión de la concesión. Ello se combina con la cesión de estos elementos al nuevo concesionario.

De ello se desprende que, cuando la estación es nueva, corresponde al concesionario comprar las maquinarias y equipamientos necesarios para la puesta en marcha del servicio. Del mismo modo, en el supuesto de que, durante la vigencia del contrato resultara necesario, tiene que sustituir aquellos que queden obsoletos o que se estropeen. Estos materiales, a la conclusión de la concesión, pasan a ser titularidad de la administración, quien los cederá al nuevo adjudicatario. Este, a su vez, tendrá la obligación de mantenerlos y sustituirlos, en los mismos términos. De hecho, los pliegos prevén expresamente que la reversión en favor de la administración no tiene lugar hasta la conclusión de la concesión. Y esta reversión se producirá sin compensación alguna.

De lo dicho se desprende que es el concesionario quien ha de correr con tales gastos, en la medida en que la utilización de tales maquinarias y elementos revertirá en su propio beneficio, en cuanto explotador del servicio.

Vemos, pues, cómo la liquidación aprobada por la administración no ha supuesto la alteración del régimen económico inicialmente pactado, sino que, precisamente, supone su continuación en los mismos términos previstos en el contrato inicial.

Por otro lado, no puede admitirse el argumento de que la administración, en su proceder, habría vulnerado los principios de buena fe, confianza legítima y vinculación de los actos propios. Aun cuando la demandada, en trámites intermedios del procedimiento administrativo, haya dado el visto bueno a los documentos y cuantías propuestos por la recurrente, esta era perfectamente consciente de que existía un trámite de liquidación definitiva, que es el que determina si se aceptan o no todos los gastos por ella presentados. De manera que no puede darse a los actos intermedios el valor y fuerza que corresponden exclusivamente a esa liquidación definitiva. Ello, por cuanto esta se aprueba una vez se dispone de todos los datos oportunos y se han recabado los informes necesarios al efecto. De manera que actos meramente intermedios no pueden generar, para la demandada, el vínculo pretendido por la interesada.

Para terminar, tampoco se aprecia que se produzca, en este caso, un supuesto de enriquecimiento sin causa. Es cierto que, a la extinción de la concesión, los elementos aportados por la mercantil actora revertirán en favor de la administración. Se trata de un efecto típico de las concesiones administrativas. De hecho, estaba expresamente previsto en los pliegos iniciales del contrato, que fueron asumidos y admitidos por la recurrente en el momento en que presentó su oferta. De hecho, es la concesionaria quien va a hacer uso de tales bienes durante todo el tiempo en que se mantenga el contrato, empleándolos para la obtención de beneficios.

Lo expuesto nos lleva a desestimar el fondo del recurso contencioso-administrativo.

QUINTO.- COSTAS.

Dado que se está estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo, no procede hacer expresa imposición de las costas causadas en su tramitación.