PRIMERO.- Sobre la sentencia apelada y pretensiones de las partes
Se apela la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Ciudad Real, de fecha 3 de enero de 2022, número 2/2022 , en la que se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por VALORIZA FACILITIES, S.A.U., actualmente SACYR FACILITIES SA, contra resolución de la Universidad de Castilla-La Mancha, de 30 de septiembre de 2020, por la que se le imponen penalidades por incumplimiento del contrato, por importe de 76.513'61 euros.
El razonamiento de fondo de la sentencia, tras fijar los antecedentes de interés para la causa, los fundamenta el Juzgador " a quo"en base a lo siguiente :
" CUARTO.- Sobre la imposición de las penalidades, hay que citar el artículo 212.7 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público , que establece: "Cuando el contratista, por causas imputables al mismo, hubiere incumplido la ejecución parcial de las prestaciones definidas en el contrato, la Administración podrá optar, indistintamente por su resolución o por la imposición de penalidades que, para tales supuestos, se determinen en el pliego de cláusulas administrativas particulares."
Por ello, la cláusula 5.3.5 del Pliego de Prescripciones Técnicas dispone: "Quedará debidamente cubierto el servicio cuando se produzcan ausencias de personal por Incapacidad Temporal con baja médica, suspensión temporal del contrato de cualquier clase ( arts. 45 a 48 del R.D.L. 2/2015, de 23 de octubre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del estatuto de los Trabajadores) , por el cese definitivo, de manera que la prestación de los servicios quede asegurada en todo momento. En caso de IT, se deberá entregar el TC1 del trabajador de baja y el TC2 del trabajador sustituto.
La no sustitución de bajas de personal será penalizada a la empresa con 80,00 €/persona y día laboral."
Por su parte, la cláusula 30 del PCAP regula el incumplimiento defectuoso o incumplimiento parcial de la ejecución del objeto del contrato. Estableciendo al respecto: "En el caso de que el contratista realizara defectuosamente el objeto del contrato, el órgano de contratación podrá optar por resolver el contrato con incautación de la garantía constituida, o bien imponer una penalización económica proporcional a la gravedad del incumplimiento, en una cuantía que podrá alcanzar el 10 por 100 del presupuesto del contrato."
QUINTO.- Argumenta la defensa actora que la función primordial de las penalidades es forzar al contratista a que cumpla correctamente el contrato. Y si bien es cierto que esta puede ser su finalidad principal, no hay que descartar otros fines, como es evitar un enriquecimiento injusto. Por eso, desde el punto de vista de la equidad y del sentido común se llega a la misma conclusión. El dinero que la demandante recibe de la Universidad es para sufragar todos los gastos que conlleva el contrato, entre ellos y como parte muy importante, los salarios de los trabajadores. Por tanto, si la empresa se ha ahorrado 76.000 euros al no sustituir a los trabajadores, como estaba obligada por su contrato, su no detracción por la Universidad constituiría un enriquecimiento injusto y sin causa y, por el contrario, lo justo es que los ahorre quien ha recibido menor prestación de servicios, por el incumplimiento empresarial, al haber efectuado muchas horas de menos en las labores de limpieza, desinfección, etc de las dependencias universitarias, cuando más falta hacía, sobre todo la desinfección, para luchar contra el virus.
La defensa de la mercantil SACYR FACILITIES SA,a través del recurso de apelación, se opone al pronunciamiento de la sentencia y acaba suplicando su revocación y, con ello, la estimación de la demanda.
Para ello, en resumen, nos indica que el Juzgador a quoconfunde la naturaleza jurídica de las penalizaciones y no tiene en cuenta el verdadero hecho probado de que había concluido el contrato, confundiendo cumplimiento del contrato con finalización del mismo, términos y conceptos jurídicos que no deben ponerse en confusión, cuando lo que se analiza es sí, precisamente, conforme a la naturaleza de la propia penalidad y que el Juzgador asume que no es otra que compeler al cumplimiento del contratista durante la ejecución del contrato, infringiendo con ello el art. 118.2 de. TRLCSP , así como la doctrina y jurisprudencia que resultan de aplicación a la finalidad y momento de la imposición de la penalidad, citando extractos de algunas sentencias.
Asimismo, invoca la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, recogido en el art. 24 CE , art. 120.3 C .E. 248.3 LOPJ y el art. 67.1 LRJCA por ausencia de motivación de la sentencia apelada.
La defensa de la Universidad de Castilla-La Manchapresentó escrito de oposición al recurso de apelación presentado y pidió su desestimación al considerar acertados los fundamentos de la sentencia apelada, en atención a la naturaleza jurídica de la penalidad que se acaba imponiendo al resultar indiscutible, y no cuestionado por la parte actora en el recurso, el incumplimiento parcial del contrato debido a la falta de sustitución de los trabajadores en I.T. que origina la incoación del expediente de penalización por incumplimiento de las obligaciones del contrato, y que se produce a raíz de los informes del responsable de dicho contrato que finaliza con la resolución de 30 septiembre, tras el correspondiente trámite de audiencia.
Por ello, se concluye indicando que queda clara la cobertura legal y contractual para la imposición del expediente de penalidades incoado a SACYR FACILITIES, S.A. por incumplimiento parcial del contrato por importe de 76.513,61 euros y, en consecuencia, la existencia de presupuesto legal para la tramitación del mencionado expediente, habiéndose pronunciado la sentencia recurrida sobre los aspectos fundamentales, anteriormente reseñados, de la demanda de la mercantil recurrente no se ha producido la indefensión alegada de la misma.
SEGUNDO.- Sobre la falta de motivación de la sentencia apelada
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Debemos comenzar resolviendo el segundo de los motivos invocados por la parte apelante referido a la vulneración del derecho a la tutela jurídica efectiva ( art. 24.2 C.E .) fundado en una falta de motivación de la sentencia apelada, por lo que viene a instar la revocación de la sentencia por tal motivo.
Por lo que respecta al cumplimiento de la exigencia de motivación de la sentencia, procede traer a colación la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso- administrativo, Sección 4', Sentencia de 2 de octubre de 2012, Rec. 4855/2011 ,cuando viene a decir :
"Es jurisprudencia reiterada la de que el requisito de la motivación de las sentencias no impone una pormenorizada respuesta a todas las alegaciones de las partes ( sentencia de 22 de enero de 2.008, recurso de casación 10.615/2.004 , con cita de jurisprudencia constitucional) ni atribuye un pretendido derecho a que todas y cada una de las pruebas aportadas por las partes del litigio hayan de ser objeto de un análisis explícito y diferenciado por parte de los tribunales ( sentencia de 22 de septiembre de 2.010, recurso de casación 1.301/2.006 , también con cita de jurisprudencia constitucional). Ni tampoco exige un discurso del Tribunal necesariamente paralelo al de la parte contestando, uno por uno, a todos sus argumentos (en este sentido se pronuncia, por ejemplo, la sentencia de 24 de enero de 2.012, recurso de casación 1.052/2.009 , desde la perspectiva de la congruencia, que inmediatamente trataremos). Basta, desde el prisma de la motivación, con que se exterioricen los criterios jurídicos fundamentadores de la decisión adoptada, esto es, la "ratio decidendi" del fallo."
A la vista del contenido de la sentencia apelada no es posible apreciar, en los términos expuestos en la Jurisprudencia, que la misma incurra en los vicios de falta de motivación que denuncia la mercantil apelante en su recurso, toda vez que de su contenido se puede constatar que viene a dar respuesta a la pretensión esgrimida por la parte en su demanda, hasta acabar considerando ajustada a derecho la resolución administrativa cuya nulidad se pretendía.
Ahora bien, cuestión diferente es que esa argumentación fáctica y jurídica no la comparta la parte apelante, y que la misma pueda ser revisada en esta instancia judicial, a la vista del resultado probatorio y los precedentes judiciales, lo que nos lleva a tener que continuar el presente pronunciamiento abordando el fondo de dicha sentencia.
TERCERO.- Sobre la naturaleza jurídica de la penalidad impuesta a la parte apelante en el contrato de Servicio de Limpieza, Desinfección, Desratización y Desinsectación de los edificios, dependencias y espacios exteriores de la UCLM.
Desestimación del recurso de apelación
A la hora de determinar la naturaleza jurídica de la penalidad impuesta a la mercantil apelada debemos acudir a lo dispuesto en los pliegos del contrato litigioso, por constituir la ley del contrato ( STS 17/07/2023, RCA 1394/2021 )con fuerza vinculante para ambas partes.
En tal sentido, debemos comenzar indicando que el Pliego de Prescripciones Técnicas indica que " Para lo no previsto en los pliegos, el contrato se regirá por la LCSP, por el Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (RD 817/2009); por el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado mediante Real Decreto 1098/2001, de 12 de Octubre (RGLCAP), en todo lo que no se oponga o contradiga a la norma de carácter superior. La aplicación de estas normas se llevará a cabo en relación con todo lo que no haya resultado afectado por la disposición derogatoria de la LCSP. "
Ahora bien, en cualquier caso, del expediente administrativo remitido, bajo la rúbrica CUADRO DE CARACTERÍSTICAS DEL CONTRATO SERVICIOS DE LIMPIEZA, DESINFECCIÓN, DESRATIZACIÓN Y DESINSECTACIÓN DE LOS EDIFICIOS, DEPENDENCIAS Y ESPACIOS EXTERIORES DE LA UNIVERSIDAD DE CASTILLALA MANCHA,se recoge lo siguiente ( folios 18 y 19) :
K. CONDICIONES ESPECIALES DE EJECUCIÓN DEL CONTRATO
Enunciación: Obligaciones Medioambientales Cláusula 12,1,d), obligaciones laborales Cláusula 12.1.a) y de Protección de Datos Personales conforme cláusula 12,1,e) PCAP Importe penalidades. Conforme Cláusula 15,3 PCAP. En cualquier caso, las cuantías de cada una de ellas no podrán ser superiores al 10 por ciento del precio del contrato, IVA excluido, ni el total de las mismas superar el 50 por cien del precio del contrato.
L. PENALIDADES ESPECÍFICAS
- El incumplimiento en la sustitución de un trabajador/a en situación de incapacidad o por cualquier tipo de ausencia, en los plazos señalados en el Pliego de Prescripciones Técnicas se considerará falta leve y su incumplimiento supondrá desde el primer día, una penalidad de 120€ diarios.
Y en virtud de la anterior remisión, la Cláusula 15 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares viene a establecer:
15.1. APLICACIÓN DE PENALIDADES
Si el contratista no cumple con algunas de las condiciones y requisitos señalados en el presente Pliego o en la LCSP, la Universidad, previa motivación, documentación del incumplimiento y una vez ofrecida audiencia del interesado durante un plazo mínimo de 5 días naturales, podrá imponer las penalizaciones que se señalan en los apartados siguientes, de acuerdo con las diferentes causas que los hayan motivado.
Independientemente de la tipificación o no de la conducta como infracción contractual, la Universidad descontará del abono a la empresa, el importe correspondiente a las prestaciones no satisfechas exigiendo, si se producen daños o perjuicios, la correspondiente indemnización."
El apartado 15.2, bajo la rúbrica de FALTAS PENALIZABLES dispone :
A efectos contractuales se considerará falta sancionable toda acción u omisión del contratista que suponga un quebranto de las exigencias especificadas en el Pliego o en la LCSP.
Con el fin de determinar la existencia o no de infracción, habrá de valorarse la importancia de la prestación no satisfecha, la concurrencia o no de negligencia, la reincidencia o reiteración de la omisión de prestaciones, la importancia de la incidencia en relación al conjunto del contrato, etc. Por lo que a la hora de aplicar dichas penalizaciones, se tendrá en cuenta la calidad de las prestaciones ejecutadas, debiendo ser proporcionales al tipo de incumplimiento causante de la penalización en el conjunto del contrato. Sólo cuando de tal valoración resulte equitativa y proporcionalmente, la existencia de una infracción, se iniciará el procedimiento de imposición de penalidades. La citada valoración deberá efectuarse atendiendo a los criterios expuestos, equidad y proporcionalidad.
Toda falta cometida por el contratista, se clasificará atendiendo a su trascendencia, proporcionalidad e intencionalidad en: leve, grave o muy grave, de acuerdo con los siguientes criterios: ...............
(.... )
Por su parte, el Pliego de Prescripciones Técnicas, en su cláusula 5.3.5 se dispone que :
5.- Quedará debidamente cubierto el servicio cuando se produzcan ausencias de personal por Incapacidad Temporal con baja Médica, suspensión temporal del contrato de cualquier clase ( artículos 45 a 48 del Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores ), por excedencias, por el cese definitivo, de manera que la prestación de los servicios quede asegurada en todo momento. En caso de IL, se deberá entregar el TC1 del trabajador de baja y el TC1 del trabajador sustituto, a fecha final de mes en que se haya producido la situación de IL.
La sustitución de las bajas deberá realizarse en un plazo máximo de 15 días naturales a contar desde el día siguiente al de la situación de IL, para los campus de Albacete, Ciudad Real y Toledo. Para el campus de Cuenca, el plazo máximo será de 9 días naturales, siguiendo el mismo supuesto antes citado. En el caso de que este plazo de días trascurriese dentro de uno de los periodos de cierre de las dependencias universitarias, se entiende que el plazo para la incorporación del/la trabajador/a sustituto/a será el primer día hábil laboral para la UCLM tras este cierre de dependencias.
La no sustitución de bajas de personal en los plazos indicados será penalizada para la empresa adjudicataria con 120,00 €/persona y día laboral, a contar desde el primer día de la IL objeto de no sustitución.
Se hace especial hincapié en la obligatoriedad ineludible de sustituir a las personas que se encuentren en situación de incapacidad permanente con revisión o en excedencia, así como jubilaciones y agotamientos de IT que conlleven sustitución del trabajador, de ser sustituidas desde el primer día, con la penalización expresa de 120,00 €/persona y día laboral en caso de no realizarse.
Las sustituciones de personal por cualquier motivo también deberán ser comunicadas a la Gerencia y Vicegerencias de campus correspondientes.
Y el art. 212 del TRLCSP 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público,aplicable según el Pliego, dice que :
"1 Los pliegos o el documento contractual podrán prever penalidades para el caso de cumplimiento defectuoso de la prestación objeto del mismo o para el supuesto de incumplimiento de los compromisos o de las condiciones especiales de ejecución del contrato que se hubiesen establecido conforme a los artículos 64.2 y 118.1. Estas penalidades deberán ser proporcionales a la gravedad del incumplimiento y su cuantía no podrá ser superior al 10 por 100 del presupuesto del contrato".
Llegados a este punto, la resolución del presente recurso de apelación pasa, a la hora de determinar la naturaleza de las penalidades impuestas a la mercantil, por lo que resulta de los pliegos del contrato. Y, como hemos visto, la penalidad litigiosa viene fijada a modo de infracción contractual y lleva aparejada una sanción por el incumplimiento de las obligaciones contractuales, de ahí que aparezca determinada como falta leve a consecuencia de la previsión de obligatoriedad de sustituir a los trabajadores que, en las condiciones indicadas, se encontrasen en situación de incapacidad laboral durante su vigencia, y que, caso de no hacerlo, viene prevista una penalización, desde el primer día, de una cantidad por persona y día laboral en caso de no realizarse (en el expediente administrativo remitido ha sido fijada en 80 €/persona y día laboral).
Atendiendo a dicha precisión, se entiende justificado el trámite de audiencia de 10 días a la empresa, motivado en los informes y la documentación que le precede donde se recoge la identidad concreta de cada una de las ausencias de trabajadores que no fueron cubiertas por la empresa en los meses de abril, mayo y junio de 2020, por importe de 27.967,93 €, 28.862,69 € y 19.682,99 €, respectivamente, para los distintos centros en los campus. Tal sustitución era obligatoria para la empresa en cumplimiento, entre otras, de la cláusula 5.3 del PPT, razón por la que finalizaba la propuesta de audiencia acordando retener el pago de la última factura presentada correspondiente al mes de junio de 2020, hasta la resolución del expediente,dando cumplimiento a la previsión del PCAP en el sentido de que la Universidad descontará del abono a la empresa, el importe correspondiente a las prestaciones no satisfechas,que acabaron siendo resueltos en una única resolución, incluso con independencia de la existencia o no de infracción contractual.
Así, más allá de la naturaleza que, en general, desde la jurisprudencia y la doctrina se pueda tener de las penalidades, lo cierto es que en el supuesto de autos existe una previsión concreta en los pliegos que la convierten en la ley del contrato vinculante para ambas partes, de manera que la resolución administrativa impugnada se ajustaba a tales previsiones sin ser obstáculo la finalización del contrato, al ser previo el incumplimiento justificativo de su imposición.
Por todo lo expuesto, y no compartiendo esta Sala la consideración final que hace la sentencia apelada de la penalidad impuesta, como una manera de evitar el enriquecimiento injusto, pues aparece prevista en los pliegos del contrato, no es posible estimar el recurso de apelación y revocar la sentencia apelada pues ninguno de los motivos recogidos en el recurso de apelación, ni los expuestos en primera instancia, hacen posible llegar a una conclusión en tal sentido.
CUARTO.- Sobre las costas
En cuanto a las costas, y no obstante haber sido desestimado el recurso de apelación ( art. 139.2 LJCA ),no procede efectuar especial pronunciamiento en cuanto a las costas en esta instancia en base a los motivos por los que se acuerda su desestimación.
Se mantiene el pronunciamiento de la primera instancia, toda vez que resulta inalterable la decisión desestimatoria del recurso contencioso administrativo interpuesto.
Visto todo lo anterior, en la Sala hemos decidido
