Sentencia Contencioso-Administrativo 284/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 606/2024 de 25 de marzo del 2025

PRIMERO.-Es objeto de impugnación en el presente recurso de apelación la Sentencia de fecha 14 de junio de 2024 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. Uno de Huelva en el Procedimiento Ordinario 797/2023 que acuerda desestimar el recurso el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Colegio Profesional de Protésicos Dentales de Andalucía contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto por el Colegio Profesional de Protésicos Dentales de Andalucía, ante la Consejería de Salud y Consumo de la Junta de Andalucía, en fecha 09/01/2023, contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud formulada por dicho Colegio a la Delegación Territorial de Huelva de dicha Consejería, en fecha 20/04/2022 para que se incoara expediente sancionador contra D. Baldomero y Dª. Margarita y se ordenara el cese de la conducta infractora.

SEGUNDO.-La representación procesal del Colegio Profesional de Protésicos Dentales de Andalucía interesa de la Sala dicte Sentencia por la que, revocando la de instancia, estime íntegramente el Suplico de su demanda y consecuentemente

a) Declare no ser ajustada a derecho la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto por el Colegio Profesional de Protésicos Dentales de Andalucía, ante la Consejería de Salud y Consumo de la Junta de Andalucía, , en fecha 09/01/2023, contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud formulada por dicho Colegio a la Delegación Territorial de Huelva de dicha Consejería, en fecha 20/04/2022, de que se incoara expediente sancionador contra D. Baldomero y Dª Margarita y se ordenara el cese de la conducta infractora.

b) Declare que la Administración viene obligada a actuar conforme a lo solicitado por el Colegio Profesional de Protésicos Dentales de Andalucía a cuyo fin debe:

-incoar expediente sancionador en relación con los hechos denunciados en el expediente nº NUM000.

-ordenar a D. Baldomero y Dª Margarita el cese de la conducta infractora, en concreto de cualquier práctica que impida, dificulte u obstaculice a los pacientes la libre elección de protésico dental

Argumenta el apelante, en síntesis, que la sentencia de instancia desestima la demanda en base a un solo motivo: la aparente vinculación del caso con otro ya resuelto por la Sala del TSJ de Andalucía, en sentencia de 15 de junio de 2022 que el Letrado de la Junta de Andalucía acompañó como documento nº 1 a su contestación a la demanda. Alega que puede que la cuestión subyacente en ambos casos -el planteado en la instancia y el resuelto por el TSJA-, sea parecida, porque en el fondo los dos vienen motivados por el hecho de que la Administración no actuó conforme estaba obligada ante sendas denuncias, formuladas por el Colegio Profesional de Protésicos Dentales de Andalucía contra determinados dentistas, por idénticas infracciones en materia de consumo, consistentes en impedir a los consumidores el derecho a elegir libremente protésico dental, pero ahí termina cualquier similitud de la problemática jurídica suscitada por ambos casos.

Expone dos diferencias sustanciales entre el caso planteado en este procedimiento y el resuelto por el TSJA, que impiden extrapolar al primero las consideraciones del segundo.

1ª.-Las acciones en uno y otro caso son distintas. En el caso resuelto por el TSJA, la actora había planteado un recurso contencioso-administrativo por inactividad de la Administración, al amparo del artículo 44.1 LJCA, con base en el artículo 29.1 LJCA) En cambio, el objeto del recurso que ahora nos ocupa es la desestimación por silencio administrativo de un recurso de alzada interpuesto contra la desestimación, también por silencio administrativo, de una solicitud de incoación de expediente sancionador y de orden de cesar determinada conducta infractora.

2ª.- Las actuaciones administrativas son completamente diferentes en uno y otro caso. En el caso resuelto por el TSJA, la Dirección General de Consumo no había tramitado la denuncia formulada contra una clínica dental de Almerimar (El Ejido, Almería). En cambio, en el caso que ahora nos ocupa, la Administración sí que acordó la investigación de los hechos denunciados, imputados a una clínica dental de Huelva, habiéndose tenido conocimiento, mediante el expediente administrativo aportado, de que los servicios de inspección actuaron y constataron la comisión de las infracciones denunciadas, sin que a pesar de ello se acordara la incoación de un expediente sancionador ni se ordenara el cese de la conducta infractora.

La irregularidad sufrida en esta ocasión no es que la Administración no haya actuado, sino que ha consistido en no incoar el correspondiente expediente sancionador y no ordenar el cese de la conducta infractora, pese a que, según consta en las actuaciones inspectoras incorporadas al expediente administrativo, se constataron la comisión de las infracciones denunciadas, por las razones expuestas en sus escritos de demanda y conclusiones, sobre los cuales no se ha pronunciado la sentencia de instancia.

TERCERO.-La Letrada de la Junta de Andalucía se ha opuesto al recurso de apelación deducido de contrario, interesando su desestimación y la declaración de ser ajustada a derecho la actuación administrativa enjuiciada en esta litis.

Argumenta, también en síntesis, que la sentencia apelada desestima el recurso contencioso-administrativo, pues no existe la pretendida inactividad impugnable, ya que la administración sí dio curso a la denuncia pues remitió toda la documentación recibida a la Agencia de Defensa de la Competencia de Andalucía, por considerarla el órgano competente para tramitar el expediente sancionador.

Aunque en este caso se opte de contrario por una distinta identificación del objeto de recurso, esto no impide considerar que el objeto del recurso no pueda ser otro que una - supuesta - inactividad de la Administración. Aquí no estamos ante la desestimación por acto presunto de carácter negativo (de la pretensión inicial y del recurso interpuesto en vía administrativa) de la petición de sanción, porque al no tener el denunciante la condición de interesado en el procedimiento que se inicia por denuncia de cualquier persona (así lo dice expresamente el art. 62.5 de la ley 39/15) no puede hablarse de que en el seno del mismo se produzca ningún acto presunto de carácter negativo que tenga como destinatario al interesado. El específico procedimiento del art. 62 de dicha ley no debe confundirse con el procedimiento que se inicia a solicitud de parte interesada ( art. 66). Descartado lo anterior, estamos ante una pretensión de que la Administración lleve a cabo una determinada actuación. A la vista de lo dispuesto en el art. 25 LJCA, el objeto de este proceso no puede ser otro que la inactividad de la Administración (exista o no tal inactividad), Incluso si se considerase que el objeto de recurso es un acto presunto, la decisión de desestimar la demanda seguiría siendo conforme a derecho, ya que la Administración llevó a cabo una actividad de comprobación de los hechos denunciados, no teniendo obligación de incoar n todo caso expediente sancionador, tal y como concluye la STSJA, sede de Sevilla de 7/03/22, apelación 98/2022, aportada con la contestación como doc. 3. Dicho en otros términos: independientemente de la identificación del objeto procesal, la falta de actividad o - si se prefiere - el silencio administrativo, sería conforme a derecho.

En segundo lugar, la apelante señala que las actuaciones administrativas son completamente diferentes en el caso analizado por la STSJA invocada por el Juzgador a quo en el caso que aquí nos ocupa. Este razonamiento carece de sentido. Si el TSJA confirmó que no había inactividad del art. 29 LJCA en un supuesto en el que, en palabras de la apelante, la Dirección General de Consumo no había tramitado la denuncia formulada contra una clínica dental de Almerimar (El Ejido, Almería), con mayor razón habrá que descartar tal inactividad, con la consiguiente desestimación del recurso, si la Administración ha llevado a cabo una investigación exhaustiva de los hechos denunciados, tras la cual decide no incoar expediente sancionador

CUARTO.-Argumenta la sentencia de instancia:

"(..) Señala la actora en nuestro supuesto particular que la administración, en actitud de absoluta dejadez y pasividad llevó a cabo lo podría considerarse como dejación de sus funciones inspectoras y sancionadoras. Ante la insistencia y distintas solicitudes de la actora, se habría realizado visita de inspección sin que conste expediente sancionador.

Considera la actora que existe acreditada la comisión de infracciones pero que, por el contrario, el acta de inspección denota poco celo en el cumplimiento de lo ordenado por la Directora General de Consumo respecto de la investigación de los hechos denunciados.

A modo de síntesis, señala que los servicios de inspección procedieron a investigar y constataron la comisión de las infracciones denunciadas pero sin embargo no se acordó la incoación de expediente sancionador alguno.

Finalmente, circunscribe el objeto de esta litis a determinar si existen indicios y pruebas suficientes para estimar la solicitud del Colegio de Protésicos de que se acuerde la incoación de un expediente sancionador, y se ordene el cese de la conducta infractora.

En el procedimiento de referencia enjuiciado ante la Sala del TSJ, como en éste, opone la administración que realmente lo que la actora recurre es, según manifestación propia, la inactividad de la administración al no tramitar una denuncia. Y es contra esa inactividad contra la que dirigió el recurso judicial al no dar curso la administración a una denuncia por prácticas constitutivas de infracción de la ley 13/2003 de defensa de los consumidores de Andalucía.

La Sala entiende ,y debe seguirse tal interpretación, que no puede prosperar en este caso la acción pues no existe la pretendida inactividad impugnable ya que la administración sí dio curso a la denuncia pues remitió toda la documentación recibida a la Agencia de Defensa de la Competencia de Andalucía, por considerarla el órgano competente para tramitar el expediente sancionador. Así pues, en efecto, no existe la inactividad denunciada y, por ello, el recurso no puede ser estimado"

Por tanto, la razón de desestimar la demanda estriba en la inexistencia de una inactividad impugnable y, si bien es cierto que la sentencia que transcribe de fecha 20 de abril de 2021, dictada en la apelación 252/2021 de esta Sala, trata de un recurso en que la acción que ejercitó la entonces actora, Colegio Profesional de Protésicos Dentales de Andalucía fue la prevista en el artículo 29.1 LJCA, inactividad de la Administración, y en este supuesto se acciona contra la desestimación presunta del recurso de alzada formulado frente a la desestimación presunta de una solicitud presentada en fecha 20 de abril de 2022 para que se procediera a la verificación de los hechos denunciados, se iniciara el correspondiente procedimiento sancionador y se ordenara el cese de las conductas infractoras no obstante, en ambos casos se achaca a la Administración una pasividad o falta de actuación conforme a lo solicitado.

Expuesto lo anterior, y ante la similitud de los casos conviene traer a colación lo que hemos resuelto en el recurso 326/2023 seguido entre las mismas partes, en Sentencia, en que hemos argumentado:

"Ahora bien, lo cierto es que esta solicitud no fue desestimada por ese presunto silencio de la Administración. Antes al contrario, determinada la competencia de la Dirección General de Consumo, el servicio de inspección formuló una propuesta detallando las actuaciones de comprobación e investigación que habían de llevarse a cabo y forma de proceder por parte de los inspectores actuantes en la visita de inspección. Inicio de las actuaciones de inspección que fue comunicada al Colegio hoy demandante el día 27 de julio de 2022.

Efectivamente, en la comunicación de la Directora General de Consumo a los Servicios de Consumo obrante a los folios 114 y ss del expediente, se dice:

"(...) Con fecha 27/07/2022 se notificó tanto al Colegio Profesional de Protésicos Dentales de Andalucía, como al Consejo General de Protésicos Dentales de España, que, una vez resuelto el conflicto de atribuciones planteado, por parte de la Inspección de Consumo se iban a realizar actuaciones encaminadas a comprobar los hechos denunciados.

En respuesta a dicha comunicación, por parte del Colegio Profesional de Protésicos Dentales de Andalucía se ha presentado con fecha 27/07/2022 un nuevo escrito en el que se trasladan una serie de sugerencias para llevar a cabo las actuaciones inspectoras".

Escrito de alegaciones del Colegio que obra efectivamente a los folios 110 y ss del expediente en que se reconoce el conocimiento del inicio de las labores de inspección.

La visita de inspección a la clínica del Dr. (....), se llevó a cabo dentro del plazo fijado por el servicio de inspección, en concreto, el 21 de septiembre de 2022, visita de inspección que tuvo por objeto la comprobación de todos los hechos que el Colegio había interesado por considerarlos constitutivos de infracción. Está reflejado en el acta levantada el resultado de la visita y los requerimientos efectuados para la aportación de documentación por el inspeccionado. (...)

Cuando el 9 de enero de 2023 el Colegio Profesional de Protésicos de Andalucía interpone recurso de alzada contra la desestimación presunta de su solicitud de 20 de abril de 2022, lo hace contra un acto inexistente, por cuanto que dicha solicitud no se había desestimado por silencio, sino todo lo contrario, había dado lugar a todas las actuaciones referenciadas.

Así se lo explica la Delegada Territorial de Córdoba a través de la comunicación obrante al folio 192 del expediente administrativo, comunicación que le explica lo sucedido y por qué razón es improcedente el recurso de alzada interpuesto. Así, termina diciendo esta comunicación:

"(...) En el escrito recibido se presenta recurso de alzada contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud formulada para que se inicie procedimiento sancionador contra los dentistas denunciados y se les ordene el cese de la conducta denunciada, pero lo cierto es que, ni se ha resuelto ninguna desestimación por silencio administrativo, ni se ha dictado y notificado a ese Colegio Profesional ninguna Resolución en el marco de ningún procedimiento que sea susceptible de recurso de alzada, ni se ha dictado un acto de trámite en el que concurran las condiciones previstas en el artículo 112.1 de la Ley 39/2015 .

Como ha quedado expuesto, esta Administración de Consumo ha comunicado al Colegio

Profesional denunciante que se iba a proceder a realizar el análisis de los hechos denunciados para comprobar si se han cometido infracciones a la normativa vigente en materia de consumo, en cuyo caso se iniciaría el correspondiente procedimiento sancionador, ha actuado conforme a lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y recientes Sentencias judiciales que analizan, precisamente, los mismos hechos planteados en el escrito de ese Colegio profesional".

Comunicación que si bien no puede considerarse como resolución del recurso de alzada, no obstante, sí es revelador del cumplido conocimiento que ha tenido en todo momento el Colegio actor de las actuaciones llevadas a cabo en vía administrativa, atendiendo precisamente a lo solicitado por el mismo el 20 de abril de 2022.

Es por ello por lo que debemos concluir que no existe esa actuación administrativa impugnada consistente en una desestimacion presunta de su solicitud de investigación de una serie de infracciones imputadas al Sr(...) y de inicio de procedimiento sancionador, pues sí la hubo, de tal modo que no puede construirse un recurso de alzada sobre una actuación presunta inexistente; y por tanto tampoco el recurso contencioso-administrativo sobre una desestimación presunta de aquel recurso de alzada".

La similitud de los casos hace que, con la misma argumentación, lleguemos a la misma conclusión: no ha existido esa desestimación presunta de la solicitud de investigación deducida por el Colegio apelante, dado que sí se llevo a cabo como consta en el expediente administrativo, sin que de la misma se entendiera existieran motivos para iniciar un procedimiento sancionador contra los doctores denunciados, y sin que desde luego exista un derecho del denunciante a que se inicie necesariamente un procedimiento sancionador y menos aun que se imponga la sanción pretendida, potestad procedimental y sustantiva que es atribuida constitucionalmente a la Administración, la cual no ha observado esa conducta pasiva que se le achaca. Antes al contrario, ha llevado a cabo una actividad de inspección que comprende todas las conductas denunciadas por el Colegio de Protésicos, ocurriendo que, tras las labores de inspección, no se ha incoado el expediente sancionador pretendido; pero ello no significa ni puede equivaler a una desestimación presunta de su solicitud de abril de 2022, la solicitud fue atendida en su totalidad, pero ello no supone, insistimos, que de la actuación inspectora y de comprobación llevada a cabo derivara una obligación para la Administración de abrir expediente sancionador por todas las conductas denunciadas, si consideraba que alguna o algunas no se habían cometido o no eran constitutivas de infracción

Procede, con ello, la desestimación del recurso de apelación y consiguiente confirmación de la sentencia impugnada.

QUINTO.-De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, imponemos las costas procesales a la apelante, si bien hacemos uso de la facultad prevista en el número cuatro de dicho precepto y fijamos un límite máximo de 800 euros para cada demandado personado en autos.

En atención a lo expuesto y en nombre de S.M. El Rey, la Sala acuerda