PRIMERO. - Sobre la actuación administrativa impugnada. Contenido de la sentencia apelada. Posición de las partes.
- Sobre la actuación administrativa impugnada
Se impugna por Don Amadeo y Don Luis Antonio la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 3 de Toledo, nº 242/22 , de 29 de septiembre de 2022, en el PO 338/2020 , en la que se inadmite el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el decreto 2020-0389, resolución de Alcaldía, del Ayuntamiento de El Toboso, de fecha 12 de noviembre de 2020, dictado en el expediente NUM000, de ejecución subsidiaria, y en la que se acuerda solicitar autorización de entrada en domicilio ante el juzgado de lo contencioso-administrativo para ejecutar la orden de clausura y asimismo solicitar informe a la Consejería de Agricultura sobre formas alternativas de ejecutar la clausura de una explotación ganadera sin licencia. Dicha resolución - según los apelantes- se produce tras la solicitud formulada en fecha 9 de octubre de 2020 exigiendo cumplimiento de los acuerdos de clausura de la actividad ganadera ilegal desarrollada en la calle Duques de la localidad de El Toboso, de fecha 25 de junio de 2014 y 13 de diciembre de 2018, siendo esta última la que origina la ejecución subsidiaria en cuyo seno se produce la resolución recurrida.
Inciden los recurrentes en que tal decisión administrativa no es más que un acto reiterado de trámite que vuelve a poner de manifiesto la ausencia de voluntad por parte del Ayuntamiento de El Toboso para dar cumplimiento a un acto administrativo firme.
- So bre el contenido de la sentencia apelada
La sentencia apelada, asienta la fundamentación de su decisión de inadmisión en los siguiente :
" PRIMERO.- El recurso contencioso-administrativo se interpone contra el decreto 2020-0389 de la Alcaldía del Ayuntamiento de El Toboso, de 12 de noviembre del 2020, dictado en expediente nº NUM000, de ejecución subsidiaria de orden de cierre de establecimiento ganadero.
Se trata de un mero acto de trámite dirigido a obtener autorización judicial para la entrada en la explotación ganadera e informe a la Consejería de Agricultura sobre formas alternativas de ejecución forzosa de la orden de cierre. Dicho acto de trámite no tiene carácter esencial ni resuelve directa o indirectamente el fondo del asunto, por lo que no resulta impugnable, de acuerdo con el artículo 25.1 en relación con el artículo 69 c) LJCA .
En la demanda se altera el objeto del proceso y se dice que se impugna la inactividad material del Ayuntamiento de El Toboso en la ejecución de la orden de cierre, pero sin acreditar el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 29.2, en relación con el artículo 46.2 LJCA .
Así mediante una desviación procesal del objeto del proceso claramente enunciado en el escrito de interposición del recurso se pretende eludir esta causa de inadmisibilidad.
En consecuencia, el recurso debe ser inadmitido por dirigirse contra una actuación no susceptible de impugnación."
- Posición de los apelantes
Entienden los apelantes que no se debe producir la inadmisión acordada por la sentencia recurrida, pues al determinar el objeto del proceso, como se hace en el escrito de demanda como "la falta de voluntad del Ayuntamiento de El Toboso, para proceder a la clausura de la actividad ganadera desarrollada en la calle Duques, antes Rosalía de Castro, de la localidad de El Toboso, de la que el decreto 2020-0389, resolución de Alcaldía, de fecha 12 de noviembre de 2020, dictado en el expediente NUM000 de ejecución subsidiaria, es la última manifestación", no se está produciendo desviación procesal alguna respecto del objeto del proceso referido en el escrito de interposición.
In ciden los recurrentes en que la decisión administrativa impugnada no es más que un acto reiterado de trámite que vuelve a poner de manifiesto la ausencia de voluntad por parte del Ayuntamiento de El Toboso para dar cumplimiento a un acto administrativo firme.
De este modo, y con los precedentes que cita en su escrito de apelación, entienden que la actividad administrativa objeto del recurso es impugnable en tanto en cuanto resuelve la solicitud de ejecución de un acto administrativo firme acordando una actividad administrativa reiterativa e innecesaria, sin que la misma sea llevada a cabo, suponiendo una verdadera inactividad administrativa, no existiendo desviación procesal alguna.
Por todo ello, concluyen suplicando se dicte sentencia que mediante la estimación del recurso de apelación se dicte sentencia revocando la del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº3 de Toledo, admitiendo el recurso y estimando la demanda.
- Posición del Ayuntamiento de El Toboso
Por la defensa del Ayuntamiento de El Toboso se presentó escrito de oposición al recurso de apelación donde concluye solicitando su desestimación y la confirmación de la sentencia apelada.
En tal sentido, comparte lo que entiende es acertada conclusión de la sentencia objeto de apelación, como ya manifestaba en su escrito de contestación a la demanda -que reproduce en parte- en el sentido de que el acto administrativo frente al que se interpone el recurso es una resolución de trámite, que no decide directa ni indirectamente el fondo del asunto, ni genera la imposibilidad de continuar el procedimiento, ni causa indefensión o perjuicio alguno.
Se trata -según dice- de un mero acto de trámite dirigido a obtener autorización judicial para la entrada en la explotación ganadera e informe a la Consejería de Agricultura sobre formas alternativas de ejecución forzosa de la orden de cierre. Dicho acto de trámite no tiene carácter esencial ni resuelve directa o indirectamente el fondo del asunto, por lo que no resulta impugnable, de acuerdo con el artículo 25.1 en relación con el artículo 69 c) LJCA .
SEGUNDO. - Sobre la naturaleza del recurso de apelación.
Como esta Sala viene reiterando, el recurso de apelación se clasifica como un recurso ordinario y ello implica que es un recurso que permite plantear ante el órgano que lo resuelve un conocimiento pleno de la cuestión objeto de controversia. Esto significa que la apelación por su función revisora de la sentencia dictada en primera instancia, en principio, constituye una reiteración del debate objeto del proceso.
Ahora bien, la discusión en la apelación debe articularse no frente a la pretensión de la parte que dio lugar al inicial proceso dialéctico, sino frente a la sentencia, que pone fin a la primera instancia, lo que significa que no es admisible plantear, sin más, el debate sobre los mismos términos en que lo fue en primera instancia, como si no hubiera recaído la resolución judicial, pues ello desnaturaliza la función del recurso.
En suma, se exige un examen crítico de la sentencia, para llegar a la conclusión de si se aprecia o no en ella la errónea aplicación de una norma, la incongruencia, la indebida o defectuosa apreciación de la prueba o cualesquiera otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la Sentencia apelada, de modo que el Tribunal ad quemtendrá la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas en conexión con los motivos, pero no podrá revisar de oficio los razonamientos de la sentencia no impugnados, ni cuestiones nuevas sobre las que no ha podido pronunciarse la sentencia de primera instancia ( STS de 17 de enero de 2020 , STS 10 de octubre de 2023 (re. 3395/2021 ).
Pues bien, en el presente recurso de apelación vemos como, en realidad, los apelantes no se dirigen a cuestionar el contenido de la sentencia apelada, esto es, si el acto administrativo era o no susceptible de impugnación judicial y si, por tanto, era admisible el recurso contencioso administrativo, sino que, admitiendo que se trata de una resolución de trámite que no hace sino formalmente desplegar una actividad administrativa, dirigen su recurso a reiterar cuestiones que ya se hicieron valer en la primera instancia, acerca de lo que constituía el objeto de su recurso contencioso administrativo, que podemos anticipar no pueden tener acogida en esta segunda instancia.
TERCERO. Sobre la desviación procesal
En efecto, la parte apelante pretende salvar la inadmisibilidad acogida en la sentencia apelada al determinar el objeto del proceso que, según dice, hace el escrito de demanda como "la falta de voluntad del Ayuntamiento de El Toboso, para proceder a la clausura de la actividad ganadera desarrollada en la calle Duques, antes Rosalía de Castro, de la localidad de El Toboso, de la que el decreto 2020-0389, resolución de Alcaldía, de fecha 12 de noviembre de 2020, dictado en el expediente NUM000 de ejecución subsidiaria, es la última manifestación", y es por lo que entiende no se está produciendo desviación procesal alguna respecto del objeto del proceso referido en el escrito de interposición.
A tales efectos, resulta oportuno traer a colación lo dispuesto en la sentencia del Tribunal Supremo, sección 5 del 06 de noviembre de 2024 (ROJ: STS 5566/2024) Recurso: 8773/2022 , cuando se dice :
" Constituye doctrina jurisprudencial constante, uniforme y reiterada de esta Sala (SSTS de 18 de febrero de 1982 , 20 de septiembre de 1985 , 23 de octubre de 1989 , 14 de marzo de 1990 , 13 de noviembre de 1992 , 21 de julio de 2003, rec. 4597/1999 o 15 de junio de 2015, rec. 1762/2014 ,entre otras muchas) que en el proceso contencioso administrativo la delimitación del objeto litigioso se hace en dos escritos distintos: uno, el de interposición del recurso, en el que habrá de indicarse el acto o disposición contra el que se formula; y otro, el de demanda, en el que, con relación a aquellos actos o disposiciones, se deducirán las pretensiones que interesen, sin que sea lícito extenderlas a actos distintos de los inicialmente delimitados en el escrito de interposición, salvo que por la parte actora se hubiera solicitado formalmente la ampliación del objeto procesal prevista en el art. 36 LJCA ,dando cumplimiento a los requisitos que en él se enuncian."
El acto administrativo impugnado en la primera instancia, contra el que se interpone el recurso contencioso administrativo que acompaña, es el Decreto 2020-0389 de la Alcaldía del Ayuntamiento de El Toboso, de 12 de noviembre del 2020, dictado en expediente nº NUM000, de continuación de procedimiento de ejecución forzosa, que tras referir los antecedentes de interés, resuelve :
" PRIMERO. Ordenar al Servicio Jurídico Externo del Ayuntamiento las siguientes actuaciones:
A- Se solicite al Juzgado Contencioso Administrativo autorización para entrar en la granja de ganado sita en calle Garay, s/n para ejecutar la resolución de esta Alcaldía de 18 de Diciembre de 2018, en los términos del informe de la Consejería de Agricultura de 7 de marzo de 2019 que implica el sacrificio de los animales en el interior de la instalación.
B- Remita escrito a la Consejería de Agricultura solicitando informe sobre formas alternativas para llevar a cabo la ejecución forzosa que no impliquen el sacrificio del ganado, ya que este Ayuntamiento es consciente de las repercusiones personales, económicas y sociales que el sacrificio del ganado podría ocasionar."
Por otra parte, los recurrentes en su demanda comienzan indicando " que el objeto del presente procedimiento es la falta de voluntad del Ayuntamiento de El Toboso, para proceder a la clausura de la actividad ganadera desarrollada en la calle Duques, antes Rosalía de Castro, de la localidad de El Toboso, de la que el decreto 2020-0389, resolución de Alcaldía, de fecha 12 de noviembre de 2020, dictado en el expediente NUM000 de ejecución subsidiaria, es la última manifestación."
Y tras relatar el camino seguido por los ahora apelantes de pedir al Ayuntamiento de El Toboso la clausura de la actividad ganadera, llegan a plantear la exigencia de una responsabilidad patrimonial municipal consecuencia de su inactividad, y es por lo que suplican del Juzgado :
"1. Se condene al Ayuntamiento demandado a que lleve a cabo de forma inmediata la clausura de la actividad ganadera desarrollada en la calle Duques nº 8 de El Toboso.
2. Se declare que el Ayuntamiento de El Toboso ha incumplido con los artículos 103.1 y 45.2 y 3 de la Constitución Española , provocando con su negligencia la vulneración de los derechos fundamentales de mis representados establecidos en el artículo 18.1 y 2 de la Constitución Española , condenándole a tal efecto.
3. Se condene al Ayuntamiento de El Toboso a indemnizar a mis mandantes por los daños morales a sufridos desde el inicio de la actividad hasta la efectiva clausura de la actividad, bien mediante la fijación por el Juzgado de las bases de dicha indemnización para ejecución de sentencia, bien fijando la misma en la cantidad de 300 euros mensuales a cada demandante durante todo el tiempo de existencia de las molestias hasta la efectiva desaparición de las mismas."
Pues bien, a pesar de la amplitud con la que la doctrinal actual define naturaleza revisora de la Jurisdicción contencioso-administrativa ( sentencia del Tribunal Supremo, del 20 de junio de 2012 (Recu. 3421/2010 ), reiterada en otras posteriores, STS de 10 de septiembre de 2018, RCA 1246/2017 , STS del 27 de julio de 2021, RCA 6012/2019 )),no es posible dar cobertura y atender a pretensiones como las ejercitadas por los apelantes/recurrentes en la primera instancia, al exceder, claramente, de lo que constituye el objeto que les permitió acceder a la jurisdicción, como se apunta en la sentencia apelada, acto administrativo del que tan siquiera piden su anulación ( art. 31.2 LJCA ).
Por el contrario, los recurrentes/apelantes plantean en la demanda una suerte de pretensiones, tendentes a un eventual restablecimiento de una situación jurídica individualizada que consideran vulnerada (31.2 LJCA) ,incluida una indemnización por responsabilidad patrimonial, sin haber articulado reclamación ni seguido procedimiento administrativo alguno en tal sentido, excediendo de lo que resultaba admisible en el procedimiento de instancia e incurriendo en una desviación procesal.
CUARTO.- Juicio de la Sala. Desestimación del recurso de apelación
Llegados a este punto, y centrados en la decisión judicial apelada, debemos atender a la naturaleza jurídica del acto administrativo impugnado para confirmar la conclusión a la que llega el Juzgador a quo.
Hay recordar que sobre la cuestión referida a la impugnabilidad de los actos de trámite se pronuncian, en similares términos, los artículos 112.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC )y 25.1 de la Ley de la Jurisdicción (LJ ),.
El artículo 112.1 de la LPAC ,con una redacción idéntica a la del artículo 107.1 de la Ley 30/1992 ,declara que pueden ser objeto de recurso en la vía administrativa:
"(. ..) las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos".
El artículo 25.1 LJ ,en relación con el recurso contencioso administrativo, declarara actos impugnables:
"(. ..) los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos".
La impugnabilidad o no de los actos administrativos viene determinada en los preceptos que acabamos de transcribir por la función del acto de que se trate en el procedimiento administrativo, en el que cabe diferenciar entre los actos de trámite que tienen un carácter preparatorio o instrumental, y la resolución final, que decide el fondo del asunto y pone término al procedimiento, de forma que los recursos solo serán admisibles frente esta última y no frente a los actos de trámite, con las excepciones vistas.
Lo anterior no supone que los actos de trámite no sean susceptibles de impugnación, sino únicamente que no pueden ser impugnados de forma separada al acto que ponga término al procedimiento.
Por todo lo expuesto, esta Sala comparte la conclusión a la que llega la sentencia apelada, en el sentido de declarar inadmisible el recurso contencioso administrativo, por dirigirse frente a un acto de trámite, sin que ninguno de los motivos expuestos por la parte apelante en su recurso pueda ser acogido, una vez fijado el ámbito de decisión judicial y la imposibilidad de dictar un pronunciamiento como el pretendido en la primera instancia, que hemos visto estaba incurso en desviación procesal.
En conclusión, debemos desestimar el recurso de apelación y confirmar la sentencia apelada.
QUINTO.- Sobre las costas
En cuanto a las costas, y al amparo de lo dispuesto en el art. 139.2 de la LJCA , procede hacer su expresa imposición a las parte recurrente, al haber sido totalmente desestimado el recurso.
No obstante, y haciendo uso de las facultades de moderación previstas en dicho precepto ( art. 139.4 LJCA ), atendiendo a la naturaleza y circunstancias de la decisión judicial, así como del procedimiento, limitamos su importe en la cantidad máxima de 600 € por honorarios de Letrado (IVA excluido).
Visto lo anterior, en la Sala hemos decidido
