Sentencia Contencioso-Administrativo 16/2026 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 300/2022 de 26 de enero del 2026

PRIMERO.- La actora, Dª Flora, deduce el presente recurso contencioso-administrativo, según ha sido apuntado, frente al acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación de Valencia de 1 de febrero de 2023, desestimatorio del recurso de reposición que formuló contra el acuerdo del Jurado de 25 de octubre de 2022, dictado en el expediente de justiprecio NUM000.

Ese acuerdo de 25 de octubre de 2022 fijó en 8.165,89 € el justiprecio de la finca concernida, afectada por el "Proyecto de expropiación por tasación conjunta para la obtención de los terrenos del ámbito Parc Sagunt II, en el término municipal de Sagunto", aprobado por acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 23 de febrero de 2022. La Administración expropiante fue la Generalitat Valenciana, siendo la beneficiaria Espacios Económicos Empresariales S.L. Por Ley 27/2018, de 27 de diciembre, había sido declarada la necesidad de urgente ocupación de los derechos afectados por la expropiación forzosa para la ampliación del Área Logística Parc Sagunt II.

Los datos de la finca objeto del justiprecio, sita en el término municipal de Sagunto, e identificada como nº NUM001 en el proyecto expropiatorio, son los siguientes: referencia catastral NUM002, polígono NUM003, parcela NUM004; clasificación urbanística: suelo no urbanizable; superficie total de la finca: 404 m²; superficie expropiada: 404 m²; titular: Dª Flora.

El citado acuerdo del Jurado de Expropiación de Valencia de 25 de octubre de 2022, refiriendo la valoración a 29 de octubre de 2021 -fecha de exposición al público del expediente de expropiación por tasación conjunta-, fijó el justiprecio de la siguiente manera: valor del suelo: lo valoró conforme al RDL 7/2015 y al RD 1492/2011, teniendo en cuenta que la finca afectada se hallaba en situación básica de suelo rural, y empleando para la valoración el método de capitalización de renta anual potencial atribuible a la explotación de la parcela, con aprovechamiento potencial de cítricos, terreno sin cultivar.

Para el cálculo de la renta anual, el Jurado de Expropiación tomó como referencia los valores de las series anuales de rendimientos, precios y costes en los últimos cinco años del cultivo de cítricos, y considerando una renta variable en el cultivo, un ciclo productivo del cultivo de 35 años y un tipo de capitalización a la fecha de la valoración de 1,82%, obtuvo una renta capitalizada de 5,36 €/m², a la que aplicó un factor global de localización (Fl) de 2,66 (µ1= 1,707; µ2= 1,558; y µ3= 1), dando todo ello como resultado un valor final unitario de suelo y vuelo de 14,26 €/m² (5,36 €/m² x 2,66). A resultas de todo ello cuantificó el Jurado el valor del suelo en 5.761,04 € (14,26 €/m² x 404 m²).

De otro lado, valoró el Jurado la siguiente afección: cerramiento de malla galvanizada simple torsión 2 m/h: 2.016 € (112 ml a un precio unitario de 18 €).

Finalmente, aplicando un 5% el concepto de premio de afección sobre el valor del suelo y el cerramiento, cuantificó el Jurado el justiprecio total de la finca en la aludida suma de 8.165,89 €.

En el recurso de reposición que Dª Flora interpuso contra aquel acuerdo del Jurado de Expropiación de 25 de octubre de 2022, reiteró la petición que había formulado en su hoja de aprecio acerca de que se valorara la indemnización que le correspondía por la privación de la facultad de participar en la ejecución de una actuación de nueva urbanización, de conformidad con el art. 38.1 del RDL 7/2015. El acuerdo de Jurado de 1 de febrero de 2023 desestimó esa solicitud considerando que no concurrían en el caso los requisitos exigidos por dicho precepto legal: los terrenos afectados por el proyecto expropiatorio no estaban incluidos en la delimitación de un ámbito de actuación urbanística, ya que el Plan Especial de delimitación de terrenos para la constitución del Patrimonio Público de Suelo, Sagunto II (PEDT), aprobado definitivamente por resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte el 5 de junio de 2002, no había modificado la situación básica rural del suelo ni había aportado edificabilidad a tales terrenos.

SEGUNDO.- Impugna la demandante los precitados acuerdos del Jurado de Expropiación de Valencia en cuanto no le han reconocido y no han valorado:

-el derecho a ser indemnizada por la privación de la facultad de participar en la ejecución de una actuación de nueva urbanización, al amparo del art. 38.1 del RDL 7/2015, indemnización que fija aquélla en 9.946,48 €, con base en el informe de tasación que adjuntó con su hoja de aprecio, elaborado por el arquitecto D. Carlos Jesús, y que aporta al proceso como prueba pericial. Solicita que se determine por la Sala, como precio del suelo más la indemnización por la pérdida de la facultad de urbanizar, la suma de 15.032,84 € (5.086,36 € + 9.946,48 €).

-una indemnización por construcciones e instalaciones por importe de 2.218.74 € (2.186,24 € en concepto de malla galvanizada simple torsión + 32,50 € en concepto de derechos de riego).

-y una indemnización por rápida ocupación (10%).

A resultas de lo expuesto, pretende la recurrente que se fije a su favor por la Sala un justiprecio, incrementado con el 5% en concepto de premio de afección, por valor total de 19.839,32 €. Pide, además, que se aumente esa suma con los intereses legales de conformidad con los arts. 52.8, 56 y 57 de la LEF.

Se oponen el Abogado del Estado y Espacios Económicos Empresariales S.L. a las alegaciones y pretensiones de la demandante y sostienen, en síntesis, que los acuerdos del Jurado recurridos por ésta se ajustan a derecho.

TERCERO.- Ha de comenzar la Sala examinando la cuestión suscitada por las partes demandadas acerca de que las pretensiones ejercitadas por la demandante no respetan el principio de vinculación a la hoja de aprecio.

El Abogado del Estado argumenta en su escrito de contestación a la demanda que la actora solicita en su demanda un justiprecio por importe total de 19.839,32 €, cuando en su hoja de aprecio fijó en 18.114,16 € el importe global reclamado. La codemandada Espacios Económicos Empresariales S.L., por su lado, aduce que la expropiada no hizo mención en su hoja de aprecio a la partida "indemnización por rápida ocupación".

Sobre el alcance que, con carácter general, se atribuye en materia expropiatoria al principio de vinculación de las hojas de aprecio se ha pronunciado el Tribunal Supremo en numerosas sentencias, citándose aquí, por todas, la STS 3ª, Sección 5ª, de 6 de julio de 2020 -recurso de casación número 8145/2018-, que razona, remitiéndose a otras sentencias precedentes, que las hojas de aprecio formuladas por las partes de la expropiación constituyen, respectivamente, los límites máximo y mínimo de la definitiva cuantificación del justo precio, vinculando estos límites no solo al Jurado de Expropiación sino también a los Tribunales que juzgan la legalidad y acierto de la valoración efectuada por aquél. Esa vinculación de las partes y del Tribunal al aprecio realizado en vía administrativa, que se justifica, desde el punto de vista jurídico-sustantivo, en el principio de respeto a los actos propios, está referida, añade dicha STS de 6 de julio de 2020, a la cantidad global que se reclama, que no podrá ser sobrepasada, pero también comprende los conceptos indemnizables cuando éstos tengan sustantividad propia como bienes, derechos o intereses patrimoniales legítimos y estén diferenciados unos de otros, de manera que no cabe conceder por cada uno de los conceptos indemnizables que tienen carácter autónomo, menor cantidad que la fijada por la Administración en su hoja de aprecio, a diferencia de lo que sucede respecto de las partidas que las integran, cuya elevación no altera el petitum siempre que se respete la cuantía máxima de que se trate, puesto que los criterios y métodos de valoración de los diferentes conceptos son heterogéneos, mientras que los que se siguen para justipreciar el mismo bien o derecho resultan homogéneos y cabe su mutación en tanto no se sobrepase la suma total de unos y otros.

La aplicación al presente supuesto de la doctrina jurisprudencial lleva a la Sala a concluir en el supuesto de autos lo siguiente:

-en ningún caso cabría reconocer a favor de la demandante un justiprecio por importe total de 19.839,32 €: en su hoja de aprecio fijó en 18.114,16 € el quantum reclamado, suma ésta que en sede jurisdiccional opera como límite del montante de su pretensión indemnizatoria global.

-no cabe otorgar a aquélla una indemnización por rápida ocupación (IRO): se trata de un concepto indemnizatorio autónomo que no pidió en su hoja de aprecio.

-en lo relativo a la indemnización por la privación de la facultad de participar en la actuación de primera urbanización, que la expropiada cuantificó en su hoja de aprecio en 9.946,48 € (24,62 €/m2), es, como señala en su demanda, un concepto indemnizable autónomo a efectos de fijar el justiprecio de la expropiación, según así tiene manifestado, entre otras, la antecitada STS de 6 de julio de 2020, en la que la cuestión de interés casacional era "cómo debe operar el principio de vinculación a las hojas de aprecio en relación con la indemnización de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización", cuestión que fue resuelta por la sentencia en el sentido de que ese principio opera "como concepto autónomo y, por lo tanto, en los términos en que se haya planteado en las hojas de aprecio".

-y, por último, los gastos de expedición de certificación registral de su parcela, cuyo importe reclama la demandante, no pueden ser incluidos en el justiprecio: aunque la expropiada manifestó en el acta de ocupación que no debían correr a cargo de la propiedad, en la hoja de aprecio ni los cuantificó ni solicitó una indemnización.

CUARTO.- Procede analizar seguidamente si los acuerdos del Jurado de Expropiación de Valencia impugnados en el presente litigio por la actora, en cuanto no le reconocen la indemnización que solicitó en su hoja de aprecio por la privación de la facultad de participar en la actuación de primera urbanización, son o no, a tenor del art. 38.1 del RDL 7/2015, ajustados a derecho.

Esta Sala y Sección se ha pronunciado en otras sentencias precedentes acerca de si los titulares de terrenos incluidos en el ámbito del proyecto de expropiación por tasación conjunta para la obtención de los terrenos del ámbito "Parc Sagunt II" y la consiguiente necesidad de ocupación de bienes y derechos afectados, aprobado definitivamente por acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 23 de febrero de 2022, tienen derecho a ser indemnizados por la privación de la facultad de participar en una actuación de primera urbanización.

La fundamentación jurídica ofrecida por la Sala en esas sentencias anteriores ha de servir de base para resolver la misma cuestión planteada por quienes recurren los acuerdos dictados por el Jurado de Expropiación en los expedientes individualizados de justiprecio de las parcelas afectadas por aquel proyecto expropiatorio, del que traen causa. Tales pronunciamientos de la Sala constituyen, por tanto, un antecedente necesario para resolver la cuestión suscitada en los presentes autos.

Entre dichas sentencias cabe citar la nº 538/2025, de 20 de octubre de 2025 -recurso contencioso-administrativo número 769/2023-, devenida firme, cuya fundamentación jurídica se transcribe a continuación y se da aquí por reproducida:

["QUINTO.- Solicita el demandante que se reconozca a su favor por la Sala el derecho a ser indemnizado por la privación de la facultad de participar en la ejecución de una actuación de nueva urbanización, de conformidad con lo establecido en el art. 38.1 del RDL 7/2015 (con anterioridad, en el art. 25.1 del RDL 2/2008).

Argumenta el actor que la aprobación del proyecto de expropiación por tasación conjunta para la obtención de los terrenos del ámbito "Parc Sagunt II" ha impedido a los propietarios el ejercicio de la facultad de participar en la ejecución de una actuación de nueva urbanización, siendo que dichos terrenos estaban incluidos, a raíz de la aprobación por resolución de 5 de junio de 2002 del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte del Plan Especial de delimitación de terrenos (PEDT) para la constitución del patrimonio público de suelo, en un ámbito para el que la ordenación urbanística tenía prevista su futura urbanización pasando los terrenos de ser suelo rural a ser suelo industrial urbanizado.

Alega el demandante que ese suelo delimitado por el PEDT, instrumento urbanístico legitimador del proyecto de expropiación y que previó la futura urbanización de los terrenos, no puede ser equiparado a cualquier otro suelo rural no sujeto a delimitación por un instrumento de planeamiento.

Cita el recurrente, en apoyo de su pretensión, diversas sentencias del Tribunal Supremo, y concluye que concurren en el caso todos los requisitos exigidos por el referido art. 38.1 del RDL 7/2015 para la procedencia de la indemnización de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización.

SEXTO.- De entrada, ha de ponerse de relieve que no cabe acoger la solicitud de las partes demandadas acerca de que la Sala, a fin de no comprometer la labor del Jurado de Expropiación en su decisión sobre el justiprecio de los bienes expropiados, no se pronuncie en el recurso de autos sobre la aludida cuestión y pretensión planteada por el demandante a tenor del art. 38.1 del RDL 7/2015.

Son las propias resoluciones impugnadas las que expresamente se pronuncian al respecto, por lo que, suscitada de nuevo la controversia en sede jurisdiccional por la parte recurrente, la Sala, si dejara de pronunciarse en la presente sentencia sobre esa cuestión, de carácter esencial para la resolución del litigio por constituir el objeto de una de las pretensiones ejercitadas en la demanda, incurriría en un claro vicio de incongruencia omisiva que afectaría sustancialmente al derecho constitucional a la tutela judicial efectiva que asiste al actor.

SÉPTIMO.- Entrando, pues, la Sala a analizar la indicada cuestión controvertida, conviene hacer referencia a la fundamentación jurídica ofrecida por las resoluciones administrativas recurridas para rechazar las alegaciones formuladas por el expropiado. En síntesis, la resolución del Secretario Autonómico de Medio Ambiente y Territorio de 29 de noviembre de 2023 manifiesta lo siguiente:

-el proyecto de expropiación por tasación conjunta para la obtención de los terrenos del ámbito "Parc Sagunt II" traía causa del Plan Especial de delimitación de terrenos para la constitución del Patrimonio Público de Suelo, Sagunto II (PEDT), aprobado definitivamente por resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte el 5 de junio de 2002 (DOGV núm. 4270, de 13 de junio 2002).

Dicho PEDT tenía por objeto la delimitación de un área de suelo para la constitución de Patrimonio Público de Suelo (PPS), para uso industrial, en los polígonos catastrales n.º NUM003, NUM005, NUM006, NUM007, NUM008, NUM009, NUM010, NUM011, NUM012, NUM013, NUM014, NUM015 y NUM014 del término de Sagunto, de acuerdo con las determinaciones previstas en el art. 99 de la entonces vigente Ley 6/1994, de la Generalitat Valenciana (LRAU), y el entonces vigente Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana aprobado por Decreto 201/1988, de 15 de diciembre.

-el referido PEDT no había alterado la clasificación del suelo incluido en su ámbito, que en el PGOU de Sagunto se encontraba clasificado como suelo no urbanizable común. Esa misma clasificación se había mantenido en el documento de Homologación del Área de Parc Sagunt I y II aprobado definitivamente el 26 de marzo de 2003 por el Conseller con competencia en materia de urbanismo.

-tampoco el PEDT había articulado o generado las condiciones aptas para una posterior actividad de ejecución o transformación urbanística del suelo como urbanizable, ni había previsto plazo para ello, de modo que dicho plan no comportó la integración del suelo en una unidad de ejecución ni creó un suelo urbanizable delimitado, programado o sectorizado, al no ser esa su función. El PEDT, en consecuencia, no respondía en ningún caso a la delimitación de una unidad o área de gestión urbanística que generara la facultad de urbanizar por parte de los propietarios del suelo afectado, sino que su objeto había sido la identificación de un determinado ámbito de suelo que la Administración se reservaba para llevar a cabo actuaciones con una finalidad pública; o, lo que era lo mismo, no existía una sustitución de los propietarios en sus facultades de urbanización (y, por tanto, la privación de su facultad al respecto), sino un instrumento de regulación del mercado de terrenos justificada por un interés público cual era la constitución de patrimonio público del suelo. Y para que procediera complementar la indemnización estrictamente relativa al valor del suelo rural con la indemnización adicional relativa a la privación de la facultad de participar en la actuación de urbanización era preciso que el suelo expropiado estuviera clasificado como suelo urbanizable delimitado, programado o sectorizado y contara con la ordenación necesaria para legitimar la actividad de ejecución.

-no concurrían en el caso, por tanto, los requisitos establecidos en el art. 38 del RDL 7/2015 para el otorgamiento de la indemnización interesada por el recurrente por la privación de la facultad del art. 13.2.c) de ese RDL (desarrollada en la normativa urbanística valenciana en los arts. 72 y 73 y concordantes de la TRLOTUP), dado que la delimitación del ámbito de expropiación no respondía a la delimitación de una unidad o área de gestión urbanística que generase la facultad de urbanizar por parte de los propietarios del suelo.

-citaba la resolución de 29 de noviembre de 2023 diversas sentencias del Tribunal Supremo relativas a la expropiación llevada a cabo por el Ayuntamiento de San Sebastián-Donosti en 2009 a raíz de una reserva municipal de suelo para un polígono, en las que el TS desestimaba el planteamiento de los allí recurrentes que sostenían que la entidad local había incurrido en fraude de ley por haber valorado el suelo como rural en vez de urbanizable, así como por no haberles reconocido indemnización por la privación de participar en una nueva urbanización (regulada entonces en el art. 25 del RDL 2/2008) ya que, paralelamente a la expropiación, el Consistorio estaba tramitando la revisión del PGOU para la reclasificación del suelo como urbanizable, e incluso, con anterioridad a la aprobación del nuevo PGOU, una vez ya expropiados los terrenos, se habían dispuesto éstos a favor de distintas sociedades. De tales sentencias del TS, afirmaba la repetida resolución de 29 de noviembre de 2023, se concluía que los terrenos comprendidos en una reserva pública de suelo no estaban incluidos en una delimitación de un ámbito de actuación en el sentido del art. 38.1 a) del RDL 7/2015, ni los propietarios habían visto interrumpida, por consiguiente, con ocasión del proyecto expropiatorio, su participación en una actuación de transformación de nueva urbanización conforme a la letra c) del precepto, en relación con los arts. 7.1 a) y 7.4 del mismo texto legal.

OCTAVO.- Pues bien, el art. 13.2 del RDL 7/2015 incluye, entre las facultades de los propietarios de suelo en situación rural para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, "c) El derecho a participar en la ejecución de las actuaciones de nueva urbanización, en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas entre todos los propietarios afectados en proporción a su aportación".

Por su parte, el art. 38.1 de dicho RDL 7/2015 contempla (como antes lo hacía el art. 25 del RDL 2/2008) la indemnización por la pérdida de esa facultad de participar en la ejecución de actuaciones de nueva urbanización. Se refiere el precepto legal a las actuaciones de nueva urbanización que, entre las actuaciones de transformación urbanística, enumera el art. 7.1 de ese RDL, que en su apartado a) define dichas actuaciones de nueva urbanización como "las que suponen el paso de un ámbito de suelo de la situación de suelo rural a la de suelo urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la legislación territorial y urbanística".

El antecitado art. 38.1 parte del presupuesto fáctico de la inviabilidad o menoscabo de la facultad de participar en una actuación de urbanización a consecuencia de una actuación administrativa que, si bien es lícita, ha generado en los perjudicados una situación de confianza legítima protegible..

Sobre la aludida privación de la facultad de participar en la actuación de nueva urbanización se ha pronunciado, a propósito del art. 25 del RDL 2/2008, el Tribunal Constitucional en la STC, Sección 1ª, nº 218/2015, de 22 de octubre de 2015 -cuestión de inconstitucionalidad número 6059/2014-, manifestando lo siguiente:

["...el art. 25 del texto refundido de la Ley de suelo contempla la indemnización por la privación de la facultad de participar en la actuación de primera urbanización. Conforme al art. 8.3 c) del texto refundido de la Ley de suelo, entre las facultades que comprende la propiedad del 'suelo en situación rural para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan el paso a la situación de suelo urbanizado", se encuentra la de 'participar en la ejecución de las actuaciones de urbanización a que se refiere el apartado 1 del art. 14 -actuaciones de primera urbanización- en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas entre todos los propietarios afectados en proporción a su aportación'. Esto es, a diferencia de la facultad de iniciativa que sólo se reconoce al propietario cuando la Administración no se la haya reservado o cuando se la haya atribuido al propietario [arts. 6.4 y 5, y 8.3 b) del texto refundido de la Ley de suelo], el texto refundido atribuye al propietario de este tipo de suelo, con independencia del sistema de ejecución, público o privado, por el que se opte, la facultad de urbanizar sus terrenos y a quedarse con las fincas de resultado en función de su aportación, con la carga de costear la urbanización y realizar las cesiones correspondientes en esta misma proporción. Se trata, en definitiva, de una facultad que el legislador, al delimitar el derecho de propiedad, ha incluido en el derecho cuando se dan las condiciones por éste establecidas. De ahí que, a diferencia de la facultad de iniciativa, la Administración no puede reservarse, excluyéndola del derecho de propiedad, la facultad de participar en la actuación urbanizadora, ni tampoco es necesario que un acto administrativo se la atribuya al propietario. Lo hace directamente la ley. Dicho sea esto sin perjuicio de que se le pueda privar de ella mediante su expropiación ya sea porque la Administración opte por un sistema de ejecución urbanística que elimine de ella a los propietarios -expropiación urbanística-, o bien porque los terrenos que ya incorporan esta facultad son necesarios para el cumplimiento de otros fines de utilidad pública o interés social ante los que debe ceder el derecho de propiedad -expropiación no urbanística-.

Es el art. 25.1 del texto refundido de la Ley de suelo el que concreta cuándo nace esta facultad, esto es, cuando los terrenos rurales se encuentran incluidos en un ámbito delimitado que cuenta con todas las condiciones de ordenación necesarias para iniciar la actuación de nueva urbanización. Y el precepto determina las tres condiciones que deben darse para la compensación prevista en el artículo 25.2. En primer lugar, que la disposición o acto que motiva la valoración impida o altere las condiciones de su ejercicio, cuando esta alteración consista en la modificación de los usos del suelo inicialmente contemplados o en la reducción de edificabilidad. En segundo lugar, que la privación se produzca antes del inicio de la actuación y del vencimiento de los plazos establecidos para llevarla a efecto o, después, cuando la ejecución no se hubiera llevado a cabo por causas imputables a la administración. En tercer lugar, que el propietario no haya incumplido sus deberes.

De esta forma, el legislador ha previsto una compensación, precisamente, para cuando el propietario, que ya es titular de la facultad de participar en la actuación de nueva urbanización, que no ha incurrido en incumplimiento, pero no ha cumplimentado aún carga alguna inherente a la actuación urbanizadora pues ésta aún no se ha iniciado, se ve privado de ella. Por mandato del art. 25 del texto refundido de la Ley de suelo, una vez nacida la facultad de participación en la actuación urbanizadora, y dándose las condiciones establecidas para su compensación, su privación, ya sea porque el planeamiento se ejecute por el sistema de expropiación, o porque el suelo sea objeto de una expropiación no urbanística, debe ser indemnizada. Ello resulta coherente con un sistema urbanístico, en el que, a diferencia de otros modelos urbanísticos comparados, el propietario no tiene que adquirir onerosamente una facultad que pertenece a la Administración, ni siquiera tiene que hacerlo sin contraprestación, pues la ley se la atribuye directa y gratuitamente cuando se delimita la actuación y se aprueba la ordenación necesaria para proceder a la ejecución urbanística (arts. 8 y 25.1 del texto refundido de la Ley de suelo) , todo ello sin perjuicio de la obligación que se le impone de cumplir los deberes que son inherentes a la actuación de urbanización para la completa patrimonialización de la edificabilidad (art. 7 del texto refundido de la Ley de suelo) entre los que figura la obligación de cesión al municipio del aprovechamiento lucrativo.

Esta facultad de participar en la actuación urbanizadora en régimen de equidistribución de beneficios y cargas que define el art. 8.3 c) del texto refundido de la Ley de suelo al delimitar el derecho de propiedad, aún pendiente del cumplimiento de los deberes que le son inherentes, obra, pues, incorporada al patrimonio del propietario, cuando se dan las condiciones establecidas en el art. 25.1 del texto refundido de la Ley de suelo. En caso contrario, el legislador no podría haber previsto indemnización alguna por su privación, ya que no son objeto de compensación las meras expectativas no incorporadas al derecho de propiedad, sino, solo y únicamente, las que ya lo están. Y esta facultad, cuya privación debe ser compensada por mandato del legislador, tiene un valor económico real, acorde con el contenido con que la ha definido el legislador, que es, conforme al art. 33.3 CE el que debe ser indemnizado"].

También el Tribunal Supremo se ha pronunciado en diversas sentencias sobre la pérdida de la facultad de participar en la ejecución de actuaciones de nueva urbanización sin que medie incumplimiento por parte de los propietarios, siendo de citar las SSTS 3ª, Sección 6ª, de 15 de octubre de 2015 y 16 de noviembre de 2015 - recursos de casación número 1080/2014 y 1076/2014, respectivamente- (a las que alude la resolución del Secretario Autonómico de Medio Ambiente y Territorio de 29 de noviembre de 2023), dictadas en un supuesto en el que, como en el presente litigio, se solicitaba por los recurrentes una indemnización por la privación de la facultad de participar en la ejecución de actuaciones de nueva urbanización sin que medie incumplimiento por parte de los propietarios, siendo de citar las SSTS 3ª, Sección 6ª, de 15 de octubre de 2015 y 16 de noviembre de 2015 - recursos de casación número 1080/2014 y 1076/2014, respectivamente- (a las que alude la resolución del Secretario Autonómico de Medio Ambiente y Territorio de 29 de noviembre de 2023), dictadas en un supuesto en el que, como en el presente litigio, se solicitaba por los recurrentes una indemnización por la privación de la facultad de participar en la ejecución de actuaciones de nueva urbanización generada por la aprobación de un proyecto expropiatorio que traía causa de un plan de reserva de terrenos (Reserva del Suelo de Eskuzaitzeta) clasificados como suelo rural y que un posterior planeamiento había clasificado como suelo urbanizable. En dichas sentencias, el Tribunal Supremo, en lo que ahora importa, entendió que no cabía solicitar la indemnización prevista en el art. 25.1 del del RDL 2/2008 por no concurrir los presupuestos necesarios para la procedencia de dicha indemnización, al no estar los terrenos concernidos incluidos en la delimitación de un ámbito urbanístico de actuación delimitado por el planeamiento. Razonan las expresadas sentencias lo siguiente:

["...el artículo 25 del Decreto Legislativo 2/2008 contempla una indemnización por la pérdida de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización.

El presupuesto para la aplicación de dicha disposición es que se impida al propietario participar en una actuación de 'nueva urbanización', entendiendo por tales las contempladas en el art. 14.a.1) de dicha norma, esto es, las que suponen el paso del suelo rural a urbanizado para crear 'junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística'. Lo que se indemniza, en consecuencia, es la privación de la facultad de participar en ese proceso de equitativa distribución de beneficios y cargas cuando los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan el paso de la situación de suelo rural a suelo urbanizado y que culminaría con la urbanización del suelo, impidiéndole ejercer una de las facultades que integran el contenido del derecho de propiedad tal y como establece el art. 8.3.c) de dicha norma.

Para que se pueda conceder la indemnización prevista en dicho precepto, es necesario que se den todos los requisitos siguientes:

"a) Que los terrenos hayan sido incluidos en la delimitación del ámbito de la actuación y se den los requisitos exigidos para iniciarla o para expropiar el suelo correspondiente, de conformidad con la legislación en la materia.

b) Que la disposición, el acto o el hecho que motiva la valoración impida el ejercicio de dicha facultad o altere las condiciones de su ejercicio modificando los usos del suelo o reduciendo su edificabilidad.

c) Que la disposición, el acto o el hecho a que se refiere la letra anterior surtan efectos antes del inicio de la actuación y del vencimiento de los plazos establecidos para dicho ejercicio, o después si la ejecución no se hubiera llevado a cabo por causas imputables a la Administración.

d) Que la valoración no traiga causa del incumplimiento de los deberes inherentes al ejercicio de la facultad".

El primero de los requisitos apuntados comienza por establecer la necesidad de que los terrenos "hayan sido incluidos en la delimitación del ámbito de actuación", previsión que ha de ser puesta en relación con la exigencia de que la intervención administrativa "impida el ejercicio de dicha facultad o altere las condiciones de su ejercicio modificando los usos del suelo o reduciendo su edificabilidad". Dado que lo que se trata es de indemnizar la privación o limitación de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización, tal y como se definen en el art. 14.a.1), la inclusión de los terrenos en la delimitación del ámbito de actuación es una exigencia lógica, pues es en dicho ámbito en donde se ejercen las facultades de equidistribución de beneficios y cargas entre los propietarios afectados en proporción a su aportación, que integra una de las facultades del derecho de propiedad ( art. 8.3.c del Real Decreto Legislativo 2/2008) cuya privación o limitación se indemniza, y es lo cierto que tal presupuesto no concurre en el caso de autos"].

NOVENO.- En el caso de autos, es el Plan Especial de Delimitación de Terrenos (PEDT) para la constitución de Patrimonio Público de Suelo Sagunto II, definitivamente aprobado por resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte de 5 de junio de 2002 al amparo del art. 99 de la entonces vigente Ley valenciana 6/1994, Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU), el que legitima causalmente el proyecto de expropiación por tasación conjunta para la obtención de los terrenos del ámbito "Parc Sagunt II". La aprobación del PEDT comportaba la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación a efectos expropiatorios.

Los terrenos incluidos en el ámbito delimitado por dicho plan especial estaban clasificados en el PGOU del municipio de Sagunto como suelo no urbanizable común (SNU), y con dicha clasificación los incluyó el PEDT en su ámbito, y fue esa la que seguían teniendo los terrenos cuando se inició por la Conselleria de Política Territorial, Obras Públicas y Movilidad la tramitación del proyecto de expropiación por tasación conjunta. El mencionado PEDT (publicado en el DOGV núm. 4270, de 13 de junio 2002) no hizo otra cosa que delimitar un ámbito con una superficie de 6.598.860 m² de suelo no urbanizable común para la constitución de un patrimonio público de suelo a favor de la Generalitat y para legitimar en el ámbito la expropiación de los terrenos, sin que la reserva afectara a la ordenación urbanística de los mismos. Y aunque en la resolución que aprueba definitivamente el PEDT se indica que "El fin último de la actuación es disponer de terrenos para uso industrial", ese plan especial, ateniéndose a lo regulado en el aludido art. 99 de la LRAU -"Los Ayuntamientos, las entidades locales supramunicipales y la Generalidad, en previsión de la ampliación de sus patrimonios públicos de suelo, podrán reservarse áreas para legitimar en ellas la expropiación de bienes inmuebles, cualquiera que sea su clasificación o calificación urbanística. La reserva, si no estuviera prevista en el Plan General, se efectuará mediante Plan Especial y podrá ser incluso previa a la programación de los terrenos"-, no llevó a cabo ninguna regulación urbanística estructural ni pormenorizada del suelo concernido ni, por consiguiente, lo sectorizó ni delimitó ningún área de gestión urbanística en la que incluirlo.

En consecuencia, como así argumenta la resolución del Secretario Autonómico de Medio Ambiente y Territorio de 29 de noviembre de 2023, al tiempo de iniciarse el expediente de expropiación por tasación conjunta el suelo a expropiar no estaba clasificado como urbanizable delimitado ni programado ni sectorizado, ni contaba con la ordenación urbanística necesaria para concluir que los propietarios habían adquirido el derecho a participar en una actuación de transformación urbanística de nueva urbanización. Dicho suelo, en suma, cuando se inició el expediente expropiatorio era un suelo rural que no podía entenderse comprendido en el art. 13.2.c) del RDL 7/2015, de manera que no se daban en el caso los presupuestos contemplados en el art. 38.1 de ese RDL para la procedencia de la indemnización por la pérdida de esa facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización. Los propietarios expropiados carecían de tal facultad, por lo que en modo alguno pudo serles expropiada en el proyecto.

DÉCIMO.- Frente a todo lo expuesto por la Sala, opone el demandante lo declarado por el Tribunal Supremo en la STS 3ª, Sección 5ª, de 5 de marzo de 2018 -recurso de casación número 2757/2016-, relativa a un proyecto expropiatorio derivado del "Proyecto de singular interés Parque Industrial y Tecnológico de Illescas", tramitado por la Consejería de Ordenación del Territorio y Vivienda de Toledo. Pero lo cierto es que, según se desprende de la lectura de esa STS y de la sentencia de instancia, el caso analizado en ellas no guarda similitud con el proyecto de expropiación objeto del presente recurso contencioso-administrativo, puesto que en aquel proyecto expropiatorio el suelo a expropiar ya estaba clasificado como urbanizable con anterioridad -"...desde el momento de la aprobación definitiva del PSI, los propietarios lo son ya de suelo urbanizable -que es la clasificación urbanística que tenían los terrenos en el momento en que se inicia el expediente expropiatorio- y es posteriormente, cuando se aprueba el proyecto de expropiación por tasación conjunta, cuando son privados coactivamente de su propiedad"- y se encontraba ya incluido en la delimitación de un ámbito de actuación -"...los terrenos... en nuestro caso... se encuentran incluidos en la delimitación de ámbito de la actuación"-.

Objeta también el demandante que, como han puesto de relieve los hechos posteriores a la aprobación del Plan Especial de delimitación de terrenos para la constitución del Patrimonio Público de Suelo Sagunto II, el objeto de ese plan no era realmente la creación de un patrimonio público de suelo, al no haber articulado después la Generalitat la enajenación del suelo en la forma dispuesta en el art. 137 de la Ley 33/2003, de Patrimonio de las Administraciones Públicas. Pero se trata de una cuestión completamente ajena a lo que constituye el objeto del recurso contencioso-administrativo de autos, en el que, para resolver la pretendida procedencia del derecho del actor a ser indemnizado por la privación de la facultad de participar en la ejecución de una actuación de nueva urbanización, ha de estarse a lo razonado por la Sala en los fundamentos de derecho precedentes de esta sentencia. Y más en concreto, en relación con aquella objeción que plantea el demandante, ha de recalcarse que en el aludido PEDT, aprobado por resolución -firme- de 5 de junio de 2002 del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte, instrumento urbanístico legitimador del proyecto de expropiación, se disponía que ese plan especial tenía por objeto la delimitación de un área de suelo para la constitución de Patrimonio Público de Suelo (PPS), para uso industrial, en los polígonos catastrales nº NUM003, NUM005, NUM006, NUM007, NUM008, NUM009, NUM010, NUM011, NUM012, NUM013, NUM014, NUM015 y NUM016 del término de Sagunto, de acuerdo con las determinaciones que entonces regulaba el art. 99 de la LRAU"].

QUINTO.- En el supuesto de autos, la parte demandante invoca en el extremo ahora analizado, como también hicieron los respectivos recurrentes en los procesos en los que se dictaron aquellas sentencias de la Sala, la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa al "Proyecto de singular interés Parque Industrial y Tecnológico de Illescas" (alega expresamente la actora en su demanda la antecitada STS 3ª, Sección 5ª, de 5 de marzo de 2018 -recurso de casación número 2757/2016-, así como la STS 3ª, Sección 5ª, de 7 de noviembre de 2017 -recurso de casación número 2873/2016-), por lo que la Sala se remite, sin más, a la fundamentación de la sentencia nº 538/2025 transcrita.

Además, la actora funda su pretensión de ser indemnizada por la privación de la facultad de participar en la ejecución de una actuación de nueva urbanización en el informe de tasación redactado a su instancia por el arquitecto D. Carlos Jesús, que adjuntó con su hoja de aprecio y figura en el expediente administrativo, y que aporta al proceso como prueba pericial.

Acerca de dicho informe ha de subrayarse, en primer lugar, que ha sido emitido por su autor con referencia al proyecto de expropiación por tasación conjunta para la obtención de los terrenos del ámbito "Parc Sagunt II", circunstancia que lleva a la Sala a abundar en su decisión de remitirse en los presentes autos a las indicadas sentencias dictadas por esta Sección sobre ese proyecto.

Sentado lo anterior, del citado informe cabe destacar que su autor, para sostener que concurren en las parcelas incluidas en el proyecto expropiatorio los requisitos exigidos por el art. 38.1 del RDL 7/2015, se funda esencialmente en que se trata de terrenos comprendidos: en el ámbito del Plan Especial de delimitación de terrenos para la constitución del Patrimonio Público de Suelo, Sagunto II (PEDT), aprobado definitivamente por resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte el 5 de junio de 2002 (DOGV núm. 4270, de 13 de junio 2002); en el ámbito de la homologación del Área Parc Sagunt aprobada definitivamente por resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de 26 de marzo de 2003; y en el ámbito del Plan Especial del Área Logística de Sagunt, definitivamente aprobado por resolución de 2 de diciembre de 2022 de la Consellera de Política Territorial, Obras Públicas y Movilidad.

Pues bien, sobre la incidencia en la cuestión controvertida del referido Plan Especial de delimitación de terrenos, la Sala da por reproducida aquí la fundamentación jurídica antes expuesta.

En cuanto al documento de homologación de 2003 del Área Parc Sagunt, resalta el perito Sr. Carlos Jesús que la homologación aprobada asignó a la zona Parc Sagunt II un coeficiente de edificabilidad máxima de 0,638 m²t/m²s, que, concluye el perito, los propietarios de los terrenos no pudieron materializar en una actuación de nueva urbanización por impedírselo la aprobación del proyecto expropiatorio.

No lleva razón el perito en su conclusión: el propio documento de homologación invocado dispone en el art. 8 de sus normas urbanísticas -"Clasificación del suelo"- que "El suelo comprendido en el Área Parc Sagunt 2 mantiene su clasificación como suelo no urbanizable común" (la clasificación que tenía dicho suelo en el PGOU de Sagunto aprobado definitivamente por resolución de la COPUT de 14 de abril de 1992, con texto refundido de sus NNUU aprobado en fecha 8 de junio de 1997).

Es cierto que el art. 7.4 de tales normas urbanísticas añade que "La zona de Parc Sagunt clasificada como suelo no urbanizable común podrá pasar a ser clasificada total o parcialmente como suelo urbanizable, debiendo cumplir las siguientes condiciones: El uso global deberá ser el industrial (...) El coeficiente de edificabilidad máxima será de 0,638 m²t/m²s. (...)". Pero se trata de determinaciones urbanísticas -"Directrices de la estrategia de evolución urbana y ocupación del territorio", las denomina el documento de homologación- atinentes a la ordenación estructural del área (el art. 7 se encuentra incardinado en el "Título segundo: Ordenación estructural" de esas normas urbanísticas), necesitadas de una ulterior ordenación pormenorizada en un instrumento de planeamiento que clasifique el suelo total o parcialmente como suelo urbanizable. Así, en el antecedente de hecho cuarto de la precitada resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de 26 de marzo de 2003 que aprobó definitivamente esa homologación se reseña que "La homologación se limita en el ámbito de suelo no urbanizable a la definición de los elementos estructurales que le afectan y a la canalización de posteriores reclasificaciones, mediante el establecimiento de una serie de condiciones, de las que cabe destacar la determinación del uso global industrial con un aprovechamiento de 0.638 m²/m²,...En este sentido y desde este documento se deriva a la ordenación posterior, a la redacción de planes especiales de ordenación de usos que deberán llevar necesariamente estudios de impacto ambiental". Ha de recordarse en este punto que el objetivo fundamental de los instrumentos de homologación a la LRAU de los planeamientos entonces vigentes era, según la disposición transitoria primera.1.A) de esa ley, complementar sus determinaciones en el ámbito afectado, estableciendo la ordenación estructural del plan conforme a lo previsto en su art. 17 para que quedara diferenciada de lo que, por contra, se consideraba ordenación pormenorizada.

La reclasificación del suelo no urbanizable de la zona Parc Sagunt II a suelo urbanizable (con uso dominante logístico e industrial, compatible con el terciario) se llevó a cabo mediante el Plan Especial del Área Logística de Sagunt, definitivamente aprobado por resolución de 2 de diciembre de 2022 de la Consellera de Política Territorial, Obras Públicas y Movilidad, plan especial que, como se indicaba en el fundamento de derecho séptimo de esa resolución, "contiene tanto la ordenación estructural del sector como la ordenación pormenorizada. En esta materia, cabe indicar que los Planes Especiales pueden formularse con la finalidad de establecer la ordenación territorial y urbanística (que incluye la ordenación estructural y la ordenación pormenorizada) de actuaciones incluidas en otros instrumentos de ordenación, como es, en este caso, la Homologación del Área Parc Sagunt, tal como establece el art. 43.1 de la LOTUP".

SEXTO.- Es evidente, a resultas de todo lo razonado en los dos fundamentos de derecho anteriores de esta sentencia, que cuando se inició el proyecto de expropiación por tasación conjunta para la obtención de los terrenos del ámbito "Parc Sagunt II" (fue sometido a información pública en fecha 28 de octubre de 2021) que resultó definitivamente aprobado por acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 23 de febrero de 2022, el suelo a expropiar ni estaba clasificado como urbanizable delimitado ni programado ni sectorizado, ni contaba con la ordenación urbanística necesaria para concluir que los propietarios habían adquirido el derecho a participar en una actuación de transformación urbanística de nueva urbanización. Ese suelo, en suma, en aquella fecha 28 de octubre de 2021 era un suelo rural que no cabía entender comprendido en el art. 13.2.c) del RDL 7/2015, de manera que no se daban en el caso los presupuestos del art. 38.1 de ese RDL para la procedencia de la indemnización por la pérdida de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización. Y puesto que los propietarios afectados carecían de tal facultad, en modo alguno pudo serles expropiada en el proyecto expropiatorio y, por consiguiente, no concurren los requisitos para la procedencia de la indemnización por la pérdida de esa facultad pretendida en el expediente individualizado de justiprecio por la ahora recurrente, Dª Flora.

Procede, en definitiva, la desestimación de la pretensión de la demandante de que se reconozca por la Sala como indemnización a incluir en el justiprecio impugnado la cantidad de 9.946,48 € en concepto de privación de la repetida facultad de participar en la ejecución de una actuación de nueva urbanización.

SÉPTIMO.- En cuanto a la indemnización solicitada por la demandante por importe de 2.186,24 € en concepto de 112 ml de malla galvanizada simple torsión, a razón de 19,52 €/ml, el acuerdo del Jurado de Expropiación de 25 de octubre de 2022 le indemnizó por ese concepto, si bien por valor de 18 €/ml. Y la recurrente no ha desvirtuado mediante ninguna prueba en contrario la valoración del Jurado, por lo que en este extremo el recurso contencioso-administrativo no puede tampoco ser estimado.

En último lugar, por lo que se refiere a la cantidad de 32 € que la recurrente incluyó en su día en su hoja de aprecio como indemnización en concepto de derechos de riego y no le fue reconocida por el Jurado, y cuya reclamación reitera en su demanda, aquella cuantía se corresponde con la suma de los importes que figuran en los justificantes de pago de varios recibos expedidos por el Sindicato de Riegos de Sagunto en el año 2021 a nombre de Dª Camino, madre de la expropiada. Tampoco esta pretensión puede ser acogida: no consta acreditado en esos documentos aportados ningún dato que permita deducir que los pagos corresponden a la parcela expropiada.

OCTAVO.- En suma, no habiendo desvirtuado la demandante la adecuación a derecho de los acuerdos del Jurado Provincial de Expropiación de Valencia impugnados, procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo número 154/2023.

Cabe añadir dos consideraciones para poner de relieve, de un lado, que la desestimación del recurso conlleva a su vez que tenga que desestimarse la pretensión de la actora relativa al abono de intereses (lo que no impide que pueda, en su caso, pedirla en sede administrativa); y, por otro lado, que ninguna incidencia tiene en la resolución del presente proceso el documento adjuntado por esa parte en su escrito presentado en la Sala el día 9 de enero de 2026, relativo a la declaración por el Consell como proyecto territorial estratégico (PTE) para industrias de alto componente tecnológico e innovador la iniciativa presentada por la empresa Power Holdco Spain S.A. en el término municipal de Sagunto.

NOVENO.- En aplicación del art. 139.1 de la Ley 29/1998, ha lugar a hacer expresa imposición de costas procesales del recurso contencioso-administrativo número 154/2023 a la parte actora, al haber sido desestimadas todas sus pretensiones.

No obstante, la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el art. 139.4 de la citada ley, limita el importe de las costas, fijándolo en la cifra máxima total de 1.000 € a favor de cada una de las partes demandadas, ello atendiendo a la actividad procesal desplegada por éstas, así como a la índole del asunto y a su grado de dificultad.

Por cuanto antecede,