Sentencia Contencioso-Administrativo 1182/2024 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 206/2021 de 27 de noviembre del 2024

PRIMERO.-Constituye el objeto el presente recurso contencioso-administrativo dilucidar la conformidad a derecho de las siguientes resoluciones:

-la Resolución de 10 de diciembre de 2020 del Delegado Territorial en Cádiz de la Consejería de Empleo, Formación y Trabajo Autónomo, de Transformación Económica, Industria, Conocimiento y Universidades de la Junta de Andalucía, que desestima el recurso de reposición interpuesto por la mercantil Master Cum Laude S.L. contra la Resolución de 10 de marzo de 2020 que acuerda la liquidación final del expediente NUM000 de gastos de las acciones formativas de formación para el empleo subvencionada conforme a la Orden reguladora y a la Resolución de concesión, manteniendo la integridad de los pronunciamientos contenidos y relevantes de la misma para iniciar el procedimiento de reintegro previsto en el artículo 105 de la Orden reguladora y en la LGS y su Reglamento por el importe de 68.138,45 euros más los intereses de demora por entenderse incumplida la obligación de justificación de los gastos subvencionados y las obligaciones contraídas en la Resolución de concesión.

-la Resolución del Delegado Territorial en Cádiz de Empleo, Formación, Trabajo Autónomo, Economía, Conocimiento, Empresas y Universidades que desestima el recurso de reposición formulado por Master Cum Laude S.L. contra la Resolución del mismo órgano de fecha 23 de julio de 2021 por la que se resuelve el procedimiento de reintegro de la subvención correspondiente al expediente NUM000 de gastos de las acciones formativas de formación para el empleo subvencionada conforme a la Orden reguladora y a la Resolución de concesión, manteniendo la integridad de los pronunciamientos contenidos y relevantes de la misma.

SEGUNDO.-Respecto de la primera resolución impugnada, debemos resolver con carácter previo la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la misma, alegada por la parte demandada, en virtud del artículo 69 c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en relación con el artículo 25.1 del mismo Texto legal.

Conforme al primero de dichos preceptos, la sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso "c) Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación". Y de acuerdo con el artículo 25.1 "El recurso contencioso- administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos"

El planteamiento de la cuestión se efectuó a la vista de la Sentencia de la Sala Tercera 774/2022, de 15 de febrero, dictada en el recurso de casación 1690/2020, que necesariamente conduce a declarar inadmisible el presente recurso contencioso-administrativo.

Efectivamente, argumenta la sentencia en el fundamento de derecho tercero:

"Sobre el examen de las infracciones del ordenamiento jurídico, referidas al artículo 25 de la ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en relación con los artículos 30 y 32 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones .

La cuestión sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciarse, con el objeto de la formación de jurisprudencia, consiste en determinar si son susceptibles de ser recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa, de conformidad con lo dispuesto en el articulo 25 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , las resoluciones administrativas adoptadas en aplicación de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, por las que se resuelve aprobar la liquidación de la subvención e iniciar el procedimiento de reintegro, en cuanto puedan calificarse de un supuesto de actividad administrativa impugnable.

Más concretamente, en los términos que refiere el Auto de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 4 de marzo de 2021 (JUR 2021, 134920) , la cuestión planteada en el recurso de casación que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si la liquidación final que culmina la fase de comprobación de la justificación presentada en el marco de un procedimiento de subvención es o no un acto susceptible de recurso.

A tal efecto, resulta pertinente poner de manifiesto que la respuesta jurisdiccional que demos a esta cuestión, comporta resolver si, tal como propugna la defensa letrada del Ayuntamiento de Barbate, la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 14 de noviembre de 2019 , debe revocarse, por cuanto infringe el artículo 25 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa , en relación con lo dispuesto en los artículos 30 y 32 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , al sostener que procede declarar inadmisible el recurso contencioso-administrativo planteado contra la resolución de la Delegación Territorial en Cádiz de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes de la Junta de Andalucía, que resuelve la aprobación de la liquidación de la subvención e iniciar el procedimiento de reintegro por ser ambos pronunciamientos actos de tramite que, en modo alguno, deciden las cuestiones planteadas sobre la obligación de devolución de la subvención por incumplimiento de las condiciones establecidas en el acto de otorgamiento.

En los términos en que ha quedado delimitada la controversia casacional, esta Sala considera, siguiendo la doctrina expuesta en las sentencias de esta Sala 286/2021, de 1 de marzo (RC 3057/2019 (RJ 2021 , 869 ) ), 445/2021, de 25 de marzo (RC (RJ 2021, 1415) 289/2020 ) y 1307/2021, de 3 de noviembre de 2021 (RC 6655/2020 (RJ 2021, 5335) ), que el procedimiento de comprobación, que concluye con el acuerdo de liquidación de la subvención y el inicio del procedimiento de reintegro, no puede considerarse una actividad administrativa recurrible, en los términos del artículo 25 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa, pues no puede caracterizarse ni como un acto definitivo que ponga fin a la vía administrativa ni como un acto de trámite que decida directa o indirectamente el fondo del asunto, ni como un acto de tramite que determine la imposibilidad de continuar, el procedimiento o que produzca indefensión, por lo que no es susceptible de ser impugnados separadamente del acto que culmine, tras su tramitación, el procedimiento de reintegro.

En efecto, compartimos el criterio del Tribunal de instancia, respecto de que la actividad del control llevada a cabo por la Administración en la fase de comprobación del cumplimiento de los fines que determinaron el otorgamiento de la subvención, que tiene por objeto la verificación de si se cumplieron las obligaciones contraídas, no es suceptible de ser recurrida como acto separable de la resolución administrativa que culmine el procedimiento de reintegro.

Por ello, consideramos que no resulta convincente la tesis argumental que desarrolla la parte recurrente, que, con invocación del Derecho Fundamental a la tutela judicial efectiva, pretende la revocación de la sentencia impugnada por cuanto la resolución recurrida no constituye un acto de tramite sino un acto administrativo que resuelve el fondo de las cuestiones planteadas, en la medida que entendemos que el mantenimiento de este criterio contradice de forma inequívoca la referida doctrina jurisprudencial formulada por esta Sala de lo Contencioso-Administrativa del Tribunal Supremo sobre la naturaleza del procedimiento de justificación y comprobación de subvenciones regulado en los artículos 30 y 32 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones .

De acuerdo con dicha argumentación, el fundamento de derecho cuarto expresa:

"Sobre la formación de jurisprudencia relativa a la interpretación del artículo 25 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en relación con los artículos 30 y 32 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones .

Con base a los razonamientos jurídicos expuestos en el precedente fundamento jurídico, esta Sala, dando respuesta a la cuestión que presente intereses casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, declara:

El articulo 25 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en relación con lo dispuesto con los artículos 30 y 32 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , debe interpretarse en el sentido de que procede declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución administrativa por la que la Administración Pública concedente de la subvención lleva a cabo las labores de comprobación y verificación, que culminan en la liquidación final de la subvención y el inicio del procedimiento de reintegro, pues no puede caracterizarse de acto administrativo recurrible, en cuanto no es susceptible de ser impugnada de forma autónoma ante los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, en la medida que no constituye un acto administrativo definitivo que agote la vía administrativa, ni un acto de trámite cualificado, en cuanto no decide las cuestiones de fondo planteadas ni impide la continuación del procedimiento, ni produce indefensión.

En consecuencia con lo razonado, debemos declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Barbate contra la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 14 de noviembre de 2019 (JUR 2019, 56607) , dictada en el recurso contencioso-administrativo 149/2017 "

Encontrándonos ante idéntica actuación administrativa que acuerda liquidar la subvención, procede aplicar la doctrina jurisprudencial expuesta y, considerando que no estamos ante acto administrativo definitivo que agote la vía administrativa ni acto de trámite cualificado, por cuanto no decide las cuestiones de fondo planteadas, ni impide la continuación del procedimiento ni produce indefensión, declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por haberse interpuesto contra acto no susceptible de ser impugnado de forma autónoma, de conformidad con los preceptos ya citados: 69 c) y 25.1 LJCA.

TERCERO.-En relación con la segunda de las Resoluciones impugnadas, que acuerda el reintegro, opone en primer lugar la parte actora la prescripción del derecho de la Administración a su liquidación, al entender que desde que presenta la cuenta justificativa de cada uno de los cursos de formación hasta que se otorga trámite de audiencia en 2018 han transcurrido más de cuatro años, sin que tenga virtualidad interruptiva del plazo el requerimiento practicado en 2015 al poder ser calificado como diligencia de argucia,pues la documentación solicitada o bien ya obraba en poder de la Administración, o bien se trataba de documentos superfluos que no permitían justificar los gastos.

Consta en el expediente administrativo remitido a la Sala el requerimiento de 13 de mayo de 2015, notificado el día 18 de mayo de 2015, en que se requiere la siguiente documentación, al haberse detectado "defectos u omisiones que son necesarios subsanar":

"-Al haberse presentado la documentación justificativa en soporte digital, debe acompañarse de un informe de auditor de cuentas en el que certifique las facturas y justificantes bancarios presentados sean copias de los originales que han sido revisados, todo ello de conformidad a lo dispuesto en el art. 3.2 b 2º de la Orden EHA 1434/2007 de 17 de mayo.

-Carta de manifestaciones firmada por la persona que suscribió la cuenta justificativa, en la que se indicará que se ha informado al auditor acerca de todas las circunstancias que puedan afectar a la correcta percepción, aplicación y justificación de la subvención. También se incluirán las manifestaciones que sean relevantes y que sirvan de evidencia adicional al auditor sobre los procedimientos realizados, tal y como establece el artículo 3.8 g de la orden EHA 1434/2007, de 14 de mayo.

-No consta en el expediente la Comunicación de aceptación de la subvención conforme a lo que se establece en el artículo 93.5 de la Orden de 23 de octubre de 2009.

Finalmente, dado el tiempo transcurrido desde el fin de la actividad subvencionada, se le solicita que incorpore al expediente, Informe de Impacto o de Inserción conforme a lo dispuesto en el art. 20 de la Orden de 23 de octubre de 2009".

El requerimiento lo es para la presentación de la referida documentación en el plazo de diez días con advertencia de inicio de expediente de reintegro de la subvención o de liquidación de la misma conforme a la documentación obrante en el órgano gestor.

En respuesta a dicho requerimiento, la interesada presenta escrito exponiendo que ya había aportado el informe del auditor por curso en formato digital, aporta cartas de manifestaciones firmadas por la representante de la empresa; efectúa alegaciones sobre el requerimiento de documento de aceptación de la subvención, y aporta los informes de impacto del expediente.

A la vista de lo expuesto, no podemos considerar que el requerimiento de subsanación a que nos venimos refiriendo pueda calificarse de diligencia de argucia, por se artificiosa, genérica o dirigida exclusivamente a la interrupción del plazo, sino que, por el contrario, venía referido a completar y subsanar defectos de documentación que se habían detectado en el expediente de comprobación de la justificación de la subvención, conforme a lo exigido en la orden reguladora de la misma y necesaria en orden a la liquidación de la misma y/o proceder a iniciar expediente de reintegro. De hecho, se van indicando los preceptos en que se apoya el requerimiento de cada documento solicitado.

En este sentido, cabe traer a colación la doctrina sentada por la Sala Tercera sobre la virtualidad interruptiva del plazo de prescripción de los requerimientos practicados por la Administración concedente de la subvención, de la que es exponente la Sentencia de 3 de mayo de 2023 dictada en el recurso de casación 6002/2021, que argumenta:

"CUARTO.- Criterio de esta Sala sobre la cuestión señalada como de interés casacional.

La sentencia recurrida señala (F.J. 5º, párrafo tercero) que al requerimiento hecho a propósito de la justificación de la subvención, esto es, un requerimiento para la corrección de defectos subsanables realizado por la Administración al amparo de lo dispuesto en el artículo 71.2 del Reglamento que desarrolla la Ley General de Subvenciones , no cabe reconocerle la eficacia interruptiva prevista en el artículo 39.3.a/ de la Ley 38/2003, General de Subvenciones , pues un requerimiento de esa índole no constituye una acción de la Administración "conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro".

En la misma línea de lo razonado en la sentencia de instancia, la representación de la asociación Aprofor (parte recurrida) destaca en su escrito de oposición al recurso que lo que se pedía en el requerimiento es: "Declaración responsable o certificado del representante legal de la entidad beneficiaria que acredite que el auditor o sociedad de auditoría que ha auditado sus cuentas anuales es el mismo que ha realizado el informe de auditor de la cuenta justificativa de la subvención de referencia, si fuera preciso. En caso contrario, Declaración responsable de que la entidad no tiene obligación legal de auditar sus cuentas anuales. A estos efectos se adjunta el formulario que debe presentar debidamente cumplimentado". Y de ahí deriva la conclusión de que un requerimiento formulado en esos términos no tenía como objeto el reconocer o liquidar el reintegro de la subvención, pues la documentación o información requeridas únicamente persigue completar la justificación que incumbe al beneficiario de la subvención y puede incardinarse en ninguna de las causas de reintegro previstas en la Ley.

El planteamiento que acabamos de sintetizar, que, en definitiva, es el acogido en la sentencia de instancia, no puede ser asumido; y ello por las razones que pasamos a exponer.

Por lo pronto, hemos visto que el artículo 37.1.c/ de la Ley 38/2003, General de Subvenciones , incluye entre las causas de reintegro de la subvención la consistente en el " (...) c/ Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley , y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención". Es claro entonces que, en contra de lo que sostiene la parte recurrida, la falta de justificación del cumplimiento de las condiciones de la subvención, o la insuficiencia de tal justificación, es una de las causas que permite iniciar el procedimiento de reintegro.

Es cierto que la obligación de justificación que incumbe al beneficiario de la subvención, lo mismo que la labor de comprobación o verificación que lleva a cabo la Administración, no forman parte del procedimiento de reintegro. En efecto, como hemos señalado en sentencia 1307/2021, de 3 de noviembre (casación 6655/2020 , F.J. 3º) -y en el mismo sentido puede verse otros pronunciamientos anteriores como son las sentencias 445/2021, de 25 de marzo (casación 289/2020 ) y 286/2021, de 1 de marzo (casación 3057/2019 )-:

" (...) no cabe confundir las actuaciones de comprobación con el procedimiento de reintegro, siendo así que la incoación de este último es sólo una de las posibilidades que pueden resultar de las tareas de revisión de la documentación relativa a una determinada subvención. Así lo corrobora la propia sistemática de la Ley General de Subvenciones, que incluye el artículo dedicado a la comprobación de la subvención en el capítulo relativo al procedimiento de gestión y justificación de la subvención pública, en tanto que el procedimiento de reintegro se regula en Título II de la Ley".

Ahora bien, la anterior distinción no puede llevar a deslindar enteramente unas y otras actuaciones, como si entre ellas no existiera relación funcional alguna, o más aún, como si formasen parte de procedimientos enteramente ajenos entre sí.

Más bien al contrario, de los preceptos que antes hemos reseñado resulta que el beneficiario de la subvención tiene la obligación de justificar el cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención ( artículo 30 de la Ley General de Subvenciones ); que el órgano concedente debe comprobar la adecuada justificación de la subvención ( artículos 32.1 de la misma Ley y 84.1 de su Reglamento); y que cuando en el curso de esa tarea de comprobación el órgano actuante aprecie la existencia de defectos subsanables en la justificación presentada debe ponerlo en conocimiento del beneficiario concediéndole un plazo de diez días para su corrección ( artículo 71.2 del Reglamento General de Subvenciones aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio). Y, en fin, también hemos dejado señalado que la falta de justificación del cumplimiento de las condiciones de la subvención, o la insuficiencia de tal justificación, es una de las causas que permite iniciar el procedimiento de reintegro ( artículo 37.1.c/ de la Ley General de Subvenciones ).

Siendo esa la secuencia que resulta de la normativa aplicable al caso, no cabe sostener que el requerimiento de subsanación de la justificación que la Administración dirigió al beneficiaria de la subvención fuera enteramente ajeno a la finalidad de revelar o poner de manifiesto una posible causa de reintegro, pues, insistimos, la falta o insuficiencia de la justificación está legalmente prevista como causa de reintegro.

En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39.3.c/ de la Ley General de Subvenciones , debe reconocerse al citado requerimiento de subsanación la virtualidad de interrumpir el plazo de prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro".

Interrumpido el plazo de prescripción por virtud del requerimiento de subsanación de documentación notificado el 13 de mayo de 2015, posteriormente se procede a dar trámite de audiencia notificado el 28 de diciembre de 2018, con eficacia interruptiva del plazo -lo cual no se discute-. Por tanto, cuando se inicia el procedimiento de reintegro en fecha 10 de mayo de 2021 no había transcurrido el plazo de cuatro años para que pudiera operar el instituto de la prescripción conforme al artículo 39 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones.

CUARTO.-En relación con los motivos de fondo, mantiene la actora la improcedencia de los siguientes descuentos aplicados por la Administración.

- En cuanto al descuento realizado por los conceptos de pago de "Tutorías" y cuotas de Seguridad Social, el cual aplica erróneamente la Administración demandada tanto para la Acción 11-5 de la trabajadora Dª. Bernarda al no constar en el contrato de trabajo aportado la acreditación de esta actividad y el descuento por esta misma causa en la Acción 11-11 de la trabajadora Dª. Elvira, entiende que carece de absoluta lógica dada la labor desempeñada por ambos trabajadores durante la ejecución de estas actividades formativas. A mayor abundamiento, alega que ni siquiera la demandada le solicitó aclaración o subsanación alguna sobre este extremo en el Trámite de Audiencia evacuado en su día, generando consecuentemente la indefensión de esta parte respecto a tal extremo.

- Respecto al descuento ascendiente a 6.395,83 €, por el concepto "tutorías" y cuotas de la Seguridad Social, de Dª. Fermina, se indica que no consta la autorización previa. Alega que sorprende esta afirmación y justificación dada por la demandada, máxime cuando, ni en la Orden de 23 de octubre de 2009 que regía la presente subvención, ni en la Resolución de 1 de agosto de 2011 otorgándola, ni en la Guía de Justificación de la misma, ni en ninguna otra normativa de aplicación, se hace mención específica que establezca la obligatoriedad y necesidad de solicitar autorización para contratar por cuenta ajena a la persona que deba realizar las labores propias de tutorización ni siquiera se pone de manifiesto en las comunicaciones habidas con anterioridad.

- Respecto a la deducción operada por no constar la firma del arrendador en el contrato de arrendamiento de la impresora y por estar incompletas las facturas del gasto de teléfono en la Acción 11-5, alega que de nuevo nos encontramos ante unos descuentos, que en ningún momento se pusieron de manifiesto para su rectificación o solicitud a los proveedores para la entrega de nueva documentación que ampliase, precisase o subsanase la ya presentada en 2012.

- En relación a la Acción 11-11, se descuenta el importe de 5.478,08 €, relativos al alquiler de las aulas en las que se impartió la meritada acción formativa, relativos a los meses de marzo a septiembre del año 2012, al entender que no consta acreditada la existencia de contrato de arrendamiento. Aplicándose el mismo descuento para la Acción El mismo caso ocurre en la Acción 11-3, por importe de 7.135,59 €. Reitera que, desde el Trámite de Audiencia, ha venido afirmando la existencia de un Presupuesto firmado con el proveedor, el cual hace las veces y ha de considerarse, por analogía, equivalente al contrato de arrendamiento. En él se especificaban todos los servicios contratados, así como todos los datos identificativos de las partes que debía contener y que se corresponden con los que hubiera tenido el contrato de haber existido, constando firmado y sellado por ambas partes. La estructura y existencia de este Presupuesto, unido a la emisión y pago de las facturas de arrendamiento, debe otorgar a este documento la eficacia del mejor de los contratos.

Mantiene que no dependía de MASTER, el obligar al arrendador a la formalización de un contrato de arrendamiento dada la forma de proceder de la entidad propietaria de las aulas, Desarrollos Empresariales De La Zona Franca De Cádiz, resultando además, que la propia demandada, pudo hacer uso, de acuerdo a la cooperación entre órganos del sector público de la comprobación de la realidad de la relación arrendaticia, al tratarse la entidad arrendadora, de una sociedad mercantil estatal.

Considera del todo desproporcionado la eliminación operada por la Administración respecto a estos importes, por la única circunstancia puramente rigorista, relativa a la aportación de un documento que nunca ha existido por exigencias de la entidad arrendadora (sociedad mercantil estatal).

- La demandada excluye, considerando, erróneamente, que existen facturas "fuera del plazo de ejecución de las acciones formativas", correspondientes a material didáctico, incurriendo en una grave confusión, en perjuicio de esta parte, entre los

conceptos, ejecución del curso, que nada tiene que ver con el de justificación del curso

- Excesos de imputación en materia de personal correspondientes a las nóminas y cuotas de seguridad social de los trabajadores Dª. Gregoria y Dª. Rafaela de los meses de marzo y junio de 2012 completos, para la Acción 11-5. Al igual que sucede en las Acciones 11-11 y 11-13 respecto a las las nóminas y cuotas de seguridad social de los trabajadores Dª. Gregoria, Dª. Rafaela, D. Gabriel Y Dª. Felicidad. Mantiene que estos trabajadores, realizaron tareas de dirección, coordinación y tareas administrativas propias, lo cual no es discutido por la Administración. Sin embargo, respecto a los meses que se excluyen, debemos partir de la base de la resolución de adjudicación, que es de fecha noviembre de 2011 y a lo dispuesto en el precepto 101.1 de la Orden, en relación con el 31.2 de la LGS, de que se trata de trabajos "realizados y efectivamente pagados desde la fecha de inicio del proyecto fijado por la Resolución de concesión de la subvención o convenio de colaboración, o en su defecto, desde la fecha de su resolución o firma del convenio y con anterioridad a la finalización del periodo de justificación". Por ello considera plenamente justificado que se impute el porcentaje correspondiente a la mensualidad completa con independencia de la fecha de comienzo y fin de la Acción Formativa. Añade que nuevamente se trata de unos descuentos que no fueron puestos de manifiesto en el Trámite de Audiencia otorgado a

esta parte en su día, lo que provoca la nulidad de pleno derecho de la resolución por la clara y patente indefensión generada.

- De la acreditada exención de IVA de MASTER. Argumenta que la Administración, sorprendentemente, entiende que no se ha acreditado la no sujeción o exención total de IVA de mi representada, en la Acción 11-11 considerando no suficiente el certificado emitido por la Agencia Estatal de la Administración Tributaria. Esta justificación de la demandada, choca frontalmente con el contenido de la Guía de Justificación de las Subvenciones de Formación Profesional para el Empleo concedidas al amparo de la Orden de 23 de octubre de 2009 (Artículo 3, apartado 3º) a este respecto, expresamente dispone que: "Las entidades cuyas actividades estén no sujetas o exentas a dicho impuesto justificarán al auditor tal circunstancia mediante una certificación emitida por la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) de no haber presentado declaración de IVA en el ejercicio o ejercicios en el que están incluidos los documentos justificativos de los gastos imputados." En base a dicho precepto, no se incluyó tal documento en la justificación de costes. Al suceder que nuevamente, no se requirió ese documento con anterioridad a la notificación de la resolución de liquidación, a esta parte le fue imposible obtener un certificado referido a aquel ejercicio. No obstante, consta aportado, Folios 3851 a 3852 del Exp. admvo., certificado emitido por la AEAT sobre el Impuesto de Actividades Económicas en el que se puede comprobar que en la fecha de ejecución de la Acción formativa, se encontraba de alta en el epígrafe "IAE: 934" correspondiente a "Enseñanza Fuera De Establecimiento Permanente". Esta actividad, de acuerdo al contenido del artículo 20.1. 9º de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido está exenta de IVA. Queda así acreditada la exención de IVA al tiempo de desarrollo de las Acciones formativas objeto de controversia, de forma clara e indiscutible.

La defensa de la Administración demandada mantiene en su contestación a la demanda, los argumentos que emplea la resolución impugnada en relación con estas alegaciones que fueron las sostenidas en vía administrativa y que ahora se reproducen.

QUINTO.-Pues bien, examinadas las razones mantenidas por las partes en apoyo de sus respectivas posiciones, hemos de convenir con la demandada en el acierto de las respuestas ofrecidas a la actora en la resolución objeto de recurso.

Se ha de comenzar destacando que no se observa ninguna indefensión ocasionada a la recurrente, la cual, a través de la resolución de liquidación, contra la que interpuso recurso de reposición, ha tenido perfecto y pleno conocimiento de los conceptos minorados y de las razones que han llevado a ello a la Administración, que constan explicitadas en los informes obrantes en el expediente de liquidación. Basta para ello analizar los cuadros que se incorporan a la resolución de liquidación para descartar cualquier tipo de indefensión, en cuanto que se van explicitando las razones iniciales por las que no se admitieron determinados gastos, su mantenimiento o no según aceptación o no de las alegaciones realizadas en el trámite de audiencia y teniendo en cuenta los reparos de Intervención. Análisis detallado que conduce a la desestimación del reproche que efectúa la parte actora en cuanto a indenfesión producida por desconocimiento de gastos no admitidos y la razón de la decisión administrativa.

Así se expone en la resolución de reintegro y debemos ahora confirmar.

Efectivamente, se explica: "No estamos ante un incumplimiento total, sino de una justificación insuficiente derivada de la detracción por esta Administración de los fondos que se entienden como no justificados y que encuentran su reflejo en los cuadros explicativos más que pormenorizados que se incorporan en la Resolución de Liquidación Final y que siguen las instrucciones de la Intervención Provincial como órgano de control de esta Administración, que se deducen de sus discrepancias y reparos y que deben ser asumidas por esta Delegación Territorial como se indica en el Decreto 149/1988, de 5 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Intervención de la Junta de Andalucía, RIJA y en la LGHP".

(..)

Como se recoge en el Antecedente de Hecho OCTAVO: "tras tras el análisis de la documentación presentada referida a la justificación del gasto y antes de proceder a redactar la propuesta de resolución, se le da Trámite de audiencia para poner en conocimiento de la entidad determinados extremos de la justificación no acreditados o no suficientemente aclarados en relación a la documentación pre sentada.

La entidad beneficiaria presentó alegaciones, algunas de las cuales fueron admitidas. Finalmente con fecha de 10/03/2020 se dicta Resolución de Liquidación Final de los gastos de las acciones formativas, reflejándose de forma muy pormenorizada en los cuadros que se incorporan a la Resolución, las alegaciones que se aceptan y las que no, y por lo tanto, la cantidad que se considera justificada y por el contrario, las cantidades a deducir y la causa que lo determina".

Por otra parte, no advertimos ninguna confusión entre los conceptos relativos al plazo de ejecución y plazo de justificación. Conforme al artículo 31 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones:

"1. Se consideran gastos subvencionables, a los efectos previstos en esta ley, aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, resulten estrictamente necesarios y se realicen en el plazo establecido por las diferentes bases reguladoras de las subvenciones. Cuando no se haya establecido un plazo concreto, los gastos deberán realizarse antes de que finalice el año natural en que se haya concedido la subvención.

En ningún caso el coste de adquisición de los gastos subvencionables podrá ser superior al valor de mercado.

2. Salvo disposición expresa en contrario en las bases reguladoras de las subvenciones, se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación determinado por la normativa reguladora de la subvención(...)".

Así, los gastos subvencionables han de realizarse en el plazo establecido en las bases reguladoras de las subvenciones, lo que ha de ponerse en relación con la exigencia de que respondan a la naturaleza de las actividades subvencionadas, de modo que, tratándose de acciones formativas, necesariamente han de ser gastos de tales acciones y realizados dentro del período previsto para su ejecución, delimitado en la resolución de concesión.

.

Por otra parte, hemos de considerar la aplicación al supuesto de autos de la Resolución de 18 de noviembre de 2008 del SEPE y de la orden EHA 1434/2007, de 17 de mayo por laque se aprueba la norma de actuación de los auditores de cuentas en la realización de los trabajos de revisión de cuentas justificativas de subvenciones, en el ámbito del sector público estatal, previstos en el artículo 74 del Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, aprobado mediante Real Decreto 887/2006, de 21de julio.

Así, la Orden de 23 de octubre de 2009, por la que se desarrolla el Decreto 335/2009, de 22 de septiembre, por el que se regula la ordenación de la Formación Profesional para el Empleo en Andalucía, y se establecen las bases reguladoras para la concesión del subvenciones y ayudas y otros procedimientos, dispone en su artículo 108:

"Artículo 108. Normativa aplicable.

1. Las subvenciones reguladas en la presente Orden se regirán, además de por lo dispuesto en la misma, por lo establecido en el Real Decreto 254/2001, de 20 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regulan los Procedimientos de Concesión de Ayudas Públicas por la Administración de la Junta de Andalucía y sus Organismos Autónomos, la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, y su reglamento aprobado por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, así como la Ley 3/2004, de 28 de diciembre, el Título VIII de la Ley 5/1983, de 19 de julio, la Ley 30/1992 de 26 de noviembre y las demás disposiciones que resulten de aplicación.

2. Asimismo le será de aplicación lo dispuesto en el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, la Orden TAS 718/2007, de 7 de marzo que lo desarrolla en lo concerniente a la formación de oferta, la Orden TIN 2805/2008, de 26 de septiembre que lo desarrolla en lo concerniente a las acciones de apoyo y acompañamiento a la formación y cualquier otra norma estatal que pudiera ser de aplicación a la materia objeto de regulación en la misma".

Normativa estatal entre la que, sin duda, se encuentra la Resolución de 18 de noviembre de 2008, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se regula la justificación de gastos derivados de la realización de acciones de formación profesional para el empleo, en materia de formación de oferta, dirigidas prioritariamente a trabajadores desempleados, en cuyo artículo 14 se dispone expresamente: "(...)Las actividades de preparación, tutoría y evaluación tendrán la consideración de gasto elegible siempre que se notifiquen las mismas antes del inicio de las acciones formativas y el Servicio Público de Empleo Estatal las autorice expresamente".

Resulta pues, de plena exigencia en el supuesto de autos, el requisito de la autorización previa, en este caso, incumplido.

Por otra parte, el artículo 17 de la referida Resolución de 18 de noviembre de 2008, dispone:

"Artículo 17. Gastos de alquiler y de arrendamiento financiero.

Están comprendidos en estos gastos aquellos que deban imputarse o tengan su origen en la actividad de la acción formativa por alquileres, leasing y renting, tanto de instalaciones como de maquinaria y equipos.

Los gastos se justificarán, para cada concepto incluido, mediante la presentación de las fotocopias compulsadas de las facturas correspondientes y del contrato de alquiler, con los requisitos exigidos en el Real Decreto 1496/2003, de 28 de noviembre, así como su justificante de pago. (...)".

Se exige, pues, la presentación, además de la facturas, del contrato de alquiler, lo cual tampoco se ha cumplido en el extremo debatido en autos. Así, e relación con la acción 11-11 con el contrato de arrendamiento del local, no podemos compartir que pueda ser suplido con el presupuesto en su momento aportado, pues la previsión del gasto que supone el presupuesto exige la acreditación de su materializacion, a través del documento exigido que no es otro sino el contrato de alquiler, que no se discute no se aportó. Y, desde luego, sin que se acredite que fuera la forma de proceder de la entidad propietaria de las aulas, Desarrollos Empresariales De La Zona Franca De Cádiz, correspondiendo la carga de la prueba a la entidad beneficiaria de fondos públicos.

Igualmente acertada es la deducción operada por no constar la firma del arrendador en el contrato de arrendamiento de la impresora y por estar incompletas las facturas del gasto de teléfono en la Acción 11-5, descuentos recogidos perfectamente en la resolución de liquidación, debidamente conocidos, y cuya realidad no se desvirtúa.

Aplicando todos estos criterios, como hace la Administración demandada, necesariamente decaen los motivos de impugnación que articula la parte actora en su escrito de demanda y que hemos expuesto de forma resumida más arriba. Insistimos en que los argumentos ofrecidos de forma expresa y motivada a la beneficiaria de la subvención son acertados, por cuanto que los gastos a justificar se aplican dentro del período que comprende la acción formativa y, por tanto, dentro del plazo de ejecución de la misma, lo que afecta a los costes de formadores, así como también facturas (manuales, material didáctico, etc); y requerirse autorización previa en relación a las tutorías; por otra parte, el alquiler ha de acreditarse mediante contrato, no por un presupuesto que, desde luego, ni lo sustituye ni puede hacer las veces de aquél, pues no existe equivalencia ni teórica ni real entre ambos documentos; y sobre el plazo transcurrido en orden a la conservación de documentos, no debemos olvidar que, conforme al artículo 102.5 de la Orden reguladora: "El beneficiario de la subvención estará obligado a conservar, durante un plazo de cuatro años, salvo que las resoluciones de concesión de la subvención establezcan un plazo diferente, los justificantes de la realización de la actividad que fundamenta la concesión de la subvención, así como de la aplicación de los fondos recibidos. El citado plazo se computará a partir de la fecha de recepción por parte del beneficiario de la resolución de liquidación del expediente. En el supuesto de acciones cofinanciadas con fondos comunitarios, se aplicará a este respecto lo que establezca la normativa comunitaria.

En relación con el IVA, la razón de la deducción practicada se ofrece por la Administración en base a la misma Instrucción de justificación que la parte actora invoca en su demanda, Instrucción que exige la acreditación de que la entidad no está sujeta o exenta totalmente al IVA, mediante Certificado actualizado emitido por la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, ya que la entidad beneficiaria incluye como subvencionable el importe del IVA, siendo así que, conforme al artículo 31.8 LGS, "Los tributos son gasto subvencionable cuando el beneficiario de la subvención los abona efectivamente. En ningún caso se consideran gastos subvencionables los impuestos indirectos cuando sean susceptibles de recuperación o compensación ni los impuestos personales sobre la renta".

Así, se explica en la resolución ahora impugnada que "En cualquier caso hay que tener en cuenta que las entidades cuyas actividades estén no sujetas o exentas a dicho impuesto justificarán al auditor tal circunstancia mediante una certificación emitida por la Agencia Estatal de Administración Tributaria de no haber presentado declaración de IVA en el ejercicio o ejercicios en el que estén incluidos los documentos justificativa de los gastos imputados". Exigencia conocida, incumplida y que no puede sustituirse con el certificado de IAE presentado.

En consecuencia, procede la desestimación de los motivos de impugnación articulados por la parte actora frente a la resolución que desestima el recurso de reposición formulado frente a la resolución de acuerda el reintegro, declarando la misma conforme a derecho.

SEXTO.-De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, imponemos las costas procesales habidas a la parte actora, si bien hacemos uso de la facultad prevista en el número cuatro de dicho precepto y fijamos un límite máximo de 1.000 euros.

En atención a lo expuesto y en nombre de S.M. El Rey,