Sentencia Contencioso-Administrativo 389/2025 Tribunal Superior de Justicia de Aragón. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 537/2024 de 27 de noviembre del 2025

PRIMERO: Por la coincidencia del objeto del recuso hemos deliberado y fallado este recurso con la apelación 645/2024, en la que se trata de la misma ayuda pero para el Curso 2022/2023.

Allí como aquí se recurre la sentencia que estimó el recurso y anuló su Base Séptima b), que dice "b) El alumno/a deberá estar matriculado en un centro de educación concertado con domicilio en el término municipal de Zaragoza o hallarse en el proceso de admisión correspondiente para el curso escolar 2022-2023"en lo relativo a la circunscripción a los alumnos de centro concertado, con exclusión implícita de los alumnos de centros públicos.

Se recurre por el Ayuntamiento de Zaragoza y se invoca de nuevo inadmisión por falta de legitimación respecto de Federación Asociaciones de Barrios Saracosta de Zaragoza, Sindicato de Enseñanza CGT y Sindicato de Enseñanza de CCOO por considerar que no concurren en ellos interés legítimo, aspecto que no afectaría a la sustantividad del litigio, al haber otras entidades cuya legitimación no se discute, pero que puede ser relevante para el futuro, alegándose de nuevo que no se está ante una cuestión del derecho a la educación, sino ante una competencia relativa a juventud y deporte, con lo cual no se opera con los mismos parámetros que en aquella.

Se oponen las entidades actores ya indicadas.

SEGUNDO: Reiteración de argumentos de la sentencia.

Se alega que no se hace una crítica de la sentencia y que eso sería motivo de desestimación, aportando los argumentos reiterados de la contestación a la demanda.

Debe rechazarse este elemento obstativo, pues con independencia de lo que se haya podido decir en otros procedimientos, como en el 250/2022, sentencia 14-11-2022, la realidad es que la apelación sí contiene una crítica a la sentencia.

Así, en cuanto a la legitimación, se argumenta contra las dudas que expresó la sentencia sobre la legitimación de dichas entidades.

Por su lado, en cuanto al fondo, es cierto que reitera sus argumentos, pero lo hace atacando el planteamiento de base de la sentencia de considerar que se está ante materia educativa.

Por tanto, debe rechazarse este argumento obstativo.

TERCERO- Legitimación.

En relación con esta cuestión, cabe traer a colación lo dicho en el ATS 24-7-2025, rec. 81/2025 en relación con recursos de dos asociaciones contra nombramientos de magistrados del TS hechos por el CGPJ, y en el que se hace un resumen de la doctrina y una recopilación de supuestos de admisión y de inadmisión recientes respecto de asociaciones, lo que en este caso será extensible a los sindicatos recurrentes, como luego se dirá.

En el mismo se dice:

"En este sentido, en la sentencia de esta Sala de 13 de noviembre de 2007 (RC 8719/2004 ), dijimos:

«El concepto de interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 de la Ley jurisdiccional contencioso-administrativa, que debe interpretarse a la luz del principio pro actione que tutela el artículo 24 de la Constitución ( STC 45/2004, de 23 de marzo ),equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta.

Sabido es que este Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado, según se refiere en las sentencias de 7 de abril de 2005 (RC 5572/2002 ) con cita de las sentencias de 29 de octubre de 1986 , 18 de junio de 1997 y de 22 de noviembre de 2001 (RC 2134/1999 ),«que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación «ad processum» y la legitimación «ad causam». Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, lo que «es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos».

Pero distinta de la anterior es legitimación «ad causam» que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e «implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito»; añadiendo la doctrina científica que «esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente procesal». Y es, precisamente, el Tribunal Constitucional quien en el Fundamento Jurídico 5º de su sentencia de 11 de noviembre de 1991 , ha dicho que «la legitimación [se refiere a la legitimación ad causam], en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso». Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto»

En relación con la legitimación de las Asociaciones, específicamente regulada en el artículo 19.1 b) de la Ley 29/1988, de 13 de julio ,reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, cabe reseñar la sentencia del Tribunal Constitucional 282/2006, de 9 de octubre ,en la que se fija la doctrina referida a que procede reconocer legitimación activa a una asociación cuando se evidencie que existe una relación directa entre los fines de la Asociación y los concretos motivos en que se fundamenta la impugnación del acto administrativo.

En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de 30 de noviembre de 2023 (RCA 918/2022 ), hemos recopilado las últimas resoluciones de esta Sala, referidas a cuales son los criterios aplicables para determinar que una Asociación, que defiende con carácter general el interés general, está legitimada para recurrir una actuación administrativa, sentando la doctrina de que hay que atender, en cada caso, a la naturaleza, consistencia y trayectoria de la entidad, y a la conexión o vinculo existente entre los fines que promueve la Asociación que acciona y el objeto de la pretensión ejercitada, rechazando, en todo caso, la legitimación de aquellas Asociaciones que "sirvan de pantalla instrumental creada para litigar".

Partiendo de la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional y por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, formuladas en relación con la configuración del instituto de la legitimación, consideramos que, en el supuesto que enjuiciamos, debe declararse la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, con base en la aplicación del artículo 69 b) de la ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en cuanto apreciamos que no concurre el presupuesto de interés legítimo establecido en el artículo 19.1 a) de la citada ley jurisdiccional , -que es el título legitimador invocado por la parte recurrente-, ni el interés en defensa de los intereses colectivos afectados a que alude el artículo 19.1 b) del citado texto legal , que le habilite para entablar la acción procesal con el objeto de que se declare la nulidad del Acuerdo del Consejo General del Poder Judicial impugnado.

En el caso de la Asociación Protectora del Arrui, esta apreciación es más que evidente. Ningún interés asociativo puede verse comprometido con los nombramientos de los magistrados del Tribunal Supremo realizado por el Consejo General del Poder Judicial respecto de una asociación que tiene como fin social la protección de una especie animal. Consideración que no se altera por el hecho de una de las magistradas nombradas haya dictado resoluciones que no sean del agrado de la recurrente.

En lo que respecta a la Asociación Preeminencia del Derecho, el interés que aduce como fundamento de sus pretensiones no va más allá que el interés en defensa de la legalidad, que no resulta equiparable con la noción de interés legítimo.

En efecto, cabe poner de relieve que la Asociación recurrente fundamenta su legitimación en una alusión genérica «al control de la arbitrariedad de los poderes públicos», que se vincula a los fines de la Asociación (art. 3 de sus estatutos) de «luchar, mediante la denuncia y el ejercicio de las acciones jurídicas de todo tipo (querellas, demandas, peticiones, quejas y similares), contra la arbitrariedad, ilegalidades o abusos de poder cometidos desde los órganos de las Administraciones Públicas o desde la Justicia, incluidos el Ministerio Fiscal, los Colegios Profesionales o las Administraciones locales o autonómicas o de otro tipo que existan o se puedan crear en el futuro".No ha acreditado, sin embargo, en qué medida de la estimación del recurso contencioso-administrativo se derivaría una posición de ventaja, utilidad o beneficio, material o moral, o la evitación de un perjuicio para la Asociación recurrente.

Resulta aplicable, por tanto, la doctrina establecida en el Auto de esta Sala de 16 de diciembre de 2021 (RC 178/2021 ), que negó la legitimación a la Asociación Mediterránea Anticorrupción y por la Transparencia para impugnar el nombramiento del Presidente de la Audiencia Provincial de Almeria, con base en el razonamiento de que el artículo 7.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial prevé que "Los Juzgados y Tribunales protegerán los derechos e intereses legítimos, tanto individuales como colectivos, sin que en ningún caso pueda producirse indefensión. Para la defensa de estos últimos se reconocerá la legitimación de las corporaciones, asociaciones y grupos que resulten afectados o que estén legalmente habilitados para su defensa y promoción"y el artº 19.1.b) de la LJ , establece que "están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo: Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos".

Por ello, aunque la ampliación que se le ha venido otorgando al concepto de interés legítimo, no cabe, aplicar en el supuesto que enjuiciamos en este recurso contencioso-administrativo, una extensión tal que venga a identificar la legitimación por interés con la acción popular o en defensa estricta de la legalidad, excepto cuando así venga autorizado expresamente por la ley, pues la significación que la Constitución otorga a las Asociaciones ex artículo 22 CE , como instrumentos de participación ciudadana indispensables para articular y vertebrar una sociedad democrática avanzada, no alcanza a transformarlas en guardianes abstractos de la legalidad, con indiferencia de las circunstancias en que ésta pretenda hacer valer.

En este sentido, estimamos que, en razón de las circunstancias concurrentes en este caso, no desconsideramos la doctrina sentada en las sentencias del Tribunal Constitucional de 11 de julio y 17 de octubre de 1983 ,que justificaron la extensión de dicho concepto en que dentro del actual Estado Social y Democrático de Derecho el individuo se encuentra en la necesidad de asociarse o agruparse para articular medidas efectivas de defensa ante poderosas y anónimas organizaciones administrativas; se otorga preeminencia a los derechos ciudadanos dando lugar a la consideración de un interés general que trasciende el que asume y gestiona la administración como única y legítima representante del mismo, dando lugar a la aparición progresiva de intereses difusos y colectivos que conforman el interés general y que demandan su reconocimiento y protección. El interés legítimo abarca no sólo el interés directo, sino también el indirecto, de suerte que todo interés individual y social tutelado por el Derecho indirectamente con motivo de la protección del interés general podía clasificarse como interés legítimo.

Asimismo, consideramos que la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo no resulta disconforme con el derecho a un proceso equitativo, que garantiza el artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos , ratificado por España por Instrumento de 29 de septiembre de 1979, que constituye para los órganos judiciales una fuente interpretativa prevalente del derecho a la tutela judicial efectiva, de conformidad con el artículo 10.2 de la Constitución , que exige que los órganos judiciales contencioso-administrativos apliquen las causas de inadmisión respetando el principio de proporcionalidad entre las limitaciones impuestas al derecho de acceso a un tribunal para que examine el fondo del recurso y las consecuencias de su aplicación. ( Sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 9 de noviembre de 2004. Caso Sáez Maeso contra España ) y de 7 de junio de 2007 (Caso Salt Hiper, S.L. contra España), en la medida en que la apreciación de las causas de inadmisibilidad, responde a un objetivo legítimo de preservar la naturaleza del proceso contencioso-administrativo, que impone a los recurrentes el cumplimiento de las condiciones establecidas legalmente para su admisión, entre ellas destacadamente la existencia de un interés legítimo, sin que su exigencia se revele como una carga desproporcionada.

Finalmente, en cuanto a la invocación de la STS 1611/2023 (caso Hay Derecho ) conviene recordar lo que allí se dijo en el Fundamento Jurídico IV para justificar la legitimación activa de dicha fundación y comprobar si es extrapolable a nuestro caso:

«A) Sobre la legitimación activa de la Fundación Hay Derecho.

El artículo 19 de la Ley de la Jurisdicción exige a quien quiera interponer un recurso contencioso-administrativo ser titular de un derecho o interés legítimo que se vea afectado por la disposición, actuación administrativa o falta de ella que pretenda impugnar. Parece claro que la recurrente no es titular de ningún derecho que haya menoscabado el Real Decreto 926/2022. Por tanto, se trata de saber si es titular de algún interés legítimo en el que este último incida.

Según se ha visto, los fines fundacionales que mueven a la actora son la defensa del Estado de Derecho en España y la mejora de nuestros ordenamiento e instituciones. Nos explica, además, las actividades que viene realizando desde hace varios años en la persecución de estos fines y de las relaciones que al respecto ha trabado con la Comisión Europea y con determinados órganos de la Administración. Asimismo, ha expuesto la trayectoria que ha seguido desde su constitución en 2014 para poner de relieve la seriedad con la que se conduce y los muy escasos supuestos en los que ha ejercido acciones ante los tribunales de esta jurisdicción. También ha señalado el beneficio o ventaja que obtendría con la estimación de su recurso: evitar el deterioro del Estado de Derecho y de sus instituciones y ver realizados sus fines, cuya trascendencia objetiva no deja de resaltar.

A esas consideraciones, el Abogado del Estado opone que la posición de la Fundación Hay Derecho respecto del Real Decreto 926/2022 no es distinta de la de cualquier ciudadano, que no le mueve ningún otro afán que la defensa de su entendimiento de la legalidad, ni tiene otro sustento que la autoatribución estatutaria de unas finalidades, todo lo cual es, según reiterada jurisprudencia, insuficiente para reconocer el imprescindible interés legítimo que fundamenta la imprescindible legitimación.

Hemos de comenzar indicando que, en este caso, no sirve para integrar la finalidad fundacional el argumento esgrimido por la recurrente de que, de no reconocérsele legitimación, no habría quién pudiera impugnar este Real Decreto con lo que se crearía respecto de él una suerte de espacio de inmunidad. No sirve porque hay sujetos que cuentan con ella, como puede suceder con corporaciones y asociaciones profesionales del ámbito jurídico o con las Administraciones destinatarias de los dictámenes.

Respecto de esa jurisprudencia a la que apela el Abogado del Estado, recordaremos que insiste en que la legitimación se ha de apreciar caso por caso. Ciertamente, hay unas premisas fijas: en el proceso contencioso-administrativo sólo de manera excepcional cabe la acción pública. Existe únicamente en aquellos supuestos en los que la Ley la prevé expresamente y no nos encontramos ante uno de ellos. Es, desde luego, correcto cuanto alega el Abogado del Estado sobre la insuficiencia de la atribución estatutaria de unos determinados fines u objetivos para, con ese único apoyo, apreciar la legitimación. No obstante, es igualmente verdad que, a partir de esa atribución y mediando otros elementos, sí cabe reconocerla.

Conviene, pues, repasar de qué modo se han aplicado estos presupuestos a entidades similares a la recurrente a fin de comprobar si es posible, advertir, por encima del casuismo, alguna indicación más que nos sea útil. A tal efecto, nos vamos a ceñir a resoluciones dictadas desde 2000.

En ese período, ya sea en sentencia, ya sea en auto, la Sala no ha reconocido legitimación activa a diversas asociaciones o fundaciones o no la ha reconocido en la medida pretendida por los recurrentes. Esto último es lo que ha sucedido con la Fundación Francisco Franco [ sentencia n.º 477/2023, de 13, de abril (casación n.º 5578/2021 )] para impugnar cambios de nombres de calles. No reconocimos legitimación al Club Liberal Español para recurrir el acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional de 6 de octubre de 2020 que aprobó el procedimiento de actuación contra la desinformación [ sentencia n.º 1240/2021, de 18 de octubre (recurso n.º 361/2020 )]. Tampoco se le reconoció a ACCESS INFO EUROPE y a ANDALUCÍA ACOGE para recurrir el acuerdo del Consejo de Ministros de 19 de julio de 2019, que autoriza la aplicación del Fondo de Contingencia por importe de 30 millones de euros y la concesión de un suplemento de crédito en el presupuesto del Ministerio del Interior por esa cuantía [sentencia n.º 1817/2020, de 23 de diciembre (recurso n.º 386/2019 )].

Igualmente negativa fue la apreciación a la que llegó en punto a la legitimación activa la sentencia n.º 851/2017, de 16 de mayo (casación n.º 4152/2016 ) respecto de la Asociación de Víctimas de la Ley de Violencia de Género para recurrir el acuerdo del Consejo de Ministros que acordó conmutar una pena de cuatro meses de prisión por la de 30 días de trabajo en beneficio de la comunidad con determinadas condiciones. Y la sentencia de 13 de junio de 2014 (casación n.º 2635/2012 ) no apreció la legitimación activa de la asociación Convivencia Cívica Catalana para recurrir el Decreto 128/2010, de 14 de septiembre, sobre la acreditación del conocimiento lingüístico del profesorado de las Universidades del sistema universitario de Cataluña. Por su parte, la sentencia de 9 de julio de 2013 (recurso n.º 357/2011 ), limitó la legitimación activa de la asociación Plataforma Cívica por la Independencia Judicial para recurrir el acuerdo del Consejo General del Poder Judicial por el que se aprobó el Reglamento 2/2011 de la Carrera Judicial a la impugnación de su artículo 326.1.

También fue negativa la apreciación por la sentencia de 31 de mayo de 2006 (recurso n.º 38/2004 ) sobre la pretendida legitimación activa de la Fundación Observatorio de Derechos Lingüísticos para impugnar el Real Decreto 102/2004, de 19 de enero, de nombramiento del Presidente del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco. Otro tanto, dijo la sentencia de 10 de junio de 2004 (recurso n.º 5/2003 ) respecto de la asociación Xustiza e Sociedade de Galicia para recurrir el Real Decreto 232/2002, de 1 de marzo, por el que se regula el registro de sentencias sobre responsabilidad penal de los menores.

Entre los autos dictados por la Sala que no reconocen legitimación activa figuran los siguientes: (i) el de 27 de junio de 2023 (recurso n.º 56/2023) no se la reconoció a la asociación Sociedad Civil de Granada. Juntos por Granada para recurrir el Real Decreto 209/2022, de 22 de marzo, por el que se establece el procedimiento para la determinación de las sedes físicas de las entidades pertenecientes al sector público institucional estatal; (ii) el de 16 de diciembre de 2021 (recurso n.º 178/2021) negó la de la Asociación Mediterránea Anticorrupción y por la Transparencia para recurrir el Real Decreto 198/2021, de 23 de marzo, por el que se nombró al Presidente de la Audiencia Provincial de Almería; (iii) el de 16 de septiembre de 2020 (recurso n.º 162/2020 ) rechazó la de la Asociación de Abogados Cristianos para recurrir la actuación del Ministerio de Igualdad consistente en colocar una bandera no oficial en el edificio donde tiene su sede; (iv) el de 28 de mayo de 2019 (recurso n.º 374/2018) negó la legitimación de la asociación Atenes. Juristes pels Drets Civils para recurrir el acuerdo de la Comisión de Selección prevista en el artículo 305 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ; (v) el de 24 de julio de 2007 (recurso n.º 368/2007) y el de 24 de mayo de 2007 (recurso n.º 191/2007) rechazaron la de asociación Preeminencia del Derecho para recurrir un acuerdo del Consejo de Ministros que propuso una terna de candidatos a Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos; (vi) el de 27 de noviembre de 2002 (recurso n.º 137/2002) negó la legitimación de la Asociación de Abogados Demócratas por Europa para recurrir un Real Decreto que concedió la Gran Cruz de la Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo a don Pedro Miguel.

De otro lado, es reiterada la jurisprudencia que niega a los partidos políticos legitimación fuera de los supuestos en que están directamente afectados sus derechos o intereses legítimos más allá de sus planteamientos meramente políticos. Las sentencias de esta Sección n.º 1294 y 1295/2021, de 2 de noviembre (recursos n.º 76 y 64/2020 ), la compendian y a ellas se refieren, además de a otras, las dictadas por la Sección Quinta con los números 1147, 1213 y 1307/2023, de 19 de septiembre, de 2 de octubre, y de 23 de octubre (recursos n.º 213, 215 y 205/2021, respectivamente).

Por lo que hace a los pronunciamientos que han reconocido legitimación activa, por orden cronológico inverso, nos encontramos con los siguientes.

La sentencia n.º 120/2023, de 2 de febrero (recurso n.º 431/2022 ), reconoció la legitimación a la Fundación Toro de Lidia para impugnar el Real Decreto 210/2022, 22 de marzo, por el que se establecen las normas reguladoras del Bono Cultural Joven.

Estimamos las pretensiones de Caritas Española contra el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Melilla que aprobó las "Instrucciones para la gestión del padrón municipal de habitantes de Melilla" en el apartado correspondiente al empadronamiento de menores extranjeros procedentes de Nador y que viven en Melilla en la sentencia n.º 473/2022, de 25 de abril (casación n.º 4787/2021 ). No hubo debate sobre la legitimación.

La Fundación Avata de Ayuda al Accidentado, vio reconocida por sentencia n.º 1244/2021, de 19 de octubre, (recurso 143/2020 ), su legitimación para impugnar la Orden SND/413/2020, de 15 de mayo, por la que se establecen medidas especiales para la inspección técnica de vehículos.

El pleno de la Sala Tercera conoció, sin que se planteara objeción alguna, del recurso de la Asociación Pro Derechos Humanos de Andalucía, de la Federación de Asociaciones de S.O.S. Racismo del Estado Español y de la Federación Andalucía Acoge contra el Real Decreto 162/2014, por el que se aprueba el Reglamento de funcionamiento y régimen de los centros de internamiento de extranjeros [ sentencia de 10 de febrero de 2015 (recurso n.º 373/2014 )].

La sentencia de 11 de junio de 2013 (recurso n.º 341/2011 ) reconoció legitimación activa a la Asociación Catalana de Profesionales de Extranjería para impugnar el Real Decreto 557/2021, de 20 de abril, que aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social tras su reforma por la Ley Orgánica 2/2009.

Antes, la sentencia de 12 de marzo de 2013 (recurso n.º 343/2011 ) conoció de la impugnación de esta misma disposición general por la Federación de Asociaciones Pro Inmigrantes Andalucía Acoge, la Asociación pro Derechos Humanos de Andalucía y la Federación de Asociaciones S.O.S. Racismo sin que se cuestionara su legitimación activa. Tampoco hubo debate en el recurso de casación n.º 6264/2010, resuelto por la sentencia de 8 de noviembre de 2011 , sobre la legitimación de la Federación Andalucía Acoge para impugnar la resolución de convocatoria de becas para los alumnos que vayan a iniciar estudios universitarios en el punto en que exigía a los estudiantes extranjeros no comunitarios acreditar su situación de residencia.

Convivencia Cívica Catalana vio reconocida su legitimación para recurrir el Reglamento para el uso de la lengua catalana en la Diputación de Girona por la sentencia de 5 de mayo de 2015 (recurso de casación n.º 1604/2013 ). Y la sentencia de 12 de diciembre de 2008 (recurso de casación n.º 570/2005 ) confirmó su reconocimiento por la Sala de instancia respecto de la escolarización de alumnos en su lengua habitual.

También han visto reconocida su legitimación activa la Federación Estatal Coordinadora Estatal de Asociaciones Solidarias con el Sáhara, la Asociación Observatorio Aragonés para el Sahara Occidental, y la Asociación "UM DRAIGA" Amigos del Pueblo Saharaui en Aragón por la sentencia de 19 de marzo de 2013 (recurso n.º 245/2011 ) contra el Real Decreto 249/2011, de 18 de febrero, por el que se concede a título póstumo la Gran Cruz de la Real Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo a una determinada persona que falleció en el antiguo Sahara español el 10 de enero de 1976.

En fin, la Coordinadora de Barrios para el seguimiento de Menores y Jóvenes y la Asociación pro Derechos Humanos de Andalucía vieron reconocida su legitimación por la sentencia de 10 de noviembre de 2006 (recurso n.º 116/2004 ) para impugnar el Reglamento de desarrollo de la Ley Penal del Menor.

Por su parte, la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 282/2006 reconoció legitimación activa a la Associació Catalana per a la defensa dels Drets Humans para impugnar la concesión de una distinción a quien fue partícipe en violaciones de derechos humanos. El Tribunal Constitucional apreció una relación entre los fines de la asociación recurrente y el concreto motivo en que se fundamentó su impugnación del acto administrativo. Por eso, concluyó que "no cabe negar que para la asociación recurrente, en atención a sus fines estatutarios no es neutral o indiferente el mantenimiento de la norma recurrida". Debemos destacar que el auto de 27 de noviembre de 2002 (recurso n.º 137/2002) de esta Sala había negado a esta asociación la legitimación que acabó reconociéndole el Tribunal Constitucional.

De las sentencias mencionadas se desprende que, dentro del casuismo que predomina en esta materia, hay una pauta en cuya virtud se aprecia interés legítimo en los recurrentes y, por tanto, su legitimación. No es otra que su relación con la cuestión de fondo debatida en cada proceso, no en términos hipotéticos o abstractos, sino establecida, a partir de los fines estatutarios de cada asociación o fundación y de su respectiva naturaleza a partir de la actuación efectiva que ha desplegado a lo largo de su trayectoria. Asimismo, puede apreciarse una tendencia hacia un entendimiento menos rígido del interés legítimo necesario para fundamentar la legitimación activa.

Pues, bien, aquí es evidente que no estamos ante un partido, ni ante una estructura vinculada a un partido. Por tanto, no son aplicables los criterios sentados a propósito de ellos, criterios que serían extensibles a organizaciones o entidades instrumentales, vinculadas formal o materialmente a los mismos.

Nos encontramos, por el contrario, con una fundación surgida autónomamente, que lleva constituida varios años durante los cuales viene desarrollando regularmente su actividad en pro del Estado de Derecho en diversos campos. Lo ha hecho, a menudo, en colaboración o con la ayuda de organismos públicos españoles e, incluso, con la Comisión Europea, la cual, como es notorio, viene impulsando la profundización en el Estado de Derecho y la prevención de la regresión en sus principios esenciales mediante diversas iniciativas que no parece necesario recordar ahora por ser notorias.

En otras palabras, la Fundación Hay Derecho no es una pantalla instrumental creada para litigar, sino una entidad que se ha hecho un lugar propio en el conjunto de formaciones de la sociedad civil española que persiguen finalidades de claro interés público o social.

De otro lado, su naturaleza jurídica significa que, por definición, ha de perseguir fines generales, ya que el artículo 2.1 de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones , impone que el patrimonio fundacional esté afectado de modo duradero a la realización de fines de interés general, que es para lo que el artículo 34 de la Constitución reconoce el derecho de fundación. Fines que se corresponden con los que, según el artículo 3 de ese texto legal, deben perseguir. Reparemos que entre ellos figuran los de carácter cívico, de fortalecimiento institucional, de promoción de los valores constitucionales y de defensa de los principios democráticos, todos ellos directamente relacionados con la preservación del Estado de Derecho y con la mejora del ordenamiento y de sus instituciones.

Además, nos parece importante apuntar que la naturaleza fundacional de la recurrente le dota de consistencia específica en la medida en que descansa en el patrimonio aportado por los fundadores afectado a la realización de los fines de interés general que persigue. Es decir, una fundación desde su propia constitución dispone de los medios para realizar sus objetivos.

Pues bien, está claro que los fines fundacionales de la recurrente responden plenamente a los que el legislador, al desarrollar en este punto la Constitución, ha considerado valiosos.

Todo ello singulariza inicialmente, a nuestro juicio, a la Fundación Hay Derecho y, conjuntamente con las razones que vamos a exponer, nos lleva a apreciar en ella el interés legítimo para recurrir. En efecto, como vamos a ver, su caso no es sólo el interés que hay que presumir en todo ciudadano en la defensa del Estado de Derecho y en la mejora de las instituciones y del ordenamiento jurídico: el de la Fundación Hay Derecho es un interés cualificado y puede considerarse el legítimo que requiere el artículo 19 de la Ley de la Jurisdicción .

Así resulta de su actuación constante, mantenida regularmente en el curso de los años, de promoción y participación en iniciativas rigurosas de estudio y reflexión de los principios e instituciones que distinguen al Estado de Derecho con el fin de promover los primeros y de fortalecer y mejorar las segundas. Fruto de ello son sus propuestas dirigidas a perfeccionar aspectos concretos de nuestra organización constitucional y a mejorar su funcionamiento. Es la suya una actuación que ha merecido el reconocimiento por parte de la Comisión Europea y de distintos órganos públicos y de entidades españolas, tal como lo demuestra que la hayan admitido, que hayan contado con ella en proyectos diversos o suscrito acuerdos de cooperación. Reconocimiento propiciado por la autonomía y seriedad con que se ha desenvuelto a lo largo de los años en la persecución de sus fines fundacionales.

No es, por tanto, la mera y sola autoatribución estatutaria la que aparece aquí, sino una trayectoria continuada, manifestada en las diversas actividades y realizaciones que constan en su web, a la que nos remite en sus escritos procesales y que la contestación a la demanda no ha desvirtuado. Tampoco su compromiso con la defensa del Estado de Derecho y con la mejora de nuestro ordenamiento jurídico y de sus instituciones se agota en la mera defensa de la legalidad, sino que se plasma en el planteamiento de soluciones concretas, fruto de un trabajo interdisciplinar, reflexivo y fundamentado. La suya es, pues, una actividad cualificada y reconocida. Es suficiente, por tanto, para integrar el interés legítimo que exige el artículo 19 de la Ley de la Jurisdicción .

Efectivamente, de tener razón la demanda, la recurrente habrá logrado corregir una aplicación incorrecta del artículo sexto de la Ley Orgánica 3/1980 en un aspecto esencial del régimen jurídico del Consejo de Estado, órgano de relevancia constitucional que, sin duda, forma parte del conjunto de garantías que distinguen al Estado de Derecho en que se constituye España, y así habrá contribuido eficazmente, no sólo a realizar sus fines estatutarios, sino, además, a preservar el ordenamiento jurídico.

En otras palabras, la Fundación Hay Derecho no es una pantalla instrumental creada para litigar, sino una entidad que se ha hecho un lugar propio en el conjunto de formaciones de la sociedad civil española que persiguen finalidades de claro interés público o social."

Como es fácil de ver, aquellas características que se observaron en la Fundación Hay Derecho para apreciar su legitimación en la impugnación del nombramiento de la presidenta del Consejo de Estado no son trasladables a la Asociación Preeminencia del Derecho en el recurso aquí interpuesto. En primer lugar, esta asociación tiene una naturaleza jurídica diferente, sin que esté obligada por su propia naturaleza a perseguir fines generales, ni tener un patrimonio adscrito a tal fin. Tampoco los fines sociales recogidos en sus estatutos son coincidentes con los de la Fundación Hay Derecho, estando centrados en este caso exclusivamente en el ejercicio de acciones judiciales de todo tipo".

Por otra parte, la asociación recurrente carece de un especial reconocimiento por parte de las instituciones públicas por su defensa de los valores del Estado de Derecho, ni su actividad de lucha contra la arbitrariedad, las ilegalidades o los abusos de poder goza de público conocimiento y consideración más allá del activismo procesal. Es decir, las trayectorias públicas de la Fundación Hay Derecho y de la Asociación Preeminencia del Derecho son claramente diferentes, por lo que la analogía pretendida a los efectos del reconocimiento de la legitimación en este proceso no puede acogerse".

Trasladado lo anterior a nuestro caso, vemos que la sentencia considera, respecto de la federación de asociaciones de vecinos, FABZ, sus finalidades estatutarias, extractando las que considera que tienen relación con el caso:

"los Estatutos de la Federación de Asociaciones de Barrios se constata que el objeto de la propia federación es "servir de cauce de todas aquellas actuaciones comunes que se propongan desde las asociaciones vecinales y de consumo federadas en defensa de los intereses generales de la ciudadanía (...)", constituyendo alguno de los fines de la Federación los siguientes:

a) Velar, defender, fomentar y mejorar los intereses generales vecinales, en todo aquello que conlleve la mejora de la calidad de vida de la ciudadanía, en su condición de destinataria final de la actividad urbanística y de vivienda, económica y comercial, educativa, sanitaria, social, medioambiental, cultural, deportiva, de consumo, de género, de participación, etc, tanto en la adquisición, uso o disfrute de bienes muebles o inmuebles, productos, servicios, actividades o funciones, cualesquiera que sea la naturaleza de los mismos y de quienes los produzcan, suministren, presten o expidan,

b) Velar y exigir el cumplimiento por parte de las Administraciones Públicas de los derechos reconocidos en el ordenamiento jurídico.

c) Promover el buen funcionamiento de los servicios públicos, cooperando para ello con las Administraciones Públicas, con una especial defensa de la escuela y sanidad pública.

d) Defender los derechos humanos, los valores democráticos y solidarios y las libertades civiles, promoviendo la participación y lo público como elementos básicos del sistema democrático.

(...)

f) Promover actitudes tendentes a la conciliación de la vida familiar y laboral.

g) Favorecer la promoción social de los colectivos más vulnerables, como son las mujeres, las personas migrantes, desempleadas, infancia, jóvenes, personas mayores y personas con diversidad funcional o sensorial, demandando los recursos públicos que eviten su exclusión y marginación".

Pues bien, si vemos sólo los reseñados, pocos aspectos de la vida social y política escaparían a su autoatribución estatutaria. Pero la realidad es que el ámbito de una asociación de vecinos es el propio del ámbito del ciudadano en sentido estricto, y sería admisible su legitimación, por ejemplo, para recurrir la eliminación de un colegio, o la denegación de la implantación de uno nuevo, o el traslado del mismo, o la eliminación de algún ciclo de enseñanza, pero en este caso se trata de unas ayudas concedidas a un grupo potencial de personas, los padres de alumnos de colegios concertados, en los que no apreciamos, disintiendo de la sentencia, esa conexión directa entre la Federación de las Asociaciones de Barrios y el asunto objeto del recurso, sin que la misma pueda verse directamente afectada en su esfera de derechos e intereses. Es más, con el recurso puede favorecer a ciudadanos de su ámbito de actuación, los padres de alumnos de colegios públicos, pero perjudicar a los padres, en su mismo ámbito y teóricamente representados y defendidos por la Federación, de alumnos de colegios concertados, que tendrán que repartir las ayudas con aquellos y pueden quedar excluidos, con lo cual su actuación en defensa de los intereses generales de la ciudadanía decae, no constatándose, como decimos, un efecto directo en su ámbito de actuación o en los derechos, por lo demás muy difusos, que representan, correspondiendo su defensa a otras asociaciones, como la FAPAR.

El mero hecho de que miembros de dichas entidades puedan verse afectados no es justificación suficiente como para reconocer la legitimación, que por ese motivo habría de reconocerse a una asociación de defensa de la ornitología, a una asociación deportiva o a una de amigos de la capa. La conexión debe ser por razón de la pertenencia a la misma, no por el hecho de que un ámbito como el mencionado, todo el municipio de Zaragoza, alguien de dicha asociación, o incluso de los ciudadanos a los que dice representar, pueda verse afectado, debiendo ser una conexión clara y cierta, y más considerando que los posibles concretos afectados pueden ejercer su derecho a recurrir, no siendo interesados difusos, sino los padres de alumnos, y sus hijos, de colegios públicos, o incluso de privados no concertados.

Y lo mismo cabe decir de la Federación de Enseñanza de Comisiones Obreras, que defienden a los trabajadores de enseñanza, que además pueden ser de la escuela pública, de la privada o de la concertada, sin que el que tengan una conocida postura, asumida en los estatutos, pro enseñanza pública les dote de legitimación para recurrir algo que muy indirectamente, por no decir que en absoluto, les pueda atañer, al tratarse de unas ayudas para actividades extraescolares que ni siquiera involucran a los profesores, al menos no de forma obligatoria.

Respecto de la Confederación General del Trabajo, su disposición sexta, que recoge que constituyen fines del sindicato la representación, defensa y promoción de los derechos e intereses económicos, sociales, profesionales, sindicales» culturales y éticos de los/as afiliados/as al mismo (.. .), constituyendo otro de sus fines el "programar y apoyar acciones tendentes a conseguir mejoras sociales y económicas para sus afiliados/as" tampoco es fundamento, por el hecho de que alguno de ellos pueda verse afectado.

Por todo ello, debe estimarse el recurso en este punto a inadmitirse la legitimación de estas tres entidades.

CUARTO- Fondo del asunto.

El Ayuntamiento considera que la sentencia ha enfocado inadecuadamente la cuestión como un asunto educativo, cuando en realidad estamos ante el ejercicio de una competencia del art. 25.2 LBRL, en concreto de "l) Promoción del deporte e instalaciones deportivas y de ocupación del tiempo libre.m) Promoción de la cultura y equipamientos culturales".En concreto, cuando el 25.2.n dice que es competencia propia "n) Participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y cooperar con las Administraciones educativas correspondientes en la obtención de los solares necesarios para la construcción de nuevos centros docentes. La conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial",ello va ligado a lo que se regula en la DA 15ª LO 2/2006 de Educación, y en ella se prevé como obligación "2. La conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial, corresponderán al municipio respectivo. Dichos edificios no podrán destinarse a otros servicios o finalidades sin autorización previa de la Administración educativa correspondiente",pero ello es diferente del hecho de dar ayudas a alumnos que se considere desfavorecidos en un determinado sector, como ha sido el caso.

Al respecto, y en primer lugar, es indudable que la competencia ejercida es la relativa a Juventud y Deporte y se enmarca, hito 39 , en el Plan Estratégico de Subvenciones del Ayuntamiento de Zaragoza 2020-2023, Línea Estratégica n°1 Acción Social.

Sin embargo, con independencia de que la competencia no sea una competencia educativa propia, no hay compartimentos estancos en muchas materias objeto de la actividad administrativa, y menos en la de fomento, por lo que aunque es cierto que las actividades extraescolares en un sentido lato son de carácter educativo, peues no forman en modo alguno parte del núcleo del derecho a la educación, no dejan de tener tal carácter.

En la LO 8/1985 del derecho a la Educación no se hace una regulación específica de las mismas, pero de diversos preceptos se desprende ese carácter no nuclear y contingente. Así, en el art. 15 se hace referencia a que los centros tienen autonomía para las materias optativas y la adaptación de programas y para organizar actividades culturales escolares y extraescolares.

En el art. 51 se dice que, en los centros concertados, las actividades escolares complementarias, las extraescolares y los servicios escolares no pueden tener un carácter lucrativo, debiendo ser aprobado por el Consejo Escolar su cobro y no pudiendo formar parte del horario escolar, admitiéndose que puedan contribuir al mantenimiento y mejora de las instalaciones, diciéndose que en todo caso son voluntarias. Podemos decir que se establecen como sistema de permanencia en el centro, facilitando a las familias la compatibilidad con sus horarios laborales y garantizando que los hijos estén controlados, y no sólo en su casa o en la calle.

En el 62.1.e se sanciona "Infringir el principio de voluntariedad y no discriminación de las actividades complementarias, extraescolares y servicios complementarios",quedémonos con este dato.

Finalmente, el art. 81.2 de la misma dice "2. En aquellos centros escolares, zonas geográficas o entornos sociales en los cuales exista concentración de alumnado en situación de vulnerabilidad socioeducativa, las Administraciones educativas desarrollarán iniciativas para compensar esta situación. A este fin se podrán establecer actuaciones socioeducativas conjuntas a nivel territorial con las Administraciones locales y entidades sociales, incluyendo una especial atención a la oferta educativa extraescolar y de ocio educativo, así como acciones de acompañamiento y tutorización con el alumnado que se encuentre en esta situación y con sus familias.

Dichas iniciativas y actuaciones se realizarán de manera que se evite la segregación de este alumnado dentro de los centros educativos".

Por otro lado, el art. 84 de la Ley Orgánica de Educación 2/2006, de 3 de mayo, como reseña la sentencia, contiene el establecimiento de la igualdad en el acceso y la no discriminación, apartado 3, por "razón de nacimiento, origen racial o étnico, sexo, religión, opinión, discapacidad, edad, enfermedad, orientación sexual o identidad de género o cualquier otra condición o circunstancia personal o social",lo que incluiría el que la discriminación se produzca entre quienes estudien en centros concertados o públicos, habiendo en ambos alumnado que puede ser vulnerable.

Resumiendo, tienen un carácter educativo muy lato, pero lo tienen, y debe evitarse la discriminación.

Por otro lado, la realidad es que los propios documentos municipales hacen referencia a dicha finalidad educativa:

Así, el propio preámbulo de la convocatoria dice:

"El objeto social del Patronato Municipal de Educación y Bibliotecas (PMEB), de acuerdo con el artículo 2° de sus Estatutos, establece como finalidad de este Organismo Público la gestión a través de órgano especializado de la oferta municipal en los ámbitos de la educación, que comprende por tanto la planificación, programación, gestión y difusión de actividades educativas, en cualquiera de sus manifestaciones, de forma directa o en colaboración con otras entidades, incluyendo por tanto la convocatoria y concesión de subvenciones, ayudas, concursos, premios y ayudas en materia educativa y la colaboración con otras iniciativas públicas y privadas en proyectos educativos Uno de los principales objetivos de este Organismo Autónomo es el apoyo, difusión y promoción del tejido educativo de la ciudad de Zaragoza".

Por otro lado, en la base primera no se limita la actividad subvencionada a la deportiva, que es una competencia municipal propia, como se ha visto, sino que las "bases tienen por objeto regular el régimen de ayudas económicas para el alumnado en situación de exclusión o riesgo social de centros escolares concertados de la ciudad de Zaragoza, con el fin de acceder a actividades promovidas por dichos Centros relacionadas con:

a- La promoción de actividades deportivas, culturalesy vinculadas con las tecnologías de la información y las comunicaciones.

b- La promoción de actividades que favorezcan el desarrollo formativo, intelectual y socialen igualdad de condiciones(...)

Las ayudas podrán tener como destino la realización por parte del alumnado de las actividades promovidas por el centro escolar, así como a la adquisición por parte del alumnado de material deportivo, bibliográfico, informático o de otra clase que sirva directamente para la participación en dichas actividades".

En las bases, por tanto, se reconoce por el Ayuntamiento dicho carácter educativo, en sentido amplio, el cual, por otro lado, se reconoce también a las actividades extraescolares en el art. 81.2 LO 2/2006, aunque es cierto que se refiere sólo a las administraciones con competencias educativas que tienen que velar por ellas, y las municipales se refieren a los colegios y lugares.

En cuanto a que los centros concertados parten de una desigualdad, con lo que ello supone de mayor coste que ha de repercutirse, en cuanto deben asumir unos gastos de luz, agua, apertura, etc, que en los públicos son asumidos por la administración, sí es un hecho notorio, porque la asunción de costes de dichos centros concertados no los asume la administración educativa, pero lo cierto es que las subvenciones pueden abarcar material o realización de actividades fuera de los propios centros, base 3.2, por lo que no se justifica en ese motivo.

Es cierto que se ha admitido que en determinados supuestos pueda haber diferencias en determinadas ayudas o subvenciones, Sentencia de 02/02/2010 de la Sala de lo CA del TSJ de Valencia, pero se hizo en función de que era la propia administración titular y titular de la gestión, por lo que no sería aplicable al caso.

Por otro lado, la STSJ sala de lo Contencioso de la Comunidad Valenciana, Sección 4 de 29/01/2024 y STSJ de 22/06/2022, PO 191/2019 (que se cita en la sentencia de instancia) establecen la prohibición de exclusión del alumnado de la escuela concertada a unas ayudas ofertadas por la CA Valenciana, caso similar, pero inverso, al presente.

En cuanto a la STS 24 de julio de 2012, se justifica en las disponibilidades presupuestarias.

Es cierto que estamos ante materia de subvenciones y que en las mismas normalmente se decide ayudar a un determinado sector, actividad, grupo de población, etc, lo cual en sí siempre conlleva una cierta discriminación, siendo lo relevante si la misma tiene justificación.

En este caso, es cierto que se había percibido una discriminación objetiva, dentro de los colegios concertados, respecto de los alumnos con padres de menores rentas, y eso es lo que pretendía solucionar esta subvención. Sin embargo, con ello se incurre en una discriminación injustificada, dado que esa misma percepción de discriminación puede producirse respecto de los alumnos de los colegios públicos si, por motivos económicos, deben renunciar a las actividades extraescolares que se organicen, normalmente a cargo de las AMPAS, pues parece que no se organizan por la administración educativa

La realidad es que, viendo la oferta, que se limita a alumnos de los colegios concertados en relación con actividades extraescolares, y aun cuando son menos habituales las actividades extraescolares en colegios públicos, es perfectamente aplicable a los alumnos de los colegios públicos, dado que sólo pueden pedirse en función de actividades extraescolares, en concreto la base 6.4: "6.4. El alumnado destinatario de la ayuda deberá acreditar que está inscrito o aportar el compromiso de inscribirse en el curso 2022-2023 en actividades deportivas, culturales y en las vinculadas con las tecnologías de la información y las comunicaciones en el centro en que se encuentre escolarizado. El compromiso de realizar la actividad se incluye en la declaración responsable referida en la base 10.5, anexada a las presentes bases".

Por tanto, aunque el Ayuntamiento ha utilizado un término de comparación que no sería totalmente inadecuado, los alumnos con recursos y con menos recursos de la educación concertado, con ello se incurre en una discriminación respecto de los alumnos de la escuela pública en la misma situación, sin que haya motivos para excluir a éstos como término de comparación. Con ello, se infringe lo indicado por el TC, en la STC 156/2014 , de 25 de septiembre , que enjuiciaba una norma de seguridad social relativa al trabajo a tiempo parcial, recapitulaba la doctrina constitucional sobre la cláusula de igualdad ex art. 14 CE . Afirmaba que " este Tribunal tiene declarado, desde la STC 22/1981, de 2 de julio , recogiendo al respecto la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que `el principio de igualdad no implica en todos los casos un tratamiento legal igual con abstracción de cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica, de manera que no toda desigualdad de trato normativo respecto a la regulación de una determinada materia supone una infracción del mandato contenido en el art. 14 CE , sino tan sólo las que introduzcan una diferencia entre situaciones que puedan considerarse iguales, sin que se ofrezca y posea una justificación objetiva y razonable para ello ... También es necesario, para que sea constitucionalmente lícita la diferencia de trato, que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal distinción sean proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos? ( SSTC 200/2001, de 4 de octubre, FJ 4 ; y 88/2005, de 18 de abril , FJ 5, por todas).".Por solucionar una discriminación se ha producido otra.

En definitiva, aun cuando puede entenderse la finalidad de evitar esa discriminación objetiva para los alumnos de menores rentas, la realidad es que tal solución ha producido un trato discriminatorio respecto de los alumnos de la enseñanza pública que se encuentran con la misma situación discriminatoria en sus colegios públicos, con lo cual acaban sufriendo una doble discriminación, primeramente respecto de los alumnos con más medios que van a la pública y en segundo lugar respecto de los alumnos con menos medios de la enseñanza concertada, por lo cual debemos declarar conforme a derecho la sentencia impugnada.

QUINTO-Costas.

No procede hacer expresa condena de las costas del recurso de apelación, ni tampoco de las de primera instancia, dadas las dudas jurídicas de la cuestión, conforme al art. 139 LJCA.

PRIMERO: Por la coincidencia del objeto del recuso hemos deliberado y fallado este recurso con la apelación 645/2024, en la que se trata de la misma ayuda pero para el Curso 2022/2023.

Allí como aquí se recurre la sentencia que estimó el recurso y anuló su Base Séptima b), que dice "b) El alumno/a deberá estar matriculado en un centro de educación concertado con domicilio en el término municipal de Zaragoza o hallarse en el proceso de admisión correspondiente para el curso escolar 2022-2023"en lo relativo a la circunscripción a los alumnos de centro concertado, con exclusión implícita de los alumnos de centros públicos.

Se recurre por el Ayuntamiento de Zaragoza y se invoca de nuevo inadmisión por falta de legitimación respecto de Federación Asociaciones de Barrios Saracosta de Zaragoza, Sindicato de Enseñanza CGT y Sindicato de Enseñanza de CCOO por considerar que no concurren en ellos interés legítimo, aspecto que no afectaría a la sustantividad del litigio, al haber otras entidades cuya legitimación no se discute, pero que puede ser relevante para el futuro, alegándose de nuevo que no se está ante una cuestión del derecho a la educación, sino ante una competencia relativa a juventud y deporte, con lo cual no se opera con los mismos parámetros que en aquella.

Se oponen las entidades actores ya indicadas.

SEGUNDO: Reiteración de argumentos de la sentencia.

Se alega que no se hace una crítica de la sentencia y que eso sería motivo de desestimación, aportando los argumentos reiterados de la contestación a la demanda.

Debe rechazarse este elemento obstativo, pues con independencia de lo que se haya podido decir en otros procedimientos, como en el 250/2022, sentencia 14-11-2022, la realidad es que la apelación sí contiene una crítica a la sentencia.

Así, en cuanto a la legitimación, se argumenta contra las dudas que expresó la sentencia sobre la legitimación de dichas entidades.

Por su lado, en cuanto al fondo, es cierto que reitera sus argumentos, pero lo hace atacando el planteamiento de base de la sentencia de considerar que se está ante materia educativa.

Por tanto, debe rechazarse este argumento obstativo.

TERCERO- Legitimación.

En relación con esta cuestión, cabe traer a colación lo dicho en el ATS 24-7-2025, rec. 81/2025 en relación con recursos de dos asociaciones contra nombramientos de magistrados del TS hechos por el CGPJ, y en el que se hace un resumen de la doctrina y una recopilación de supuestos de admisión y de inadmisión recientes respecto de asociaciones, lo que en este caso será extensible a los sindicatos recurrentes, como luego se dirá.

En el mismo se dice:

"En este sentido, en la sentencia de esta Sala de 13 de noviembre de 2007 (RC 8719/2004 ), dijimos:

«El concepto de interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 de la Ley jurisdiccional contencioso-administrativa, que debe interpretarse a la luz del principio pro actione que tutela el artículo 24 de la Constitución ( STC 45/2004, de 23 de marzo ),equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta.

Sabido es que este Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado, según se refiere en las sentencias de 7 de abril de 2005 (RC 5572/2002 ) con cita de las sentencias de 29 de octubre de 1986 , 18 de junio de 1997 y de 22 de noviembre de 2001 (RC 2134/1999 ),«que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación «ad processum» y la legitimación «ad causam». Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, lo que «es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos».

Pero distinta de la anterior es legitimación «ad causam» que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e «implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito»; añadiendo la doctrina científica que «esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente procesal». Y es, precisamente, el Tribunal Constitucional quien en el Fundamento Jurídico 5º de su sentencia de 11 de noviembre de 1991 , ha dicho que «la legitimación [se refiere a la legitimación ad causam], en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso». Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto»

En relación con la legitimación de las Asociaciones, específicamente regulada en el artículo 19.1 b) de la Ley 29/1988, de 13 de julio ,reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, cabe reseñar la sentencia del Tribunal Constitucional 282/2006, de 9 de octubre ,en la que se fija la doctrina referida a que procede reconocer legitimación activa a una asociación cuando se evidencie que existe una relación directa entre los fines de la Asociación y los concretos motivos en que se fundamenta la impugnación del acto administrativo.

En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de 30 de noviembre de 2023 (RCA 918/2022 ), hemos recopilado las últimas resoluciones de esta Sala, referidas a cuales son los criterios aplicables para determinar que una Asociación, que defiende con carácter general el interés general, está legitimada para recurrir una actuación administrativa, sentando la doctrina de que hay que atender, en cada caso, a la naturaleza, consistencia y trayectoria de la entidad, y a la conexión o vinculo existente entre los fines que promueve la Asociación que acciona y el objeto de la pretensión ejercitada, rechazando, en todo caso, la legitimación de aquellas Asociaciones que "sirvan de pantalla instrumental creada para litigar".

Partiendo de la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional y por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, formuladas en relación con la configuración del instituto de la legitimación, consideramos que, en el supuesto que enjuiciamos, debe declararse la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, con base en la aplicación del artículo 69 b) de la ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en cuanto apreciamos que no concurre el presupuesto de interés legítimo establecido en el artículo 19.1 a) de la citada ley jurisdiccional , -que es el título legitimador invocado por la parte recurrente-, ni el interés en defensa de los intereses colectivos afectados a que alude el artículo 19.1 b) del citado texto legal , que le habilite para entablar la acción procesal con el objeto de que se declare la nulidad del Acuerdo del Consejo General del Poder Judicial impugnado.

En el caso de la Asociación Protectora del Arrui, esta apreciación es más que evidente. Ningún interés asociativo puede verse comprometido con los nombramientos de los magistrados del Tribunal Supremo realizado por el Consejo General del Poder Judicial respecto de una asociación que tiene como fin social la protección de una especie animal. Consideración que no se altera por el hecho de una de las magistradas nombradas haya dictado resoluciones que no sean del agrado de la recurrente.

En lo que respecta a la Asociación Preeminencia del Derecho, el interés que aduce como fundamento de sus pretensiones no va más allá que el interés en defensa de la legalidad, que no resulta equiparable con la noción de interés legítimo.

En efecto, cabe poner de relieve que la Asociación recurrente fundamenta su legitimación en una alusión genérica «al control de la arbitrariedad de los poderes públicos», que se vincula a los fines de la Asociación (art. 3 de sus estatutos) de «luchar, mediante la denuncia y el ejercicio de las acciones jurídicas de todo tipo (querellas, demandas, peticiones, quejas y similares), contra la arbitrariedad, ilegalidades o abusos de poder cometidos desde los órganos de las Administraciones Públicas o desde la Justicia, incluidos el Ministerio Fiscal, los Colegios Profesionales o las Administraciones locales o autonómicas o de otro tipo que existan o se puedan crear en el futuro".No ha acreditado, sin embargo, en qué medida de la estimación del recurso contencioso-administrativo se derivaría una posición de ventaja, utilidad o beneficio, material o moral, o la evitación de un perjuicio para la Asociación recurrente.

Resulta aplicable, por tanto, la doctrina establecida en el Auto de esta Sala de 16 de diciembre de 2021 (RC 178/2021 ), que negó la legitimación a la Asociación Mediterránea Anticorrupción y por la Transparencia para impugnar el nombramiento del Presidente de la Audiencia Provincial de Almeria, con base en el razonamiento de que el artículo 7.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial prevé que "Los Juzgados y Tribunales protegerán los derechos e intereses legítimos, tanto individuales como colectivos, sin que en ningún caso pueda producirse indefensión. Para la defensa de estos últimos se reconocerá la legitimación de las corporaciones, asociaciones y grupos que resulten afectados o que estén legalmente habilitados para su defensa y promoción"y el artº 19.1.b) de la LJ , establece que "están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo: Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos".

Por ello, aunque la ampliación que se le ha venido otorgando al concepto de interés legítimo, no cabe, aplicar en el supuesto que enjuiciamos en este recurso contencioso-administrativo, una extensión tal que venga a identificar la legitimación por interés con la acción popular o en defensa estricta de la legalidad, excepto cuando así venga autorizado expresamente por la ley, pues la significación que la Constitución otorga a las Asociaciones ex artículo 22 CE , como instrumentos de participación ciudadana indispensables para articular y vertebrar una sociedad democrática avanzada, no alcanza a transformarlas en guardianes abstractos de la legalidad, con indiferencia de las circunstancias en que ésta pretenda hacer valer.

En este sentido, estimamos que, en razón de las circunstancias concurrentes en este caso, no desconsideramos la doctrina sentada en las sentencias del Tribunal Constitucional de 11 de julio y 17 de octubre de 1983 ,que justificaron la extensión de dicho concepto en que dentro del actual Estado Social y Democrático de Derecho el individuo se encuentra en la necesidad de asociarse o agruparse para articular medidas efectivas de defensa ante poderosas y anónimas organizaciones administrativas; se otorga preeminencia a los derechos ciudadanos dando lugar a la consideración de un interés general que trasciende el que asume y gestiona la administración como única y legítima representante del mismo, dando lugar a la aparición progresiva de intereses difusos y colectivos que conforman el interés general y que demandan su reconocimiento y protección. El interés legítimo abarca no sólo el interés directo, sino también el indirecto, de suerte que todo interés individual y social tutelado por el Derecho indirectamente con motivo de la protección del interés general podía clasificarse como interés legítimo.

Asimismo, consideramos que la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo no resulta disconforme con el derecho a un proceso equitativo, que garantiza el artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos , ratificado por España por Instrumento de 29 de septiembre de 1979, que constituye para los órganos judiciales una fuente interpretativa prevalente del derecho a la tutela judicial efectiva, de conformidad con el artículo 10.2 de la Constitución , que exige que los órganos judiciales contencioso-administrativos apliquen las causas de inadmisión respetando el principio de proporcionalidad entre las limitaciones impuestas al derecho de acceso a un tribunal para que examine el fondo del recurso y las consecuencias de su aplicación. ( Sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 9 de noviembre de 2004. Caso Sáez Maeso contra España ) y de 7 de junio de 2007 (Caso Salt Hiper, S.L. contra España), en la medida en que la apreciación de las causas de inadmisibilidad, responde a un objetivo legítimo de preservar la naturaleza del proceso contencioso-administrativo, que impone a los recurrentes el cumplimiento de las condiciones establecidas legalmente para su admisión, entre ellas destacadamente la existencia de un interés legítimo, sin que su exigencia se revele como una carga desproporcionada.

Finalmente, en cuanto a la invocación de la STS 1611/2023 (caso Hay Derecho ) conviene recordar lo que allí se dijo en el Fundamento Jurídico IV para justificar la legitimación activa de dicha fundación y comprobar si es extrapolable a nuestro caso:

«A) Sobre la legitimación activa de la Fundación Hay Derecho.

El artículo 19 de la Ley de la Jurisdicción exige a quien quiera interponer un recurso contencioso-administrativo ser titular de un derecho o interés legítimo que se vea afectado por la disposición, actuación administrativa o falta de ella que pretenda impugnar. Parece claro que la recurrente no es titular de ningún derecho que haya menoscabado el Real Decreto 926/2022. Por tanto, se trata de saber si es titular de algún interés legítimo en el que este último incida.

Según se ha visto, los fines fundacionales que mueven a la actora son la defensa del Estado de Derecho en España y la mejora de nuestros ordenamiento e instituciones. Nos explica, además, las actividades que viene realizando desde hace varios años en la persecución de estos fines y de las relaciones que al respecto ha trabado con la Comisión Europea y con determinados órganos de la Administración. Asimismo, ha expuesto la trayectoria que ha seguido desde su constitución en 2014 para poner de relieve la seriedad con la que se conduce y los muy escasos supuestos en los que ha ejercido acciones ante los tribunales de esta jurisdicción. También ha señalado el beneficio o ventaja que obtendría con la estimación de su recurso: evitar el deterioro del Estado de Derecho y de sus instituciones y ver realizados sus fines, cuya trascendencia objetiva no deja de resaltar.

A esas consideraciones, el Abogado del Estado opone que la posición de la Fundación Hay Derecho respecto del Real Decreto 926/2022 no es distinta de la de cualquier ciudadano, que no le mueve ningún otro afán que la defensa de su entendimiento de la legalidad, ni tiene otro sustento que la autoatribución estatutaria de unas finalidades, todo lo cual es, según reiterada jurisprudencia, insuficiente para reconocer el imprescindible interés legítimo que fundamenta la imprescindible legitimación.

Hemos de comenzar indicando que, en este caso, no sirve para integrar la finalidad fundacional el argumento esgrimido por la recurrente de que, de no reconocérsele legitimación, no habría quién pudiera impugnar este Real Decreto con lo que se crearía respecto de él una suerte de espacio de inmunidad. No sirve porque hay sujetos que cuentan con ella, como puede suceder con corporaciones y asociaciones profesionales del ámbito jurídico o con las Administraciones destinatarias de los dictámenes.

Respecto de esa jurisprudencia a la que apela el Abogado del Estado, recordaremos que insiste en que la legitimación se ha de apreciar caso por caso. Ciertamente, hay unas premisas fijas: en el proceso contencioso-administrativo sólo de manera excepcional cabe la acción pública. Existe únicamente en aquellos supuestos en los que la Ley la prevé expresamente y no nos encontramos ante uno de ellos. Es, desde luego, correcto cuanto alega el Abogado del Estado sobre la insuficiencia de la atribución estatutaria de unos determinados fines u objetivos para, con ese único apoyo, apreciar la legitimación. No obstante, es igualmente verdad que, a partir de esa atribución y mediando otros elementos, sí cabe reconocerla.

Conviene, pues, repasar de qué modo se han aplicado estos presupuestos a entidades similares a la recurrente a fin de comprobar si es posible, advertir, por encima del casuismo, alguna indicación más que nos sea útil. A tal efecto, nos vamos a ceñir a resoluciones dictadas desde 2000.

En ese período, ya sea en sentencia, ya sea en auto, la Sala no ha reconocido legitimación activa a diversas asociaciones o fundaciones o no la ha reconocido en la medida pretendida por los recurrentes. Esto último es lo que ha sucedido con la Fundación Francisco Franco [ sentencia n.º 477/2023, de 13, de abril (casación n.º 5578/2021 )] para impugnar cambios de nombres de calles. No reconocimos legitimación al Club Liberal Español para recurrir el acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional de 6 de octubre de 2020 que aprobó el procedimiento de actuación contra la desinformación [ sentencia n.º 1240/2021, de 18 de octubre (recurso n.º 361/2020 )]. Tampoco se le reconoció a ACCESS INFO EUROPE y a ANDALUCÍA ACOGE para recurrir el acuerdo del Consejo de Ministros de 19 de julio de 2019, que autoriza la aplicación del Fondo de Contingencia por importe de 30 millones de euros y la concesión de un suplemento de crédito en el presupuesto del Ministerio del Interior por esa cuantía [sentencia n.º 1817/2020, de 23 de diciembre (recurso n.º 386/2019 )].

Igualmente negativa fue la apreciación a la que llegó en punto a la legitimación activa la sentencia n.º 851/2017, de 16 de mayo (casación n.º 4152/2016 ) respecto de la Asociación de Víctimas de la Ley de Violencia de Género para recurrir el acuerdo del Consejo de Ministros que acordó conmutar una pena de cuatro meses de prisión por la de 30 días de trabajo en beneficio de la comunidad con determinadas condiciones. Y la sentencia de 13 de junio de 2014 (casación n.º 2635/2012 ) no apreció la legitimación activa de la asociación Convivencia Cívica Catalana para recurrir el Decreto 128/2010, de 14 de septiembre, sobre la acreditación del conocimiento lingüístico del profesorado de las Universidades del sistema universitario de Cataluña. Por su parte, la sentencia de 9 de julio de 2013 (recurso n.º 357/2011 ), limitó la legitimación activa de la asociación Plataforma Cívica por la Independencia Judicial para recurrir el acuerdo del Consejo General del Poder Judicial por el que se aprobó el Reglamento 2/2011 de la Carrera Judicial a la impugnación de su artículo 326.1.

También fue negativa la apreciación por la sentencia de 31 de mayo de 2006 (recurso n.º 38/2004 ) sobre la pretendida legitimación activa de la Fundación Observatorio de Derechos Lingüísticos para impugnar el Real Decreto 102/2004, de 19 de enero, de nombramiento del Presidente del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco. Otro tanto, dijo la sentencia de 10 de junio de 2004 (recurso n.º 5/2003 ) respecto de la asociación Xustiza e Sociedade de Galicia para recurrir el Real Decreto 232/2002, de 1 de marzo, por el que se regula el registro de sentencias sobre responsabilidad penal de los menores.

Entre los autos dictados por la Sala que no reconocen legitimación activa figuran los siguientes: (i) el de 27 de junio de 2023 (recurso n.º 56/2023) no se la reconoció a la asociación Sociedad Civil de Granada. Juntos por Granada para recurrir el Real Decreto 209/2022, de 22 de marzo, por el que se establece el procedimiento para la determinación de las sedes físicas de las entidades pertenecientes al sector público institucional estatal; (ii) el de 16 de diciembre de 2021 (recurso n.º 178/2021) negó la de la Asociación Mediterránea Anticorrupción y por la Transparencia para recurrir el Real Decreto 198/2021, de 23 de marzo, por el que se nombró al Presidente de la Audiencia Provincial de Almería; (iii) el de 16 de septiembre de 2020 (recurso n.º 162/2020 ) rechazó la de la Asociación de Abogados Cristianos para recurrir la actuación del Ministerio de Igualdad consistente en colocar una bandera no oficial en el edificio donde tiene su sede; (iv) el de 28 de mayo de 2019 (recurso n.º 374/2018) negó la legitimación de la asociación Atenes. Juristes pels Drets Civils para recurrir el acuerdo de la Comisión de Selección prevista en el artículo 305 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ; (v) el de 24 de julio de 2007 (recurso n.º 368/2007) y el de 24 de mayo de 2007 (recurso n.º 191/2007) rechazaron la de asociación Preeminencia del Derecho para recurrir un acuerdo del Consejo de Ministros que propuso una terna de candidatos a Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos; (vi) el de 27 de noviembre de 2002 (recurso n.º 137/2002) negó la legitimación de la Asociación de Abogados Demócratas por Europa para recurrir un Real Decreto que concedió la Gran Cruz de la Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo a don Pedro Miguel.

De otro lado, es reiterada la jurisprudencia que niega a los partidos políticos legitimación fuera de los supuestos en que están directamente afectados sus derechos o intereses legítimos más allá de sus planteamientos meramente políticos. Las sentencias de esta Sección n.º 1294 y 1295/2021, de 2 de noviembre (recursos n.º 76 y 64/2020 ), la compendian y a ellas se refieren, además de a otras, las dictadas por la Sección Quinta con los números 1147, 1213 y 1307/2023, de 19 de septiembre, de 2 de octubre, y de 23 de octubre (recursos n.º 213, 215 y 205/2021, respectivamente).

Por lo que hace a los pronunciamientos que han reconocido legitimación activa, por orden cronológico inverso, nos encontramos con los siguientes.

La sentencia n.º 120/2023, de 2 de febrero (recurso n.º 431/2022 ), reconoció la legitimación a la Fundación Toro de Lidia para impugnar el Real Decreto 210/2022, 22 de marzo, por el que se establecen las normas reguladoras del Bono Cultural Joven.

Estimamos las pretensiones de Caritas Española contra el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Melilla que aprobó las "Instrucciones para la gestión del padrón municipal de habitantes de Melilla" en el apartado correspondiente al empadronamiento de menores extranjeros procedentes de Nador y que viven en Melilla en la sentencia n.º 473/2022, de 25 de abril (casación n.º 4787/2021 ). No hubo debate sobre la legitimación.

La Fundación Avata de Ayuda al Accidentado, vio reconocida por sentencia n.º 1244/2021, de 19 de octubre, (recurso 143/2020 ), su legitimación para impugnar la Orden SND/413/2020, de 15 de mayo, por la que se establecen medidas especiales para la inspección técnica de vehículos.

El pleno de la Sala Tercera conoció, sin que se planteara objeción alguna, del recurso de la Asociación Pro Derechos Humanos de Andalucía, de la Federación de Asociaciones de S.O.S. Racismo del Estado Español y de la Federación Andalucía Acoge contra el Real Decreto 162/2014, por el que se aprueba el Reglamento de funcionamiento y régimen de los centros de internamiento de extranjeros [ sentencia de 10 de febrero de 2015 (recurso n.º 373/2014 )].

La sentencia de 11 de junio de 2013 (recurso n.º 341/2011 ) reconoció legitimación activa a la Asociación Catalana de Profesionales de Extranjería para impugnar el Real Decreto 557/2021, de 20 de abril, que aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social tras su reforma por la Ley Orgánica 2/2009.

Antes, la sentencia de 12 de marzo de 2013 (recurso n.º 343/2011 ) conoció de la impugnación de esta misma disposición general por la Federación de Asociaciones Pro Inmigrantes Andalucía Acoge, la Asociación pro Derechos Humanos de Andalucía y la Federación de Asociaciones S.O.S. Racismo sin que se cuestionara su legitimación activa. Tampoco hubo debate en el recurso de casación n.º 6264/2010, resuelto por la sentencia de 8 de noviembre de 2011 , sobre la legitimación de la Federación Andalucía Acoge para impugnar la resolución de convocatoria de becas para los alumnos que vayan a iniciar estudios universitarios en el punto en que exigía a los estudiantes extranjeros no comunitarios acreditar su situación de residencia.

Convivencia Cívica Catalana vio reconocida su legitimación para recurrir el Reglamento para el uso de la lengua catalana en la Diputación de Girona por la sentencia de 5 de mayo de 2015 (recurso de casación n.º 1604/2013 ). Y la sentencia de 12 de diciembre de 2008 (recurso de casación n.º 570/2005 ) confirmó su reconocimiento por la Sala de instancia respecto de la escolarización de alumnos en su lengua habitual.

También han visto reconocida su legitimación activa la Federación Estatal Coordinadora Estatal de Asociaciones Solidarias con el Sáhara, la Asociación Observatorio Aragonés para el Sahara Occidental, y la Asociación "UM DRAIGA" Amigos del Pueblo Saharaui en Aragón por la sentencia de 19 de marzo de 2013 (recurso n.º 245/2011 ) contra el Real Decreto 249/2011, de 18 de febrero, por el que se concede a título póstumo la Gran Cruz de la Real Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo a una determinada persona que falleció en el antiguo Sahara español el 10 de enero de 1976.

En fin, la Coordinadora de Barrios para el seguimiento de Menores y Jóvenes y la Asociación pro Derechos Humanos de Andalucía vieron reconocida su legitimación por la sentencia de 10 de noviembre de 2006 (recurso n.º 116/2004 ) para impugnar el Reglamento de desarrollo de la Ley Penal del Menor.

Por su parte, la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 282/2006 reconoció legitimación activa a la Associació Catalana per a la defensa dels Drets Humans para impugnar la concesión de una distinción a quien fue partícipe en violaciones de derechos humanos. El Tribunal Constitucional apreció una relación entre los fines de la asociación recurrente y el concreto motivo en que se fundamentó su impugnación del acto administrativo. Por eso, concluyó que "no cabe negar que para la asociación recurrente, en atención a sus fines estatutarios no es neutral o indiferente el mantenimiento de la norma recurrida". Debemos destacar que el auto de 27 de noviembre de 2002 (recurso n.º 137/2002) de esta Sala había negado a esta asociación la legitimación que acabó reconociéndole el Tribunal Constitucional.

De las sentencias mencionadas se desprende que, dentro del casuismo que predomina en esta materia, hay una pauta en cuya virtud se aprecia interés legítimo en los recurrentes y, por tanto, su legitimación. No es otra que su relación con la cuestión de fondo debatida en cada proceso, no en términos hipotéticos o abstractos, sino establecida, a partir de los fines estatutarios de cada asociación o fundación y de su respectiva naturaleza a partir de la actuación efectiva que ha desplegado a lo largo de su trayectoria. Asimismo, puede apreciarse una tendencia hacia un entendimiento menos rígido del interés legítimo necesario para fundamentar la legitimación activa.

Pues, bien, aquí es evidente que no estamos ante un partido, ni ante una estructura vinculada a un partido. Por tanto, no son aplicables los criterios sentados a propósito de ellos, criterios que serían extensibles a organizaciones o entidades instrumentales, vinculadas formal o materialmente a los mismos.

Nos encontramos, por el contrario, con una fundación surgida autónomamente, que lleva constituida varios años durante los cuales viene desarrollando regularmente su actividad en pro del Estado de Derecho en diversos campos. Lo ha hecho, a menudo, en colaboración o con la ayuda de organismos públicos españoles e, incluso, con la Comisión Europea, la cual, como es notorio, viene impulsando la profundización en el Estado de Derecho y la prevención de la regresión en sus principios esenciales mediante diversas iniciativas que no parece necesario recordar ahora por ser notorias.

En otras palabras, la Fundación Hay Derecho no es una pantalla instrumental creada para litigar, sino una entidad que se ha hecho un lugar propio en el conjunto de formaciones de la sociedad civil española que persiguen finalidades de claro interés público o social.

De otro lado, su naturaleza jurídica significa que, por definición, ha de perseguir fines generales, ya que el artículo 2.1 de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones , impone que el patrimonio fundacional esté afectado de modo duradero a la realización de fines de interés general, que es para lo que el artículo 34 de la Constitución reconoce el derecho de fundación. Fines que se corresponden con los que, según el artículo 3 de ese texto legal, deben perseguir. Reparemos que entre ellos figuran los de carácter cívico, de fortalecimiento institucional, de promoción de los valores constitucionales y de defensa de los principios democráticos, todos ellos directamente relacionados con la preservación del Estado de Derecho y con la mejora del ordenamiento y de sus instituciones.

Además, nos parece importante apuntar que la naturaleza fundacional de la recurrente le dota de consistencia específica en la medida en que descansa en el patrimonio aportado por los fundadores afectado a la realización de los fines de interés general que persigue. Es decir, una fundación desde su propia constitución dispone de los medios para realizar sus objetivos.

Pues bien, está claro que los fines fundacionales de la recurrente responden plenamente a los que el legislador, al desarrollar en este punto la Constitución, ha considerado valiosos.

Todo ello singulariza inicialmente, a nuestro juicio, a la Fundación Hay Derecho y, conjuntamente con las razones que vamos a exponer, nos lleva a apreciar en ella el interés legítimo para recurrir. En efecto, como vamos a ver, su caso no es sólo el interés que hay que presumir en todo ciudadano en la defensa del Estado de Derecho y en la mejora de las instituciones y del ordenamiento jurídico: el de la Fundación Hay Derecho es un interés cualificado y puede considerarse el legítimo que requiere el artículo 19 de la Ley de la Jurisdicción .

Así resulta de su actuación constante, mantenida regularmente en el curso de los años, de promoción y participación en iniciativas rigurosas de estudio y reflexión de los principios e instituciones que distinguen al Estado de Derecho con el fin de promover los primeros y de fortalecer y mejorar las segundas. Fruto de ello son sus propuestas dirigidas a perfeccionar aspectos concretos de nuestra organización constitucional y a mejorar su funcionamiento. Es la suya una actuación que ha merecido el reconocimiento por parte de la Comisión Europea y de distintos órganos públicos y de entidades españolas, tal como lo demuestra que la hayan admitido, que hayan contado con ella en proyectos diversos o suscrito acuerdos de cooperación. Reconocimiento propiciado por la autonomía y seriedad con que se ha desenvuelto a lo largo de los años en la persecución de sus fines fundacionales.

No es, por tanto, la mera y sola autoatribución estatutaria la que aparece aquí, sino una trayectoria continuada, manifestada en las diversas actividades y realizaciones que constan en su web, a la que nos remite en sus escritos procesales y que la contestación a la demanda no ha desvirtuado. Tampoco su compromiso con la defensa del Estado de Derecho y con la mejora de nuestro ordenamiento jurídico y de sus instituciones se agota en la mera defensa de la legalidad, sino que se plasma en el planteamiento de soluciones concretas, fruto de un trabajo interdisciplinar, reflexivo y fundamentado. La suya es, pues, una actividad cualificada y reconocida. Es suficiente, por tanto, para integrar el interés legítimo que exige el artículo 19 de la Ley de la Jurisdicción .

Efectivamente, de tener razón la demanda, la recurrente habrá logrado corregir una aplicación incorrecta del artículo sexto de la Ley Orgánica 3/1980 en un aspecto esencial del régimen jurídico del Consejo de Estado, órgano de relevancia constitucional que, sin duda, forma parte del conjunto de garantías que distinguen al Estado de Derecho en que se constituye España, y así habrá contribuido eficazmente, no sólo a realizar sus fines estatutarios, sino, además, a preservar el ordenamiento jurídico.

En otras palabras, la Fundación Hay Derecho no es una pantalla instrumental creada para litigar, sino una entidad que se ha hecho un lugar propio en el conjunto de formaciones de la sociedad civil española que persiguen finalidades de claro interés público o social."

Como es fácil de ver, aquellas características que se observaron en la Fundación Hay Derecho para apreciar su legitimación en la impugnación del nombramiento de la presidenta del Consejo de Estado no son trasladables a la Asociación Preeminencia del Derecho en el recurso aquí interpuesto. En primer lugar, esta asociación tiene una naturaleza jurídica diferente, sin que esté obligada por su propia naturaleza a perseguir fines generales, ni tener un patrimonio adscrito a tal fin. Tampoco los fines sociales recogidos en sus estatutos son coincidentes con los de la Fundación Hay Derecho, estando centrados en este caso exclusivamente en el ejercicio de acciones judiciales de todo tipo".

Por otra parte, la asociación recurrente carece de un especial reconocimiento por parte de las instituciones públicas por su defensa de los valores del Estado de Derecho, ni su actividad de lucha contra la arbitrariedad, las ilegalidades o los abusos de poder goza de público conocimiento y consideración más allá del activismo procesal. Es decir, las trayectorias públicas de la Fundación Hay Derecho y de la Asociación Preeminencia del Derecho son claramente diferentes, por lo que la analogía pretendida a los efectos del reconocimiento de la legitimación en este proceso no puede acogerse".

Trasladado lo anterior a nuestro caso, vemos que la sentencia considera, respecto de la federación de asociaciones de vecinos, FABZ, sus finalidades estatutarias, extractando las que considera que tienen relación con el caso:

"los Estatutos de la Federación de Asociaciones de Barrios se constata que el objeto de la propia federación es "servir de cauce de todas aquellas actuaciones comunes que se propongan desde las asociaciones vecinales y de consumo federadas en defensa de los intereses generales de la ciudadanía (...)", constituyendo alguno de los fines de la Federación los siguientes:

a) Velar, defender, fomentar y mejorar los intereses generales vecinales, en todo aquello que conlleve la mejora de la calidad de vida de la ciudadanía, en su condición de destinataria final de la actividad urbanística y de vivienda, económica y comercial, educativa, sanitaria, social, medioambiental, cultural, deportiva, de consumo, de género, de participación, etc, tanto en la adquisición, uso o disfrute de bienes muebles o inmuebles, productos, servicios, actividades o funciones, cualesquiera que sea la naturaleza de los mismos y de quienes los produzcan, suministren, presten o expidan,

b) Velar y exigir el cumplimiento por parte de las Administraciones Públicas de los derechos reconocidos en el ordenamiento jurídico.

c) Promover el buen funcionamiento de los servicios públicos, cooperando para ello con las Administraciones Públicas, con una especial defensa de la escuela y sanidad pública.

d) Defender los derechos humanos, los valores democráticos y solidarios y las libertades civiles, promoviendo la participación y lo público como elementos básicos del sistema democrático.

(...)

f) Promover actitudes tendentes a la conciliación de la vida familiar y laboral.

g) Favorecer la promoción social de los colectivos más vulnerables, como son las mujeres, las personas migrantes, desempleadas, infancia, jóvenes, personas mayores y personas con diversidad funcional o sensorial, demandando los recursos públicos que eviten su exclusión y marginación".

Pues bien, si vemos sólo los reseñados, pocos aspectos de la vida social y política escaparían a su autoatribución estatutaria. Pero la realidad es que el ámbito de una asociación de vecinos es el propio del ámbito del ciudadano en sentido estricto, y sería admisible su legitimación, por ejemplo, para recurrir la eliminación de un colegio, o la denegación de la implantación de uno nuevo, o el traslado del mismo, o la eliminación de algún ciclo de enseñanza, pero en este caso se trata de unas ayudas concedidas a un grupo potencial de personas, los padres de alumnos de colegios concertados, en los que no apreciamos, disintiendo de la sentencia, esa conexión directa entre la Federación de las Asociaciones de Barrios y el asunto objeto del recurso, sin que la misma pueda verse directamente afectada en su esfera de derechos e intereses. Es más, con el recurso puede favorecer a ciudadanos de su ámbito de actuación, los padres de alumnos de colegios públicos, pero perjudicar a los padres, en su mismo ámbito y teóricamente representados y defendidos por la Federación, de alumnos de colegios concertados, que tendrán que repartir las ayudas con aquellos y pueden quedar excluidos, con lo cual su actuación en defensa de los intereses generales de la ciudadanía decae, no constatándose, como decimos, un efecto directo en su ámbito de actuación o en los derechos, por lo demás muy difusos, que representan, correspondiendo su defensa a otras asociaciones, como la FAPAR.

El mero hecho de que miembros de dichas entidades puedan verse afectados no es justificación suficiente como para reconocer la legitimación, que por ese motivo habría de reconocerse a una asociación de defensa de la ornitología, a una asociación deportiva o a una de amigos de la capa. La conexión debe ser por razón de la pertenencia a la misma, no por el hecho de que un ámbito como el mencionado, todo el municipio de Zaragoza, alguien de dicha asociación, o incluso de los ciudadanos a los que dice representar, pueda verse afectado, debiendo ser una conexión clara y cierta, y más considerando que los posibles concretos afectados pueden ejercer su derecho a recurrir, no siendo interesados difusos, sino los padres de alumnos, y sus hijos, de colegios públicos, o incluso de privados no concertados.

Y lo mismo cabe decir de la Federación de Enseñanza de Comisiones Obreras, que defienden a los trabajadores de enseñanza, que además pueden ser de la escuela pública, de la privada o de la concertada, sin que el que tengan una conocida postura, asumida en los estatutos, pro enseñanza pública les dote de legitimación para recurrir algo que muy indirectamente, por no decir que en absoluto, les pueda atañer, al tratarse de unas ayudas para actividades extraescolares que ni siquiera involucran a los profesores, al menos no de forma obligatoria.

Respecto de la Confederación General del Trabajo, su disposición sexta, que recoge que constituyen fines del sindicato la representación, defensa y promoción de los derechos e intereses económicos, sociales, profesionales, sindicales» culturales y éticos de los/as afiliados/as al mismo (.. .), constituyendo otro de sus fines el "programar y apoyar acciones tendentes a conseguir mejoras sociales y económicas para sus afiliados/as" tampoco es fundamento, por el hecho de que alguno de ellos pueda verse afectado.

Por todo ello, debe estimarse el recurso en este punto a inadmitirse la legitimación de estas tres entidades.

CUARTO- Fondo del asunto.

El Ayuntamiento considera que la sentencia ha enfocado inadecuadamente la cuestión como un asunto educativo, cuando en realidad estamos ante el ejercicio de una competencia del art. 25.2 LBRL, en concreto de "l) Promoción del deporte e instalaciones deportivas y de ocupación del tiempo libre.m) Promoción de la cultura y equipamientos culturales".En concreto, cuando el 25.2.n dice que es competencia propia "n) Participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y cooperar con las Administraciones educativas correspondientes en la obtención de los solares necesarios para la construcción de nuevos centros docentes. La conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial",ello va ligado a lo que se regula en la DA 15ª LO 2/2006 de Educación, y en ella se prevé como obligación "2. La conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial, corresponderán al municipio respectivo. Dichos edificios no podrán destinarse a otros servicios o finalidades sin autorización previa de la Administración educativa correspondiente",pero ello es diferente del hecho de dar ayudas a alumnos que se considere desfavorecidos en un determinado sector, como ha sido el caso.

Al respecto, y en primer lugar, es indudable que la competencia ejercida es la relativa a Juventud y Deporte y se enmarca, hito 39 , en el Plan Estratégico de Subvenciones del Ayuntamiento de Zaragoza 2020-2023, Línea Estratégica n°1 Acción Social.

Sin embargo, con independencia de que la competencia no sea una competencia educativa propia, no hay compartimentos estancos en muchas materias objeto de la actividad administrativa, y menos en la de fomento, por lo que aunque es cierto que las actividades extraescolares en un sentido lato son de carácter educativo, peues no forman en modo alguno parte del núcleo del derecho a la educación, no dejan de tener tal carácter.

En la LO 8/1985 del derecho a la Educación no se hace una regulación específica de las mismas, pero de diversos preceptos se desprende ese carácter no nuclear y contingente. Así, en el art. 15 se hace referencia a que los centros tienen autonomía para las materias optativas y la adaptación de programas y para organizar actividades culturales escolares y extraescolares.

En el art. 51 se dice que, en los centros concertados, las actividades escolares complementarias, las extraescolares y los servicios escolares no pueden tener un carácter lucrativo, debiendo ser aprobado por el Consejo Escolar su cobro y no pudiendo formar parte del horario escolar, admitiéndose que puedan contribuir al mantenimiento y mejora de las instalaciones, diciéndose que en todo caso son voluntarias. Podemos decir que se establecen como sistema de permanencia en el centro, facilitando a las familias la compatibilidad con sus horarios laborales y garantizando que los hijos estén controlados, y no sólo en su casa o en la calle.

En el 62.1.e se sanciona "Infringir el principio de voluntariedad y no discriminación de las actividades complementarias, extraescolares y servicios complementarios",quedémonos con este dato.

Finalmente, el art. 81.2 de la misma dice "2. En aquellos centros escolares, zonas geográficas o entornos sociales en los cuales exista concentración de alumnado en situación de vulnerabilidad socioeducativa, las Administraciones educativas desarrollarán iniciativas para compensar esta situación. A este fin se podrán establecer actuaciones socioeducativas conjuntas a nivel territorial con las Administraciones locales y entidades sociales, incluyendo una especial atención a la oferta educativa extraescolar y de ocio educativo, así como acciones de acompañamiento y tutorización con el alumnado que se encuentre en esta situación y con sus familias.

Dichas iniciativas y actuaciones se realizarán de manera que se evite la segregación de este alumnado dentro de los centros educativos".

Por otro lado, el art. 84 de la Ley Orgánica de Educación 2/2006, de 3 de mayo, como reseña la sentencia, contiene el establecimiento de la igualdad en el acceso y la no discriminación, apartado 3, por "razón de nacimiento, origen racial o étnico, sexo, religión, opinión, discapacidad, edad, enfermedad, orientación sexual o identidad de género o cualquier otra condición o circunstancia personal o social",lo que incluiría el que la discriminación se produzca entre quienes estudien en centros concertados o públicos, habiendo en ambos alumnado que puede ser vulnerable.

Resumiendo, tienen un carácter educativo muy lato, pero lo tienen, y debe evitarse la discriminación.

Por otro lado, la realidad es que los propios documentos municipales hacen referencia a dicha finalidad educativa:

Así, el propio preámbulo de la convocatoria dice:

"El objeto social del Patronato Municipal de Educación y Bibliotecas (PMEB), de acuerdo con el artículo 2° de sus Estatutos, establece como finalidad de este Organismo Público la gestión a través de órgano especializado de la oferta municipal en los ámbitos de la educación, que comprende por tanto la planificación, programación, gestión y difusión de actividades educativas, en cualquiera de sus manifestaciones, de forma directa o en colaboración con otras entidades, incluyendo por tanto la convocatoria y concesión de subvenciones, ayudas, concursos, premios y ayudas en materia educativa y la colaboración con otras iniciativas públicas y privadas en proyectos educativos Uno de los principales objetivos de este Organismo Autónomo es el apoyo, difusión y promoción del tejido educativo de la ciudad de Zaragoza".

Por otro lado, en la base primera no se limita la actividad subvencionada a la deportiva, que es una competencia municipal propia, como se ha visto, sino que las "bases tienen por objeto regular el régimen de ayudas económicas para el alumnado en situación de exclusión o riesgo social de centros escolares concertados de la ciudad de Zaragoza, con el fin de acceder a actividades promovidas por dichos Centros relacionadas con:

a- La promoción de actividades deportivas, culturalesy vinculadas con las tecnologías de la información y las comunicaciones.

b- La promoción de actividades que favorezcan el desarrollo formativo, intelectual y socialen igualdad de condiciones(...)

Las ayudas podrán tener como destino la realización por parte del alumnado de las actividades promovidas por el centro escolar, así como a la adquisición por parte del alumnado de material deportivo, bibliográfico, informático o de otra clase que sirva directamente para la participación en dichas actividades".

En las bases, por tanto, se reconoce por el Ayuntamiento dicho carácter educativo, en sentido amplio, el cual, por otro lado, se reconoce también a las actividades extraescolares en el art. 81.2 LO 2/2006, aunque es cierto que se refiere sólo a las administraciones con competencias educativas que tienen que velar por ellas, y las municipales se refieren a los colegios y lugares.

En cuanto a que los centros concertados parten de una desigualdad, con lo que ello supone de mayor coste que ha de repercutirse, en cuanto deben asumir unos gastos de luz, agua, apertura, etc, que en los públicos son asumidos por la administración, sí es un hecho notorio, porque la asunción de costes de dichos centros concertados no los asume la administración educativa, pero lo cierto es que las subvenciones pueden abarcar material o realización de actividades fuera de los propios centros, base 3.2, por lo que no se justifica en ese motivo.

Es cierto que se ha admitido que en determinados supuestos pueda haber diferencias en determinadas ayudas o subvenciones, Sentencia de 02/02/2010 de la Sala de lo CA del TSJ de Valencia, pero se hizo en función de que era la propia administración titular y titular de la gestión, por lo que no sería aplicable al caso.

Por otro lado, la STSJ sala de lo Contencioso de la Comunidad Valenciana, Sección 4 de 29/01/2024 y STSJ de 22/06/2022, PO 191/2019 (que se cita en la sentencia de instancia) establecen la prohibición de exclusión del alumnado de la escuela concertada a unas ayudas ofertadas por la CA Valenciana, caso similar, pero inverso, al presente.

En cuanto a la STS 24 de julio de 2012, se justifica en las disponibilidades presupuestarias.

Es cierto que estamos ante materia de subvenciones y que en las mismas normalmente se decide ayudar a un determinado sector, actividad, grupo de población, etc, lo cual en sí siempre conlleva una cierta discriminación, siendo lo relevante si la misma tiene justificación.

En este caso, es cierto que se había percibido una discriminación objetiva, dentro de los colegios concertados, respecto de los alumnos con padres de menores rentas, y eso es lo que pretendía solucionar esta subvención. Sin embargo, con ello se incurre en una discriminación injustificada, dado que esa misma percepción de discriminación puede producirse respecto de los alumnos de los colegios públicos si, por motivos económicos, deben renunciar a las actividades extraescolares que se organicen, normalmente a cargo de las AMPAS, pues parece que no se organizan por la administración educativa

La realidad es que, viendo la oferta, que se limita a alumnos de los colegios concertados en relación con actividades extraescolares, y aun cuando son menos habituales las actividades extraescolares en colegios públicos, es perfectamente aplicable a los alumnos de los colegios públicos, dado que sólo pueden pedirse en función de actividades extraescolares, en concreto la base 6.4: "6.4. El alumnado destinatario de la ayuda deberá acreditar que está inscrito o aportar el compromiso de inscribirse en el curso 2022-2023 en actividades deportivas, culturales y en las vinculadas con las tecnologías de la información y las comunicaciones en el centro en que se encuentre escolarizado. El compromiso de realizar la actividad se incluye en la declaración responsable referida en la base 10.5, anexada a las presentes bases".

Por tanto, aunque el Ayuntamiento ha utilizado un término de comparación que no sería totalmente inadecuado, los alumnos con recursos y con menos recursos de la educación concertado, con ello se incurre en una discriminación respecto de los alumnos de la escuela pública en la misma situación, sin que haya motivos para excluir a éstos como término de comparación. Con ello, se infringe lo indicado por el TC, en la STC 156/2014 , de 25 de septiembre , que enjuiciaba una norma de seguridad social relativa al trabajo a tiempo parcial, recapitulaba la doctrina constitucional sobre la cláusula de igualdad ex art. 14 CE . Afirmaba que " este Tribunal tiene declarado, desde la STC 22/1981, de 2 de julio , recogiendo al respecto la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que `el principio de igualdad no implica en todos los casos un tratamiento legal igual con abstracción de cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica, de manera que no toda desigualdad de trato normativo respecto a la regulación de una determinada materia supone una infracción del mandato contenido en el art. 14 CE , sino tan sólo las que introduzcan una diferencia entre situaciones que puedan considerarse iguales, sin que se ofrezca y posea una justificación objetiva y razonable para ello ... También es necesario, para que sea constitucionalmente lícita la diferencia de trato, que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal distinción sean proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos? ( SSTC 200/2001, de 4 de octubre, FJ 4 ; y 88/2005, de 18 de abril , FJ 5, por todas).".Por solucionar una discriminación se ha producido otra.

En definitiva, aun cuando puede entenderse la finalidad de evitar esa discriminación objetiva para los alumnos de menores rentas, la realidad es que tal solución ha producido un trato discriminatorio respecto de los alumnos de la enseñanza pública que se encuentran con la misma situación discriminatoria en sus colegios públicos, con lo cual acaban sufriendo una doble discriminación, primeramente respecto de los alumnos con más medios que van a la pública y en segundo lugar respecto de los alumnos con menos medios de la enseñanza concertada, por lo cual debemos declarar conforme a derecho la sentencia impugnada.

QUINTO-Costas.

No procede hacer expresa condena de las costas del recurso de apelación, ni tampoco de las de primera instancia, dadas las dudas jurídicas de la cuestión, conforme al art. 139 LJCA.

PRIMERO: Por la coincidencia del objeto del recuso hemos deliberado y fallado este recurso con la apelación 645/2024, en la que se trata de la misma ayuda pero para el Curso 2022/2023.

Allí como aquí se recurre la sentencia que estimó el recurso y anuló su Base Séptima b), que dice "b) El alumno/a deberá estar matriculado en un centro de educación concertado con domicilio en el término municipal de Zaragoza o hallarse en el proceso de admisión correspondiente para el curso escolar 2022-2023"en lo relativo a la circunscripción a los alumnos de centro concertado, con exclusión implícita de los alumnos de centros públicos.

Se recurre por el Ayuntamiento de Zaragoza y se invoca de nuevo inadmisión por falta de legitimación respecto de Federación Asociaciones de Barrios Saracosta de Zaragoza, Sindicato de Enseñanza CGT y Sindicato de Enseñanza de CCOO por considerar que no concurren en ellos interés legítimo, aspecto que no afectaría a la sustantividad del litigio, al haber otras entidades cuya legitimación no se discute, pero que puede ser relevante para el futuro, alegándose de nuevo que no se está ante una cuestión del derecho a la educación, sino ante una competencia relativa a juventud y deporte, con lo cual no se opera con los mismos parámetros que en aquella.

Se oponen las entidades actores ya indicadas.

SEGUNDO: Reiteración de argumentos de la sentencia.

Se alega que no se hace una crítica de la sentencia y que eso sería motivo de desestimación, aportando los argumentos reiterados de la contestación a la demanda.

Debe rechazarse este elemento obstativo, pues con independencia de lo que se haya podido decir en otros procedimientos, como en el 250/2022, sentencia 14-11-2022, la realidad es que la apelación sí contiene una crítica a la sentencia.

Así, en cuanto a la legitimación, se argumenta contra las dudas que expresó la sentencia sobre la legitimación de dichas entidades.

Por su lado, en cuanto al fondo, es cierto que reitera sus argumentos, pero lo hace atacando el planteamiento de base de la sentencia de considerar que se está ante materia educativa.

Por tanto, debe rechazarse este argumento obstativo.

TERCERO- Legitimación.

En relación con esta cuestión, cabe traer a colación lo dicho en el ATS 24-7-2025, rec. 81/2025 en relación con recursos de dos asociaciones contra nombramientos de magistrados del TS hechos por el CGPJ, y en el que se hace un resumen de la doctrina y una recopilación de supuestos de admisión y de inadmisión recientes respecto de asociaciones, lo que en este caso será extensible a los sindicatos recurrentes, como luego se dirá.

En el mismo se dice:

"En este sentido, en la sentencia de esta Sala de 13 de noviembre de 2007 (RC 8719/2004 ), dijimos:

«El concepto de interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 de la Ley jurisdiccional contencioso-administrativa, que debe interpretarse a la luz del principio pro actione que tutela el artículo 24 de la Constitución ( STC 45/2004, de 23 de marzo ),equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta.

Sabido es que este Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado, según se refiere en las sentencias de 7 de abril de 2005 (RC 5572/2002 ) con cita de las sentencias de 29 de octubre de 1986 , 18 de junio de 1997 y de 22 de noviembre de 2001 (RC 2134/1999 ),«que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación «ad processum» y la legitimación «ad causam». Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, lo que «es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos».

Pero distinta de la anterior es legitimación «ad causam» que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e «implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito»; añadiendo la doctrina científica que «esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente procesal». Y es, precisamente, el Tribunal Constitucional quien en el Fundamento Jurídico 5º de su sentencia de 11 de noviembre de 1991 , ha dicho que «la legitimación [se refiere a la legitimación ad causam], en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso». Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto»

En relación con la legitimación de las Asociaciones, específicamente regulada en el artículo 19.1 b) de la Ley 29/1988, de 13 de julio ,reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, cabe reseñar la sentencia del Tribunal Constitucional 282/2006, de 9 de octubre ,en la que se fija la doctrina referida a que procede reconocer legitimación activa a una asociación cuando se evidencie que existe una relación directa entre los fines de la Asociación y los concretos motivos en que se fundamenta la impugnación del acto administrativo.

En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de 30 de noviembre de 2023 (RCA 918/2022 ), hemos recopilado las últimas resoluciones de esta Sala, referidas a cuales son los criterios aplicables para determinar que una Asociación, que defiende con carácter general el interés general, está legitimada para recurrir una actuación administrativa, sentando la doctrina de que hay que atender, en cada caso, a la naturaleza, consistencia y trayectoria de la entidad, y a la conexión o vinculo existente entre los fines que promueve la Asociación que acciona y el objeto de la pretensión ejercitada, rechazando, en todo caso, la legitimación de aquellas Asociaciones que "sirvan de pantalla instrumental creada para litigar".

Partiendo de la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional y por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, formuladas en relación con la configuración del instituto de la legitimación, consideramos que, en el supuesto que enjuiciamos, debe declararse la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, con base en la aplicación del artículo 69 b) de la ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en cuanto apreciamos que no concurre el presupuesto de interés legítimo establecido en el artículo 19.1 a) de la citada ley jurisdiccional , -que es el título legitimador invocado por la parte recurrente-, ni el interés en defensa de los intereses colectivos afectados a que alude el artículo 19.1 b) del citado texto legal , que le habilite para entablar la acción procesal con el objeto de que se declare la nulidad del Acuerdo del Consejo General del Poder Judicial impugnado.

En el caso de la Asociación Protectora del Arrui, esta apreciación es más que evidente. Ningún interés asociativo puede verse comprometido con los nombramientos de los magistrados del Tribunal Supremo realizado por el Consejo General del Poder Judicial respecto de una asociación que tiene como fin social la protección de una especie animal. Consideración que no se altera por el hecho de una de las magistradas nombradas haya dictado resoluciones que no sean del agrado de la recurrente.

En lo que respecta a la Asociación Preeminencia del Derecho, el interés que aduce como fundamento de sus pretensiones no va más allá que el interés en defensa de la legalidad, que no resulta equiparable con la noción de interés legítimo.

En efecto, cabe poner de relieve que la Asociación recurrente fundamenta su legitimación en una alusión genérica «al control de la arbitrariedad de los poderes públicos», que se vincula a los fines de la Asociación (art. 3 de sus estatutos) de «luchar, mediante la denuncia y el ejercicio de las acciones jurídicas de todo tipo (querellas, demandas, peticiones, quejas y similares), contra la arbitrariedad, ilegalidades o abusos de poder cometidos desde los órganos de las Administraciones Públicas o desde la Justicia, incluidos el Ministerio Fiscal, los Colegios Profesionales o las Administraciones locales o autonómicas o de otro tipo que existan o se puedan crear en el futuro".No ha acreditado, sin embargo, en qué medida de la estimación del recurso contencioso-administrativo se derivaría una posición de ventaja, utilidad o beneficio, material o moral, o la evitación de un perjuicio para la Asociación recurrente.

Resulta aplicable, por tanto, la doctrina establecida en el Auto de esta Sala de 16 de diciembre de 2021 (RC 178/2021 ), que negó la legitimación a la Asociación Mediterránea Anticorrupción y por la Transparencia para impugnar el nombramiento del Presidente de la Audiencia Provincial de Almeria, con base en el razonamiento de que el artículo 7.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial prevé que "Los Juzgados y Tribunales protegerán los derechos e intereses legítimos, tanto individuales como colectivos, sin que en ningún caso pueda producirse indefensión. Para la defensa de estos últimos se reconocerá la legitimación de las corporaciones, asociaciones y grupos que resulten afectados o que estén legalmente habilitados para su defensa y promoción"y el artº 19.1.b) de la LJ , establece que "están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo: Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos".

Por ello, aunque la ampliación que se le ha venido otorgando al concepto de interés legítimo, no cabe, aplicar en el supuesto que enjuiciamos en este recurso contencioso-administrativo, una extensión tal que venga a identificar la legitimación por interés con la acción popular o en defensa estricta de la legalidad, excepto cuando así venga autorizado expresamente por la ley, pues la significación que la Constitución otorga a las Asociaciones ex artículo 22 CE , como instrumentos de participación ciudadana indispensables para articular y vertebrar una sociedad democrática avanzada, no alcanza a transformarlas en guardianes abstractos de la legalidad, con indiferencia de las circunstancias en que ésta pretenda hacer valer.

En este sentido, estimamos que, en razón de las circunstancias concurrentes en este caso, no desconsideramos la doctrina sentada en las sentencias del Tribunal Constitucional de 11 de julio y 17 de octubre de 1983 ,que justificaron la extensión de dicho concepto en que dentro del actual Estado Social y Democrático de Derecho el individuo se encuentra en la necesidad de asociarse o agruparse para articular medidas efectivas de defensa ante poderosas y anónimas organizaciones administrativas; se otorga preeminencia a los derechos ciudadanos dando lugar a la consideración de un interés general que trasciende el que asume y gestiona la administración como única y legítima representante del mismo, dando lugar a la aparición progresiva de intereses difusos y colectivos que conforman el interés general y que demandan su reconocimiento y protección. El interés legítimo abarca no sólo el interés directo, sino también el indirecto, de suerte que todo interés individual y social tutelado por el Derecho indirectamente con motivo de la protección del interés general podía clasificarse como interés legítimo.

Asimismo, consideramos que la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo no resulta disconforme con el derecho a un proceso equitativo, que garantiza el artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos , ratificado por España por Instrumento de 29 de septiembre de 1979, que constituye para los órganos judiciales una fuente interpretativa prevalente del derecho a la tutela judicial efectiva, de conformidad con el artículo 10.2 de la Constitución , que exige que los órganos judiciales contencioso-administrativos apliquen las causas de inadmisión respetando el principio de proporcionalidad entre las limitaciones impuestas al derecho de acceso a un tribunal para que examine el fondo del recurso y las consecuencias de su aplicación. ( Sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 9 de noviembre de 2004. Caso Sáez Maeso contra España ) y de 7 de junio de 2007 (Caso Salt Hiper, S.L. contra España), en la medida en que la apreciación de las causas de inadmisibilidad, responde a un objetivo legítimo de preservar la naturaleza del proceso contencioso-administrativo, que impone a los recurrentes el cumplimiento de las condiciones establecidas legalmente para su admisión, entre ellas destacadamente la existencia de un interés legítimo, sin que su exigencia se revele como una carga desproporcionada.

Finalmente, en cuanto a la invocación de la STS 1611/2023 (caso Hay Derecho ) conviene recordar lo que allí se dijo en el Fundamento Jurídico IV para justificar la legitimación activa de dicha fundación y comprobar si es extrapolable a nuestro caso:

«A) Sobre la legitimación activa de la Fundación Hay Derecho.

El artículo 19 de la Ley de la Jurisdicción exige a quien quiera interponer un recurso contencioso-administrativo ser titular de un derecho o interés legítimo que se vea afectado por la disposición, actuación administrativa o falta de ella que pretenda impugnar. Parece claro que la recurrente no es titular de ningún derecho que haya menoscabado el Real Decreto 926/2022. Por tanto, se trata de saber si es titular de algún interés legítimo en el que este último incida.

Según se ha visto, los fines fundacionales que mueven a la actora son la defensa del Estado de Derecho en España y la mejora de nuestros ordenamiento e instituciones. Nos explica, además, las actividades que viene realizando desde hace varios años en la persecución de estos fines y de las relaciones que al respecto ha trabado con la Comisión Europea y con determinados órganos de la Administración. Asimismo, ha expuesto la trayectoria que ha seguido desde su constitución en 2014 para poner de relieve la seriedad con la que se conduce y los muy escasos supuestos en los que ha ejercido acciones ante los tribunales de esta jurisdicción. También ha señalado el beneficio o ventaja que obtendría con la estimación de su recurso: evitar el deterioro del Estado de Derecho y de sus instituciones y ver realizados sus fines, cuya trascendencia objetiva no deja de resaltar.

A esas consideraciones, el Abogado del Estado opone que la posición de la Fundación Hay Derecho respecto del Real Decreto 926/2022 no es distinta de la de cualquier ciudadano, que no le mueve ningún otro afán que la defensa de su entendimiento de la legalidad, ni tiene otro sustento que la autoatribución estatutaria de unas finalidades, todo lo cual es, según reiterada jurisprudencia, insuficiente para reconocer el imprescindible interés legítimo que fundamenta la imprescindible legitimación.

Hemos de comenzar indicando que, en este caso, no sirve para integrar la finalidad fundacional el argumento esgrimido por la recurrente de que, de no reconocérsele legitimación, no habría quién pudiera impugnar este Real Decreto con lo que se crearía respecto de él una suerte de espacio de inmunidad. No sirve porque hay sujetos que cuentan con ella, como puede suceder con corporaciones y asociaciones profesionales del ámbito jurídico o con las Administraciones destinatarias de los dictámenes.

Respecto de esa jurisprudencia a la que apela el Abogado del Estado, recordaremos que insiste en que la legitimación se ha de apreciar caso por caso. Ciertamente, hay unas premisas fijas: en el proceso contencioso-administrativo sólo de manera excepcional cabe la acción pública. Existe únicamente en aquellos supuestos en los que la Ley la prevé expresamente y no nos encontramos ante uno de ellos. Es, desde luego, correcto cuanto alega el Abogado del Estado sobre la insuficiencia de la atribución estatutaria de unos determinados fines u objetivos para, con ese único apoyo, apreciar la legitimación. No obstante, es igualmente verdad que, a partir de esa atribución y mediando otros elementos, sí cabe reconocerla.

Conviene, pues, repasar de qué modo se han aplicado estos presupuestos a entidades similares a la recurrente a fin de comprobar si es posible, advertir, por encima del casuismo, alguna indicación más que nos sea útil. A tal efecto, nos vamos a ceñir a resoluciones dictadas desde 2000.

En ese período, ya sea en sentencia, ya sea en auto, la Sala no ha reconocido legitimación activa a diversas asociaciones o fundaciones o no la ha reconocido en la medida pretendida por los recurrentes. Esto último es lo que ha sucedido con la Fundación Francisco Franco [ sentencia n.º 477/2023, de 13, de abril (casación n.º 5578/2021 )] para impugnar cambios de nombres de calles. No reconocimos legitimación al Club Liberal Español para recurrir el acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional de 6 de octubre de 2020 que aprobó el procedimiento de actuación contra la desinformación [ sentencia n.º 1240/2021, de 18 de octubre (recurso n.º 361/2020 )]. Tampoco se le reconoció a ACCESS INFO EUROPE y a ANDALUCÍA ACOGE para recurrir el acuerdo del Consejo de Ministros de 19 de julio de 2019, que autoriza la aplicación del Fondo de Contingencia por importe de 30 millones de euros y la concesión de un suplemento de crédito en el presupuesto del Ministerio del Interior por esa cuantía [sentencia n.º 1817/2020, de 23 de diciembre (recurso n.º 386/2019 )].

Igualmente negativa fue la apreciación a la que llegó en punto a la legitimación activa la sentencia n.º 851/2017, de 16 de mayo (casación n.º 4152/2016 ) respecto de la Asociación de Víctimas de la Ley de Violencia de Género para recurrir el acuerdo del Consejo de Ministros que acordó conmutar una pena de cuatro meses de prisión por la de 30 días de trabajo en beneficio de la comunidad con determinadas condiciones. Y la sentencia de 13 de junio de 2014 (casación n.º 2635/2012 ) no apreció la legitimación activa de la asociación Convivencia Cívica Catalana para recurrir el Decreto 128/2010, de 14 de septiembre, sobre la acreditación del conocimiento lingüístico del profesorado de las Universidades del sistema universitario de Cataluña. Por su parte, la sentencia de 9 de julio de 2013 (recurso n.º 357/2011 ), limitó la legitimación activa de la asociación Plataforma Cívica por la Independencia Judicial para recurrir el acuerdo del Consejo General del Poder Judicial por el que se aprobó el Reglamento 2/2011 de la Carrera Judicial a la impugnación de su artículo 326.1.

También fue negativa la apreciación por la sentencia de 31 de mayo de 2006 (recurso n.º 38/2004 ) sobre la pretendida legitimación activa de la Fundación Observatorio de Derechos Lingüísticos para impugnar el Real Decreto 102/2004, de 19 de enero, de nombramiento del Presidente del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco. Otro tanto, dijo la sentencia de 10 de junio de 2004 (recurso n.º 5/2003 ) respecto de la asociación Xustiza e Sociedade de Galicia para recurrir el Real Decreto 232/2002, de 1 de marzo, por el que se regula el registro de sentencias sobre responsabilidad penal de los menores.

Entre los autos dictados por la Sala que no reconocen legitimación activa figuran los siguientes: (i) el de 27 de junio de 2023 (recurso n.º 56/2023) no se la reconoció a la asociación Sociedad Civil de Granada. Juntos por Granada para recurrir el Real Decreto 209/2022, de 22 de marzo, por el que se establece el procedimiento para la determinación de las sedes físicas de las entidades pertenecientes al sector público institucional estatal; (ii) el de 16 de diciembre de 2021 (recurso n.º 178/2021) negó la de la Asociación Mediterránea Anticorrupción y por la Transparencia para recurrir el Real Decreto 198/2021, de 23 de marzo, por el que se nombró al Presidente de la Audiencia Provincial de Almería; (iii) el de 16 de septiembre de 2020 (recurso n.º 162/2020 ) rechazó la de la Asociación de Abogados Cristianos para recurrir la actuación del Ministerio de Igualdad consistente en colocar una bandera no oficial en el edificio donde tiene su sede; (iv) el de 28 de mayo de 2019 (recurso n.º 374/2018) negó la legitimación de la asociación Atenes. Juristes pels Drets Civils para recurrir el acuerdo de la Comisión de Selección prevista en el artículo 305 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ; (v) el de 24 de julio de 2007 (recurso n.º 368/2007) y el de 24 de mayo de 2007 (recurso n.º 191/2007) rechazaron la de asociación Preeminencia del Derecho para recurrir un acuerdo del Consejo de Ministros que propuso una terna de candidatos a Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos; (vi) el de 27 de noviembre de 2002 (recurso n.º 137/2002) negó la legitimación de la Asociación de Abogados Demócratas por Europa para recurrir un Real Decreto que concedió la Gran Cruz de la Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo a don Pedro Miguel.

De otro lado, es reiterada la jurisprudencia que niega a los partidos políticos legitimación fuera de los supuestos en que están directamente afectados sus derechos o intereses legítimos más allá de sus planteamientos meramente políticos. Las sentencias de esta Sección n.º 1294 y 1295/2021, de 2 de noviembre (recursos n.º 76 y 64/2020 ), la compendian y a ellas se refieren, además de a otras, las dictadas por la Sección Quinta con los números 1147, 1213 y 1307/2023, de 19 de septiembre, de 2 de octubre, y de 23 de octubre (recursos n.º 213, 215 y 205/2021, respectivamente).

Por lo que hace a los pronunciamientos que han reconocido legitimación activa, por orden cronológico inverso, nos encontramos con los siguientes.

La sentencia n.º 120/2023, de 2 de febrero (recurso n.º 431/2022 ), reconoció la legitimación a la Fundación Toro de Lidia para impugnar el Real Decreto 210/2022, 22 de marzo, por el que se establecen las normas reguladoras del Bono Cultural Joven.

Estimamos las pretensiones de Caritas Española contra el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Melilla que aprobó las "Instrucciones para la gestión del padrón municipal de habitantes de Melilla" en el apartado correspondiente al empadronamiento de menores extranjeros procedentes de Nador y que viven en Melilla en la sentencia n.º 473/2022, de 25 de abril (casación n.º 4787/2021 ). No hubo debate sobre la legitimación.

La Fundación Avata de Ayuda al Accidentado, vio reconocida por sentencia n.º 1244/2021, de 19 de octubre, (recurso 143/2020 ), su legitimación para impugnar la Orden SND/413/2020, de 15 de mayo, por la que se establecen medidas especiales para la inspección técnica de vehículos.

El pleno de la Sala Tercera conoció, sin que se planteara objeción alguna, del recurso de la Asociación Pro Derechos Humanos de Andalucía, de la Federación de Asociaciones de S.O.S. Racismo del Estado Español y de la Federación Andalucía Acoge contra el Real Decreto 162/2014, por el que se aprueba el Reglamento de funcionamiento y régimen de los centros de internamiento de extranjeros [ sentencia de 10 de febrero de 2015 (recurso n.º 373/2014 )].

La sentencia de 11 de junio de 2013 (recurso n.º 341/2011 ) reconoció legitimación activa a la Asociación Catalana de Profesionales de Extranjería para impugnar el Real Decreto 557/2021, de 20 de abril, que aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social tras su reforma por la Ley Orgánica 2/2009.

Antes, la sentencia de 12 de marzo de 2013 (recurso n.º 343/2011 ) conoció de la impugnación de esta misma disposición general por la Federación de Asociaciones Pro Inmigrantes Andalucía Acoge, la Asociación pro Derechos Humanos de Andalucía y la Federación de Asociaciones S.O.S. Racismo sin que se cuestionara su legitimación activa. Tampoco hubo debate en el recurso de casación n.º 6264/2010, resuelto por la sentencia de 8 de noviembre de 2011 , sobre la legitimación de la Federación Andalucía Acoge para impugnar la resolución de convocatoria de becas para los alumnos que vayan a iniciar estudios universitarios en el punto en que exigía a los estudiantes extranjeros no comunitarios acreditar su situación de residencia.

Convivencia Cívica Catalana vio reconocida su legitimación para recurrir el Reglamento para el uso de la lengua catalana en la Diputación de Girona por la sentencia de 5 de mayo de 2015 (recurso de casación n.º 1604/2013 ). Y la sentencia de 12 de diciembre de 2008 (recurso de casación n.º 570/2005 ) confirmó su reconocimiento por la Sala de instancia respecto de la escolarización de alumnos en su lengua habitual.

También han visto reconocida su legitimación activa la Federación Estatal Coordinadora Estatal de Asociaciones Solidarias con el Sáhara, la Asociación Observatorio Aragonés para el Sahara Occidental, y la Asociación "UM DRAIGA" Amigos del Pueblo Saharaui en Aragón por la sentencia de 19 de marzo de 2013 (recurso n.º 245/2011 ) contra el Real Decreto 249/2011, de 18 de febrero, por el que se concede a título póstumo la Gran Cruz de la Real Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo a una determinada persona que falleció en el antiguo Sahara español el 10 de enero de 1976.

En fin, la Coordinadora de Barrios para el seguimiento de Menores y Jóvenes y la Asociación pro Derechos Humanos de Andalucía vieron reconocida su legitimación por la sentencia de 10 de noviembre de 2006 (recurso n.º 116/2004 ) para impugnar el Reglamento de desarrollo de la Ley Penal del Menor.

Por su parte, la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 282/2006 reconoció legitimación activa a la Associació Catalana per a la defensa dels Drets Humans para impugnar la concesión de una distinción a quien fue partícipe en violaciones de derechos humanos. El Tribunal Constitucional apreció una relación entre los fines de la asociación recurrente y el concreto motivo en que se fundamentó su impugnación del acto administrativo. Por eso, concluyó que "no cabe negar que para la asociación recurrente, en atención a sus fines estatutarios no es neutral o indiferente el mantenimiento de la norma recurrida". Debemos destacar que el auto de 27 de noviembre de 2002 (recurso n.º 137/2002) de esta Sala había negado a esta asociación la legitimación que acabó reconociéndole el Tribunal Constitucional.

De las sentencias mencionadas se desprende que, dentro del casuismo que predomina en esta materia, hay una pauta en cuya virtud se aprecia interés legítimo en los recurrentes y, por tanto, su legitimación. No es otra que su relación con la cuestión de fondo debatida en cada proceso, no en términos hipotéticos o abstractos, sino establecida, a partir de los fines estatutarios de cada asociación o fundación y de su respectiva naturaleza a partir de la actuación efectiva que ha desplegado a lo largo de su trayectoria. Asimismo, puede apreciarse una tendencia hacia un entendimiento menos rígido del interés legítimo necesario para fundamentar la legitimación activa.

Pues, bien, aquí es evidente que no estamos ante un partido, ni ante una estructura vinculada a un partido. Por tanto, no son aplicables los criterios sentados a propósito de ellos, criterios que serían extensibles a organizaciones o entidades instrumentales, vinculadas formal o materialmente a los mismos.

Nos encontramos, por el contrario, con una fundación surgida autónomamente, que lleva constituida varios años durante los cuales viene desarrollando regularmente su actividad en pro del Estado de Derecho en diversos campos. Lo ha hecho, a menudo, en colaboración o con la ayuda de organismos públicos españoles e, incluso, con la Comisión Europea, la cual, como es notorio, viene impulsando la profundización en el Estado de Derecho y la prevención de la regresión en sus principios esenciales mediante diversas iniciativas que no parece necesario recordar ahora por ser notorias.

En otras palabras, la Fundación Hay Derecho no es una pantalla instrumental creada para litigar, sino una entidad que se ha hecho un lugar propio en el conjunto de formaciones de la sociedad civil española que persiguen finalidades de claro interés público o social.

De otro lado, su naturaleza jurídica significa que, por definición, ha de perseguir fines generales, ya que el artículo 2.1 de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones , impone que el patrimonio fundacional esté afectado de modo duradero a la realización de fines de interés general, que es para lo que el artículo 34 de la Constitución reconoce el derecho de fundación. Fines que se corresponden con los que, según el artículo 3 de ese texto legal, deben perseguir. Reparemos que entre ellos figuran los de carácter cívico, de fortalecimiento institucional, de promoción de los valores constitucionales y de defensa de los principios democráticos, todos ellos directamente relacionados con la preservación del Estado de Derecho y con la mejora del ordenamiento y de sus instituciones.

Además, nos parece importante apuntar que la naturaleza fundacional de la recurrente le dota de consistencia específica en la medida en que descansa en el patrimonio aportado por los fundadores afectado a la realización de los fines de interés general que persigue. Es decir, una fundación desde su propia constitución dispone de los medios para realizar sus objetivos.

Pues bien, está claro que los fines fundacionales de la recurrente responden plenamente a los que el legislador, al desarrollar en este punto la Constitución, ha considerado valiosos.

Todo ello singulariza inicialmente, a nuestro juicio, a la Fundación Hay Derecho y, conjuntamente con las razones que vamos a exponer, nos lleva a apreciar en ella el interés legítimo para recurrir. En efecto, como vamos a ver, su caso no es sólo el interés que hay que presumir en todo ciudadano en la defensa del Estado de Derecho y en la mejora de las instituciones y del ordenamiento jurídico: el de la Fundación Hay Derecho es un interés cualificado y puede considerarse el legítimo que requiere el artículo 19 de la Ley de la Jurisdicción .

Así resulta de su actuación constante, mantenida regularmente en el curso de los años, de promoción y participación en iniciativas rigurosas de estudio y reflexión de los principios e instituciones que distinguen al Estado de Derecho con el fin de promover los primeros y de fortalecer y mejorar las segundas. Fruto de ello son sus propuestas dirigidas a perfeccionar aspectos concretos de nuestra organización constitucional y a mejorar su funcionamiento. Es la suya una actuación que ha merecido el reconocimiento por parte de la Comisión Europea y de distintos órganos públicos y de entidades españolas, tal como lo demuestra que la hayan admitido, que hayan contado con ella en proyectos diversos o suscrito acuerdos de cooperación. Reconocimiento propiciado por la autonomía y seriedad con que se ha desenvuelto a lo largo de los años en la persecución de sus fines fundacionales.

No es, por tanto, la mera y sola autoatribución estatutaria la que aparece aquí, sino una trayectoria continuada, manifestada en las diversas actividades y realizaciones que constan en su web, a la que nos remite en sus escritos procesales y que la contestación a la demanda no ha desvirtuado. Tampoco su compromiso con la defensa del Estado de Derecho y con la mejora de nuestro ordenamiento jurídico y de sus instituciones se agota en la mera defensa de la legalidad, sino que se plasma en el planteamiento de soluciones concretas, fruto de un trabajo interdisciplinar, reflexivo y fundamentado. La suya es, pues, una actividad cualificada y reconocida. Es suficiente, por tanto, para integrar el interés legítimo que exige el artículo 19 de la Ley de la Jurisdicción .

Efectivamente, de tener razón la demanda, la recurrente habrá logrado corregir una aplicación incorrecta del artículo sexto de la Ley Orgánica 3/1980 en un aspecto esencial del régimen jurídico del Consejo de Estado, órgano de relevancia constitucional que, sin duda, forma parte del conjunto de garantías que distinguen al Estado de Derecho en que se constituye España, y así habrá contribuido eficazmente, no sólo a realizar sus fines estatutarios, sino, además, a preservar el ordenamiento jurídico.

En otras palabras, la Fundación Hay Derecho no es una pantalla instrumental creada para litigar, sino una entidad que se ha hecho un lugar propio en el conjunto de formaciones de la sociedad civil española que persiguen finalidades de claro interés público o social."

Como es fácil de ver, aquellas características que se observaron en la Fundación Hay Derecho para apreciar su legitimación en la impugnación del nombramiento de la presidenta del Consejo de Estado no son trasladables a la Asociación Preeminencia del Derecho en el recurso aquí interpuesto. En primer lugar, esta asociación tiene una naturaleza jurídica diferente, sin que esté obligada por su propia naturaleza a perseguir fines generales, ni tener un patrimonio adscrito a tal fin. Tampoco los fines sociales recogidos en sus estatutos son coincidentes con los de la Fundación Hay Derecho, estando centrados en este caso exclusivamente en el ejercicio de acciones judiciales de todo tipo".

Por otra parte, la asociación recurrente carece de un especial reconocimiento por parte de las instituciones públicas por su defensa de los valores del Estado de Derecho, ni su actividad de lucha contra la arbitrariedad, las ilegalidades o los abusos de poder goza de público conocimiento y consideración más allá del activismo procesal. Es decir, las trayectorias públicas de la Fundación Hay Derecho y de la Asociación Preeminencia del Derecho son claramente diferentes, por lo que la analogía pretendida a los efectos del reconocimiento de la legitimación en este proceso no puede acogerse".

Trasladado lo anterior a nuestro caso, vemos que la sentencia considera, respecto de la federación de asociaciones de vecinos, FABZ, sus finalidades estatutarias, extractando las que considera que tienen relación con el caso:

"los Estatutos de la Federación de Asociaciones de Barrios se constata que el objeto de la propia federación es "servir de cauce de todas aquellas actuaciones comunes que se propongan desde las asociaciones vecinales y de consumo federadas en defensa de los intereses generales de la ciudadanía (...)", constituyendo alguno de los fines de la Federación los siguientes:

a) Velar, defender, fomentar y mejorar los intereses generales vecinales, en todo aquello que conlleve la mejora de la calidad de vida de la ciudadanía, en su condición de destinataria final de la actividad urbanística y de vivienda, económica y comercial, educativa, sanitaria, social, medioambiental, cultural, deportiva, de consumo, de género, de participación, etc, tanto en la adquisición, uso o disfrute de bienes muebles o inmuebles, productos, servicios, actividades o funciones, cualesquiera que sea la naturaleza de los mismos y de quienes los produzcan, suministren, presten o expidan,

b) Velar y exigir el cumplimiento por parte de las Administraciones Públicas de los derechos reconocidos en el ordenamiento jurídico.

c) Promover el buen funcionamiento de los servicios públicos, cooperando para ello con las Administraciones Públicas, con una especial defensa de la escuela y sanidad pública.

d) Defender los derechos humanos, los valores democráticos y solidarios y las libertades civiles, promoviendo la participación y lo público como elementos básicos del sistema democrático.

(...)

f) Promover actitudes tendentes a la conciliación de la vida familiar y laboral.

g) Favorecer la promoción social de los colectivos más vulnerables, como son las mujeres, las personas migrantes, desempleadas, infancia, jóvenes, personas mayores y personas con diversidad funcional o sensorial, demandando los recursos públicos que eviten su exclusión y marginación".

Pues bien, si vemos sólo los reseñados, pocos aspectos de la vida social y política escaparían a su autoatribución estatutaria. Pero la realidad es que el ámbito de una asociación de vecinos es el propio del ámbito del ciudadano en sentido estricto, y sería admisible su legitimación, por ejemplo, para recurrir la eliminación de un colegio, o la denegación de la implantación de uno nuevo, o el traslado del mismo, o la eliminación de algún ciclo de enseñanza, pero en este caso se trata de unas ayudas concedidas a un grupo potencial de personas, los padres de alumnos de colegios concertados, en los que no apreciamos, disintiendo de la sentencia, esa conexión directa entre la Federación de las Asociaciones de Barrios y el asunto objeto del recurso, sin que la misma pueda verse directamente afectada en su esfera de derechos e intereses. Es más, con el recurso puede favorecer a ciudadanos de su ámbito de actuación, los padres de alumnos de colegios públicos, pero perjudicar a los padres, en su mismo ámbito y teóricamente representados y defendidos por la Federación, de alumnos de colegios concertados, que tendrán que repartir las ayudas con aquellos y pueden quedar excluidos, con lo cual su actuación en defensa de los intereses generales de la ciudadanía decae, no constatándose, como decimos, un efecto directo en su ámbito de actuación o en los derechos, por lo demás muy difusos, que representan, correspondiendo su defensa a otras asociaciones, como la FAPAR.

El mero hecho de que miembros de dichas entidades puedan verse afectados no es justificación suficiente como para reconocer la legitimación, que por ese motivo habría de reconocerse a una asociación de defensa de la ornitología, a una asociación deportiva o a una de amigos de la capa. La conexión debe ser por razón de la pertenencia a la misma, no por el hecho de que un ámbito como el mencionado, todo el municipio de Zaragoza, alguien de dicha asociación, o incluso de los ciudadanos a los que dice representar, pueda verse afectado, debiendo ser una conexión clara y cierta, y más considerando que los posibles concretos afectados pueden ejercer su derecho a recurrir, no siendo interesados difusos, sino los padres de alumnos, y sus hijos, de colegios públicos, o incluso de privados no concertados.

Y lo mismo cabe decir de la Federación de Enseñanza de Comisiones Obreras, que defienden a los trabajadores de enseñanza, que además pueden ser de la escuela pública, de la privada o de la concertada, sin que el que tengan una conocida postura, asumida en los estatutos, pro enseñanza pública les dote de legitimación para recurrir algo que muy indirectamente, por no decir que en absoluto, les pueda atañer, al tratarse de unas ayudas para actividades extraescolares que ni siquiera involucran a los profesores, al menos no de forma obligatoria.

Respecto de la Confederación General del Trabajo, su disposición sexta, que recoge que constituyen fines del sindicato la representación, defensa y promoción de los derechos e intereses económicos, sociales, profesionales, sindicales» culturales y éticos de los/as afiliados/as al mismo (.. .), constituyendo otro de sus fines el "programar y apoyar acciones tendentes a conseguir mejoras sociales y económicas para sus afiliados/as" tampoco es fundamento, por el hecho de que alguno de ellos pueda verse afectado.

Por todo ello, debe estimarse el recurso en este punto a inadmitirse la legitimación de estas tres entidades.

CUARTO- Fondo del asunto.

El Ayuntamiento considera que la sentencia ha enfocado inadecuadamente la cuestión como un asunto educativo, cuando en realidad estamos ante el ejercicio de una competencia del art. 25.2 LBRL, en concreto de "l) Promoción del deporte e instalaciones deportivas y de ocupación del tiempo libre.m) Promoción de la cultura y equipamientos culturales".En concreto, cuando el 25.2.n dice que es competencia propia "n) Participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y cooperar con las Administraciones educativas correspondientes en la obtención de los solares necesarios para la construcción de nuevos centros docentes. La conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial",ello va ligado a lo que se regula en la DA 15ª LO 2/2006 de Educación, y en ella se prevé como obligación "2. La conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial, corresponderán al municipio respectivo. Dichos edificios no podrán destinarse a otros servicios o finalidades sin autorización previa de la Administración educativa correspondiente",pero ello es diferente del hecho de dar ayudas a alumnos que se considere desfavorecidos en un determinado sector, como ha sido el caso.

Al respecto, y en primer lugar, es indudable que la competencia ejercida es la relativa a Juventud y Deporte y se enmarca, hito 39 , en el Plan Estratégico de Subvenciones del Ayuntamiento de Zaragoza 2020-2023, Línea Estratégica n°1 Acción Social.

Sin embargo, con independencia de que la competencia no sea una competencia educativa propia, no hay compartimentos estancos en muchas materias objeto de la actividad administrativa, y menos en la de fomento, por lo que aunque es cierto que las actividades extraescolares en un sentido lato son de carácter educativo, peues no forman en modo alguno parte del núcleo del derecho a la educación, no dejan de tener tal carácter.

En la LO 8/1985 del derecho a la Educación no se hace una regulación específica de las mismas, pero de diversos preceptos se desprende ese carácter no nuclear y contingente. Así, en el art. 15 se hace referencia a que los centros tienen autonomía para las materias optativas y la adaptación de programas y para organizar actividades culturales escolares y extraescolares.

En el art. 51 se dice que, en los centros concertados, las actividades escolares complementarias, las extraescolares y los servicios escolares no pueden tener un carácter lucrativo, debiendo ser aprobado por el Consejo Escolar su cobro y no pudiendo formar parte del horario escolar, admitiéndose que puedan contribuir al mantenimiento y mejora de las instalaciones, diciéndose que en todo caso son voluntarias. Podemos decir que se establecen como sistema de permanencia en el centro, facilitando a las familias la compatibilidad con sus horarios laborales y garantizando que los hijos estén controlados, y no sólo en su casa o en la calle.

En el 62.1.e se sanciona "Infringir el principio de voluntariedad y no discriminación de las actividades complementarias, extraescolares y servicios complementarios",quedémonos con este dato.

Finalmente, el art. 81.2 de la misma dice "2. En aquellos centros escolares, zonas geográficas o entornos sociales en los cuales exista concentración de alumnado en situación de vulnerabilidad socioeducativa, las Administraciones educativas desarrollarán iniciativas para compensar esta situación. A este fin se podrán establecer actuaciones socioeducativas conjuntas a nivel territorial con las Administraciones locales y entidades sociales, incluyendo una especial atención a la oferta educativa extraescolar y de ocio educativo, así como acciones de acompañamiento y tutorización con el alumnado que se encuentre en esta situación y con sus familias.

Dichas iniciativas y actuaciones se realizarán de manera que se evite la segregación de este alumnado dentro de los centros educativos".

Por otro lado, el art. 84 de la Ley Orgánica de Educación 2/2006, de 3 de mayo, como reseña la sentencia, contiene el establecimiento de la igualdad en el acceso y la no discriminación, apartado 3, por "razón de nacimiento, origen racial o étnico, sexo, religión, opinión, discapacidad, edad, enfermedad, orientación sexual o identidad de género o cualquier otra condición o circunstancia personal o social",lo que incluiría el que la discriminación se produzca entre quienes estudien en centros concertados o públicos, habiendo en ambos alumnado que puede ser vulnerable.

Resumiendo, tienen un carácter educativo muy lato, pero lo tienen, y debe evitarse la discriminación.

Por otro lado, la realidad es que los propios documentos municipales hacen referencia a dicha finalidad educativa:

Así, el propio preámbulo de la convocatoria dice:

"El objeto social del Patronato Municipal de Educación y Bibliotecas (PMEB), de acuerdo con el artículo 2° de sus Estatutos, establece como finalidad de este Organismo Público la gestión a través de órgano especializado de la oferta municipal en los ámbitos de la educación, que comprende por tanto la planificación, programación, gestión y difusión de actividades educativas, en cualquiera de sus manifestaciones, de forma directa o en colaboración con otras entidades, incluyendo por tanto la convocatoria y concesión de subvenciones, ayudas, concursos, premios y ayudas en materia educativa y la colaboración con otras iniciativas públicas y privadas en proyectos educativos Uno de los principales objetivos de este Organismo Autónomo es el apoyo, difusión y promoción del tejido educativo de la ciudad de Zaragoza".

Por otro lado, en la base primera no se limita la actividad subvencionada a la deportiva, que es una competencia municipal propia, como se ha visto, sino que las "bases tienen por objeto regular el régimen de ayudas económicas para el alumnado en situación de exclusión o riesgo social de centros escolares concertados de la ciudad de Zaragoza, con el fin de acceder a actividades promovidas por dichos Centros relacionadas con:

a- La promoción de actividades deportivas, culturalesy vinculadas con las tecnologías de la información y las comunicaciones.

b- La promoción de actividades que favorezcan el desarrollo formativo, intelectual y socialen igualdad de condiciones(...)

Las ayudas podrán tener como destino la realización por parte del alumnado de las actividades promovidas por el centro escolar, así como a la adquisición por parte del alumnado de material deportivo, bibliográfico, informático o de otra clase que sirva directamente para la participación en dichas actividades".

En las bases, por tanto, se reconoce por el Ayuntamiento dicho carácter educativo, en sentido amplio, el cual, por otro lado, se reconoce también a las actividades extraescolares en el art. 81.2 LO 2/2006, aunque es cierto que se refiere sólo a las administraciones con competencias educativas que tienen que velar por ellas, y las municipales se refieren a los colegios y lugares.

En cuanto a que los centros concertados parten de una desigualdad, con lo que ello supone de mayor coste que ha de repercutirse, en cuanto deben asumir unos gastos de luz, agua, apertura, etc, que en los públicos son asumidos por la administración, sí es un hecho notorio, porque la asunción de costes de dichos centros concertados no los asume la administración educativa, pero lo cierto es que las subvenciones pueden abarcar material o realización de actividades fuera de los propios centros, base 3.2, por lo que no se justifica en ese motivo.

Es cierto que se ha admitido que en determinados supuestos pueda haber diferencias en determinadas ayudas o subvenciones, Sentencia de 02/02/2010 de la Sala de lo CA del TSJ de Valencia, pero se hizo en función de que era la propia administración titular y titular de la gestión, por lo que no sería aplicable al caso.

Por otro lado, la STSJ sala de lo Contencioso de la Comunidad Valenciana, Sección 4 de 29/01/2024 y STSJ de 22/06/2022, PO 191/2019 (que se cita en la sentencia de instancia) establecen la prohibición de exclusión del alumnado de la escuela concertada a unas ayudas ofertadas por la CA Valenciana, caso similar, pero inverso, al presente.

En cuanto a la STS 24 de julio de 2012, se justifica en las disponibilidades presupuestarias.

Es cierto que estamos ante materia de subvenciones y que en las mismas normalmente se decide ayudar a un determinado sector, actividad, grupo de población, etc, lo cual en sí siempre conlleva una cierta discriminación, siendo lo relevante si la misma tiene justificación.

En este caso, es cierto que se había percibido una discriminación objetiva, dentro de los colegios concertados, respecto de los alumnos con padres de menores rentas, y eso es lo que pretendía solucionar esta subvención. Sin embargo, con ello se incurre en una discriminación injustificada, dado que esa misma percepción de discriminación puede producirse respecto de los alumnos de los colegios públicos si, por motivos económicos, deben renunciar a las actividades extraescolares que se organicen, normalmente a cargo de las AMPAS, pues parece que no se organizan por la administración educativa

La realidad es que, viendo la oferta, que se limita a alumnos de los colegios concertados en relación con actividades extraescolares, y aun cuando son menos habituales las actividades extraescolares en colegios públicos, es perfectamente aplicable a los alumnos de los colegios públicos, dado que sólo pueden pedirse en función de actividades extraescolares, en concreto la base 6.4: "6.4. El alumnado destinatario de la ayuda deberá acreditar que está inscrito o aportar el compromiso de inscribirse en el curso 2022-2023 en actividades deportivas, culturales y en las vinculadas con las tecnologías de la información y las comunicaciones en el centro en que se encuentre escolarizado. El compromiso de realizar la actividad se incluye en la declaración responsable referida en la base 10.5, anexada a las presentes bases".

Por tanto, aunque el Ayuntamiento ha utilizado un término de comparación que no sería totalmente inadecuado, los alumnos con recursos y con menos recursos de la educación concertado, con ello se incurre en una discriminación respecto de los alumnos de la escuela pública en la misma situación, sin que haya motivos para excluir a éstos como término de comparación. Con ello, se infringe lo indicado por el TC, en la STC 156/2014 , de 25 de septiembre , que enjuiciaba una norma de seguridad social relativa al trabajo a tiempo parcial, recapitulaba la doctrina constitucional sobre la cláusula de igualdad ex art. 14 CE . Afirmaba que " este Tribunal tiene declarado, desde la STC 22/1981, de 2 de julio , recogiendo al respecto la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que `el principio de igualdad no implica en todos los casos un tratamiento legal igual con abstracción de cualquier elemento diferenciador de relevancia jurídica, de manera que no toda desigualdad de trato normativo respecto a la regulación de una determinada materia supone una infracción del mandato contenido en el art. 14 CE , sino tan sólo las que introduzcan una diferencia entre situaciones que puedan considerarse iguales, sin que se ofrezca y posea una justificación objetiva y razonable para ello ... También es necesario, para que sea constitucionalmente lícita la diferencia de trato, que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal distinción sean proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos? ( SSTC 200/2001, de 4 de octubre, FJ 4 ; y 88/2005, de 18 de abril , FJ 5, por todas).".Por solucionar una discriminación se ha producido otra.

En definitiva, aun cuando puede entenderse la finalidad de evitar esa discriminación objetiva para los alumnos de menores rentas, la realidad es que tal solución ha producido un trato discriminatorio respecto de los alumnos de la enseñanza pública que se encuentran con la misma situación discriminatoria en sus colegios públicos, con lo cual acaban sufriendo una doble discriminación, primeramente respecto de los alumnos con más medios que van a la pública y en segundo lugar respecto de los alumnos con menos medios de la enseñanza concertada, por lo cual debemos declarar conforme a derecho la sentencia impugnada.

QUINTO-Costas.

No procede hacer expresa condena de las costas del recurso de apelación, ni tampoco de las de primera instancia, dadas las dudas jurídicas de la cuestión, conforme al art. 139 LJCA.