Sentencia Contencioso-Administrativo 199/2026 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 172/2023 de 28 de abril del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso de apelación y pretensiones de las partes.

Es objeto de recurso de apelación la sentencia número 38/2023, de 13 de marzo, del JCA número 2 de Toledo, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la demandante, dejando sin efecto las siguientes resoluciones:

1)Acuerdo de 3 de octubre de 2019 de la Junta de Gobierno de la ciudad de Toledo por el que se desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la Orden de ejecución del contrato de concesión de obra pública para la "ejecución de aparcamiento, remonte mecánico, equipamiento cultural Palacio de Congresos de Sanfont y posterior explotación del aparcamiento (expediente de tramitación eg. 27/2011 GD 20319)", adoptada por la Junta de Gobierno del Excelentísimo Ayuntamiento de Toledo en fecha 8 de agosto de 2019.

2) Acuerdo de 27 de febrero de 2020 de la Junta de Gobierno de la ciudad de Toledo por el que se desestimó el recurso de reposición interpuesto por la demandante contra el Acuerdo número 30 de la Junta de Gobierno de fecha 19 de diciembre de 2019, relativo a la "repercusión de los gastos derivados del incumplimiento de orden de ejecución dictada por la Junta de Gobierno de la ciudad de Toledo respecto del contrato de ".

3) Acuerdo de 27 de febrero de 2020 de la Junta de Gobierno de la ciudad de Toledo por el que se desestimó el recurso de reposición interpuesto por la demandante contra el Acuerdo número 17 de la Junta de Gobierno de fecha 30 de diciembre de 2019, relativo a la resolución del expediente de imposición de penalidades en relación con el "contrato de concesión de obra pública consistente en ejecución de aparcamiento, remonte mecánico, equipamiento cultural-Palacio de Congresos en el entorno de Safont y posterior explotación del aparcamiento".

La Administración apelante considera que debe dejarse sin efecto la sentencia de instancia y confirmarse las resoluciones recurridas en base a: 1) Error en la valoración de los documentos integrantes del expediente administrativo, infracción del carácter vinculante de los pliegos del contrato; 2) Infracción del artículo 130 TRLCAP, la sentencia infringe el principio de asunción de riesgo y responsabilidad en la explotación que corresponde al concesionario, vulneración del carácter vinculante de los pliegos y del contrato; 3) Indebida aplicación del principio de vinculación de los actos propios y confianza legítima

Frente a ello, la mercantil apelada interesa que se desestime el recurso de apelación y que se confirme en su integridad la sentencia de instancia.

SEGUNDO.- Hechos relevantes. La sentencia de instancia.

En el año 2002, el Ayuntamiento de Toledo adjudicó a la mercantil ACCIONA el contrato de concesión de obra pública para la construcción del aparcamiento subterráneo en el entorno de Sanfont, de las escaleras mecánicas que remontan a los peatones desde el aparcamiento hasta el casco histórico y el equipamiento del Palacio de Congresos. Al efecto, se otorgó un contrato de concesión de obra pública.

Tal y como recoge el fundamento de derecho segundo de la sentencia de instancia, en fecha 8 de junio de 2011, la mercantil apelada adquirió de la entidad ACCIONA, con autorización del Ayuntamiento apelante, los derechos y obligaciones de la concesión (cesión parcial) según se desprende del Acuerdo de la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Toledo de fecha 4 de mayo de 2011.

En el año 2011, la obra del aparcamiento, escaleras y Palacio de Congresos se encontraba ejecutada en un 99,99%.

A finales del año 2018, las escaleras números cuatro y seis empezaron a presentar serios problemas de funcionamiento, siendo necesario sustituir la cadena de arrastre. El Ayuntamiento de Toledo se negó a asumir el coste de sustitución entendiendo que dicha obligación debía ser asumida por la apelada. Como consecuencia de ello, dictó Orden de ejecución derivada del contrato obligando a la apelada a asumir la reparación de las escaleras. Interpuesto recurso de reposición frente a esta decisión fue desestimado. Asimismo, la Administración dicto Acuerdo de imposición de penalidades con relación al contrato cedido a la apelada.

La sentencia de instancia analiza qué debe entenderse por "mantenimiento" y concluye del siguiente modo:

"Sentado lo anterior, debemos concluir que la obligación de la concesionaria respecto a las escaleras mecánicas es de vigilancia y mantenimiento (clausula 3.4 del Pliego). Dice la misma "Será obligación del contratista adjudicatario y bajo su responsabilidad, el mantenimiento, vigilancia y conservación del aparcamiento y sus instalaciones en perfecto estado, así como el mantenimiento y vigilancia de las escaleras mecánicas. En caso de incumplimiento, el ayuntamiento podrá ejecutarlo a costa del obligado".

De esta manera sin necesidad de hacer ninguna labor de interpretación (in claris no fit interpretatio) el mantenimiento no implica, por definición, el cambio de los elementos esenciales de las escaleras al llegar al final de su vida útil que es lo que ocurría como así refleja la pericial de la actora.

De todas formas, así lo entendió el ayuntamiento con el pasamanos de la escalera (documento 1 de la demanda) cuya sustitución asumió yendo, por tanto, en el presente caso el consistorio en contra de sus propios actos y creando una confianza legítima en la recurrente. Como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 21/02/2013 (sala 3ª, secc. 4 ª), "para que pueda estimarse que la actuación de la Administración en un supuesto concreto ha vulnerado ese principio de confianza legítima tan estrechamente vinculado al de buena fe en las relaciones en este caso entre la Administración y los interesados en un asunto concreto es preciso que la misma con su conducta con actos indudables induzca al administrado a creer que la actuación que él desarrolla es lícita y adecuada en Derecho". Y se dice también en la sentencia que el principio de confianza legítima no abarca cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, siendo tan solo susceptible de producir aquella confianza sobre aspectos concretos, que se base en signos o hechos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes.

Pero es que, además, aunque se estimara dudosa la interpretación de la referida cláusula 3.4 del Pliego, que ya hemos visto que no lo es, la STS, secc. 4ª, de 1 de marzo de 2017 (cas. 100/2015 ) dice "mientras la sentencia de 2 de junio de 1999, recurso de casación 4727/1993 al sostener que el Pliego de Condiciones es la ley del contrato añade que ha de tenerse en cuenta "la aplicación supletoria de las normas del Código Civil, puesto que el artículo 3.1 del Título Preliminar prevé que la interpretación de las normas ha de basarse en el sentido propio de las palabras y el artículo 1281 del Código Civil prevé que si los términos del contrato son claros y no dejan lugar a dudas sobre la intención de los contratantes, ha de estarse al sentido literal de sus cláusulas".

Pues bien, el artículo 1282 del Código Civil dispone "para juzgar de la intención de los contratantes, deberá atenderse principalmente a los actos de estos, coetáneos y posteriores al contrato".

En este caso, haber sufragado la sustitución del pasamanos por la Administración ya estableció claramente que la labor de la concesionaria era de simple mantenimiento y no de sustitución de elementos esenciales o estructurales obsoletos.

Por todo ello, la actuación de la Administración no es ajustada ni a los Pliegos ni al contrato y se impone la estimación del recurso, anulando la primera resolución recurrida y las dos restantes derivadas de la primera".

TERCERO.- El contrato y los Pliegos son la ley que rige la relación entre las partes.

El Tribunal Supremo viene declarando de manera reiterada y consolidada que los Pliegos o bases de la licitación constituyen la Ley que tiene que ser aplicada. Así, entre otras, la sentencia de fecha 17 de julio de 2023 (recurso 1394/2021) dispuso en su fundamento de derecho quinto lo siguiente:

"Es jurisprudencia reiterada de esta Sala Tercera que los pliegos constituyen la ley del contrato, rigen la vida de la relación contractual y, antes, son el referente sobre el que los licitadores deben hacer sus ofertas de mejora. Entre otras Sentencias cabe reseñarlas que la parte recurrente invoca en su escrito de interposición del recurso, las de fecha 1 de diciembre de 2020 (RC 2408/2019) y 22 de marzo de 2021 (RC 4095/2019) que recogen la precedente jurisprudencia y reiteran la doctrina de la Sentencia de 29 de abril de 2009 (RC 1606/2007 ) que declara que << es pacífico en la doctrina científica y reiterado en la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, que el Pliego de Cláusulas administrativas constituye la ley del contrato, con fuerza vinculante para las partes contratantes. Bien lo expresa el Alto Tribunal, p. ejem. en su sentencia de 9 de julio de 1988 : "la contratación administrativa, no obstante sus especiales características, tiene como nota o fondo común con la ordinaria, civil o mercantil, la de ser, ante todo, un concierto de voluntades, en el que las normas fundamentales y en primer término aplicables, son las acordadas por la Administración y el contratista, es decir, las cláusulas del pliego de condiciones aceptado por éste, por lo que los derechos y obligaciones derivados de estos contratos se regulan, ante todo, por lo previsto en el pliego de condiciones publicado para su celebración, como "ley primordial del contrato", resultando obligado, en consecuencia de ello, para resolver las cuestiones relativas al cumplimiento, inteligencia y efectos de un contrato administrativo, el remitirse a lo establecido en el correspondiente pliego".

(...) El artículo 1281 del Código Civil , párrafo 1º, establece que "si los términos de un contrato son claros y no dejan duda sobre la intervención de los contratantes, se estará al sentido literal de sus cláusulas">>.

Y, asimismo, en las anteriores Sentencias de 18 de mayo de 2004, (RC nº 136 y 139/1999 ), respecto de la renuncia del contratista en una cláusula del pliego de condiciones, la Sala declaró que << el Pliego de Condiciones del contrato, que exige para la prestación del servicio de conducción del correo entre Barcelona y los centros de reparto establecidos en las sucursales 23, 25, 27 y 30 un camión de siete toneladas con furgón cerrado, previene en la cláusula 22 que la Administración se reserva la facultad de modificar el itinerario y horario de la conducción contratada y de "suprimirla" cuando así conviniere al servicio, sin que contra cualquiera de dichos acuerdos el contratista pueda alegar derecho alguno. En el contrato celebrado el 3 de agosto de 1974 el adjudicatario declara que acepta y se obliga a cumplir el servicio con arreglo a todas las condiciones del Pliego. (...) Pues bien, en el caso de autos no son aplicables los artículos 79 y 80 de la LCE, ya que la cláusula 22 del Pliego de Condiciones contiene una expresa renuncia del contratista a alegar derecho alguno y, por tanto, comprende también la renuncia a solicitar una indemnización, en los supuestos de supresión del servicio, como ha acontecido en el supuesto enjuiciado. (...)Esta cláusula es perfectamente válida. Se encuentra amparada en el principio de libertad de pactos que se recoge en el artículo 3 de la LCE, no habiendo en ella nada contrario al interés público, al ordenamiento jurídico o a los principios de buena administración. En relación con el ordenamiento jurídico, el artículo 6.2 del Código Civil admite como válida la renuncia a los derechos reconocidos por las leyes (en este caso a la indemnización en caso de supresión del servicio), exigiendo solamente que la renuncia no sea contraria al interés o al orden público ni perjudique a terceros, circunstancias que no se dan en el supuesto que analizamos. (...) Por otra parte, tampoco cabe invocar la ruptura del equilibrio económico financiero del contrato de gestión de servicios públicos, ya que la empresa contratista sabía desde el primer momento, al aceptar el Pliego de Condiciones, que en caso de suprimirse el servicio no tendría derecho a indemnización alguna, por lo que sus previsiones debían incluir forzosamente la amortización del material e inversiones realizadas para la prestación del servicio de conducción del correo>>.

La cláusula 3.4 del Pliego establece:

"Será obligación del contratista adjudicatario y bajo su responsabilidad, el mantenimiento, vigilancia y conservación del aparcamiento y sus instalaciones en perfecto estado, así como el mantenimiento y vigilancia de las escaleras mecánicas. En caso de incumplimiento, el ayuntamiento podrá ejecutarlo a costa del obligado".

El artículo 221 de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas, dispone:

"1. El contrato de concesión de obras públicas comprenderá necesariamente durante todo el término de vigencia de la concesión:

a) La explotación de las obras públicas conforme a su propia naturaleza y finalidad.

b) La conservación de las obras.

c) La adecuación, reforma y modernización de las obras para adaptarlas a las características técnicas y funcionales requeridas para la correcta prestación de los servicios o la realización de las actividades económicas a las que aquéllas sirven de soporte material.

d) Las actuaciones de reposición y gran reparación que sean exigibles en relación con los elementos que ha de reunir cada una de las obras para mantenerse apta a fin de que los servicios y actividades a los que aquéllas sirven puedan ser desarrollados adecuadamente de acuerdo con las exigencias económicas y las demandas sociales.

2. Cuando el contrato tenga por objeto conjuntamente la construcción y la explotación de obras públicas, los pliegos generales o particulares que rijan la concesión podrán exigir que el concesionario esté igualmente obligado a proyectar, ejecutar, conservar, reponer y reparar aquellas obras que sean accesorias o estén vinculadas con la principal y sean necesarias para que ésta cumpla la finalidad determinante de su construcción y que permitan su mejor funcionamiento y explotación, así como a efectuar las actuaciones ambientales relacionadas con las mismas que en ellos se prevean.

En el caso de que el contrato tenga por único objeto la explotación de obras ya construidas, el concesionario vendrá asimismo obligado a la conservación, reparación o reposición de las obras accesorias o vinculadas a la obra principal, si el pliego de cláusulas administrativas particulares de la concesión no dispusiera otra cosa.

3. En el supuesto de que estas obras vinculadas o accesorias puedan ser objeto de explotación o aprovechamiento económico, éstos corresponderán al concesionario conjuntamente con la explotación de la obra principal, en la forma determinada por los pliegos respectivos".

CUARTO.- La recurrente (apelada) se subroga en la explotación del aparcamiento. No existe error en la valoración de documentos. No se infringe el principio de asunción del riesgo y responsabilidad de la explotación. Interpretación razonable del término mantenimiento.

La apelante sustenta su recurso, en primer lugar, en la existencia de un error en la valoración de los documentos que integran el expediente administrativo al considerar que no se ha tenido en cuenta el carácter vinculante de los pliegos y del contrato. Sin embargo, si leemos detenidamente la sentencia no podemos compartir los argumentos que esgrime la Administración en su escrito de interposición de recurso de apelación. Al contrario, la sentencia de instancia sí valora los pliegos, en concreto el artículo 3.4, para llegar a la conclusión de que el mantenimiento no implica, por definición, el cambio de los elementos esenciales de las escaleras al llegar al final de su vida útil. Este extremo no es objeto de discusión y la parte demandante lo ha acreditado con la prueba pericial presentada junto con el escrito de demanda, tal y como recoge y valora la sentencia de instancia en su fundamento de derecho tercero.

La apelante sostiene que en la sentencia cuestionada se han excluido las escaleras mecánicas del contrato de concesión de obra pública de la relación de obligaciones que corresponden al concesionario, lo que conlleva una supuesta vulneración del carácter vinculante de los pliegos y del contrato.

La sentencia de instancia analiza el artículo del pliego dedicado al mantenimiento de las escaleras mecánicas, de ahí que debamos rechazar el motivo de apelación ofrecido por la Administración apelante desde el momento en que el término "mantenimiento" se toma de la cláusula 3.4 del Pliego, para proceder después a considerar que el mantenimiento no puede suponer el cambio de un elemento esencial como es la cadena de arrastre de la escalera mecánica averiada.

Si examinamos la cláusula 3.4 del Pliego, observamos que existe una distinción entre el aparcamiento y sus instalaciones y las escaleras. En cuanto al aparcamiento y sus instalaciones, se impone como obligación del contratista adjudicatario el mantenimiento, vigilancia y conservación de estos, que deben estar en perfecto estado. En cuanto a las escaleras, corresponde al contratista adjudicatario el mantenimiento y vigilancia de las escaleras mecánicas. Nótese que el pliego no contempla para las escaleras la exigencia de conservación.

Si examinamos el contenido del artículo 221 de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas, se señala expresamente en el segundo párrafo del número dos de este artículo lo siguiente: "En el caso de que el contrato tenga por único objeto la explotación de obras ya construidas, el concesionario vendrá asimismo obligado a la conservación, reparación o reposición de las obras accesorias o vinculadas a la obra principal, si el pliego de cláusulas administrativas particulares de la concesión no dispusiera otra cosa".

Este artículo es mucho más amplio a la hora de concretar las obligaciones que afectan al concesionario adjudicatario, haciendo referencia a las obligaciones de conservación, reparación o reposición de las obras accesorias o vinculadas a la obra principal. A continuación, el precepto analizado contiene una remisión al pliego de cláusulas particulares de la concesión. De este modo, opera primero lo que dice el pliego y, a falta de remisión o referencia, lo que establece este artículo 221 de la Ley 13/2003. Mientras que el pliego se refiere solo al mantenimiento y vigilancia de las escaleras mecánicas, el artículo 221 comprende las obligaciones de conservación, reparación o reposición.

La comparativa de estas dos disposiciones que rigen la relación contractual entre las partes evidencia que determinar el alcance del concepto "mantenimiento" no es una cuestión sencilla, siendo precisa una labor interpretativa por parte del juez de instancia. Los términos del artículo 221 son muchísimo más amplios que los contenidos en la cláusula 3.4 del Pliego, de ahí que no sea posible compartir la interpretación que hace la Administración del concepto de mantenimiento para imponer a la apelada la obligación de sustituir la cadena de arrastre de las escaleras o remontes números cuatro y seis. Como pone de manifiesto la apelada y no se cuestiona por parte de la Administración, la primera ha cumplido con sus obligaciones de mantenimiento al haber contratado a una empresa encargada de realizar las labores de mantenimiento de la escalera. Los términos en los que ha sido redactado el Pliego, ciertamente diferentes al propio contenido del artículo 221 de la Ley 13/2003, impiden dar al concepto de "mantenimiento" de las escaleras mecánicas un significado tan amplio como el que pretende la Administración. Existen dudas más que razonables a la hora de interpretar este concepto y la solución dada por el juez de instancia es lógica y razonable, no pudiendo esta Sala sustituir el criterio fijado en primera instancia por otro mucho más amplio, defendido por la Administración, sin ningún tipo de sustento probatorio. Como decimos, la interpretación que contiene la sentencia de instancia del término "mantenimiento" de las escaleras mecánicas es admitido por esta Sala. Como ya hemos señalado, si examinamos el contenido del Pliego y lo dispuesto en el artículo 221 de la Ley 13/2003, queda patente que existen dudas más que razonables a la hora de interpretar el concepto sobre el que pivota este procedimiento, que no es otro que el de "mantenimiento" de las escaleras mecánicas y que deriva de la relación contractual que vincula a las partes.

Compartimos también la referencia que contiene la sentencia de instancia a la posibilidad de aplicar con carácter supletorio las normas del Código Civil en lo referente a la interpretación de los contratos, tal y como prevé el Tribunal Supremo en la sentencia de fecha 1 de marzo de 2017 referida por el juez de instancia. Además de aplicar lo establecido en el artículo 1282 del Código Civil, precepto genérico en el capítulo dedicado a la interpretación de los contratos, es necesario atender también a lo que dice el artículo 1288 de este texto normativo cuando señala que "la interpretación de las cláusulas oscuras de un contrato no deberá favorecer a la parte que hubiese ocasionado la oscuridad".La redacción de los pliegos no ha competido a la apelada, de ahí que nunca pueda verse perjudicada por el sentido y alcance de lo dispuesto en el artículo 3.4 del Pliego. La genérica referencia a la obligación del contratista adjudicatario de mantener y vigilar las escaleras mecánicas, no permite deducir que pesa sobre este la obligación de sustituir un componente esencial del elemento a mantener cuando ha llegado al fin de su vida útil. Si la Administración hubiese pretendido esto, hubiese sido necesario redactar de una forma más precisa y concreta la cláusula 3.4 del Pliego. Como ya hemos dicho, la dicción literal del artículo 221 de la Ley 13/2003 es mucho más amplia, al referirse no solo a la conservación y reparación de las obras, sino también a la reposición. El término reposición es más amplio y cabría la duda de si esa reposición debería alcanzar a un elemento en su integridad o a determinadas partes del elemento, extremo que no es objeto de discusión. Nos encontramos ante una cláusula oscura e imprecisa y su interpretación nunca puede perjudicar a quien no ha ocasionado la oscuridad.

Así las cosas, compartimos en términos generales la interpretación que se hace en la sentencia de instancia de la cláusula 3.4 del Pliego, con la adición o referencia al artículo 1288 del Código Civil.

En segundo lugar, la apelante considera que la sentencia infringe el principio de asunción del riesgo y responsabilidad de la explotación que corresponde al concesionario. Así, entiende que esa asunción del riesgo y ventura de la explotación tiene un único límite, que es la ruptura del equilibrio económico de la concesión, extremo que entiende que no se acredita que se haya producido. Afirma que, si las escaleras mecánicas sufren una avería en la cadena de arrastre, el concesionario debe asumir cuantos gastos sean necesarios para volver a ponerla en marcha porque a este le corresponde la carga de la amortización y el riesgo de la frecuentación. Considera la apelante que el contrato no hace más que recoger las nociones de asunción de riesgo y transferencia al concesionario de la responsabilidad de la explotación en los términos que refería la Comisión de la Unión Europea en su Comunicación Interpretativa de fecha 24 de febrero de 1999 sobre las concesiones.

Sin embargo, como venimos sosteniendo en esta resolución, la cuestión controvertida y analizada por el juez de instancia se ha centrado en determinar el alcance de la cláusula 3.4 del Pliego. Para ello ha sido necesario determinar el sentido de las disposiciones que rigen la relación entre las partes. La Administración apelante entiende que la sentencia de instancia incurre en error al aplicar el principio in claris non fit interpretatioporque considera que los términos utilizados por el contrato y por los pliegos no precisan esfuerzo de interpretación alguno, concluyendo que la obligación de mantenimiento impuesta al concesionario determina que deba ser este quien soporte los costes de sustituir la cadena de arrastre para que las escaleras puedan seguir funcionando adecuadamente. Como venimos diciendo a lo largo de esta sentencia, no compartimos el criterio que defiende la apelante, siendo acertado el criterio interpretativo que recoge la sentencia de instancia.

QUINTO.- Sobre el principio de confianza legítima.

Por último y aun cuando resulta intrascendente para el pronunciamiento desestimatorio de recurso de apelación, no cabe considerar que se haya vulnerado el principio de confianza legítima por el hecho de que el Ayuntamiento hubiese asumido una avería anterior en la escalera, la reparación del pasamanos. La tesis defendida por la Administración descansaba en la idea de que no nos encontramos ante una actuación discrecional de la Administración sino de carácter reglado, con aplicación del principio de riesgo y ventura al concesionario y la asunción de los gastos de la explotación.

El Tribunal Supremo en sentencia de fecha 27 de enero de 2026 (Sala 3ª, Sección 3ª, recurso 81/96), afirma lo siguiente:

"El principio de confianza legítima, junto con el de buena fe y vinculación a los actos propios, encuentra su razón de ser en la protección que objetivamente requiere la confianza que se puede haber depositado en el comportamiento ajeno, de modo que la forma de proceder se hubiere fundado en la actuación previa de la Administración, o se haya actuado en la legítima confianza de un determinado modo de proceder de la Administración.

En todo caso, nos hallamos ante un principio de creación jurisprudencial cuya eficacia dependerá de las concretas circunstancias de cada caso, tal y como afirmamos en la Sentencia de esta Sala de 13 de junio de 2018 (Rec. 2800/2017 ),donde se declara lo siguiente:

«Dicho de otro modo, aunque es posible identificar determinados requisitos generales que acotan la naturaleza, la significación, el alcance y los efectos de tal principio, serán las características del asunto las que permitirán determinar si se ha producido, o no, la infracción de la confianza legítima, en el bien entendido que ésta no es más que una consecuencia de la buena fe que, necesariamente, debe presidir las relaciones entre las Administraciones Públicas y los ciudadanos.

Muy sintéticamente cabe afirmar que el principio en estudio implica la exigencia de un deber de comportamiento de la Administración que consiste en la necesidad de observar en el futuro la conducta que sus actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de esos propios actos.

Pero para que pueda afirmarse que existe ese deber es menester que concurran determinados requisitos (destacados en la sentencia de 22 de junio de 2016, dictada en el recurso de casación núm. 2218/2015 , con abundante cita de pronunciamientos anteriores), concretamente los siguientes:

1. Que aunque la virtualidad del principio puede suponer la anulación de un acto de la Administración o el reconocimiento de la obligación de ésta de responder de la alteración constatada cuando ésta se produce sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias, el principio no puede amparar creencias subjetivas de los administrados que se crean cubiertos por ese manto de confianza si la misma no viene respaldada por la obligación de la Administración de responder a esa confianza con una conducta que le venga impuesta por normas o principios de derecho que le obliguen a conducirse del modo que espera el demandante.

2. Que no puede descansar la aplicación del principio en la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias, pues ni este principio, ni el de seguridad jurídica garantizan que las situaciones de ventaja económica que comportan un enriquecimiento que se estima injusto deban mantenerse irreversibles.

3. Que la circunstancia de que no se haya activado la regularización de la situación tributaria en otros ejercicios anteriores no es causa obstativa per se para que, constatada por la Administración la práctica irregular llevada a cabo, se proceda a su regularización a partir de entonces, a lo que debe añadirse que no puede considerarse contraria a la doctrina de los actos propios ni a la buena fe la conducta de una de las partes sin valorar al mismo tiempo la de la otra parte.

4. Que es imprescindible que el comportamiento esperado de la Administración -valga la expresión- derive de actos o signos externos lo suficientemente concluyentes como para generar una razonable convicción en el ciudadano - más allá de aquellas insuficientes creencias subjetivas o expectativas no fundadas- de que existe una voluntad inequívoca de la Administración de ajustar su comportamiento a un determinado modo de proceder.

(...) la Administración Tributaria no podrá exigir el tributo en relación con una determinada clase de operaciones (o, en general, de hechos imponibles), respecto de períodos anteriores no prescritos, cuando puedan identificarse actos o signos externos de esa misma Administración lo suficientemente concluyentes como para entender que el tributo en cuestión no debía ser exigido a tenor de la normativa vigente o de la jurisprudencia aplicable. En otras palabras, la declaración expresa y precisa de que la operación no está sujeta o la realización de actos indubitados que revelen un criterio claramente contrario a su sujeción impedirá a la Administración exigir el tributo con carácter retroactivo, esto es, en relación con momentos anteriores (no afectados por la prescripción) a aquél en el que se cambió el criterio que antes se había manifestado expresa o tácitamente y que llevó al interesado a ajustar su comportamiento a esos actos propios.

A ello cabría añadir, reiterando aquí nuestra jurisprudencia, que la circunstancia de que la Administración competente no haya regularizado la situación del contribuyente con anterioridad, o no haya iniciado en relación con los correspondientes hechos imponibles procedimiento alguno (de gestión, o de inspección) no determina ineluctablemente que exista un acto tácito de reconocimiento del derecho del sujeto pasivo del tributo, pues tal circunstancia -la ausencia de regularización- no constituye, si no va acompañada de otros actos concluyentes, un acto propio que provoque en el interesado la confianza en que su conducta es respaldada por el órgano competente de la Administración.

Estas afirmaciones, en definitiva, no son más que la aplicación al caso de nuestra jurisprudencia sobre el principio de confianza legítima pues, reiteramos, el mismo (i) no puede amparar creencias subjetivas de los administrados, (ii) ni descansar en meras expectativas de invariabilidad de circunstancias fácticas o jurídicas, ni, en fin, (iii) puede aplicarse con eficacia anulatoria sin actos o signos externos lo suficientemente concluyentes como para generar una razonable convicción en el ciudadano de que existe una voluntad inequívoca de la Administración en el sentido correspondiente».

Aunque la sentencia de instancia entiende que se ha infringido el principio de confianza legítima, consideramos que no se ha producido tal vulneración. El hecho de que la Administración hubiese asumido en el pasado la reparación del pasamanos de la escalera mecánica, no ha llevado a la apelada a desplegar una actuación determinada. Al contrario, es la Administración la que ha dictado una Orden de ejecución exigiendo la reparación de la escalera mecánica mediante el cambio de la cadena de arrastre. La actuación de la apelada se ha limitada a rechazar lo pretendido por la Administración y considerar que no tiene obligación de asumir la reparación de lo que considera un elemento esencial de la escalera. Esa negativa no se ampara en una actuación precedente, sino en la consideración de que su obligación de mantenimiento excede de lo que pretende la Administración. Cabría hablar de vulneración del principio de confianza legítima si la apelada hubiese anticipado la reparación de la escalera, sin consultar con la Administración, en el buen entendido que esta era la responsable al haber acometido con anterioridad la reparación de una avería en la misma escalera mecánica. Sin embargo, no es esto lo que ha sucedido en el caso examinado.

Llegados a este punto, desestimamos el recurso de apelación, confirmando la resolución de instancia en su integridad, con las precisiones contenidas en esta sentencia.

SEXTO. - Costas.

Con arreglo al art. 139.2 de la LJCA, no procede condena en costas al concurrir circunstancias que justifican su no imposición ante las dudas evidentes que ofrece la interpretación de la cláusula del Pliego relativa a la obligación del concesionario del mantenimiento y vigilancia de las escaleras mecánicas.

Vistos los preceptos legales citados y demás normas de general aplicación,

PRIMERO.- Objeto del recurso de apelación y pretensiones de las partes.

Es objeto de recurso de apelación la sentencia número 38/2023, de 13 de marzo, del JCA número 2 de Toledo, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la demandante, dejando sin efecto las siguientes resoluciones:

1)Acuerdo de 3 de octubre de 2019 de la Junta de Gobierno de la ciudad de Toledo por el que se desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la Orden de ejecución del contrato de concesión de obra pública para la "ejecución de aparcamiento, remonte mecánico, equipamiento cultural Palacio de Congresos de Sanfont y posterior explotación del aparcamiento (expediente de tramitación eg. 27/2011 GD 20319)", adoptada por la Junta de Gobierno del Excelentísimo Ayuntamiento de Toledo en fecha 8 de agosto de 2019.

2) Acuerdo de 27 de febrero de 2020 de la Junta de Gobierno de la ciudad de Toledo por el que se desestimó el recurso de reposición interpuesto por la demandante contra el Acuerdo número 30 de la Junta de Gobierno de fecha 19 de diciembre de 2019, relativo a la "repercusión de los gastos derivados del incumplimiento de orden de ejecución dictada por la Junta de Gobierno de la ciudad de Toledo respecto del contrato de ".

3) Acuerdo de 27 de febrero de 2020 de la Junta de Gobierno de la ciudad de Toledo por el que se desestimó el recurso de reposición interpuesto por la demandante contra el Acuerdo número 17 de la Junta de Gobierno de fecha 30 de diciembre de 2019, relativo a la resolución del expediente de imposición de penalidades en relación con el "contrato de concesión de obra pública consistente en ejecución de aparcamiento, remonte mecánico, equipamiento cultural-Palacio de Congresos en el entorno de Safont y posterior explotación del aparcamiento".

La Administración apelante considera que debe dejarse sin efecto la sentencia de instancia y confirmarse las resoluciones recurridas en base a: 1) Error en la valoración de los documentos integrantes del expediente administrativo, infracción del carácter vinculante de los pliegos del contrato; 2) Infracción del artículo 130 TRLCAP, la sentencia infringe el principio de asunción de riesgo y responsabilidad en la explotación que corresponde al concesionario, vulneración del carácter vinculante de los pliegos y del contrato; 3) Indebida aplicación del principio de vinculación de los actos propios y confianza legítima

Frente a ello, la mercantil apelada interesa que se desestime el recurso de apelación y que se confirme en su integridad la sentencia de instancia.

SEGUNDO.- Hechos relevantes. La sentencia de instancia.

En el año 2002, el Ayuntamiento de Toledo adjudicó a la mercantil ACCIONA el contrato de concesión de obra pública para la construcción del aparcamiento subterráneo en el entorno de Sanfont, de las escaleras mecánicas que remontan a los peatones desde el aparcamiento hasta el casco histórico y el equipamiento del Palacio de Congresos. Al efecto, se otorgó un contrato de concesión de obra pública.

Tal y como recoge el fundamento de derecho segundo de la sentencia de instancia, en fecha 8 de junio de 2011, la mercantil apelada adquirió de la entidad ACCIONA, con autorización del Ayuntamiento apelante, los derechos y obligaciones de la concesión (cesión parcial) según se desprende del Acuerdo de la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Toledo de fecha 4 de mayo de 2011.

En el año 2011, la obra del aparcamiento, escaleras y Palacio de Congresos se encontraba ejecutada en un 99,99%.

A finales del año 2018, las escaleras números cuatro y seis empezaron a presentar serios problemas de funcionamiento, siendo necesario sustituir la cadena de arrastre. El Ayuntamiento de Toledo se negó a asumir el coste de sustitución entendiendo que dicha obligación debía ser asumida por la apelada. Como consecuencia de ello, dictó Orden de ejecución derivada del contrato obligando a la apelada a asumir la reparación de las escaleras. Interpuesto recurso de reposición frente a esta decisión fue desestimado. Asimismo, la Administración dicto Acuerdo de imposición de penalidades con relación al contrato cedido a la apelada.

La sentencia de instancia analiza qué debe entenderse por "mantenimiento" y concluye del siguiente modo:

"Sentado lo anterior, debemos concluir que la obligación de la concesionaria respecto a las escaleras mecánicas es de vigilancia y mantenimiento (clausula 3.4 del Pliego). Dice la misma "Será obligación del contratista adjudicatario y bajo su responsabilidad, el mantenimiento, vigilancia y conservación del aparcamiento y sus instalaciones en perfecto estado, así como el mantenimiento y vigilancia de las escaleras mecánicas. En caso de incumplimiento, el ayuntamiento podrá ejecutarlo a costa del obligado".

De esta manera sin necesidad de hacer ninguna labor de interpretación (in claris no fit interpretatio) el mantenimiento no implica, por definición, el cambio de los elementos esenciales de las escaleras al llegar al final de su vida útil que es lo que ocurría como así refleja la pericial de la actora.

De todas formas, así lo entendió el ayuntamiento con el pasamanos de la escalera (documento 1 de la demanda) cuya sustitución asumió yendo, por tanto, en el presente caso el consistorio en contra de sus propios actos y creando una confianza legítima en la recurrente. Como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 21/02/2013 (sala 3ª, secc. 4 ª), "para que pueda estimarse que la actuación de la Administración en un supuesto concreto ha vulnerado ese principio de confianza legítima tan estrechamente vinculado al de buena fe en las relaciones en este caso entre la Administración y los interesados en un asunto concreto es preciso que la misma con su conducta con actos indudables induzca al administrado a creer que la actuación que él desarrolla es lícita y adecuada en Derecho". Y se dice también en la sentencia que el principio de confianza legítima no abarca cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, siendo tan solo susceptible de producir aquella confianza sobre aspectos concretos, que se base en signos o hechos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes.

Pero es que, además, aunque se estimara dudosa la interpretación de la referida cláusula 3.4 del Pliego, que ya hemos visto que no lo es, la STS, secc. 4ª, de 1 de marzo de 2017 (cas. 100/2015 ) dice "mientras la sentencia de 2 de junio de 1999, recurso de casación 4727/1993 al sostener que el Pliego de Condiciones es la ley del contrato añade que ha de tenerse en cuenta "la aplicación supletoria de las normas del Código Civil, puesto que el artículo 3.1 del Título Preliminar prevé que la interpretación de las normas ha de basarse en el sentido propio de las palabras y el artículo 1281 del Código Civil prevé que si los términos del contrato son claros y no dejan lugar a dudas sobre la intención de los contratantes, ha de estarse al sentido literal de sus cláusulas".

Pues bien, el artículo 1282 del Código Civil dispone "para juzgar de la intención de los contratantes, deberá atenderse principalmente a los actos de estos, coetáneos y posteriores al contrato".

En este caso, haber sufragado la sustitución del pasamanos por la Administración ya estableció claramente que la labor de la concesionaria era de simple mantenimiento y no de sustitución de elementos esenciales o estructurales obsoletos.

Por todo ello, la actuación de la Administración no es ajustada ni a los Pliegos ni al contrato y se impone la estimación del recurso, anulando la primera resolución recurrida y las dos restantes derivadas de la primera".

TERCERO.- El contrato y los Pliegos son la ley que rige la relación entre las partes.

El Tribunal Supremo viene declarando de manera reiterada y consolidada que los Pliegos o bases de la licitación constituyen la Ley que tiene que ser aplicada. Así, entre otras, la sentencia de fecha 17 de julio de 2023 (recurso 1394/2021) dispuso en su fundamento de derecho quinto lo siguiente:

"Es jurisprudencia reiterada de esta Sala Tercera que los pliegos constituyen la ley del contrato, rigen la vida de la relación contractual y, antes, son el referente sobre el que los licitadores deben hacer sus ofertas de mejora. Entre otras Sentencias cabe reseñarlas que la parte recurrente invoca en su escrito de interposición del recurso, las de fecha 1 de diciembre de 2020 (RC 2408/2019) y 22 de marzo de 2021 (RC 4095/2019) que recogen la precedente jurisprudencia y reiteran la doctrina de la Sentencia de 29 de abril de 2009 (RC 1606/2007 ) que declara que << es pacífico en la doctrina científica y reiterado en la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, que el Pliego de Cláusulas administrativas constituye la ley del contrato, con fuerza vinculante para las partes contratantes. Bien lo expresa el Alto Tribunal, p. ejem. en su sentencia de 9 de julio de 1988 : "la contratación administrativa, no obstante sus especiales características, tiene como nota o fondo común con la ordinaria, civil o mercantil, la de ser, ante todo, un concierto de voluntades, en el que las normas fundamentales y en primer término aplicables, son las acordadas por la Administración y el contratista, es decir, las cláusulas del pliego de condiciones aceptado por éste, por lo que los derechos y obligaciones derivados de estos contratos se regulan, ante todo, por lo previsto en el pliego de condiciones publicado para su celebración, como "ley primordial del contrato", resultando obligado, en consecuencia de ello, para resolver las cuestiones relativas al cumplimiento, inteligencia y efectos de un contrato administrativo, el remitirse a lo establecido en el correspondiente pliego".

(...) El artículo 1281 del Código Civil , párrafo 1º, establece que "si los términos de un contrato son claros y no dejan duda sobre la intervención de los contratantes, se estará al sentido literal de sus cláusulas">>.

Y, asimismo, en las anteriores Sentencias de 18 de mayo de 2004, (RC nº 136 y 139/1999 ), respecto de la renuncia del contratista en una cláusula del pliego de condiciones, la Sala declaró que << el Pliego de Condiciones del contrato, que exige para la prestación del servicio de conducción del correo entre Barcelona y los centros de reparto establecidos en las sucursales 23, 25, 27 y 30 un camión de siete toneladas con furgón cerrado, previene en la cláusula 22 que la Administración se reserva la facultad de modificar el itinerario y horario de la conducción contratada y de "suprimirla" cuando así conviniere al servicio, sin que contra cualquiera de dichos acuerdos el contratista pueda alegar derecho alguno. En el contrato celebrado el 3 de agosto de 1974 el adjudicatario declara que acepta y se obliga a cumplir el servicio con arreglo a todas las condiciones del Pliego. (...) Pues bien, en el caso de autos no son aplicables los artículos 79 y 80 de la LCE, ya que la cláusula 22 del Pliego de Condiciones contiene una expresa renuncia del contratista a alegar derecho alguno y, por tanto, comprende también la renuncia a solicitar una indemnización, en los supuestos de supresión del servicio, como ha acontecido en el supuesto enjuiciado. (...)Esta cláusula es perfectamente válida. Se encuentra amparada en el principio de libertad de pactos que se recoge en el artículo 3 de la LCE, no habiendo en ella nada contrario al interés público, al ordenamiento jurídico o a los principios de buena administración. En relación con el ordenamiento jurídico, el artículo 6.2 del Código Civil admite como válida la renuncia a los derechos reconocidos por las leyes (en este caso a la indemnización en caso de supresión del servicio), exigiendo solamente que la renuncia no sea contraria al interés o al orden público ni perjudique a terceros, circunstancias que no se dan en el supuesto que analizamos. (...) Por otra parte, tampoco cabe invocar la ruptura del equilibrio económico financiero del contrato de gestión de servicios públicos, ya que la empresa contratista sabía desde el primer momento, al aceptar el Pliego de Condiciones, que en caso de suprimirse el servicio no tendría derecho a indemnización alguna, por lo que sus previsiones debían incluir forzosamente la amortización del material e inversiones realizadas para la prestación del servicio de conducción del correo>>.

La cláusula 3.4 del Pliego establece:

"Será obligación del contratista adjudicatario y bajo su responsabilidad, el mantenimiento, vigilancia y conservación del aparcamiento y sus instalaciones en perfecto estado, así como el mantenimiento y vigilancia de las escaleras mecánicas. En caso de incumplimiento, el ayuntamiento podrá ejecutarlo a costa del obligado".

El artículo 221 de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas, dispone:

"1. El contrato de concesión de obras públicas comprenderá necesariamente durante todo el término de vigencia de la concesión:

a) La explotación de las obras públicas conforme a su propia naturaleza y finalidad.

b) La conservación de las obras.

c) La adecuación, reforma y modernización de las obras para adaptarlas a las características técnicas y funcionales requeridas para la correcta prestación de los servicios o la realización de las actividades económicas a las que aquéllas sirven de soporte material.

d) Las actuaciones de reposición y gran reparación que sean exigibles en relación con los elementos que ha de reunir cada una de las obras para mantenerse apta a fin de que los servicios y actividades a los que aquéllas sirven puedan ser desarrollados adecuadamente de acuerdo con las exigencias económicas y las demandas sociales.

2. Cuando el contrato tenga por objeto conjuntamente la construcción y la explotación de obras públicas, los pliegos generales o particulares que rijan la concesión podrán exigir que el concesionario esté igualmente obligado a proyectar, ejecutar, conservar, reponer y reparar aquellas obras que sean accesorias o estén vinculadas con la principal y sean necesarias para que ésta cumpla la finalidad determinante de su construcción y que permitan su mejor funcionamiento y explotación, así como a efectuar las actuaciones ambientales relacionadas con las mismas que en ellos se prevean.

En el caso de que el contrato tenga por único objeto la explotación de obras ya construidas, el concesionario vendrá asimismo obligado a la conservación, reparación o reposición de las obras accesorias o vinculadas a la obra principal, si el pliego de cláusulas administrativas particulares de la concesión no dispusiera otra cosa.

3. En el supuesto de que estas obras vinculadas o accesorias puedan ser objeto de explotación o aprovechamiento económico, éstos corresponderán al concesionario conjuntamente con la explotación de la obra principal, en la forma determinada por los pliegos respectivos".

CUARTO.- La recurrente (apelada) se subroga en la explotación del aparcamiento. No existe error en la valoración de documentos. No se infringe el principio de asunción del riesgo y responsabilidad de la explotación. Interpretación razonable del término mantenimiento.

La apelante sustenta su recurso, en primer lugar, en la existencia de un error en la valoración de los documentos que integran el expediente administrativo al considerar que no se ha tenido en cuenta el carácter vinculante de los pliegos y del contrato. Sin embargo, si leemos detenidamente la sentencia no podemos compartir los argumentos que esgrime la Administración en su escrito de interposición de recurso de apelación. Al contrario, la sentencia de instancia sí valora los pliegos, en concreto el artículo 3.4, para llegar a la conclusión de que el mantenimiento no implica, por definición, el cambio de los elementos esenciales de las escaleras al llegar al final de su vida útil. Este extremo no es objeto de discusión y la parte demandante lo ha acreditado con la prueba pericial presentada junto con el escrito de demanda, tal y como recoge y valora la sentencia de instancia en su fundamento de derecho tercero.

La apelante sostiene que en la sentencia cuestionada se han excluido las escaleras mecánicas del contrato de concesión de obra pública de la relación de obligaciones que corresponden al concesionario, lo que conlleva una supuesta vulneración del carácter vinculante de los pliegos y del contrato.

La sentencia de instancia analiza el artículo del pliego dedicado al mantenimiento de las escaleras mecánicas, de ahí que debamos rechazar el motivo de apelación ofrecido por la Administración apelante desde el momento en que el término "mantenimiento" se toma de la cláusula 3.4 del Pliego, para proceder después a considerar que el mantenimiento no puede suponer el cambio de un elemento esencial como es la cadena de arrastre de la escalera mecánica averiada.

Si examinamos la cláusula 3.4 del Pliego, observamos que existe una distinción entre el aparcamiento y sus instalaciones y las escaleras. En cuanto al aparcamiento y sus instalaciones, se impone como obligación del contratista adjudicatario el mantenimiento, vigilancia y conservación de estos, que deben estar en perfecto estado. En cuanto a las escaleras, corresponde al contratista adjudicatario el mantenimiento y vigilancia de las escaleras mecánicas. Nótese que el pliego no contempla para las escaleras la exigencia de conservación.

Si examinamos el contenido del artículo 221 de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas, se señala expresamente en el segundo párrafo del número dos de este artículo lo siguiente: "En el caso de que el contrato tenga por único objeto la explotación de obras ya construidas, el concesionario vendrá asimismo obligado a la conservación, reparación o reposición de las obras accesorias o vinculadas a la obra principal, si el pliego de cláusulas administrativas particulares de la concesión no dispusiera otra cosa".

Este artículo es mucho más amplio a la hora de concretar las obligaciones que afectan al concesionario adjudicatario, haciendo referencia a las obligaciones de conservación, reparación o reposición de las obras accesorias o vinculadas a la obra principal. A continuación, el precepto analizado contiene una remisión al pliego de cláusulas particulares de la concesión. De este modo, opera primero lo que dice el pliego y, a falta de remisión o referencia, lo que establece este artículo 221 de la Ley 13/2003. Mientras que el pliego se refiere solo al mantenimiento y vigilancia de las escaleras mecánicas, el artículo 221 comprende las obligaciones de conservación, reparación o reposición.

La comparativa de estas dos disposiciones que rigen la relación contractual entre las partes evidencia que determinar el alcance del concepto "mantenimiento" no es una cuestión sencilla, siendo precisa una labor interpretativa por parte del juez de instancia. Los términos del artículo 221 son muchísimo más amplios que los contenidos en la cláusula 3.4 del Pliego, de ahí que no sea posible compartir la interpretación que hace la Administración del concepto de mantenimiento para imponer a la apelada la obligación de sustituir la cadena de arrastre de las escaleras o remontes números cuatro y seis. Como pone de manifiesto la apelada y no se cuestiona por parte de la Administración, la primera ha cumplido con sus obligaciones de mantenimiento al haber contratado a una empresa encargada de realizar las labores de mantenimiento de la escalera. Los términos en los que ha sido redactado el Pliego, ciertamente diferentes al propio contenido del artículo 221 de la Ley 13/2003, impiden dar al concepto de "mantenimiento" de las escaleras mecánicas un significado tan amplio como el que pretende la Administración. Existen dudas más que razonables a la hora de interpretar este concepto y la solución dada por el juez de instancia es lógica y razonable, no pudiendo esta Sala sustituir el criterio fijado en primera instancia por otro mucho más amplio, defendido por la Administración, sin ningún tipo de sustento probatorio. Como decimos, la interpretación que contiene la sentencia de instancia del término "mantenimiento" de las escaleras mecánicas es admitido por esta Sala. Como ya hemos señalado, si examinamos el contenido del Pliego y lo dispuesto en el artículo 221 de la Ley 13/2003, queda patente que existen dudas más que razonables a la hora de interpretar el concepto sobre el que pivota este procedimiento, que no es otro que el de "mantenimiento" de las escaleras mecánicas y que deriva de la relación contractual que vincula a las partes.

Compartimos también la referencia que contiene la sentencia de instancia a la posibilidad de aplicar con carácter supletorio las normas del Código Civil en lo referente a la interpretación de los contratos, tal y como prevé el Tribunal Supremo en la sentencia de fecha 1 de marzo de 2017 referida por el juez de instancia. Además de aplicar lo establecido en el artículo 1282 del Código Civil, precepto genérico en el capítulo dedicado a la interpretación de los contratos, es necesario atender también a lo que dice el artículo 1288 de este texto normativo cuando señala que "la interpretación de las cláusulas oscuras de un contrato no deberá favorecer a la parte que hubiese ocasionado la oscuridad".La redacción de los pliegos no ha competido a la apelada, de ahí que nunca pueda verse perjudicada por el sentido y alcance de lo dispuesto en el artículo 3.4 del Pliego. La genérica referencia a la obligación del contratista adjudicatario de mantener y vigilar las escaleras mecánicas, no permite deducir que pesa sobre este la obligación de sustituir un componente esencial del elemento a mantener cuando ha llegado al fin de su vida útil. Si la Administración hubiese pretendido esto, hubiese sido necesario redactar de una forma más precisa y concreta la cláusula 3.4 del Pliego. Como ya hemos dicho, la dicción literal del artículo 221 de la Ley 13/2003 es mucho más amplia, al referirse no solo a la conservación y reparación de las obras, sino también a la reposición. El término reposición es más amplio y cabría la duda de si esa reposición debería alcanzar a un elemento en su integridad o a determinadas partes del elemento, extremo que no es objeto de discusión. Nos encontramos ante una cláusula oscura e imprecisa y su interpretación nunca puede perjudicar a quien no ha ocasionado la oscuridad.

Así las cosas, compartimos en términos generales la interpretación que se hace en la sentencia de instancia de la cláusula 3.4 del Pliego, con la adición o referencia al artículo 1288 del Código Civil.

En segundo lugar, la apelante considera que la sentencia infringe el principio de asunción del riesgo y responsabilidad de la explotación que corresponde al concesionario. Así, entiende que esa asunción del riesgo y ventura de la explotación tiene un único límite, que es la ruptura del equilibrio económico de la concesión, extremo que entiende que no se acredita que se haya producido. Afirma que, si las escaleras mecánicas sufren una avería en la cadena de arrastre, el concesionario debe asumir cuantos gastos sean necesarios para volver a ponerla en marcha porque a este le corresponde la carga de la amortización y el riesgo de la frecuentación. Considera la apelante que el contrato no hace más que recoger las nociones de asunción de riesgo y transferencia al concesionario de la responsabilidad de la explotación en los términos que refería la Comisión de la Unión Europea en su Comunicación Interpretativa de fecha 24 de febrero de 1999 sobre las concesiones.

Sin embargo, como venimos sosteniendo en esta resolución, la cuestión controvertida y analizada por el juez de instancia se ha centrado en determinar el alcance de la cláusula 3.4 del Pliego. Para ello ha sido necesario determinar el sentido de las disposiciones que rigen la relación entre las partes. La Administración apelante entiende que la sentencia de instancia incurre en error al aplicar el principio in claris non fit interpretatioporque considera que los términos utilizados por el contrato y por los pliegos no precisan esfuerzo de interpretación alguno, concluyendo que la obligación de mantenimiento impuesta al concesionario determina que deba ser este quien soporte los costes de sustituir la cadena de arrastre para que las escaleras puedan seguir funcionando adecuadamente. Como venimos diciendo a lo largo de esta sentencia, no compartimos el criterio que defiende la apelante, siendo acertado el criterio interpretativo que recoge la sentencia de instancia.

QUINTO.- Sobre el principio de confianza legítima.

Por último y aun cuando resulta intrascendente para el pronunciamiento desestimatorio de recurso de apelación, no cabe considerar que se haya vulnerado el principio de confianza legítima por el hecho de que el Ayuntamiento hubiese asumido una avería anterior en la escalera, la reparación del pasamanos. La tesis defendida por la Administración descansaba en la idea de que no nos encontramos ante una actuación discrecional de la Administración sino de carácter reglado, con aplicación del principio de riesgo y ventura al concesionario y la asunción de los gastos de la explotación.

El Tribunal Supremo en sentencia de fecha 27 de enero de 2026 (Sala 3ª, Sección 3ª, recurso 81/96), afirma lo siguiente:

"El principio de confianza legítima, junto con el de buena fe y vinculación a los actos propios, encuentra su razón de ser en la protección que objetivamente requiere la confianza que se puede haber depositado en el comportamiento ajeno, de modo que la forma de proceder se hubiere fundado en la actuación previa de la Administración, o se haya actuado en la legítima confianza de un determinado modo de proceder de la Administración.

En todo caso, nos hallamos ante un principio de creación jurisprudencial cuya eficacia dependerá de las concretas circunstancias de cada caso, tal y como afirmamos en la Sentencia de esta Sala de 13 de junio de 2018 (Rec. 2800/2017 ),donde se declara lo siguiente:

«Dicho de otro modo, aunque es posible identificar determinados requisitos generales que acotan la naturaleza, la significación, el alcance y los efectos de tal principio, serán las características del asunto las que permitirán determinar si se ha producido, o no, la infracción de la confianza legítima, en el bien entendido que ésta no es más que una consecuencia de la buena fe que, necesariamente, debe presidir las relaciones entre las Administraciones Públicas y los ciudadanos.

Muy sintéticamente cabe afirmar que el principio en estudio implica la exigencia de un deber de comportamiento de la Administración que consiste en la necesidad de observar en el futuro la conducta que sus actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de esos propios actos.

Pero para que pueda afirmarse que existe ese deber es menester que concurran determinados requisitos (destacados en la sentencia de 22 de junio de 2016, dictada en el recurso de casación núm. 2218/2015 , con abundante cita de pronunciamientos anteriores), concretamente los siguientes:

1. Que aunque la virtualidad del principio puede suponer la anulación de un acto de la Administración o el reconocimiento de la obligación de ésta de responder de la alteración constatada cuando ésta se produce sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias, el principio no puede amparar creencias subjetivas de los administrados que se crean cubiertos por ese manto de confianza si la misma no viene respaldada por la obligación de la Administración de responder a esa confianza con una conducta que le venga impuesta por normas o principios de derecho que le obliguen a conducirse del modo que espera el demandante.

2. Que no puede descansar la aplicación del principio en la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias, pues ni este principio, ni el de seguridad jurídica garantizan que las situaciones de ventaja económica que comportan un enriquecimiento que se estima injusto deban mantenerse irreversibles.

3. Que la circunstancia de que no se haya activado la regularización de la situación tributaria en otros ejercicios anteriores no es causa obstativa per se para que, constatada por la Administración la práctica irregular llevada a cabo, se proceda a su regularización a partir de entonces, a lo que debe añadirse que no puede considerarse contraria a la doctrina de los actos propios ni a la buena fe la conducta de una de las partes sin valorar al mismo tiempo la de la otra parte.

4. Que es imprescindible que el comportamiento esperado de la Administración -valga la expresión- derive de actos o signos externos lo suficientemente concluyentes como para generar una razonable convicción en el ciudadano - más allá de aquellas insuficientes creencias subjetivas o expectativas no fundadas- de que existe una voluntad inequívoca de la Administración de ajustar su comportamiento a un determinado modo de proceder.

(...) la Administración Tributaria no podrá exigir el tributo en relación con una determinada clase de operaciones (o, en general, de hechos imponibles), respecto de períodos anteriores no prescritos, cuando puedan identificarse actos o signos externos de esa misma Administración lo suficientemente concluyentes como para entender que el tributo en cuestión no debía ser exigido a tenor de la normativa vigente o de la jurisprudencia aplicable. En otras palabras, la declaración expresa y precisa de que la operación no está sujeta o la realización de actos indubitados que revelen un criterio claramente contrario a su sujeción impedirá a la Administración exigir el tributo con carácter retroactivo, esto es, en relación con momentos anteriores (no afectados por la prescripción) a aquél en el que se cambió el criterio que antes se había manifestado expresa o tácitamente y que llevó al interesado a ajustar su comportamiento a esos actos propios.

A ello cabría añadir, reiterando aquí nuestra jurisprudencia, que la circunstancia de que la Administración competente no haya regularizado la situación del contribuyente con anterioridad, o no haya iniciado en relación con los correspondientes hechos imponibles procedimiento alguno (de gestión, o de inspección) no determina ineluctablemente que exista un acto tácito de reconocimiento del derecho del sujeto pasivo del tributo, pues tal circunstancia -la ausencia de regularización- no constituye, si no va acompañada de otros actos concluyentes, un acto propio que provoque en el interesado la confianza en que su conducta es respaldada por el órgano competente de la Administración.

Estas afirmaciones, en definitiva, no son más que la aplicación al caso de nuestra jurisprudencia sobre el principio de confianza legítima pues, reiteramos, el mismo (i) no puede amparar creencias subjetivas de los administrados, (ii) ni descansar en meras expectativas de invariabilidad de circunstancias fácticas o jurídicas, ni, en fin, (iii) puede aplicarse con eficacia anulatoria sin actos o signos externos lo suficientemente concluyentes como para generar una razonable convicción en el ciudadano de que existe una voluntad inequívoca de la Administración en el sentido correspondiente».

Aunque la sentencia de instancia entiende que se ha infringido el principio de confianza legítima, consideramos que no se ha producido tal vulneración. El hecho de que la Administración hubiese asumido en el pasado la reparación del pasamanos de la escalera mecánica, no ha llevado a la apelada a desplegar una actuación determinada. Al contrario, es la Administración la que ha dictado una Orden de ejecución exigiendo la reparación de la escalera mecánica mediante el cambio de la cadena de arrastre. La actuación de la apelada se ha limitada a rechazar lo pretendido por la Administración y considerar que no tiene obligación de asumir la reparación de lo que considera un elemento esencial de la escalera. Esa negativa no se ampara en una actuación precedente, sino en la consideración de que su obligación de mantenimiento excede de lo que pretende la Administración. Cabría hablar de vulneración del principio de confianza legítima si la apelada hubiese anticipado la reparación de la escalera, sin consultar con la Administración, en el buen entendido que esta era la responsable al haber acometido con anterioridad la reparación de una avería en la misma escalera mecánica. Sin embargo, no es esto lo que ha sucedido en el caso examinado.

Llegados a este punto, desestimamos el recurso de apelación, confirmando la resolución de instancia en su integridad, con las precisiones contenidas en esta sentencia.

SEXTO. - Costas.

Con arreglo al art. 139.2 de la LJCA, no procede condena en costas al concurrir circunstancias que justifican su no imposición ante las dudas evidentes que ofrece la interpretación de la cláusula del Pliego relativa a la obligación del concesionario del mantenimiento y vigilancia de las escaleras mecánicas.

Vistos los preceptos legales citados y demás normas de general aplicación,

PRIMERO.- Objeto del recurso de apelación y pretensiones de las partes.

Es objeto de recurso de apelación la sentencia número 38/2023, de 13 de marzo, del JCA número 2 de Toledo, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la demandante, dejando sin efecto las siguientes resoluciones:

1)Acuerdo de 3 de octubre de 2019 de la Junta de Gobierno de la ciudad de Toledo por el que se desestimó el recurso de reposición interpuesto contra la Orden de ejecución del contrato de concesión de obra pública para la "ejecución de aparcamiento, remonte mecánico, equipamiento cultural Palacio de Congresos de Sanfont y posterior explotación del aparcamiento (expediente de tramitación eg. 27/2011 GD 20319)", adoptada por la Junta de Gobierno del Excelentísimo Ayuntamiento de Toledo en fecha 8 de agosto de 2019.

2) Acuerdo de 27 de febrero de 2020 de la Junta de Gobierno de la ciudad de Toledo por el que se desestimó el recurso de reposición interpuesto por la demandante contra el Acuerdo número 30 de la Junta de Gobierno de fecha 19 de diciembre de 2019, relativo a la "repercusión de los gastos derivados del incumplimiento de orden de ejecución dictada por la Junta de Gobierno de la ciudad de Toledo respecto del contrato de ".

3) Acuerdo de 27 de febrero de 2020 de la Junta de Gobierno de la ciudad de Toledo por el que se desestimó el recurso de reposición interpuesto por la demandante contra el Acuerdo número 17 de la Junta de Gobierno de fecha 30 de diciembre de 2019, relativo a la resolución del expediente de imposición de penalidades en relación con el "contrato de concesión de obra pública consistente en ejecución de aparcamiento, remonte mecánico, equipamiento cultural-Palacio de Congresos en el entorno de Safont y posterior explotación del aparcamiento".

La Administración apelante considera que debe dejarse sin efecto la sentencia de instancia y confirmarse las resoluciones recurridas en base a: 1) Error en la valoración de los documentos integrantes del expediente administrativo, infracción del carácter vinculante de los pliegos del contrato; 2) Infracción del artículo 130 TRLCAP, la sentencia infringe el principio de asunción de riesgo y responsabilidad en la explotación que corresponde al concesionario, vulneración del carácter vinculante de los pliegos y del contrato; 3) Indebida aplicación del principio de vinculación de los actos propios y confianza legítima

Frente a ello, la mercantil apelada interesa que se desestime el recurso de apelación y que se confirme en su integridad la sentencia de instancia.

SEGUNDO.- Hechos relevantes. La sentencia de instancia.

En el año 2002, el Ayuntamiento de Toledo adjudicó a la mercantil ACCIONA el contrato de concesión de obra pública para la construcción del aparcamiento subterráneo en el entorno de Sanfont, de las escaleras mecánicas que remontan a los peatones desde el aparcamiento hasta el casco histórico y el equipamiento del Palacio de Congresos. Al efecto, se otorgó un contrato de concesión de obra pública.

Tal y como recoge el fundamento de derecho segundo de la sentencia de instancia, en fecha 8 de junio de 2011, la mercantil apelada adquirió de la entidad ACCIONA, con autorización del Ayuntamiento apelante, los derechos y obligaciones de la concesión (cesión parcial) según se desprende del Acuerdo de la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Toledo de fecha 4 de mayo de 2011.

En el año 2011, la obra del aparcamiento, escaleras y Palacio de Congresos se encontraba ejecutada en un 99,99%.

A finales del año 2018, las escaleras números cuatro y seis empezaron a presentar serios problemas de funcionamiento, siendo necesario sustituir la cadena de arrastre. El Ayuntamiento de Toledo se negó a asumir el coste de sustitución entendiendo que dicha obligación debía ser asumida por la apelada. Como consecuencia de ello, dictó Orden de ejecución derivada del contrato obligando a la apelada a asumir la reparación de las escaleras. Interpuesto recurso de reposición frente a esta decisión fue desestimado. Asimismo, la Administración dicto Acuerdo de imposición de penalidades con relación al contrato cedido a la apelada.

La sentencia de instancia analiza qué debe entenderse por "mantenimiento" y concluye del siguiente modo:

"Sentado lo anterior, debemos concluir que la obligación de la concesionaria respecto a las escaleras mecánicas es de vigilancia y mantenimiento (clausula 3.4 del Pliego). Dice la misma "Será obligación del contratista adjudicatario y bajo su responsabilidad, el mantenimiento, vigilancia y conservación del aparcamiento y sus instalaciones en perfecto estado, así como el mantenimiento y vigilancia de las escaleras mecánicas. En caso de incumplimiento, el ayuntamiento podrá ejecutarlo a costa del obligado".

De esta manera sin necesidad de hacer ninguna labor de interpretación (in claris no fit interpretatio) el mantenimiento no implica, por definición, el cambio de los elementos esenciales de las escaleras al llegar al final de su vida útil que es lo que ocurría como así refleja la pericial de la actora.

De todas formas, así lo entendió el ayuntamiento con el pasamanos de la escalera (documento 1 de la demanda) cuya sustitución asumió yendo, por tanto, en el presente caso el consistorio en contra de sus propios actos y creando una confianza legítima en la recurrente. Como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 21/02/2013 (sala 3ª, secc. 4 ª), "para que pueda estimarse que la actuación de la Administración en un supuesto concreto ha vulnerado ese principio de confianza legítima tan estrechamente vinculado al de buena fe en las relaciones en este caso entre la Administración y los interesados en un asunto concreto es preciso que la misma con su conducta con actos indudables induzca al administrado a creer que la actuación que él desarrolla es lícita y adecuada en Derecho". Y se dice también en la sentencia que el principio de confianza legítima no abarca cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, siendo tan solo susceptible de producir aquella confianza sobre aspectos concretos, que se base en signos o hechos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes.

Pero es que, además, aunque se estimara dudosa la interpretación de la referida cláusula 3.4 del Pliego, que ya hemos visto que no lo es, la STS, secc. 4ª, de 1 de marzo de 2017 (cas. 100/2015 ) dice "mientras la sentencia de 2 de junio de 1999, recurso de casación 4727/1993 al sostener que el Pliego de Condiciones es la ley del contrato añade que ha de tenerse en cuenta "la aplicación supletoria de las normas del Código Civil, puesto que el artículo 3.1 del Título Preliminar prevé que la interpretación de las normas ha de basarse en el sentido propio de las palabras y el artículo 1281 del Código Civil prevé que si los términos del contrato son claros y no dejan lugar a dudas sobre la intención de los contratantes, ha de estarse al sentido literal de sus cláusulas".

Pues bien, el artículo 1282 del Código Civil dispone "para juzgar de la intención de los contratantes, deberá atenderse principalmente a los actos de estos, coetáneos y posteriores al contrato".

En este caso, haber sufragado la sustitución del pasamanos por la Administración ya estableció claramente que la labor de la concesionaria era de simple mantenimiento y no de sustitución de elementos esenciales o estructurales obsoletos.

Por todo ello, la actuación de la Administración no es ajustada ni a los Pliegos ni al contrato y se impone la estimación del recurso, anulando la primera resolución recurrida y las dos restantes derivadas de la primera".

TERCERO.- El contrato y los Pliegos son la ley que rige la relación entre las partes.

El Tribunal Supremo viene declarando de manera reiterada y consolidada que los Pliegos o bases de la licitación constituyen la Ley que tiene que ser aplicada. Así, entre otras, la sentencia de fecha 17 de julio de 2023 (recurso 1394/2021) dispuso en su fundamento de derecho quinto lo siguiente:

"Es jurisprudencia reiterada de esta Sala Tercera que los pliegos constituyen la ley del contrato, rigen la vida de la relación contractual y, antes, son el referente sobre el que los licitadores deben hacer sus ofertas de mejora. Entre otras Sentencias cabe reseñarlas que la parte recurrente invoca en su escrito de interposición del recurso, las de fecha 1 de diciembre de 2020 (RC 2408/2019) y 22 de marzo de 2021 (RC 4095/2019) que recogen la precedente jurisprudencia y reiteran la doctrina de la Sentencia de 29 de abril de 2009 (RC 1606/2007 ) que declara que << es pacífico en la doctrina científica y reiterado en la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, que el Pliego de Cláusulas administrativas constituye la ley del contrato, con fuerza vinculante para las partes contratantes. Bien lo expresa el Alto Tribunal, p. ejem. en su sentencia de 9 de julio de 1988 : "la contratación administrativa, no obstante sus especiales características, tiene como nota o fondo común con la ordinaria, civil o mercantil, la de ser, ante todo, un concierto de voluntades, en el que las normas fundamentales y en primer término aplicables, son las acordadas por la Administración y el contratista, es decir, las cláusulas del pliego de condiciones aceptado por éste, por lo que los derechos y obligaciones derivados de estos contratos se regulan, ante todo, por lo previsto en el pliego de condiciones publicado para su celebración, como "ley primordial del contrato", resultando obligado, en consecuencia de ello, para resolver las cuestiones relativas al cumplimiento, inteligencia y efectos de un contrato administrativo, el remitirse a lo establecido en el correspondiente pliego".

(...) El artículo 1281 del Código Civil , párrafo 1º, establece que "si los términos de un contrato son claros y no dejan duda sobre la intervención de los contratantes, se estará al sentido literal de sus cláusulas">>.

Y, asimismo, en las anteriores Sentencias de 18 de mayo de 2004, (RC nº 136 y 139/1999 ), respecto de la renuncia del contratista en una cláusula del pliego de condiciones, la Sala declaró que << el Pliego de Condiciones del contrato, que exige para la prestación del servicio de conducción del correo entre Barcelona y los centros de reparto establecidos en las sucursales 23, 25, 27 y 30 un camión de siete toneladas con furgón cerrado, previene en la cláusula 22 que la Administración se reserva la facultad de modificar el itinerario y horario de la conducción contratada y de "suprimirla" cuando así conviniere al servicio, sin que contra cualquiera de dichos acuerdos el contratista pueda alegar derecho alguno. En el contrato celebrado el 3 de agosto de 1974 el adjudicatario declara que acepta y se obliga a cumplir el servicio con arreglo a todas las condiciones del Pliego. (...) Pues bien, en el caso de autos no son aplicables los artículos 79 y 80 de la LCE, ya que la cláusula 22 del Pliego de Condiciones contiene una expresa renuncia del contratista a alegar derecho alguno y, por tanto, comprende también la renuncia a solicitar una indemnización, en los supuestos de supresión del servicio, como ha acontecido en el supuesto enjuiciado. (...)Esta cláusula es perfectamente válida. Se encuentra amparada en el principio de libertad de pactos que se recoge en el artículo 3 de la LCE, no habiendo en ella nada contrario al interés público, al ordenamiento jurídico o a los principios de buena administración. En relación con el ordenamiento jurídico, el artículo 6.2 del Código Civil admite como válida la renuncia a los derechos reconocidos por las leyes (en este caso a la indemnización en caso de supresión del servicio), exigiendo solamente que la renuncia no sea contraria al interés o al orden público ni perjudique a terceros, circunstancias que no se dan en el supuesto que analizamos. (...) Por otra parte, tampoco cabe invocar la ruptura del equilibrio económico financiero del contrato de gestión de servicios públicos, ya que la empresa contratista sabía desde el primer momento, al aceptar el Pliego de Condiciones, que en caso de suprimirse el servicio no tendría derecho a indemnización alguna, por lo que sus previsiones debían incluir forzosamente la amortización del material e inversiones realizadas para la prestación del servicio de conducción del correo>>.

La cláusula 3.4 del Pliego establece:

"Será obligación del contratista adjudicatario y bajo su responsabilidad, el mantenimiento, vigilancia y conservación del aparcamiento y sus instalaciones en perfecto estado, así como el mantenimiento y vigilancia de las escaleras mecánicas. En caso de incumplimiento, el ayuntamiento podrá ejecutarlo a costa del obligado".

El artículo 221 de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas, dispone:

"1. El contrato de concesión de obras públicas comprenderá necesariamente durante todo el término de vigencia de la concesión:

a) La explotación de las obras públicas conforme a su propia naturaleza y finalidad.

b) La conservación de las obras.

c) La adecuación, reforma y modernización de las obras para adaptarlas a las características técnicas y funcionales requeridas para la correcta prestación de los servicios o la realización de las actividades económicas a las que aquéllas sirven de soporte material.

d) Las actuaciones de reposición y gran reparación que sean exigibles en relación con los elementos que ha de reunir cada una de las obras para mantenerse apta a fin de que los servicios y actividades a los que aquéllas sirven puedan ser desarrollados adecuadamente de acuerdo con las exigencias económicas y las demandas sociales.

2. Cuando el contrato tenga por objeto conjuntamente la construcción y la explotación de obras públicas, los pliegos generales o particulares que rijan la concesión podrán exigir que el concesionario esté igualmente obligado a proyectar, ejecutar, conservar, reponer y reparar aquellas obras que sean accesorias o estén vinculadas con la principal y sean necesarias para que ésta cumpla la finalidad determinante de su construcción y que permitan su mejor funcionamiento y explotación, así como a efectuar las actuaciones ambientales relacionadas con las mismas que en ellos se prevean.

En el caso de que el contrato tenga por único objeto la explotación de obras ya construidas, el concesionario vendrá asimismo obligado a la conservación, reparación o reposición de las obras accesorias o vinculadas a la obra principal, si el pliego de cláusulas administrativas particulares de la concesión no dispusiera otra cosa.

3. En el supuesto de que estas obras vinculadas o accesorias puedan ser objeto de explotación o aprovechamiento económico, éstos corresponderán al concesionario conjuntamente con la explotación de la obra principal, en la forma determinada por los pliegos respectivos".

CUARTO.- La recurrente (apelada) se subroga en la explotación del aparcamiento. No existe error en la valoración de documentos. No se infringe el principio de asunción del riesgo y responsabilidad de la explotación. Interpretación razonable del término mantenimiento.

La apelante sustenta su recurso, en primer lugar, en la existencia de un error en la valoración de los documentos que integran el expediente administrativo al considerar que no se ha tenido en cuenta el carácter vinculante de los pliegos y del contrato. Sin embargo, si leemos detenidamente la sentencia no podemos compartir los argumentos que esgrime la Administración en su escrito de interposición de recurso de apelación. Al contrario, la sentencia de instancia sí valora los pliegos, en concreto el artículo 3.4, para llegar a la conclusión de que el mantenimiento no implica, por definición, el cambio de los elementos esenciales de las escaleras al llegar al final de su vida útil. Este extremo no es objeto de discusión y la parte demandante lo ha acreditado con la prueba pericial presentada junto con el escrito de demanda, tal y como recoge y valora la sentencia de instancia en su fundamento de derecho tercero.

La apelante sostiene que en la sentencia cuestionada se han excluido las escaleras mecánicas del contrato de concesión de obra pública de la relación de obligaciones que corresponden al concesionario, lo que conlleva una supuesta vulneración del carácter vinculante de los pliegos y del contrato.

La sentencia de instancia analiza el artículo del pliego dedicado al mantenimiento de las escaleras mecánicas, de ahí que debamos rechazar el motivo de apelación ofrecido por la Administración apelante desde el momento en que el término "mantenimiento" se toma de la cláusula 3.4 del Pliego, para proceder después a considerar que el mantenimiento no puede suponer el cambio de un elemento esencial como es la cadena de arrastre de la escalera mecánica averiada.

Si examinamos la cláusula 3.4 del Pliego, observamos que existe una distinción entre el aparcamiento y sus instalaciones y las escaleras. En cuanto al aparcamiento y sus instalaciones, se impone como obligación del contratista adjudicatario el mantenimiento, vigilancia y conservación de estos, que deben estar en perfecto estado. En cuanto a las escaleras, corresponde al contratista adjudicatario el mantenimiento y vigilancia de las escaleras mecánicas. Nótese que el pliego no contempla para las escaleras la exigencia de conservación.

Si examinamos el contenido del artículo 221 de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas, se señala expresamente en el segundo párrafo del número dos de este artículo lo siguiente: "En el caso de que el contrato tenga por único objeto la explotación de obras ya construidas, el concesionario vendrá asimismo obligado a la conservación, reparación o reposición de las obras accesorias o vinculadas a la obra principal, si el pliego de cláusulas administrativas particulares de la concesión no dispusiera otra cosa".

Este artículo es mucho más amplio a la hora de concretar las obligaciones que afectan al concesionario adjudicatario, haciendo referencia a las obligaciones de conservación, reparación o reposición de las obras accesorias o vinculadas a la obra principal. A continuación, el precepto analizado contiene una remisión al pliego de cláusulas particulares de la concesión. De este modo, opera primero lo que dice el pliego y, a falta de remisión o referencia, lo que establece este artículo 221 de la Ley 13/2003. Mientras que el pliego se refiere solo al mantenimiento y vigilancia de las escaleras mecánicas, el artículo 221 comprende las obligaciones de conservación, reparación o reposición.

La comparativa de estas dos disposiciones que rigen la relación contractual entre las partes evidencia que determinar el alcance del concepto "mantenimiento" no es una cuestión sencilla, siendo precisa una labor interpretativa por parte del juez de instancia. Los términos del artículo 221 son muchísimo más amplios que los contenidos en la cláusula 3.4 del Pliego, de ahí que no sea posible compartir la interpretación que hace la Administración del concepto de mantenimiento para imponer a la apelada la obligación de sustituir la cadena de arrastre de las escaleras o remontes números cuatro y seis. Como pone de manifiesto la apelada y no se cuestiona por parte de la Administración, la primera ha cumplido con sus obligaciones de mantenimiento al haber contratado a una empresa encargada de realizar las labores de mantenimiento de la escalera. Los términos en los que ha sido redactado el Pliego, ciertamente diferentes al propio contenido del artículo 221 de la Ley 13/2003, impiden dar al concepto de "mantenimiento" de las escaleras mecánicas un significado tan amplio como el que pretende la Administración. Existen dudas más que razonables a la hora de interpretar este concepto y la solución dada por el juez de instancia es lógica y razonable, no pudiendo esta Sala sustituir el criterio fijado en primera instancia por otro mucho más amplio, defendido por la Administración, sin ningún tipo de sustento probatorio. Como decimos, la interpretación que contiene la sentencia de instancia del término "mantenimiento" de las escaleras mecánicas es admitido por esta Sala. Como ya hemos señalado, si examinamos el contenido del Pliego y lo dispuesto en el artículo 221 de la Ley 13/2003, queda patente que existen dudas más que razonables a la hora de interpretar el concepto sobre el que pivota este procedimiento, que no es otro que el de "mantenimiento" de las escaleras mecánicas y que deriva de la relación contractual que vincula a las partes.

Compartimos también la referencia que contiene la sentencia de instancia a la posibilidad de aplicar con carácter supletorio las normas del Código Civil en lo referente a la interpretación de los contratos, tal y como prevé el Tribunal Supremo en la sentencia de fecha 1 de marzo de 2017 referida por el juez de instancia. Además de aplicar lo establecido en el artículo 1282 del Código Civil, precepto genérico en el capítulo dedicado a la interpretación de los contratos, es necesario atender también a lo que dice el artículo 1288 de este texto normativo cuando señala que "la interpretación de las cláusulas oscuras de un contrato no deberá favorecer a la parte que hubiese ocasionado la oscuridad".La redacción de los pliegos no ha competido a la apelada, de ahí que nunca pueda verse perjudicada por el sentido y alcance de lo dispuesto en el artículo 3.4 del Pliego. La genérica referencia a la obligación del contratista adjudicatario de mantener y vigilar las escaleras mecánicas, no permite deducir que pesa sobre este la obligación de sustituir un componente esencial del elemento a mantener cuando ha llegado al fin de su vida útil. Si la Administración hubiese pretendido esto, hubiese sido necesario redactar de una forma más precisa y concreta la cláusula 3.4 del Pliego. Como ya hemos dicho, la dicción literal del artículo 221 de la Ley 13/2003 es mucho más amplia, al referirse no solo a la conservación y reparación de las obras, sino también a la reposición. El término reposición es más amplio y cabría la duda de si esa reposición debería alcanzar a un elemento en su integridad o a determinadas partes del elemento, extremo que no es objeto de discusión. Nos encontramos ante una cláusula oscura e imprecisa y su interpretación nunca puede perjudicar a quien no ha ocasionado la oscuridad.

Así las cosas, compartimos en términos generales la interpretación que se hace en la sentencia de instancia de la cláusula 3.4 del Pliego, con la adición o referencia al artículo 1288 del Código Civil.

En segundo lugar, la apelante considera que la sentencia infringe el principio de asunción del riesgo y responsabilidad de la explotación que corresponde al concesionario. Así, entiende que esa asunción del riesgo y ventura de la explotación tiene un único límite, que es la ruptura del equilibrio económico de la concesión, extremo que entiende que no se acredita que se haya producido. Afirma que, si las escaleras mecánicas sufren una avería en la cadena de arrastre, el concesionario debe asumir cuantos gastos sean necesarios para volver a ponerla en marcha porque a este le corresponde la carga de la amortización y el riesgo de la frecuentación. Considera la apelante que el contrato no hace más que recoger las nociones de asunción de riesgo y transferencia al concesionario de la responsabilidad de la explotación en los términos que refería la Comisión de la Unión Europea en su Comunicación Interpretativa de fecha 24 de febrero de 1999 sobre las concesiones.

Sin embargo, como venimos sosteniendo en esta resolución, la cuestión controvertida y analizada por el juez de instancia se ha centrado en determinar el alcance de la cláusula 3.4 del Pliego. Para ello ha sido necesario determinar el sentido de las disposiciones que rigen la relación entre las partes. La Administración apelante entiende que la sentencia de instancia incurre en error al aplicar el principio in claris non fit interpretatioporque considera que los términos utilizados por el contrato y por los pliegos no precisan esfuerzo de interpretación alguno, concluyendo que la obligación de mantenimiento impuesta al concesionario determina que deba ser este quien soporte los costes de sustituir la cadena de arrastre para que las escaleras puedan seguir funcionando adecuadamente. Como venimos diciendo a lo largo de esta sentencia, no compartimos el criterio que defiende la apelante, siendo acertado el criterio interpretativo que recoge la sentencia de instancia.

QUINTO.- Sobre el principio de confianza legítima.

Por último y aun cuando resulta intrascendente para el pronunciamiento desestimatorio de recurso de apelación, no cabe considerar que se haya vulnerado el principio de confianza legítima por el hecho de que el Ayuntamiento hubiese asumido una avería anterior en la escalera, la reparación del pasamanos. La tesis defendida por la Administración descansaba en la idea de que no nos encontramos ante una actuación discrecional de la Administración sino de carácter reglado, con aplicación del principio de riesgo y ventura al concesionario y la asunción de los gastos de la explotación.

El Tribunal Supremo en sentencia de fecha 27 de enero de 2026 (Sala 3ª, Sección 3ª, recurso 81/96), afirma lo siguiente:

"El principio de confianza legítima, junto con el de buena fe y vinculación a los actos propios, encuentra su razón de ser en la protección que objetivamente requiere la confianza que se puede haber depositado en el comportamiento ajeno, de modo que la forma de proceder se hubiere fundado en la actuación previa de la Administración, o se haya actuado en la legítima confianza de un determinado modo de proceder de la Administración.

En todo caso, nos hallamos ante un principio de creación jurisprudencial cuya eficacia dependerá de las concretas circunstancias de cada caso, tal y como afirmamos en la Sentencia de esta Sala de 13 de junio de 2018 (Rec. 2800/2017 ),donde se declara lo siguiente:

«Dicho de otro modo, aunque es posible identificar determinados requisitos generales que acotan la naturaleza, la significación, el alcance y los efectos de tal principio, serán las características del asunto las que permitirán determinar si se ha producido, o no, la infracción de la confianza legítima, en el bien entendido que ésta no es más que una consecuencia de la buena fe que, necesariamente, debe presidir las relaciones entre las Administraciones Públicas y los ciudadanos.

Muy sintéticamente cabe afirmar que el principio en estudio implica la exigencia de un deber de comportamiento de la Administración que consiste en la necesidad de observar en el futuro la conducta que sus actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de esos propios actos.

Pero para que pueda afirmarse que existe ese deber es menester que concurran determinados requisitos (destacados en la sentencia de 22 de junio de 2016, dictada en el recurso de casación núm. 2218/2015 , con abundante cita de pronunciamientos anteriores), concretamente los siguientes:

1. Que aunque la virtualidad del principio puede suponer la anulación de un acto de la Administración o el reconocimiento de la obligación de ésta de responder de la alteración constatada cuando ésta se produce sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias, el principio no puede amparar creencias subjetivas de los administrados que se crean cubiertos por ese manto de confianza si la misma no viene respaldada por la obligación de la Administración de responder a esa confianza con una conducta que le venga impuesta por normas o principios de derecho que le obliguen a conducirse del modo que espera el demandante.

2. Que no puede descansar la aplicación del principio en la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias, pues ni este principio, ni el de seguridad jurídica garantizan que las situaciones de ventaja económica que comportan un enriquecimiento que se estima injusto deban mantenerse irreversibles.

3. Que la circunstancia de que no se haya activado la regularización de la situación tributaria en otros ejercicios anteriores no es causa obstativa per se para que, constatada por la Administración la práctica irregular llevada a cabo, se proceda a su regularización a partir de entonces, a lo que debe añadirse que no puede considerarse contraria a la doctrina de los actos propios ni a la buena fe la conducta de una de las partes sin valorar al mismo tiempo la de la otra parte.

4. Que es imprescindible que el comportamiento esperado de la Administración -valga la expresión- derive de actos o signos externos lo suficientemente concluyentes como para generar una razonable convicción en el ciudadano - más allá de aquellas insuficientes creencias subjetivas o expectativas no fundadas- de que existe una voluntad inequívoca de la Administración de ajustar su comportamiento a un determinado modo de proceder.

(...) la Administración Tributaria no podrá exigir el tributo en relación con una determinada clase de operaciones (o, en general, de hechos imponibles), respecto de períodos anteriores no prescritos, cuando puedan identificarse actos o signos externos de esa misma Administración lo suficientemente concluyentes como para entender que el tributo en cuestión no debía ser exigido a tenor de la normativa vigente o de la jurisprudencia aplicable. En otras palabras, la declaración expresa y precisa de que la operación no está sujeta o la realización de actos indubitados que revelen un criterio claramente contrario a su sujeción impedirá a la Administración exigir el tributo con carácter retroactivo, esto es, en relación con momentos anteriores (no afectados por la prescripción) a aquél en el que se cambió el criterio que antes se había manifestado expresa o tácitamente y que llevó al interesado a ajustar su comportamiento a esos actos propios.

A ello cabría añadir, reiterando aquí nuestra jurisprudencia, que la circunstancia de que la Administración competente no haya regularizado la situación del contribuyente con anterioridad, o no haya iniciado en relación con los correspondientes hechos imponibles procedimiento alguno (de gestión, o de inspección) no determina ineluctablemente que exista un acto tácito de reconocimiento del derecho del sujeto pasivo del tributo, pues tal circunstancia -la ausencia de regularización- no constituye, si no va acompañada de otros actos concluyentes, un acto propio que provoque en el interesado la confianza en que su conducta es respaldada por el órgano competente de la Administración.

Estas afirmaciones, en definitiva, no son más que la aplicación al caso de nuestra jurisprudencia sobre el principio de confianza legítima pues, reiteramos, el mismo (i) no puede amparar creencias subjetivas de los administrados, (ii) ni descansar en meras expectativas de invariabilidad de circunstancias fácticas o jurídicas, ni, en fin, (iii) puede aplicarse con eficacia anulatoria sin actos o signos externos lo suficientemente concluyentes como para generar una razonable convicción en el ciudadano de que existe una voluntad inequívoca de la Administración en el sentido correspondiente».

Aunque la sentencia de instancia entiende que se ha infringido el principio de confianza legítima, consideramos que no se ha producido tal vulneración. El hecho de que la Administración hubiese asumido en el pasado la reparación del pasamanos de la escalera mecánica, no ha llevado a la apelada a desplegar una actuación determinada. Al contrario, es la Administración la que ha dictado una Orden de ejecución exigiendo la reparación de la escalera mecánica mediante el cambio de la cadena de arrastre. La actuación de la apelada se ha limitada a rechazar lo pretendido por la Administración y considerar que no tiene obligación de asumir la reparación de lo que considera un elemento esencial de la escalera. Esa negativa no se ampara en una actuación precedente, sino en la consideración de que su obligación de mantenimiento excede de lo que pretende la Administración. Cabría hablar de vulneración del principio de confianza legítima si la apelada hubiese anticipado la reparación de la escalera, sin consultar con la Administración, en el buen entendido que esta era la responsable al haber acometido con anterioridad la reparación de una avería en la misma escalera mecánica. Sin embargo, no es esto lo que ha sucedido en el caso examinado.

Llegados a este punto, desestimamos el recurso de apelación, confirmando la resolución de instancia en su integridad, con las precisiones contenidas en esta sentencia.

SEXTO. - Costas.

Con arreglo al art. 139.2 de la LJCA, no procede condena en costas al concurrir circunstancias que justifican su no imposición ante las dudas evidentes que ofrece la interpretación de la cláusula del Pliego relativa a la obligación del concesionario del mantenimiento y vigilancia de las escaleras mecánicas.

Vistos los preceptos legales citados y demás normas de general aplicación,