PRIMERO.- Sobre el contenido de la sentencia apelada
La sentencia apelada, nº 261/21, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Albacete, de fecha 25 de octubre de 2021 , concluye desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la mercantil OREA y que inicialmente iba dirigido contra la desestimación presunta de la reclamación administrativa formulada por la actora, en fecha 12 de julio de 2018, con la que solicitaba del Excmo. Ayuntamiento de Ontur que dictara Decreto aprobatorio de la resolución de mutuo acuerdo del Convenio firmado por las partes en fecha 5 de febrero de 2014, de arrendamiento de suelo municipal, como la devolución de la cantidad de 295.51946 euros abonados por la mercantil al Ayuntamiento.
Posteriormente, por auto del Juzgado, de fecha 17 de diciembre de 2020, se acordó ampliar el recurso contencioso administrativo a la resolución nº 229, de 2 de noviembre de 2020, Decreto del Ayuntamiento de Ontur que resuelve de manera expresa la solicitud indicada, en los siguientes términos :
" Primero.- No obstante los actos expresos de OREA posteriores a la incoación de dicho acuerdo que pudieren resultar reveladores de una oposición a la resolución de mutuo acuerdo o de una intención real de su desarrollo, por los extremos de hecho y fundamentos de derecho que se contienen en este escrito los cuales se dan por reproducidos, se declara no haber lugar a la resolución de mutuo acuerdo del Convenio formalizado entre el Ayuntamiento de Ontur y OREA en fecha 05 de febrero de 2014, al haberse acordado por el Pleno de la Corporación con fecha 18 de febrero de 2014 la nulidad de pleno derecho del mismo, debiendo desestimarse en su integridad la solicitud que en tal sentido realiza OREA en su escrito de fecha 12 de agosto de 2018.
Segundo.- Dejar sin efecto cuantos actos administrativos se hayan dictado con posterioridad a la referida declaración de nulidad, en cuanto partan como presupuesto para su eficacia, del propio acuerdo de 05 de febrero de 2014, declarado nulo, debiendo estar a los efectos jurídicos de dicha declaración de nulidad."
A través del suplico de la demanda la mercantil OREA solicitaba se dictase sentencia por la que:
" Se declare no ser ajustada a Derecho la resolución nº 330 de 02/11/2020 por la cual se desestima de la solicitud de declaración de resolución de mutuo acuerdo del convenio y su anexo celebrado entre el Ayuntamiento de Ontur y OREA el 05/02/2014, declarando su resolución por mutuo acuerdo y ordenando como consecuencia de dicha declaración la devolución de 295.519,46 euros más intereses legales.
Subsidiariamente, se declare conforme a Derecho no haber lugar a la resolución de mutuo acuerdo del convenio por haberse acordado en el Pleno de la Corporación su nulidad, condenado al Ayuntamiento de Ontur a la restitución de las prestaciones recibidas, por importe de 295.519,46 euros.
Subsidiariamente, manteniendo la antedicha declaración, se condene al Ayuntamiento de Ontur a iniciar expediente de liquidación para fijar la cantidad indemnizatoria procedente.
La sentencia apelada, y tras fijar las pretensiones de las partes en la instancia, comienza desestimando la causa de inadmisibilidad planteada por el Ayuntamiento de Ontur referida a la concurrencia de cosa juzgada.
En cambio, la Juzgadora a quosí acoge la otra causa de inadmisibilidad invocada por el Ayuntamiento de Ontur referida a la concurrencia de desviación procesal y referida a las pretensiones subsidiarias planteadas en el escrito de demanda.
En cuanto a la pretensión principal, la Juzgadora en la instancia razona su pronunciamiento desestimatorio del recurso contencioso administrativo con base a los siguientes hechos y fundamentos :
" QUINTO. - El objeto de debate se centra en examinar la conformidad a Derecho de las resoluciones impugnadas que desestima la reclamación presentada por la actora en la que solicitaba que se declarase la resolución del contrato suscrito entre las partes el 5 de febrero de 2014 por mutuo acuerdo de las partes y los efectos derivados de dicha resolución de mutuo acuerdo en cuanto a la devolución de cantidades abonadas por la actora en concreto la devolución de la cantidad de 29551946 euros.
En relación con esta cuestión es preciso tener en cuenta que tras la firma del contrato de fecha 5 de febrero de 2014 entre el Excmo. Ayuntamiento de Ontur representado por el Alcalde y ONTUR ENERGIA, la Secretaria Interventora del Ayuntamiento de Ontur el 22 de julio de 2014 emite informe en el que se incluye en los "Antecedentes" lo siguiente: que el 5 de febrero de 2014 se firma contrato de arrendamiento entre la Alcaldía y la sociedad Orea para el arrendamiento de suelo municipal; que en fecha 13 de febrero de 2014 se informe reparo por no ajustarse el contrato de 5 de febrero de 2014 a la legalidad vigente y el 14 de febrero de 2014 la Secretaria Interventora emite diligencia apara hacer constar que el contrato suscrito en fecha 5 de febrero de 2014 no ha contado con la fiscalización de la Secretaria- Interventora y el 18 de febrero de 2014 se celebra sesión extraordinaria del Pleno del Ayuntamiento en el que se adopta el acuerdo de revisión de oficio por nulidad del acuerdo con la empresa OREA y concluye que" es legal al rescisión del contrato celebrado el 5 de febrero de 2014" (folios 48 a 53 del expediente administrativo) Por Decreto nº 206/2014 de 23 de julio de 2014 del Alcalde del Ayuntamiento de Ontur se acuerda incoar procedimiento para si procede la resolución del contrato de arrendamiento del suelo municipal por no ser conforme a la legalidad vigente por existir mutuo acuerdo en su resolución por ambas partes contratantes y se acuerda comunicar al adjudicatario el inicio del expediente de resolución de muto acuerdo y otorgarle un plazo de diez días para alegar y presentar los documentos y justificaciones que estime pertinentes (página 54 a 56 del expediente administrativo). Consta se intentó la notificación por correo al adjudicatario ONTUR ENERGIA con el resultado negativo (página 57 del expediente administrativo) y que fue notificado por edictos, publicado en el Boletín oficial de la Provincial de Albacete de fecha 18 de agosto de 2014 (página 58 del expediente administrativo).
El 30 de octubre de 2014 la Secretaria Interventora emite Informe en cuyo Fundamento de Derecho se hace referencia a la nulidad de los contratos y a la nulidad de los actos administrativos ( artículo 62 Ley 30/1992 ) con la siguiente "Conclusión": "para proceder a la devolución de la cantidad ingresada por la mercantil ONTUR se debería solicitar que aporte al Excmo. Ayuntamiento de Ontur la siguiente documentación sobre la mercantil. A continuación, se dicta Decreto 284/2014 "asunto requerimiento de documentación: en donde se resuelve que: comunicar a la mercantil mencionada la relación de documentaos necesario para que las cantidades solicitadas sean devueltas legalmente", (documento nº 2 de la demanda).
El 12 de julio de 2018 ONTUR presenta escrito en la que solicitaba al Excmo. Ayuntamiento de Ontur que dictara Decreto aprobatorio de la resolución de mutuo acuerdo del Convenio firmado por las partes en fecha 5 de febrero de 2014 de arrendamiento de suelo municipal y la devolución de la cantidad de 295.51946 euros abonados por la actora, posteriormente el Excmo. Ayuntamiento de Ontur dicta Resolución nº 330 de 2 de noviembre de 2020 acordando la no procedencia de la resolución de mutuo acuerdo por nulidad de acuerdo de 5 de noviembre de 2014.
No habiendo dictado resolución expresa interpuso recurso contencioso administrativo por desestimación presunta por silencio administrativo y posteriormente dicto resolución expresa desestimando la petición de resolución de mutuo acuerdo solicita por la recurrente por nulidad del contrato.
Teniendo en cuenta lo expuesto y en la medida en que en primer lugar para que proceda la incoación de un expediente de resolución de mutuo acuerdo es presupuesto necesario que el contrato que se trata de resolver sea válido y en este caso el propio Ayuntamiento de Ontur antes de incoar al expediente de resolución de mutuo acuerdo procedió en fecha 18 de febrero de 2014 en sesión extraordinaria del Pleno del Ayuntamiento adoptar el acuerdo de revisión de oficio por nulidad del acuerdo de 5 de febrero de 2014, si bien en relación con esta cuestión y teniendo en cuenta que para poder acordar la nulidad de acto administrativo firme es preciso seguir el procedimiento legalmente establecido en este caso la revisión de oficio de acto firme previsto en el artículo 106 Ley 30/1992 por concurrir causa de nulidad prevista en el artículo 62 de la Ley 30/1992 , al haberse dictado por órgano manifiestamente incompetente, el Alcalde y no el Pleno, si bien no instaron la revisión de oficio del contrato por el procedimiento legalmente previsto en el artículo 106 Ley 30/1992 en el cual en su caso tendrían que haberse determinado los efectos derivados de la nulidad el contrato de 5 de febrero de 2014, sino que el Excmo. Ayuntamiento de Ontur en contra de sus propios actos, ya que tras acordar la revisión de oficio del contrato, acuerda incoar expediente de resolución del contrato de mutuo acuerdo en el que se intentó la notificación al adjudicatario, por correo y al ser negativo por edictos y desde que se incoa el expediente (23 de julio de 2014) se requiere documentación (30 de octubre de 2014) no consta ninguna actuación ni presentación de escrito hasta el 12 de julio de 2018 que se persona ONTUR y manifiesta su conformidad con la resolución y aporta la documentación requerida a efectos de devolución de cantidades abonadas en base a dicho contrato y el Excmo. Ayuntamiento de Ontur no dicta resolución hasta el 2 de noviembre de 2020, desestimando lo solicitud por ONTUR y dejando sin efecto los actos administrativo dictados con posterioridad a la declaración de nulidad por acuerdo del Pleno de 18 de febrero de 2014 y debiendo estar a los efectos jurídicos de dicha declaración de nulidad.
En relación con esta resolución y teniendo en cuenta en primer lugar, que el contrato de 5 de febrero de 2014 en caso de incurrir en causa de nulidad de pleno derecho por haber sido dictado por órgano manifiestamente incompetente y concurrir la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1 b) Ley 30/1992 , el Ayuntamiento de Ontur tendría que haber instado el procedimiento de revisión de oficio previsto en el artículo 106 de la Ley 30/1992 , no constando que se haya tramitado el mismo, sino que consta el acuerdo del pleno del Ayuntamiento acordono iniciar la revisión de oficio, teniendo que tramitar en legal forma y notificar la resolución que ponga fin al mismo a las partes interesadas en este caso ONTUR para que pueda instar lo que a su derecho convenga en cuanto a los posibles efectos derivados de la nulidad del contrato, siendo en ese procedimiento donde la partes podrán instar lo que su derecho convenga sobre la nulidad del contrato y los posibles efectos derivados del mismo.
En cuanto al expediente de resolución de mutuo acuerdo incoado y teniendo en cuenta que no concurre en este caso los presupuestos para acordar la resolución de un contrato que adolece de causa de nulidad de pleno derecho, teniendo en consecuencia que procederse a tramitar el procedimiento legalmente establecido de nulidad de actos firmes, por lo que la resolución impugnada en la medida en que desestima la petición de resolución del contrato de mutuo acuerdo y devolución de cantidad es conforme al ordenamiento jurídico, ya que no procede la resolución de mutuo acuerdo del contrato interesada por la recurrente y en consecuencia tampoco la devolución de cantidad en base a la resolución del contrato interesada.
Por todo lo expuesto procede el citado de una Sentencia desestimatoria de acuerdo con lo establecido en el Artículo 70.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , al considerar ajustada a derecho la actividad administrativa impugnada."
SEGUNDO.- Posición de las partes en esta segunda instancia
- Posición de la mercantil OREA
La mercantil OREA se opone al pronunciamiento judicial desestimatorio de su recurso en base a los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que tuvo por oportunos, oponiéndose a la inadmisibilidad acogida en la sentencia respecto a las pretensiones que se plantean de forma subsidiaria en la demanda.
En cuanto al fondo del pronunciamiento denegatorio de su pretensión principal de anulación de la resolución administrativa expresa y devolución de la cantidad de 295.51946 € recogida en la sentencia, la parte apelante sustenta su pretensión revocatoria en los siguientes motivos :
- Error en la valoración de la prueba, vulneración de la jurisprudencia sobre la estimada excepción de "DESVIACIÓN PROCESAL" en cuanto a las peticiones subsidiarias, vulneración de la doctrina constitucional, del art. 36 y 34 LJCA de la tutela judicial efectiva y prohibición de indefensión del art. 24 CE . artículos 9.3 y 24 de la Constitución Española y el artículo 348, en relación art. 139 Ljca y 106 CE y el artículo 281 LEC por valoración irrazonable.
- AUSENCIA DE MOTIVACIÓN, VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE BUENA FE CONTRACTUAL, DE SEGURIDAD JURÍDICA, DE LAS NORMAS, de los arts. 106 112 c) LJCA Y PRINCIPIOS DE INTERPRETACIÓN CONTRACTUAL especialmente arts. 1256 CC E INFRACCIÓN DE LA DOCTRINA DE LOS PROPIOS ACTOS, deficitaria y errónea valoración de los medios de prueba e interpretación del Derecho.
- Enriquecimiento injusto o sin causa.
- Posición del Ayuntamiento de Ontur
Por su parte, la defensa del Ayuntamiento de Ontur se opuso al recurso de apelación presentado oponiéndose a cada uno de los motivos y argumentos esgrimidos por la mercantil en su escrito de apelación.
Citados los antecedentes que considera de relevancia para la resolución del recurso, da por reproducidos los argumentos recogidos en su escrito de contestación a la demanda.
No obstante, hace especial hincapié en la nulidad del convenio de 5 de febrero de 2014, en los términos y efectos que se recogen en la resolución expresa impugnada.
En concreto, indica que pese a las distracciones planteadas de adverso, lo que se sustancia en realidad es el presunto derecho de la actora a que le sean aplicados los efectos de la nulidad judicialmente declarada sobre el convenio de 29 de noviembre de 2009 por la sentencia dictada precisamente por el propio Juzgado a quo,en fecha 31 de octubre de 2011 (PO 251/2010 ), que se iniciaba el día 30 de noviembre de 2011 , fecha de declaración de su firmeza.
Los efectos de la nulidad operan ope legisy no requieren de acto confirmatorio alguno, debiendo la parte - según indica- haber solicitado el cumplimiento del convenio de 2011 mediante la ejecución de la sentencia, que no instó, que lleva a la defensa municipal a concluir que dicha pretensión estaría prescrita al haber finalizado el plazo para ello el 30 de noviembre de 2016.
En este último sentido, se indica que los documentos de 2014 pueden considerarse tan nulos de pleno derecho como los de 2009, al tiempo que también pueden considerarse documentos ineficaces y jurídicamente inexigibles, al estar afectados por una condición suspensiva: la sujeción del mismo a la legalidad vigente, vicio que ha sido insuperado ya que al ser reproducción del convenio de 2009, está afectado por los mismos vicios de nulidad que los en su momento declarados judicialmente (incompetencia del Alcalde para otorgarlos, al ser materia reservada al Pleno).
Asimismo, se nos indica que el Ayuntamiento está sujeto a las restricciones de la Ley General Presupuestaria que le impide el reconocimiento de créditos más allá del plazo de cinco años desde la fecha en que pudieran reclamarse. Por una vía u otra, el derecho de la actora expiró.
Concluye la defensa municipal, entre otros aspectos, diciendo que ante cualquier iniciativa del particular tiene la obligación de responder, pero con ello se enerva ni supera la pérdida del derecho a recuperar que ostentó las cantidades entregadas en el convenio de 2009; cuestión que por otra parte solo sería posible por los efectos de la nulidad declarada, ya que el propio convenio no contemplaba la posibilidad de dicha recuperación de importe por ninguna causa.
TERCERO.- Sobre la naturaleza del recurso de apelación.
El recurso de apelación se clasifica como un recurso ordinario y ello implica que es un recurso que permite plantear ante el órgano que lo resuelve un conocimiento pleno de la cuestión objeto de controversia. Esto significa que la apelación por su función revisora de la sentencia dictada en primera instancia, en principio, constituye una reiteración del debate objeto del proceso.
Ahora bien, la discusión en la apelación debe articularse no frente a la pretensión de la parte que dio lugar al inicial proceso dialéctico, sino frente a la sentencia, que pone fin a la primera instancia, lo que significa que no es admisible, plantear sin más el debate sobre los mismos términos en que lo fue en primera instancia, como si no hubiera recaído la resolución judicial, pues ello desnaturaliza la función del recurso. En suma, se exige un examen crítico de la sentencia, para llegar a demostrar la errónea prueba o la argumentación equívoca, de modo que el Tribunal ad quemtendrá la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas en conexión con los motivos, pero no podrá revisar de oficio los razonamientos de la sentencia no impugnados.
En nuestro caso, no podemos obviar el hecho de que una vez que el Ayuntamiento de Ontur decide dictar una resolución expresa desestimatoria de la reclamación presentada por la mercantil OREA el 12 de julio de 2018, e introducir hechos distintos de aquellos por los que el propio Ayuntamiento había iniciado un procedimiento de resolución del convenio de mutuo acuerdo que dio lugar a que la empresa, tan pronto tuvo conocimiento, aportase la documentación que se le había requerido y mostró su conformidad al mismo y a la devolución del dinero, resulta comprensible la confusión de la recurrente/apelante en el momento de presentar su demanda y al redactar el suplico de la misma, al ampliarlo a esta última resolución que configura el objeto de enjuiciamiento.
Y más allá de la irrelevancia, como después veremos, de la causa de inadmisibilidad que por desviación procesal acoge la sentencia apelada respecto a las pretensiones subsidiarias, la parte apelante invoca la existencia de un error en la valoración de la prueba, así como en la decisión final adoptada, que podemos anticipar debe ser acogida en esta segunda instancia.
CUARTO.- Sobre los antecedentes de interés para la resolución del recurso de apelación.
Antes de abordar la resolución definitiva del presente recurso de apelación, en los términos que hemos anticipado, resulta oportuno dar aquí por reproducidos los antecedentes enunciados por la Juzgadora a quoen la sentencia previos a su resolución definitiva. Pero, además, debemos añadir otros, que resultan del expediente administrativo, por ser de indudable trascendencia a la hora de justificar la procedencia de la devolución de la cantidad económica planteada por la mercantil OREA y que le niega el Ayuntamiento de Ontur.
Así, el Ayuntamiento de Ontur y la mercantil ONTUR ENERGIA SLU (OREA) suscribieron el día 09/11/2009 un Convenio para el desarrollo y explotación de un parque eólico, en virtud del cual OREA abonó al Ayuntamiento la cantidad de 300.000.- euros, dicho Convenio fue declarado nulo en Sentencia nº 287 de 31/10/2011 del Juzgado Contencioso-Administrativo nº 1 de Albacete en procedimiento ordinario nº 251/2010 .
Es cierto que la mercantil no inició un procedimiento de ejecución frente al Ayuntamiento instando el cumplimiento de dicha sentencia ( art. 104.2 LJCA ),pero tampoco el Ayuntamiento de Ontur llevó a cabo actuación alguna a tales efectos, a pesar de estar obligado a ello ( art. 104.1 LJCA ).
Siguiendo un paso más, es indudable que en fecha 05/02/2014 se suscribió un CONTRATO DE ARRENDAMIENTO DE SUELO MUNICIPAL Y ANEXO de reconocimiento de deuda a favor de OREA, por una cantidad coincidente con la entregada por cuenta del Convenio de 2009, que fue declarado nulo, y donde se acordaba que 150.000 euros quedaran como anticipo para el contrato de arrendamiento de suelo antedicho, y los otros 150.000 euros restantes se devolverían conforme a un calendario de pagos que empezaba el 1 de abril de 2014 y terminaba el 1 de diciembre de 2016.
Asumiendo, como las partes y la sentencia apelada no cuestionan, aunque no compartamos la eficacia que se le otorga, que el 18 de febrero de 2014 se celebra sesión extraordinaria del Pleno del Ayuntamiento de Ontur en la que se adopta el acuerdo de revisión de oficio por nulidad del acuerdo con la empresa OREA de 5 de febrero de 2014 - que esta Sala no ha podido localizar ni conocer su concreto contenido -, sí es posible constatar otro acontecimiento fundamental, no recogido en la sentencia, que es posterior y al que el Ayuntamiento no da más importancia que una genérica búsqueda de su nulidad por ser posterior al convenio de 5 de febrero de 2014, como fue la firma del documento de RECONOCIMIENTO DE DEUDA Y ACUERDO DE DEVOLUCIÓN, fechado el 10 de abril de 2014, entre el Ayuntamiento de Ontur, a través de su Alcalde, y la empresa OREA, a través de su representante, D. Carlos José, en el que se vuelve a reconocer la deuda del Ayuntamiento de Ontur con la empresa por el importe de 300.000 €, con un nuevo calendario para su devolución, fijando como fecha máxima el 28 de diciembre de 2019. Este último acuerdo no contiene leyenda manuscrita del Alcalde, que tanto interés otorga el Ayuntamiento de Ontur respecto a la recogida documentos anteriores.
De este reconocimiento de deuda destaca la cláusula V donde se dispone que :
V. El presente acuerdo anula cualquier otro firmado anteriormente. ( folio 47 expe.).
De todo lo anterior se colige que, con independencia de la nulidad que sostiene haber declarado el Ayuntamiento de Ontur respecto del Convenio de 5 de febrero de 2014, que utiliza la Corporación como argumento fundamental para motivar su decisión desestimatoria de la reclamación de la empresa en la Resolución de 2 de noviembre de 2020, ese mismo Ayuntamiento y la empresa firmaron un nuevo acuerdo que anulaba cualquier otro anterior, y en el que nuevamente se estipulaba la devolución de las cantidades entregadas en favor de OREA con un nuevo calendario.
Pero es más, con posterioridad al Decreto nº 206/2014, de 23 de julio de 2014, con el que el Alcalde del Ayuntamiento de Ontur incoa el procedimiento para determinar si procede la resolución del contrato de arrendamiento del suelo municipal por no ser conforme a la legalidad vigente al existir mutuo acuerdo en su resolución por ambas partes contratantes, y después que el Ayuntamiento efectuase el requerimiento de documentación a la empresa mediante su publicación en BOP, de 18 de agosto de 2014, se firman dos nuevos documentos por el Ayuntamiento de Ontur, a través de su Alcalde, con el representante de la empresa, denominados DECLARACIÓN DE INTENCIONES, fechados el 6 de febrero de 2015 ( folios 59 y 60 exp.), que concluyen, nuevamente, con un reconocimiento por el Ayuntamiento de Ontur al pago de la deuda pendiente con dicha mercantil, y que se compromete a pagar el 9 de febrero la cantidad de 2000 € y 1.500 € mensuales hasta el pago total de la deuda, y que el Ayuntamiento se compromete a pagar un mayor importe del acordado si se produjera la venta de cualquier inmueble o se liquidaran contribuciones especiales.
Consecuente con dichos acuerdos, vendrían a ser los pagos efectuados por el Ayuntamiento de Ontur en favor de la empresa, por importe de 4.480 €, lo que motivan que la cantidad que se reclamó en sede administrativa - el 12 de julio de 2018- ya fuese de 295.519,46 €, en coincidencia con la que se pide en sede judicial.
En resumen, los antecedentes citados en la sentencia, junto a los que se acaban de detallar, llevan a esta Sala a concluir que la decisión municipal plasmada en la resolución de 2 de noviembre de 2020 es contraria a Derecho al vulnerar, entre otros aspectos, el principio general de confianza legítima y de buena fe generado por los actos propios del Ayuntamiento de Ontur que no le permiten verse ahora eximido de su obligación de devolver el importe que se le reclama, y que nos lleva a tener que revocar la sentencia apelada por cuanto viene a ser contraria a los hechos que resultan de las actuaciones administrativas que acabamos de describir.
QUINTO.- Sobre el principio de confianza legítima. Estimación del recurso de apelación. Estimación del recurso en primera instancia
Procede la cita de la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Contencioso Administrativo, Sección 5, del 22 de mayo de 2024 ( Rec. Casa. 241/2023 ), pues lleva a cabo una recopilación de la jurisprudencia referida al principio de protección de confianza legítima en las relaciones entre la Administración y los particulares, relacionado con el de buena fe y seguridad jurídica, que resulta de indudable aplicación al caso de autos, por lo que procede reproducir en la parte donde indica :
....."la jurisprudencia de esta Sala, recogida en las sentencias de 10 de mayo de 1999 (recurso 594/1995 ), 6 de julio de 2012 (recurso 288/2011 ), 22 de enero de 2013 (recurso 470/2011 ) y 21 de septiembre de 2015 (recurso 721/2013 ), entre otras, señala que el principio de protección de la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de seguridad jurídica y buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta " que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones". Este principio de confianza legítima encuentra su fundamento último, de acuerdo con las sentencias de esta Sala de 24 de marzo de 2003 (recurso 100/1998 ) y 20 de septiembre de 2012 (recurso 5511/2009 ), " en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y el deber de coherencia de dicho comportamiento", y en el principio de buena fe que rige la actuación administrativa, pues como afirma la sentencia de la Sala de 15 de abril de 2005 (recurso 2900/2002 ) y nuevamente la ya referenciada de 20 de septiembre de 2012, " si la Administración desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado".
Ahora bien, la protección de la confianza legítima no abarca cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, sino que como indican las sentencias de esta Sala de 30 de octubre de 2012 (recurso 1657/2010 ) y 16 de junio de 2014 (recurso 4588/2011 ), se refiere a " la creencia racional y fundada de que por actos anteriores, la Administración adoptará una determinada decisión", y como indican las sentencias de 2 de enero de 2012 (recurso 178/2011 ) y 3 de marzo de 2016 (recurso 3012/2014 ), tan solo es susceptible de protección aquella confianza sobre aspectos concretos, " que se base en signos o hechos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes".
Por otra parte, nuestra Sala --v. sentencia de 27 de febrero de 2016, dictada en el recurso núm. 4948/2013 -- viene considerando que la confianza legítima requiere de la concurrencia de tres requisitos esenciales: (i) que se base en signos innegables y externos; (ii) que las esperanzas generadas en el administrado como consecuencia de aquellos signos sean legítimas; y (iii) que la conducta final de la Administración resulte contradictoria con los actos anteriores, sea sorprendente e incoherente. En definitiva, con arreglo a tal principio la Administración debe observar en el futuro la conducta que los actos anteriores hacía claramente prever y debe aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos."
En el caso de autos, no sólo la firma del convenio de 5 de febrero de 2014, sino por los actos posteriores del Ayuntamiento de Ontur, como la firma del acuerdo de reconocimiento de deuda y de devolución, de 10 de abril de 2014, el inicio del procedimiento de resolución de mutuo acuerdo y para la devolución de cantidades, por el que se requería documentación - que resulta del decreto de Alcaldía de 5 de noviembre de 2014-, junto las declaraciones de intenciones firmadas el 6 de febrero de 2015 ( a las que siguieron pagos por importe de 4.480 €), son signos externos e innegables con los que se generó en la empresa OREA la confianza legítima de que la solicitud presentada el 12 de julio de 2018, mostrando su conformidad a la resolución de mutuo acuerdo y solicitando la devolución de la cantidad, acabaría con una decisión acorde con el comportamiento municipal puesto de manifiesto.
Por ello, la decisión final adoptada por el Ayuntamiento de Ontur resulta contradictoria con todos sus actos anteriores cuando funda su oposición al pago de la cantidad reclamada en el resultado de sus torpezas derivadas de la adopción de unos acuerdos que dice son nulos y que pretende enlazar a todas las decisiones adoptadas a partir de 5 de febrero de 2014, ignorando la regla de que nadie puede obtener ventaja de sus propios errores, como manifestación del principio general del Derecho nemo auditur propriam turpitudinem allegans ( STS 4/07/2024, Recu. 724/2023 ).
En definitiva, el Ayuntamiento de Ontur estaba obligado a observar la conducta que los actos anteriores hacían claramente prever y debe aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos, y con ello devolver a la empresa OREA la cantidad de 295.519,46 €. Y ni los motivos expuestos en la resolución de 2 de noviembre de 2020, ni en sede judicial, son un impedimento para tal fin, pues no puede existir prescripción, como se deduce de todos los actos interruptivos adoptados por el Ayuntamiento reconociendo la existencia de la deuda, ni una condición suspensiva de los documentos firmados derivada del convenio de 2009, que por otra parte fue declarado nulo, ni limitación presupuestaria que puedan privar a la empresa de recibir del Ayuntamiento de Ontur la cantidad que le corresponde.
Por todo lo expuesto, debemos estimar el recurso de apelación y revocar la sentencia apelada.
En cuanto a la primera instancia,procede la estimación sustancial del recurso contencioso administrativo interpuesto por la mercantil OREA, y anular la resolución nº 330 de 02/11/2020 del Ayuntamiento de Ontur, por no ser ajustada a Derecho, así como declarar el derecho de dicha mercantil a la devolución por parte de dicho Ayuntamiento de la cantidad de 295.519,46 €, más los intereses legales que, en congruencia con la demanda, serán los previstos en el art. 106.2 de la LJCA .
SEXT O.- Sobre las costas
En cuanto a las costas, y al amparo de lo dispuesto en el art. 139.2 de la LJCA ,al ser estimatorio el recurso de apelación no procede hacer pronunciamiento en cuanto a las mismas en esta instancia.
En cuanto a la primera instancia, procede dejar inalterable el pronunciamiento de la sentencia apelada.
Visto lo anterior, en la Sala hemos decidido
