Sentencia Contencioso-Administrativo 405/2024 Tribunal Superior de Justicia de Murcia . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 123/2022 de 03 de octubre del 2024

PRIMERO.- Los datos precisos para la comprensión inicial del presente litigio son los siguientes:

En el Ayuntamiento de Mazarrón se sigue a instancias de la mercantil BAYISHORE INVESTMENTS, SL el expediente NUM000 para la aprobación del "Texto Refundido de la Adaptación del Plan Parcial Trianamar a la modificación puntual núm. 4 del PGOU de Mazarrón. Plan Parcial Monteverde".

En la tramitación del referido expediente, el 18-9-2013 la Dirección General de Medio Ambiente dictó, a los solos efectos ambientales, una resolución sobre la Propuesta de Memoria Ambiental del Plan Parcial Monteverde con el contenido que se recoge en su anexo I.

El 16-1-2017 el responsable Municipal de Sanidad, Medio Ambiente y Transporte Público del ayuntamiento emitió un informe ambiental sobre el cumplimiento de las determinaciones finales contenidas en la anterior resolución que, (a la vista del informe elaborado por la Consultora Ambiental, GIA, SL, que tenía por objeto evaluar el cumplimiento de las determinaciones finales referidas por la "Memoria Ambiental del Plan Parcial Monteverde. Documento Refundido para Aprobación Definitiva. Febrero 2014, para su aprobación definitiva por el Ayuntamiento de Mazarrón"), concluyó que procedía redactar una memoria ambiental que incorporase las consideraciones reflejadas en el informe de evaluación citado.

Como consecuencia, por acuerdo de 31-1-2017 el ayuntamiento requirió a la mercantil para que redactase una memoria ambiental que incorporase las consideraciones reflejadas en el informe de evaluación relativo al cumplimiento de las determinaciones finales contenidas en la resolución de 18-9-2013 de la Dirección General de Medio Ambiente referida al Plan Parcial Monteverde.

No conforme, la mercantil presentó recurso contencioso-administrativo contra el referido acuerdo, solicitando: -que se declarase contrario a derecho; -que se declarase que el expediente estaba aprobado por silencio administrativo desde el 1-5-2015; -que se declarase la obligación del ayuntamiento de dictar resolución expresa confirmatoria de la aprobación definitiva por silencio administrativo; -que se declarase la obligación del ayuntamiento de dar cumplimiento a las obligaciones legales inherentes a la aprobación definitiva del expediente; -que se declarase la nulidad de todas las actuaciones llevadas a cabo desde la aprobación definitiva del texto refundido.

El recurso fue desestimado por la sentencia núm. 42/2019, de 1-2-2019, de esta Sala y Sección.

La sentencia razona en el fundamento de derecho sexto por qué no podía operar, (entonces), el silencio administrativo positivo y en el séptimo por qué el acto recurrido es ajustado a derecho.

El 17-6-2019 la mercantil presentó en el ayuntamiento un escrito solicitando que le aclarase qué tipo de documento debía presentar y cuál debía ser su contenido a fin de contestar al requerimiento que se le había hecho.

El ayuntamiento no contestó y la mercantil presentó el 16-8-2019 un "Documento resumen sobre la constatación de que el Plan Parcial Monteverde incorpora las consideraciones establecidas por la Resolución de 18-9-2013 de la Dirección General de Medio Ambiente". El documento se completó con un "Informe complementario" presentado el 29-7-2020.

A la vista de ambos documentos, en informe ambiental de 15-9-2020 el ayuntamiento requirió a la mercantil que subsanase determinados extremos del Texto Refundido que no cumplían las consideraciones establecidas en la resolución de 18-9-2013 referida.

El 2-2-2021 la mercantil presentó en el ayuntamiento el documento denominado "Plan Parcial "MONTEVERDE". Anexo complementario a la resolución de 18 de septiembre de 2013 de la Dirección General de Medio Ambiente".

El 9-2-2021 el ayuntamiento, comprobado que se habían subsanado los reparos advertidos en el informe de 15-9-2020, emitió informe ambiental favorable e informó que para proceder a la aprobación definitiva del plan debía aportarse un resumen no técnico sobre la documentación contenida en los puntos b) y c) de la Resolución de 18-9-2013 y que, aportada la documentación refería, debía seguirse la consideración cuarta de la citada resolución en la que se dice que "Para dar cumplimiento al artículo 14 de la Ley 9/2006 ... así como los artículos 108.2 y 111.f de la Ley 4/2009 ... una vez aprobado el Plan, el órgano promotor pondrá dicho Plan a disposición del órgano ambiental, de las Administraciones Públicas afectadas y del público, incluyendo tanto la Memoria Ambiental como la declaración mencionada en el apartado anterior".

En cumplimiento de lo informado, el 14-5-2021 la mercantil presentó un documento denominado "Declaración sobre la integración de los aspectos ambientales del Plan Parcial Monteverde. Texto Refundido de la Adaptación Parcial "Trianamar" al Plan General de Ordenación Urbana de Mazarrón".

No habiendo procedido el ayuntamiento a la aprobación definitiva del Texto Refundido del Plan Parcial, el 2-12-2021 la mercantil presentó en el ayuntamiento un escrito en el que solicitó "al haberse producido la aprobación definitiva del Plan Parcial Monteverde por silencio administrativo: 1º.-Proceda a expedir en el plazo máximo de quince días, de conformidad con el artículo 43.4 de la LPAC -RJAP -hoy artículo 24.4 de LPAC - certificado acreditativo del silencio positivo producido en la aprobación definitiva del Plan Parcial Monteverde. 2º.-Sin perjuicio de lo anterior, deberá instar ante el órgano competente el dictado de resolución expresa de la aprobación definitiva del Plan Parcial Monteverde en los términos exigidos pro los artículos 42 y 43.3.a de la LPAC -RJAP -hoy artículos 21 y 24.3.a de la LPAC -".

A la vista del escrito, en informe jurídico de 20-1-2022 se interesó que por los servicios técnicos se informase si el último Texto Refundido del Plan Parcial presentado incorporaba detalladamente los requerimientos ambientales exigidos por la Comunidad Autónoma.

El 23-3-2022 la mercantil anunció recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la solicitud presentada el 2-12-2021.

En respuesta al informe jurídico de 20-1-2022, el 29-3-2022: --el Técnico Medioambiental informó que el Texto Refundido no incorporaba detalladamente los requerimientos ambientales exigidos por la Dirección General de Medio Ambiente; --y el Jefe Coordinador de Urbanismo e Infraestructuras informó sobre el contenido de los arts. 12 y 14 de la Ley 9/2006 sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.

Y a la vista de los dos informes anteriores, el 8-4-2022 el Letrado Urbanista concluyó que "al no incorporarse detalladamente las determinaciones y requerimientos de la DGMA en el texto del Plan Parcial, además de por ser un desarrollo urbanístico de iniciativa particular, no se dan los presupuestos legales que son necesarios para producir los efectos pretendidos por la promotora de la actuación, esto es, la aprobación definitiva del citado Plan por silencio positivo".

El informe se notificó a la mercantil el 19-4-2022.

En el recurso contencioso anunciado, la demanda se presentó el 3-6-2022 y la contestación el 11-7-2022.

El 26-10-2022 la mercantil presentó en el ayuntamiento el documento denominado "Adaptación del Plan Parcial "Trianamar" al Plan General de Ordenación Urbana de Mazarrón. Plan Parcial Monteverde. Documento Refundido para Aprobación Definitiva. Septiembre 2022".

SEGUNDO.- Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la solicitud presentada en el Ayuntamiento de Mazarrón el 2-12-2021.

En el suplico de la demanda se pide que se dicte sentencia "por la que se declare contrario a derecho la desestimación presunta de la solicitud de certificado acreditativo de aprobación por silencio administrativo positivo del «Texto Refundido de la adaptación del Plan Parcial Trianamar a la modificación puntual nº 4 del PGOU de Mazarrón. Plan parcial "Monteverde" sector SUP S-03/02 (TRIANAMAR)» y, en consecuencia, se declare la aprobación definitiva del referido Plan Parcial "Monteverde" por silencio administrativo positivo, condenando a la Administración demandada a emitir, por el órgano competente, certificado acreditativo de tal aprobación; todo ello con expresa condena en costas a la Administración demandada".

TERCERO.- En apoyo de la pretensión anterior la actora alega que:

-Procede emitir el certificado de aprobación del Plan Parcial "Monteverde" por silencio administrativo positivo porque subsanó los requerimientos municipales, presentó la documentación que se le interesó y transcurrieron seis meses desde la presentación de la documentación completa para la aprobación definitiva del Plan Parcial sin que el ayuntamiento se pronunciase.

En concreto:

La normativa autonómica permite la aprobación por silencio positivo de los planes urbanísticos de iniciativa particular. Así lo prevé el art. 145.2 del TRLSRM y lo avala la sentencia núm. 42/2019 referida.

Además, el requerimiento de 31-1-2017, que la citada sentencia 42/2019 declaró ajustado a derecho, se cumplimentó con el documento presentado el 16-8-2019.

En todo caso, la aprobación definitiva del Plan Parcial se produjo sin perjuicio de la presentación de un texto refundido porque lo admite el art. 137.b) del TRLSRM y así lo apreció la STSJ-Murcia de 19-9-2014, recurso 623/2010, y la STS de 21-9-2017, recurso 2772/2016.

-La actuación municipal vulnera el derecho a una buena administración pública porque 16 años después de la solicitud de aprobación del Plan Parcial el ayuntamiento no sólo permanece pasivo, sino que reabre continuamente nuevas exigencias para negar el derecho a la aprobación del referido plan.

CUARTO.- El ayuntamiento opone:

-La inadmisibilidad del recurso ex art. 69.b) de la LJCA, en relación con el art. 45.2.d) de la misma ley, porque la documentación acompañada al anuncio del recurso como doc. 3 es insuficiente para acreditar la facultad para presentarlo.

-La existencia de desviación procesal porque en el suplico de la demanda se pide que "se declare la aprobación definitiva del referido Plan Parcial "Monteverde" por silencio administrativo positivo"cuando en la solicitud presentada el 2-12-2021 se solicitó la emisión de certificado acreditativo de la aprobación definitiva por silencio administrativo del Plan Parcial "Monteverde".

-Que no se dan los presupuestos para la aprobación definitiva por silencio positivo del plan parcial que justifique la emisión del certificado interesado porque, según los informes de 29-3-2022 del Técnico Medioambiental y del Jefe Coordinador de Urbanismo e Infraestructuras: --la memoria medioambiental debe contener las determinaciones finales que deban incorporarse a la propuesta de plan o programa, así lo exige el art. 12 de la Ley 9/2006; --en el presente caso, en los documentos presentados el 2-2-2021 y 14-5-2021 no consta que las exigencias y determinaciones medioambientales estén incorporadas en la normativa del Plan Parcial; --el hecho de que se hayan subsanado los reparos y conste informe favorable respecto de la documentación ambiental presentada no es suficiente si ésta no ha sido trasladada al planeamiento de desarrollo mediante el oportuno Texto Refundido del Plan Parcial.

Además, la posibilidad de que la aprobación del Plan Parcial se produzca sin perjuicio de la posterior presentación del texto refundido es una cuestión que no fue discutida en vía administrativa y que ha sido introducida por vez primera en vía judicial.

Por último, la jurisprudencia es contraria a la posibilidad de que la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento por silencio administrativo positivo.

-Que la sentencia núm. 42/2019 de esta Sala y Sección no es susceptible de ejecución porque es una sentencia declarativa que se limita a declarar ajustado a derecho el acto recurrido, (acuerdo de 31-1-2017), y lo declarado en ella no permite hablar de cosa juzgada a la vista de su fundamento de derecho séptimo en el que se afirma que "La defensa del Ayuntamiento, aclara en el escrito de contestación que lo que el Ayuntamiento exigió no es una memoria -en sentido estricto- sino que la entidad... acreditase la incorporación al documento del Plan Parcial de las previsiones de la memora ambiental. Entendida así la finalidad pretendida por el Ayuntamiento la misma no puede ser calificada de contraria a Derecho".

QUINTO.- Planteado el presente litigo en los términos expuestos en los fundamentos que preceden, empezando por la consideración de los óbices procesales, la inadmisibilidad del recurso ex art. 69.b) de la LJCA, en relación con el art. 45.2.d) de la misma ley, porque la documentación acompañada al anuncio del recurso como doc. 3 es insuficiente para acreditar la facultad para presentarlo no puede ser apreciada.

Al escrito de interposición la actora acompañó la decisión del administrador único D. Basilio de presentar recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la solicitud presentada el 2-12-2021. Al documento en que consta tal decisión acompañó también la escritura pública de 16-6-2011 de elevación a público de, entre otros acuerdos sociales, el acuerdo por el que cesó la administración mancomunada de la mercantil y se nombró administrador único.

Según escritura pública de 19-3-2004 de constitución de la sociedad recurrente, acompañada a su escrito de conclusiones, son facultades de la administración social, "acordar sobre el ejercicio de... acciones",art. 10.11.

Por tanto, D. Basilio, administrador único de BAYSHORE INVESTMENTS, SL, está facultado para presentar el recurso que nos ocupa, debiendo desestimar la causa de inadmisibilidad invocada.

SEXTO.- Igual suerte desestimatoria debe correr la desviación procesal alegada.

Comparando lo pedido en la solicitud presentada el 2-12-2021 y en el suplico de la demanda comprobamos que en ésta no se pide algo más o distinto de lo pedido en aquella.

En la solicitud, partiendo del presupuesto de "haberse producido la aprobación definitiva del Plan Parcial Monteverde por silencio administrativo"se pide que, como consecuencia, se expida certificado acreditativo de silencio administrativo positivo y se inste al órgano competente para que dicte resolución expresa de la aprobación definitiva del plan parcial.

En la demanda se pide que se declare contraria a derecho la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la solicitud, que se declare la aprobación definitiva del plan parcial por silencio administrativo, que se condene a la administración a emitir el certificado acreditativo de silencio administrativo positivo.

Es decir, tanto en vía administrativa como en esta sede se pide la expedición de certificado acreditativo de silencio administrativo positivo y la decisión de si la desestimación de la solicitud de expedición es o no ajustada a derecho tiene como presupuesto analizar si el plan parcial se pudo aprobar o no por silencio administrativo positivo y si, como consecuencia, el ayuntamiento puede ser obligado o no al dictado de resolución que así lo acuerde.

SÉPTIMO. - Entrando en el fondo del asunto, para su resolución debemos partir del art. 145 del Decreto Legislativo 1/2005, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, (aplicable al caso), conforme al que:

"1. El plazo para acordar sobre la aprobación inicial de los planes y proyectos elaborados por las administraciones públicas a las que no compete su aprobación o por los particulares, no podrá exceder de dos meses desde la presentación de la documentación completa en el Registro Municipal.

2. La aprobación definitiva, en estos supuestos, se producirá por silencio administrativo positivo cuando transcurran seis meses desde su presentación ante el órgano competente para su aprobación definitiva, siempre que se hubiere efectuado el trámite de información pública, que podrá efectuarse por iniciativa de quien promueva el planeamiento, se hayan solicitado los informes preceptivos, de conformidad con la legislación aplicable, y transcurrido el plazo para emitirlos".

Es cierto que, como sostiene la parte recurrente, conforme al precepto reproducido la aprobación definitiva de un instrumento de planeamiento es posible por silencio administrativo positivo.

Ahora bien, para ello es necesario que se haya efectuado el trámite de información pública, que se hayan solicitado los informes preceptivos, de conformidad con la legislación aplicable, y que haya transcurrido el plazo para emitirlos.

Entre la legislación aplicable al presente caso se encuentra la Ley 9/2006 sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.

Al amparo de la misma, el ayuntamiento recabó a lo largo del expediente diversos informes y con fundamento en ellos practicó el requerimiento cuya adecuación a derecho fue declarada por la sentencia núm. 42/2019 de esta Sala y Sección. En su fundamento de derecho séptimo dice que: "El Ayuntamiento trata así de comprobar que el Plan tramitado cumple rigurosamente las exigencias en materia medio ambiental emanadas de la Dirección General de Medio Ambiente. Sólo así se garantiza que, en caso de aprobación definitiva del Plan, es posible elaborar una declaración, -a modo de simple resumen-, que explicite de qué manera se han integrado en el plan o programa los aspectos ambientales y cómo se han tomado en consideración el informe de sostenibilidad ambiental, la memoria ambiental, así como cuando proceda, las discrepancias que hayan podido surgir en el proceso".

Según se relata en el fundamento de derecho primero, con posterioridad a la sentencia le mercantil presentó el 16-8-2019 un "Documento resumen sobre la constatación de que el Plan Parcial Monteverde incorpora las consideraciones establecidas por la Resolución de 18-9-2013 de la Dirección General de Medio Ambiente", documento que se completó con un "Informe complementario" presentado el 29-7-2020. En informe ambiental de 15-9-2020 el ayuntamiento requirió a la mercantil que subsanase determinados extremos que no cumplían con la resolución autonómica de 18-9-2013. En respuesta, el 2-2-2021 la mercantil presentó en el ayuntamiento el "Plan Parcial "MONTEVERDE". Anexo complementario a la resolución de 18 de septiembre de 2013 de la Dirección General de Medio Ambiente" y el 9-2-2021 el ayuntamiento emitió informe ambiental favorable haciendo dos salvedades, cumpliendo la recurrente la que le afectada el 14-5-2021.

Que desde el 14-5-2021 transcurrieran seis meses sin que el ayuntamiento se pronunciara de modo expreso aprobando definitivamente el plan parcial no autoriza para concluir que se aprobara por silencio administrativo positivo conforme al art. 145.2 reproducido.

No lo autoriza porque, el informe favorable de 9-2-2021 es un informe ambiental y a propósito de la solicitud presentada el 2-12-2021 el ayuntamiento recabó un informe jurídico contrario a la aprobación definitiva. Dicho informe, de 8-4-2022, se funda en otros dos previos de 29-3-2022, y lo que en él se concluye, (que en el texto del plan parcial no se incorporan detalladamente las determinaciones y requerimientos de la Dirección General de Medio Ambiente), no ha sido contradicho, ya en vía administrativa, ya en esta sede con la prueba oportuna. Y prueba de la corrección de lo informado es que la mercantil, en lugar de tratar de acreditar que le asiste la razón, el 26-10-2022, estando tramitándose el presente recurso y habiendo contestado la administración, presentó en el ayuntamiento una nueva redacción del plan parcial actualizada a septiembre de 2022 sobre la que no consta si el ayuntamiento se ha pronunciado o no.

Corolario de lo anterior es que transcurridos seis meses desde el 14-5-2021 el plan no podía entenderse aprobado por silencio administrativo porque no se habían emitido los informes preceptivos, el último de los emitidos advirtió de la existencia de reparos que debían ser subsanados y no podía entenderse, sin ningún género de dudas, que el texto del plan diese cumplimiento a las determinaciones finales contenidas en la resolución de 18-9-2013.

A lo anterior no es oponible, como se afirma en la demanda, que la recurrente cumpliera la sentencia núm. 42/2019. No lo es porque, como sostiene la parte demandada, la sentencia se limitó a declarar ajustado a derecho el acto recurrido, (acuerdo de 31-1-2017), no es susceptible de ejecución y que con posterioridad a ella la actora cumplimentara el requerimiento que contenía el acto impugnado no implica que desaparecieran los reparos para la aprobación definitiva como prueba el curso posterior del expediente administrativo.

Tampoco es oponible el art. 137.c) del Decreto Legislativo 1/2005 conforme al que es posible una aprobación definitiva, a reserva de la subsanación de deficiencias, cuando las modificaciones a introducir sean de escasa relevancia, porque aparte de que el precepto se refiere a los planes generales y no a los parciales, la tramitación de éstos se regula en los arts. 140 y 141 en los que no se prevé una aprobación definitiva a reserva de subsanación de deficiencias y, en todo caso, porque el incumplimiento de las determinaciones medio ambientales contenidas en la resolución autonómica constituye un obstáculo legal a la aprobación del plan por silencio.

OCTAVO.- Por último, no es apreciable la vulneración del derecho a una buena administración pública. De las SSTS de 4-11-2022, recurso 8325/2019, 15-3-2021, recurso 526/2020, 22-9-2020, recurso 5825/2018, se desprende que a la administración le es exigible una conducta lo suficientemente diligente como para evitar posibles disfunciones derivadas de su actuación, por así exigirlo el principio de buena administración que no se detiene en la mera observancia estricta de procedimientos y trámites, sino que más allá reclama la plena efectividad de garantías y derechos reconocidos legal y constitucionalmente al contribuyente.

Del derecho a una buena administración pública derivan una serie de derechos de los ciudadanos con plasmación efectiva, no es una mera fórmula vacía de contenido, sino que se impone a las administraciones públicas de suerte que a dichos derechos sigue un correlativo elenco de deberes que les son exigibles, entre los que se encuentran, desde luego, el derecho a la tutela administrativa efectiva, y, por tanto, el derecho a una actuación administrativa motivada, no arbitraria, una tramitación diligente de los expedientes y su resolución en un tiempo razonable y proporcionado por el órgano competente.

Pues bien, en el presente caso, las actuaciones obrantes en el expediente administrativo remitido, parcialmente reproducidas en el fundamento primero de la presente sentencia, lo que prueban es una duración excesiva del procedimiento, pero no que el ayuntamiento haya procedido de modo arbitrario, no haya dado respuesta a la mercantil o sus actuaciones no hayan estado motivadas.

Téngase en cuenta que nos encontramos ante un expediente administrativo para la aprobación de un plan de iniciativa particular y que en tales caso, no obstante lo que dispone el art. 145 citado, reiterando lo que dice la sentencia núm. 42/2017 también citada, la STS de 17-11-2010, recurso 1473/2006, clarifica el régimen del silencio administrativo aplicable al procedimiento de los planes urbanísticos cuando afirma que "En el procedimiento de aprobación de planes de iniciativa particular, el silencio será negativo. Y ello porque la "potestad pública de ordenación del territorio y del suelo es insustituible, de manera que no cabe atribuirla, de forma directa o indirecta, a los sujetos privados en el ejercicio del derecho de propiedad o de liberta de empresa... Los particulares no pueden adquirir por silencio facultades relativas al servicio público, cual es la ordenación y ejecución urbanísticas"y la STS de 22-11-2010, recurso 5630/2006, añade a este respecto que en ningún caso se puede considerar aprobado por silencio administrativo un plan con documentación insuficiente o incompleta; de donde se deduce que en casos como el que nos ocupa la tardanza justificada por el cumplimiento de la normativa aplicable no atenta contra el derecho a una buena administración pública.

NOVENO.- Conforme al art. 139.1 de la LJCA cada parte debe pagar las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad al dirigirse el recurso contra el silencio de la administración y habida cuenta de las vicisitudes fácticas del expediente administrativo.

En atención a todo lo expuesto y por la autoridad que nos confiere la Constitución de la Nación Española,