Sentencia Contencioso-Administrativo 392/2025 Tribunal Superior de Justicia de País Vasco . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 132/2019 de 03 de noviembre del 2025

PRIMERO.- HECHOS TRASCENDENTES PARA LA RESOLUCIÓN DEL PLEITO.

El trece de enero de 1995, el Boletín Oficial del Territorio Histórico de Álava publicó la Norma Foral 22/1994, de veinte de diciembre. Su disposición adicional 6ª establecía un crédito fiscal del 45% para procesos de inversión iniciados a partir del uno de enero de 1995. Esta norma se mantuvo vigente para los dos ejercicios posteriores a través de las disposiciones adicionales 5ª de la Norma Foral 33/1995 y 7ª de la Norma Foral 31/1996.

La disposición adicional 6ª de la Norma Foral 22/1994 tenía el siguiente contenido:

«Las inversiones en activos fijos materiales nuevos, efectuados entre el 1 de enero de 1995 y el 31 de diciembre de 1995, que excedan de 2.500 millones de pesetas según acuerdo de la Diputación Foral de Álava, gozarán de crédito fiscal del 45% del importe de la inversión que determine la Diputación Foral de Álava, aplicable a la cuota a pagar del impuesto personal.

La deducción no aplicada por insuficiencia de cuota, podrá aplicarse dentro de los nueve años siguientes a aquel en que se haya dictado el acuerdo de la Diputación Foral de Álava.

Este acuerdo de la Diputación Foral de Álava fijará los plazos y limitaciones que, en cada caso, resulten de aplicación.

Los beneficios reconocidos al amparo de la presente disposición serán incompatibles con cualesquiera otros beneficios tributarios existentes en razón de las mismas inversiones.

Igualmente la Diputación Foral de Álava determinará la duración del proceso de inversión que podrá acoger a inversiones realizadas en la fase de preparación del proyecto origen de las inversiones.»

El veintiséis de mayo de 1997, Tubos Reunidos presentó comunicación por la cual se acogía a ese incentivo para los proyectos de inversión de los años 1996 a 2000 por un importe de 37.100.000 euros en sus instalaciones de Amurrio y Galindo (folios 2 y siguientes ea). Este proyecto se integraba en un plan estratégico diseñado para un período de cinco años (de 1996 a 2000). Su objetivo era «la modernización y actualización de los sistemas productivos y de gestión de la sociedad, como respuesta a la necesidad que el negocio de fabricación de tubos de acero sin soldadura requiere, para mantenerse en un entorno muy tecnificado, de forma altamente competitiva.» Las inversiones previstas se iniciaron en el año 1996.

A la vista de esa solicitud, el Consejo de Diputados, en sesión celebrada el tres de junio de 1997, aprobó el acuerdo 362 (folios 18 y siguientes ea). En él se decidía lo siguiente:

«Que para el proyecto de inversión presentado por la Empresa TUBOS REUNIDOS SA, CIF A-01004902, que propone realizar en sus instalaciones y teniendo en cuenta la Norma Foral 22/1994, de 20 de Diciembre, de ejecución del Presupuesto del Territorio Histórico de Álava para el ejercicio 1995 (disposición Adicional Sexta), prorrogada por la Norma Foral 33/1995 de 20 de Diciembre, en lo referente a las inversiones en activos fijos materiales nuevos, con la redacción dada por la Norma Foral del Impuesto sobre Sociedades, número 24/1996, de 5 de Julio, es posible concretar los créditos fiscales aplicables a la inversión que se describe con el siguiente criterio:

? Plazo: Sin límite.

? Limite de aplicación del Crédito Fiscal: 100% de la cuota.

? Porcentaje: 45% de la inversión a realizar.

? Proyecto acogido: Proyecto de Inversión Multianual a realizar en sus instalaciones, por un importe de 6.170.000.000 de pesetas que será anualmente fijado por Orden Foral del Departamento de Hacienda, Finanzas y Presupuestos para cada ejercicio, en función de las obras realizadas.

A tal fin, una vez cerrado el ejercicio, y con la presentación del Impuesto sobre Sociedades y de las facturas por las inversiones materializadas en el mismo, se solicitará al Departamento de Hacienda, Finanzas y Presupuestos, la determinación del crédito fiscal aplicable a la inversión correspondiente al año, para su inclusión en la citada declaración consolidada del Impuesto sobre Sociedades.»

Para dar cumplimiento a este acuerdo, Tubos Reunidos fue presentando las facturas a efectos de que la administración determinara el crédito fiscal en cada ejercicio (folios 117 y siguientes de las actuaciones). Estas peticiones fueron atendidas a través de las órdenes forales 1.214/1997, de veintidós de septiembre; 771/1998, de cuatro de junio; 963/1999, de trece de julio; 562/20000, de treinta y uno de julio; y 464/2001, de veinticinco de junio (folios 112 y siguientes de las actuaciones).

El Boletín Oficial del Territorio Histórico de Álava publicó, el treinta y uno de diciembre de 1997, Norma Foral 33/1997, de diecinueve de diciembre. Su disposición adicional 11ª preveía un crédito fiscal del 45% para procesos de inversión iniciados a partir del uno de enero de 1998. Su aplicación requería comunicación por parte del contribuyente.

El dieciocho de junio de 1999, Tubos Reunidos dirigió comunicación a la Dirección de Hacienda de la Diputación Foral de Álava (folios 22 y siguientes ea). A través de ella se comunicaba una modificación del proyecto de inversión inicial que suponía un incremento en su cuantía hasta alcanzar los 57.697.162 euros. Esta pretensión fue admitida por medio de resolución del director de Hacienda 37/1999, de treinta de junio (folio 24 ea). En este caso, las inversiones se iniciaron en el año 1998 (folios 1.031 y 1.032 y 1.045 y 1.046 del expediente administrativo).

El veintitrés de junio de 1999, Tubos Reunidos dirigió comunicación al Departamento de Hacienda Finanzas y Presupuestos de la Diputación Foral de Álava (folios 25 y siguientes ea). A través de ella se ponía en su conocimiento un tercer proyecto de inversión del grupo Tubos Reunidos. El proyecto preveía una inversión de 32.800.000 euros para Tubos Reunidos en los ejercicios 2001 y 2002; de 16.600.000 euros para Productos Tubulares, S.A. en los ejercicios 1999 a 2002; y de 14.400.000 euros para Industria Auxiliar Alavesa, S.A. en los ejercicios 1999 a 2002. Igualmente, se comunicaba que la inversión había comenzado el uno de enero de 1999. Esta pretensión fue admitida por medio de resolución del director de Hacienda 36/1999, de veintinueve de junio (folios 50 y 51 ea). Posteriormente se dictaron las órdenes forales 563, de treinta y uno de julio de 2000, y 465, de veinticinco de junio de 2001, a través de las cuales se concretaron los créditos fiscales que correspondía aplicar en los ejercicios 1999 y 2000 a la vista de las facturas presentadas por la entidad (folios 131 y siguientes de las actuaciones).

La Comisión de las Comunidades Europeas dictó Decisión C (2001) 1.759 final, de once de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España a favor de las empresas de Álava en forma de crédito fiscal del 45% de las inversiones (folios 1.199 y siguientes ea). Esta decisión se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea, Serie L, número 296, de treinta de octubre de 2002. En ella se declaró que tal ayuda era incompatible con el mercado común. Por consiguiente, dispuso que España había de adoptar todas las medidas necesarias para obtener de sus beneficiarios la recuperación de esas ayudas, que habían sido puestas a su disposición de forma ilegal. Asimismo, se preveía que la recuperación había de efectuarse sin dilación y con arreglo a los procedimientos del derecho nacional. Finalmente, establecía que se devengarían intereses desde la fecha en que la ayuda estuvo a disposición de los beneficiarios hasta su recuperación efectiva. Estos intereses habían de calcularse sobre la base del tipo de referencia utilizado para el cálculo del equivalente de subvención de las ayudas regionales.

La Comisión, en este texto, reconocía la posibilidad de que alguna de las ayudas pudiera ser considerada, total o parcialmente, compatible con el mercado común, siempre que cumpliera las condiciones establecidas en las Directrices de Ayuda Regional.

El Territorio Histórico de Álava - Diputación Foral de Álava, entre otros, interpuso recurso de anulación contra esa decisión. Esta pretensión fue desestimada por medio de sentencia del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas de nueve de septiembre de 2009. Contra esta sentencia se interpuso recurso de casación. Este fue también desestimado por sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Tercera) de veintiocho de julio de 2011 (folios 1.430 y siguientes ea).

Posteriormente, la Comisión presentó demanda dirigida contra España por incumplimiento. El Tribunal de Justicia (Sala Segunda) dictó, el catorce de diciembre de 2006, sentencia por la cual se declaró que el Reino de España había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud, entre otras, de las siguientes decisiones (folios 1.231 y siguientes ea):

? «Decisión 2002/820/CE de la Comisión, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España en favor de la empresa de Álava en forma de crédito fiscal del 45% de las inversiones (asunto C-485/03);

? Decisión 2002/892/CE de la Comisión, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales aplicado por España a algunas empresas de reciente creación en Álava (asunto C-488/03);

(...)

al no haber adoptado dentro del plazo fijado todas las medidas necesarias para cumplir lo dispuesto en los artículos 2 y 3 de cada una de estas Decisiones.»

A la vista de esta sentencia, el director general de Hacienda de la Diputación Foral de Álava dictó resolución 1.955/2007, de diecinueve de octubre (folios 53 y siguientes ea). En ella se acordó lo siguiente:

«Artículo 1. Ejecución de la Decisión.

De conformidad con lo previsto en la Decisión C (2001) 1759 final, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España a favor de las empresas de Álava en forma de crédito fiscal del 45% de las inversiones, se ordena la ejecución de la misma respecto de la entidad TUBOS REUNIDOS, S.A. (como continuadora de TUBOS REUNIDOS, S.A., con NIR A-01.004.902), con NIF: A-48.011.555, en relación con la aplicación del crédito fiscal del 45 por 100 de las inversiones para determinados proyectos de inversión establecido en la Disposición Adicional Sexta de la Norma Foral 22/1994, de 20 de diciembre, prorrogada por la Disposición Adicional Sexta de la Norma Foral 33/1995, de 20 de diciembre, y por la Disposición Adicional Sexta de la Norma Foral 33/1995, de 20 de diciembre, y por la Disposición Adicional Séptima de la Norma Foral 31/1996, de 18 de diciembre, y en la Disposición Adicional Undécima de la Norma Foral 33/1997, de 19 de diciembre y Disposición Adicional Séptima de la Norma Foral nº 36/1998, de 17 de diciembre.

Artículo 2. Inexistencia de ayuda incompatible.

En aplicación de lo dispuesto en el artículo anterior de la presente Resolución, no existen cantidades a ingresar en la Hacienda Foral de Álava puesto que el total importe del crédito fiscal del 45 por 100 de las inversiones aplicado por la entidad a la que se refiere la presente Resolución es compatible con el mercado común.»

En esta resolución, la Diputación Foral de Álava aplicó una deducción, en concepto de ayuda regional, del 25% de las inversiones afectas al crédito así como, con carácter retroactivo, tanto deducciones fiscales como límite y sin límite de cuota incluidas en las autodeclaraciones presentadas, en su día, por la empresa actora en régimen de consolidación fiscal, como las deducciones fiscales recalculadas por inversiones en activos fijos materiales nuevos, correspondientes a las inversiones que se acogieron al crédito del 45% y que no pudieron acogerse a dicha deducción fiscal por ser incompatibles con el citado crédito.

El diecinueve de abril de 2011, la Comisión Europea interpuso, ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, nueva demanda contra el Reino de España, relativa a la falta de adopción de las medidas necesarias para dar cumplimiento a la sentencia del Tribunal de Justicia de catorce de diciembre de 2006 (folios 1.258 y siguientes ea). El motivo era la discrepancia en torno a la apreciación de algunos requisitos de las Directrices de Ayudas Regionales y, en particular, el efecto incentivador.

El veintinueve de noviembre de ese mismo año, Tubos Reunidos dirigió a la Diputación Foral de Álava (folios 575 y siguientes del expediente administrativo), un escrito con la finalidad de aclarar algunos aspectos relacionados con los proyectos de inversión del grupo y de justificar el cumplimiento de las exigencias de las Directrices de Ayudas Regionales.

El seis de noviembre de 2012, la Diputación Foral de Álava sometió a la consideración de la Comisión las alegaciones planteadas por Tubos Reunidos en relación al cumplimiento del efecto incentivador en relación con lo establecido en las Directrices de Ayudas de Estado de Finalidad Regional de 1998 (folios 598 y siguientes del expediente administrativo).

Este informe fue contestado por la Comisión por medio de escrito del día cuatro del mes siguiente (folios 728 y 729 del expediente administrativo). En esa comunicación, se llegaba a la conclusión de que no existía el efecto incentivador que invocaba Tubos Reunidos.

El diecisiete de enero de 2013, la Diputación Foral de Álava remitió nuevo informe a la Comisión a través del cual le proporcionaba información adicional a efectos de que reconsiderase su posición (folios 730 y siguientes del expediente administrativo). Sin embargo, la Comisión, en su contestación (folios 769 y siguientes del expediente administrativo), mantuvo su criterio inicial.

El procedimiento por el incumplimiento fue resuelto por medio de sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de trece de mayo de 2014 (folios 1.486 y siguientes ea). En esa resolución se decidía lo siguiente:

«1) Declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1, al no haber adoptado, en la fecha en la que expiró el plazo fijado en el dictamen motivado emitido por la Comisión Europea el 26 de junio de 2008, todas las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia Comisión/España, C-485/03 a C-490/03, EU:C:2006:777.

2) Condenar al Reino de España a abonar a la Comisión, en la cuenta "Recursos propios de la Unión Europea", una suma a tanto alzado de 30 millones de euros.»

En esa resolución se imponía a España la obligación de recuperar las ayudas declaradas incompatibles con el Derecho de la Unión Europea según los criterios fijados por la Comisión, como requisito para evitar la imposición de multas coercitivas de 236.044 euros por día de retraso hasta que se pusiera fin a la infracción.

El dos de febrero, el director de Hacienda de la Diputación Foral de Álava dictó resolución 318/2012 (folios 76 y siguientes ea). En ella se explicaba que la anterior declaración de compatibilidad había sido cuestionada por la Comisión Europea, que había dispuesto el planteamiento de una demanda ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea contra el Reino de España por incompleta ejecución de su decisión de once de julio de 2001. De tal modo que, para evitar la imposición de sanciones, se acordaba lo siguiente:

"Artículo 1. Ejecución complementaria de la Decisión.

De conformidad con lo previsto en la Decisión de la Comisión C (2001) 1759 final, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España a favor de las empresas de Álava en forma de crédito fiscal del 45% de las inversiones, se ordena que se complemente la ejecución de la misma en relación con la entidad TUBOS REUNIDOS, S.A. (como continuadora de TUBOS REUNIDOS, S.A., con NIF A-01.004.902), con NIF A-48.011.555, a cuenta de la aplicación del crédito fiscal del 45% de las inversiones para determinados proyectos de inversión establecido en la Disposición Adicional Sexta de la Norma Foral 22/1994, de 20 de diciembre y Disposición Adicional Séptima de la Norma Foral 36/1998, de 17 de diciembre.

Artículo 2. Declaración de incompatibilidad.

De conformidad con la demanda presentada por la Comisión Europea ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el asunto C-184/11, de forma cautelar se declara que no es compatible con el mercado común el importe de ayuda aplicado en las liquidaciones de recuperación correspondientes a la Resolución 1955/2007, de 19 de octubre, de la Dirección de Hacienda, sobre ejecución de la Decisión de la Comisión C (2001) 1759 final, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España a favor de las empresas de Álava en forma de crédito fiscal del 45% de las inversiones, en relación con la entidad TUBOS REUNIDOS, S.A. (...)

Artículo 3. Liquidación.

En aplicación de lo dispuesto en el artículo anterior de la presente Resolución, las cantidades a ingresar en la Hacienda Foral de Álava, en las condiciones establecidas para los ingresos de Derecho Público de naturaleza no tributaria en la Norma Foral 53/1992, de 18 de diciembre, de Régimen Económico y Presupuestario del Territorio Histórico de Álava, ascienden a la suma de 24.637.096,17 euros de principal más la suma de 6.610.803,13 euros que, en este momento, y con referencia a la fecha estimada de pago del principal, resulta en concepto de interese de demora con arreglo a lo dispuesto en el artículo 14 del Reglamento (CE) 794/2004, de la Comisión, de 21 de abril de 2004, antes citado.

Artículo 4. Condición Resolutoria.

Lo dispuesto en la presente Resolución quedará automáticamente sin efecto en el caso de que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea desestime el recurso presentado por la Comisión Europea en el asunto C-184/11 en lo relativo a la entidad a que se refiere la presente Resolución."

Contra esta resolución, Tubos Reunidos interpuso reclamación económico - administrativa. Sin embargo, el Organismo Jurídico Administrativo de Álava la inadmitió por falta de incompetencia material, dado que no se trataba de una materia de carácter tributario cuyo conocimiento le correspondiera. En consecuencia, la dirección de Hacienda dictó resolución 271/2014, de diez de febrero (folios 129 y siguientes ea). En ella se acordó volver a notificar íntegramente la resolución 318/2012 a Tubos Reunidos, con indicación de los recursos que podían utilizarse frente a ella.

El diecinueve de marzo de 2014, Tubos Reunidos interpuso recurso de alzada contra la resolución 318/2012 (folios 180 y siguientes ea).

En el marco de este recurso, se concedió a Tubos Reunidos un trámite de audiencia para que, a la vista del expediente, pudiera realizar las alegaciones que tuviera por oportunas (folio 1.505 ea). Para dar cumplimiento a este trámite, se celebró comparecencia el cuatro de julio de 2018 (folios 1.507 y siguientes ea). En ella se dio traslado a Tubos Reunidos del expediente y se le concedió un plazo de diez días hábiles para presentar alegaciones y elementos de prueba. El veinte de julio de 2018, Tubos Reunidos presentó escrito por el cual se solicitaba la ampliación del plazo por un período de siete días hábiles adicionales (folios 1.528 y 1.529 ea). Esta petición fue atendida, si bien únicamente por cinco días hábiles adicionales (folio 1.530 ea). Finalmente, Tubos Reunidos presentó sus alegaciones el veinticuatro de julio de 2018 (folios 1.532 y siguientes ea).

El Servicio de Inspección de la Diputación Foral de Álava emitió su informe al respecto el catorce de diciembre de 2018 (folios 1.540 y siguientes ea). En él se proponía desestimar el recurso de alzada y mantener la validez de la resolución 271/2014.

Finalmente, el recurso de alzada fue desestimado por medio de Orden Foral 747/2018, de veinte de diciembre, del Servicio de Tributos Directos / Sección de Impuestos sobre Sociedades, Retenciones y No Residentes (folios 1.549 y siguientes ea).

SEGUNDO.- POSICIÓN DE LA PARTE DEMANDANTE.

Tubos Reunidos impugna la Orden Foral 747/2018, de veinte de diciembre, por la cual se desestimó el recurso de alzada por ella planteado contra la resolución 271/2014, de diez de febrero, por la que se modificó la resolución 318/2012, de dos de febrero, sobre ejecución complementaria de la decisión de la Comisión C (2001), 1.59 final, de once de julio de 2001.

En primer lugar, la mercantil actora defiende que nos encontraríamos ante un supuesto de nulidad de pleno derecho, por haberse prescindido del procedimiento legalmente establecido. Para fundamentar este argumento, niega que la resolución 318/2012 sea un complemento de la resolución 1.955/2007 y defiende que se trata de una revocación o, al menos, una modificación desfavorable.

El recurso explica que, en nuestro ordenamiento, la modificación de actos favorables o declarativos de derechos exige el sometimiento a un procedimiento con mayores garantías, dado que se afectaría a la seguridad jurídica. En concreto, esos procedimientos serían los de revisión por nulidad de pleno derecho y lesividad. De tal modo que la omisión de estos procedimientos comportaría la nulidad de pleno derecho, conforme al artículo 62.1 de la Ley 30/1992.

En el caso que nos ocupa, la Diputación Foral de Álava habría dictado la resolución 1.955/2007 con la finalidad de ejecutar la decisión de once de julio de 2001. Esta resolución habría declarado aplicable la deducción de las directrices de ayudas de estado de finalidad regional de 1998 del 25% de la inversión efectuada. Nos encontraríamos, pues, ante un acto declarativo de derechos. Pese a ello, la propia Diputación habría negado después ese derecho, sin haber seguido antes un procedimiento de lesividad.

La demanda argumenta que el hecho de que el origen del acuerdo se encuentre en la recuperación de ayudas de Estado no obstaría el cumplimiento de las leyes. Además, señala que la recuperación de las ayudas habría de someterse al derecho nacional.

A mayor abundamiento, la defensa de Tubos Reunidos señala que la resolución 318/2012 carecería de motivación. Simplemente habría declarado que no concurriría el efecto incentivador. Sin embargo, no contendría ningún razonamiento sobre ese extremo. De tal manera que se desconocerían los motivos de ese cambio de criterio.

Conforme a esos razonamientos, la mercantil actora reclama que se declare la nulidad de la orden foral recurrida. No obstante, interesa que el tribunal entre a resolver sobre el fondo del asunto.

El segundo motivo del recurso se centra en la supuesta vulneración del derecho a formular alegaciones en el proceso de recuperación.

La defensa de Tubos Reunidos afirma que este proceso habría infringido el derecho de defensa en una doble perspectiva.

En primer lugar, porque no habría sido hasta la orden foral que la mercantil habría podido defenderse formalmente y con plenas garantías. En efecto, solo esa resolución habría fijado los aspectos concretos del efecto incentivador que se consideran infringidos. Sin embargo, no se habría concedido trámite de alegaciones a la entidad afectada.

En segundo lugar, la demanda defiende que la Unión Europea también está sometida al respeto de los derechos fundamentales. Entre ellos se incluiría el derecho de defensa sin dilaciones indebidas.

La consecuencia de esa falta de audiencia sería la nulidad. El recurso explica que, en este supuesto, la indefensión habría sido especialmente grave porque la interesada no habría podido conocer las razones de la decisión de la administración ni defenderse con plenas garantías, hasta que se dictó la Orden Foral 747/2018. No obstante, la recurrente interesa que la sala entre a resolver sobre el fondo del asunto.

En ese mismo sentido, la actora explica que, por motivos ajenos a esa parte, el proceso estaría teniendo una duración exagerada. Ello, según su criterio, mermaría las posibilidades de defensa de la recurrente y, además, le estaría ocasionando un grave perjuicio que se traduciría en el pago de intereses adicionales.

La demanda explica que la primera ayuda se habría solicitado en el año 1997. Sin embargo, no habría sido hasta la orden foral de 2018 que Tubos Reunidos habría podido defender su posición, al conocer los motivos por los que se le denegó.

La actora insiste en que se habría producido una violación material del derecho de defensa, habida cuenta de que habría elementos de prueba que se habrían perdido como consecuencia del tiempo trascurrido. Esta circunstancia debería, según su criterio, ser tomado en consideración por este tribunal a la hora de resolver.

La defensa de Tubos Reunidos argumenta que el artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos reconocería el derecho de toda persona a que su causa sea oída dentro de un plazo razonable. Sin embargo, en este caso no se habría respetado ese derecho. Tratándose de un derecho fundamental, el recurso argumenta que la consecuencia, conforme al artículo 62.1.a) de la Ley 30/1992, sería la nulidad de pleno derecho del acto administrativo.

Subsidiariamente, para el caso de que el tribunal no apreciase la concurrencia de este motivo, la mercantil reclama que se anulen los intereses de demora, en la medida en que estos serían consecuencia directa de la violación del derecho a un proceso sin dilaciones. Sostiene que, de otro modo, la administración, quien sería la causante de ese vicio, estaría obteniendo un beneficio por ello.

Para concluir y en lo que se refiere al fondo del asunto, el recurso contencioso-administrativo defiende la concurrencia del efecto incentivador.

Lo primero que destaca la mercantil actora es el hecho de que, según resulta de la resolución 318/2012, la administración, en un primer momento, estaba de acuerdo, en cuanto al fondo, con Tubos Reunidos. De tal modo que esa parte nunca antes habría tenido la oportunidad de defender el cumplimiento del requisito de efecto incentivador. En efecto, no sería hasta la orden foral de 2018 que la administración habría explicado que no se daba ese requisito. Para ello, la Diputación se poyaría en los elementos que señalaba la Comisión en los correos que intercambió con ella. Sin embargo, nunca habría existido un procedimiento en el que Tubos Reunidos hubiera podido participar y oponerse al criterio de la Comisión.

A partir de ahí, la demanda afirma que sería este tribunal, en su papel de «juez comunitario», a quien le corresponde decidir si concurre o no el requisito del efecto incentivador.

La defensa de Tubos Reunidos explica que, en el caso que nos ocupa, nos encontramos ante dos proyectos. El primero de ellos estaría dividido en dos (por ello, la parte actora los considera como dos proyectos independientes), mientras que en el segundo concurrirían tres compañías del grupo Tubos Reunidos. En el caso del primero, la administración negaría el efecto incentivador porque su ejecución se habría iniciado antes de la presentación de la comunicación a la Diputación Foral. En la medida en que la Diputación considera que el segundo proyecto es una ampliación del primero, considera que debería seguir la suerte del primero. En cuanto al tercero, la orden foral explica que, aun cuando en el proyecto de Tubos Reunidos no habría facturas previas que comporten la ausencia de efecto incentivador, sí que existirían en los proyectos de Industria Auxiliar Alavesa, S.A. y Productos Tubulares, S.A.

Frente a esa posición de la administración, la mercantil sostiene que la fecha de inicio del efecto incentivador sería el de la publicación de la ayuda. Argumenta que, tal y como ha señalado el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el efecto incentivador sería aquel que implica un cambio de comportamiento en la inversión como consecuencia de la ayuda. De tal modo que, sin ella, no se habría acometido la inversión en los mismos términos.

Pues bien, Tubos Reunidos defiende que ella realizó inversiones por un importe superior a 90 millones de euros con la finalidad de acogerse a los beneficios ofrecidos por la Diputación. Sin embargo, se habría visto privada de la posibilidad de disfrutar de esos beneficios como consecuencia de una interpretación rigorista que considera contraria a la finalidad de la norma. Igualmente, destaca el hecho de que el régimen de ayudas estuvo vigente de forma ininterrumpida durante todo el tiempo en que se produjeron las inversiones.

La mercantil razona que la existencia de facturas previas sería una presunción susceptible de ser destruida. Para ello, bastaría con probar que el efecto incentivador existía antes de la solicitud. Así resultaría de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de trece de junio de 2013. Esta doctrina sería, por tanto, posterior a los argumentos utilizados por la comisión y por la Diputación en su resolución de 2012. Por lo tanto, ambas habrían utilizado un argumento que después habría sido expresamente revocado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. A partir de ahí, Tubos Reunidos considera que este tribunal no debe considerar que la existencia de facturas previas elimine, automáticamente, la existencia del efecto incentivador.

El recurso continúa argumentando que habría sido el momento de publicación de las ayudas aquel en que se produjo el efecto incentivador. Este habría llevado a la mercantil a acometer inversiones por más de 90 millones de euros. De hecho, esa cantidad habría sido inasumible de no ser por las ayudas prometidas por la Diputación. Para tratar de demostrar la concurrencia de ese elemento, la actora hace referencia a las reuniones que se celebraron entre la compañía y la administración. Sin embargo, no se dispondría de los documentos acreditativos de esas negociaciones debido al tiempo trascurrido desde entonces.

Llegados a este punto, Tubos Reunidos hace referencia a los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima. Destaca que la propia norma se referiría a proyectos iniciados el primer día del año natural. De tal modo que el propio legislador estaría reconociendo la posibilidad de que el efecto incentivador se produjera con la publicación de la norma.

En cuanto a lo que la mercantil considera el tercer proyecto, esta destaca que el mayor importe lo constituiría el proyecto de Tubos Reunidos. Este se habría iniciado en 2001 (es decir, dos años más tarde). En este caso, la norma se habría publicado el treinta de diciembre de 1998 y abarcaría las inversiones iniciadas a partir del uno de enero de 1999. Pero es que, además, para disfrutar de la ayuda sería suficiente con la mera comunicación. Destaca que, tratándose de un crédito fiscal, su aplicación se produciría con la presentación de la autoliquidación. Esta tendría lugar, con carácter general, en julio del año siguiente. De hecho, este razonamiento habría sido acogido por la normativa europea, por ejemplo, en el artículo 8 del Reglamento 800/2008.

Por otro lado, el recurso señala que la petición de los beneficios fiscales habría exigido unos actos preparatorios previos. Ello justificaría el hecho de que la norma incluya a todos los proyectos desde el uno de enero del mismo año de su publicación.

Por lo que se refiere al que la mercantil actora considera el tercer proyecto, la demanda explica que, el veintitrés de junio de 1999 se presentó una nueva comunicación de ayudas que afectaba a Tubos Reunidos, Productos Tubulares, S.A., Almacenes Metalúrgicos, S.A. (que finalmente no habría solicitado ayuda alguna) e Industria Auxiliar Alavesa, S.A. La orden foral reconocería que, en este caso, Tubos Reunidos respetaría el requisito de iniciar la inversión con posterioridad. Sin embargo, habría denegado la ayuda debido a que entendería que las otras dos sociedades habrían iniciado la ejecución de la inversión antes de la comunicación.

La demanda destaca que, pese a que el proyecto de Tubos Reunidos alcanzaría la cifra de 32,8 millones, la Diputación no habría explicado el motivo por el que no lo considera un proyecto autónomo, más allá de entender que su objetivo prioritario sería el de aumentar el valor del grupo. La actora considera que este no pasaría de ser un razonamiento meramente formal, habida cuenta de que ese sería el objetivo de toda empresa. Sin embargo, de ahí no se deduciría la existencia de una interconexión de los proyectos.

A continuación, el recurso trata de justificar que los tres proyectos serían independientes entre sí. Reconoce que se produjo una única comunicación que afectaría a un grupo societario. Sin embargo, la Diputación habría recuperado las ayudas recibidas por Industria Alavesa, S.A. a través de un expediente separado. De tal modo que la administración habría tratado a esta entidad de un modo autónomo. Ello supondría que la administración habría vulnerado la doctrina de los actos propios al intentar tratarla ahora de una manera unitaria. De hecho, también la demanda de la Comisión habría tratado a esta sociedad de forma autónoma.

Por otro lado, Tubos Reunidos explica que Industria Auxiliar Alavesa, S.A. siempre habría tenido una actividad productiva diferenciada dentro del grupo. De hecho, en el año 2016 habría salido de él, habida cuenta de que se dedicaba a la automoción.

También argumenta la demanda que cada uno de los proyectos tendría un diferente titular. Ello impediría que sean considerados como una unidad técnica o económica. Existiría, en efecto, una independencia jurídica, no solo por el titular, sino también por el lugar de ejecución de los proyectos, por quien los llevó a cabo y por las diferentes técnicas de cada uno de los proyectos.

Igualmente, la mercantil actora defiende la existencia de independencia económica. Señala que el presupuesto de Tubos Reunidos en 2001 y 2002 era de 32,8 millones de euros. El de Productos Tubulares, S.A. era de 16,6 millones en los ejercicios de 1999 a 2002. Y el de Industria Auxiliar Alavesa, S.A., de 4,4 millones en los ejercicios de 1999 a 2002. Además, cada compañía autofinanciaría sus propios proyectos. Ello demostraría la ausencia de interdependencia económica.

Asimismo, hace referencia a la independencia geográfica. Señala que Productos Tubulares, S.A. tiene sus instalaciones en el Valle de Trápaga (Vizcaya). Por su parte, Tubos Reunidos las tenía en Amurrio (Álava) y Galindo (Vizcaya). Precisamente, el proyecto principal de esta sociedad consistía en trasladar sus instalaciones de Galindo a Amurrio. Después de ese traslado, las instalaciones de Galindo fueron vendidas. Ello supuso, pues, el alejamiento geográfico de una y otra sociedad. Por ello, según su criterio, carecería de sentido la afirmación de existencia de una unidad geográfica.

Por su parte, Industria Auxiliar Alavesa, S.A. tenía sus instalaciones también en Amurrio, pero en un lugar diferente. Además, su actividad también lo era. Ello llevó a que posteriormente fuera vendida y saliera del grupo.

La demanda también pone el acento en la existencia de independencia temporal. A este respecto, la orden foral habría aceptado que el inicio de la inversión por Tubos Reunidos se produjo en 2001. Sin embargo, los proyectos de las otras dos compañías se iniciaron en 1998 y 1999.

Pues bien, la Comisión reconocería la existencia de unidad temporal cuando el inicio de los proyectos se sitúa en un marco de tres años. Sin embargo, en este caso sería de cuatro años.

Para concluir, la defensa de Tubos Reunidos trata de justificar la existencia de independencia técnica. Afirma que ninguno de los proyectos tiene conexión técnica, habida cuenta de que se referirían a objetos diferentes. Explica que cada entidad tendría una actividad industrial totalmente diferenciada. Ello condicionaría los proyectos.

En el caso de Industria Auxiliar Alavesa, S.A. su actividad sería la fabricación de componentes de automóviles. Tubos Reunidos se dedicaría a la fabricación de tubos de acero sin soldadura en aceros al carbono y aleados, laminados en caliente y estirados en frío, con diámetro de hasta siete pulgadas. Por su parte, Productos Tubulares, S.A. fabricaría tubos de acero sin soldadura en aceros al carbono, aleados e inoxidable, laminados en caliente, de gran diámetro.

El recurso defiende que Tubos Reunidos podría haber ejecutado su proyecto de traslado de sus instalaciones de Galindo, aun cuando no se hubieran ejecutados los de las otras dos compañías y a la inversa. Esta idea aparecería reforzada, según su criterio, por el hecho de que en la comunicación del proyecto aparecería una cuarta compañía cuyo proyecto nunca fue desarrollado y que, por tanto, no disfrutó de la ayuda.

En este contexto, la demanda hace referencia a un correo electrónico que consta al folio 773 del expediente administrativo. En él se mencionarían las "Directrices comunitarias multisectoriales sobre ayudas regionales a grandes proyectos de inversión", publicadas en el Diario Oficial nº C 107 de 7 de abril de 1998. De la directriz séptima se desprendería la idea de que un proyecto no puede dividirse artificialmente con la finalidad de eludir la obligación de la notificación. Sin embargo, en este caso no existiría ninguna controversia sobre la notificación, por lo que no resultaría aplicable ese precepto. Lo que se cuestionaría, en el supuesto que nos ocupa, sería la división del proyecto en tres diferentes en atención al efecto incentivador. Por lo tanto, el precepto no estaría previsto para ese caso. La finalidad de la norma sería la de promocionar la inversión y, al menos en el caso de Tubos Reunidos, sería evidente que se cumpliría ese objetivo, habida cuenta de que el proyecto se inició después de la comunicación. Por consiguiente, la interpretación de la Comisión en este caso carecería de sentido.

Además, el razonamiento de la Comisión se referiría a una división artificial que no concurriría en este caso. En nuestro supuesto, nos encontraríamos ante una división natural, dado que los proyectos afectarían a sujetos diferentes con establecimientos distintos.

La conclusión que alcanza la defensa de Tubos Reunidos es la de que de esas directrices se desprende que, para valorar la autonomía de los proyectos, hay que atender al concepto de establecimiento.

La Comisión, en su comunicación, también se referiría a las Directrices de Ayudas al Desarrollo 2007 al 2013 (Diario Oficial de la Unión Europea de cuatro de marzo de 2006, 54/13). Sin embargo, la mercantil actora considera que estas disposiciones no le serían aplicables, dado que se dictaron casi una década después de que se concedieran las ayudas.

En cualquier caso, Tubos Reunidos estima que de esas directrices se desprende que el concepto de proyecto se predica respecto del concepto de establecimiento. Y, en el caso que nos ocupa, las inversiones se realizaron en diferentes establecimientos, por titulares distintos y con actividades técnicas diferenciadas.

A mayor abundamiento, la Comisión consideraría que existe un proyecto de inversión único cuando una o varias empresas realicen, a lo largo de un período de tres años, la inversión inicial y esta consista en activos fijos combinados de modo económicamente indivisible. Pues bien, conforme a las facturas que obran en autos, el tercer proyecto se habría iniciado en 1998. Por consiguiente, el período de tres años concluiría en 2000. Sin embargo, el proyecto de Tubos Reunidos no comenzó hasta 2001.

Asimismo, la Comisión se referiría a activos fijos combinados de modo económicamente indivisible. Sin embargo, el proyecto de Tubos Reunidos de trasladar sus instalaciones a otra localidad estaría totalmente desvinculado de los otros dos. Por consiguiente, sería perfectamente divisible.

TERCERO.- POSICIÓN DE LA PARTE DEMANDADA.

La administración demandada defiende el acierto de la resolución impugnada.

En lo que se refiere al primer motivo del recurso, la Diputación destaca que la Comisión, en su decisión de 2001, declaró ilegal e incompatible con el mercado común el régimen de ayudas consistente en el crédito fiscal del 45%. Asimismo, obligaba a los estados miembros a recuperar aquellas ayudas que no cumplían con las condiciones exigidas en las Directrices de Ayudas Regionales. Una de ellas prohibía expresamente que los proyectos de inversión se hubieran iniciado antes de la presentación de la solicitud.

De lo anterior, el escrito de contestación a la demanda extrae la conclusión de que las actuaciones llevadas a cabo para la revisión de las ayudas no serían actos administrativos declarativos de derechos. Explica que la decisión inicial estaba sometida a las consideraciones que posteriormente pudiera efectuar la Comisión. Por lo tanto, la demandada no estaría vinculada por su primera decisión.

También niega la Diputación que nos encontremos ante un cambio de criterio no motivado. Destaca que la administración habría dado cuenta de las razones por las que la ayuda no podía ser considerada compatible.

A mayor abundamiento, el escrito de contestación a la demanda apunta a que la mercantil recurrente era conocedora de los motivos por los que la Comisión cuestionaba las ayudas. De hecho, habría realizado alegaciones en el proceso de recuperación. Igualmente, se le habría dado traslado de la respuesta de la Comisión.

A continuación, la demandada se ocupa del segundo de los motivos invocados por Tubos Reunidos en su recurso. Pues bien, la administración niega que la entidad actora no haya podido ejercer su derecho de defensa hasta el dictado de la orden foral que constituye el objeto del presente procedimiento. Destaca que la interesada habría realizado alegaciones y aportado documentación con la finalidad de justificar la compatibilidad de las ayudas recibidas. Pero es que, además, en el trámite del recurso de alzada se habrían corregido las deficiencias de motivación y audiencia en que pudiera haber incurrido la resolución 318/2012.

El escrito de contestación a la demanda destaca que Tubos Reunidos habría realizado aportaciones durante la tramitación del procedimiento seguido ante la Comisión. Así habría quedado acreditado a través de los correos electrónicos obrantes en el expediente administrativo. De tal modo que en ningún momento se habría actuado a espaldas de la entidad actora. Al contrario, esta habría sido perfectamente consciente de los motivos por los que la administración adoptaba sus decisiones en cada momento. De hecho, en el recurso de alzada no habría denunciado la omisión del trámite de audiencia ni la existencia de indefensión. Simplemente, habría realizado alegaciones tendentes a defender la improcedencia de la recuperación de la ayuda dado que, a su juicio, concurría el efecto incentivador. Por consiguiente, según su criterio, se habría producido, a lo sumo, indefensión formal, esto es, una mera irregularidad no invalidante.

Pero es que, además, con ocasión de la tramitación del recurso de alzada, la Diputación habría concedido a la mercantil un trámite de audiencia y le puso de manifiesto el expediente administrativo. De este modo, la actora habría tenido acceso a toda la documentación que obra en él. Ello le habría permitido realizar las alegaciones que tuvo por convenientes. De este modo se habrían enmendado las posibles insuficiencias en cuanto a la motivación y el trámite de audiencia en que se hubiera podido incurrir en la resolución de 2012.

Por lo demás, la Diputación defiende que la simple omisión del trámite de audiencia no es causa de nulidad de pleno derecho, sino que únicamente sería determinante de anulación cuando se haya producido una indefensión material y efectiva. Para que ello sucediera, sería preciso que hubiera existido una efectiva indefensión, identificable con una limitación auténtica y cierta en los medios de alegación, prueba y, en suma, de defensa de los propios derechos e intereses.

A continuación, demandada niega que se haya vulnerado el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas.

Para empezar, alega que los derechos que resultan del artículo 6.1 del Convenio Europeo y 24 de la Constitución se aplican exclusivamente a los procedimientos judiciales. Únicamente sería aplicable esa garantía al procedimiento administrativo sancionador, en cuanto manifestación de la potestad punitiva del estado. Sin embargo, en el caso que nos ocupa, no nos encontraríamos ante un procedimiento sancionador.

La Diputación reconoce que ha trascurrido mucho tiempo desde que se solicitó la primera ayuda. Ahora bien, señala que Tubos Reunidos habría aportado, a lo largo del procedimiento de recuperación, la documentación que tuvo por conveniente para justificar el carácter necesario de la ayuda, habida cuenta de que la entidad recurrente sería quien se encuentra en mejor posición para acreditar ese extremo.

También se opone la demandada a la petición subsidiaria. Destaca que en el proceso de recuperación de las ayudas incidieron tanto los procedimientos que se siguieron en el ámbito europeo como los que se tramitaron en el ámbito nacional. Además, señala que los recursos que se utilizaron en el ámbito europeo tenían por objeto defender los intereses de la entidad.

Para concluir, el escrito de contestación a la demanda analiza la cuestión de fondo del recurso; esto es, la concurrencia o no del efecto incentivador en las ayudas controvertidas.

En primer lugar, la Diputación destaca que la regla general es la prohibición de las ayudas de estado. Estas únicamente podrían ser declaradas compatibles por la Comisión. Para ello, tendría que ser el beneficiario quien acredite tal compatibilidad. Sin embargo, en el caso que nos ocupa, la demandada niega que se dé el efecto incentivador en los proyectos inversores que presentó, en su momento, Tubos Reunidos. Los motivos serían los siguientes:

? La normativa fiscal aprobada no cumplía las condiciones exigidas por el Derecho de la Unión para que tenga efecto incentivador.

? Los trabajos relativos a las inversiones acometidas en los proyectos presentados se iniciaron antes de que se solicitase la ayuda.

? Y habría una vinculación económica y estratégica entre las inversiones de las distintas sociedades del grupo que impediría que las efectuadas por la sociedad dominante puedan ser tratadas separadamente.

A continuación, la administración señala que las directrices establecen las reglas de conducta que en la práctica han de seguirse y de las que no puede apartarse aquella. Pues bien, las Directrices de ayudas estatales de finalidad regional exigirían que tales ayudas cumplan con el requisito del efecto incentivador para que puedan considerarse como compatibles con el mercado común.

La Comisión habría definido qué se entiende por ese efecto en su comunicación «Principios comunes para una evaluación económica de la compatibilidad de las ayudas estatales en virtud del artículo 87, apartado 3». Conforme a su criterio, la ayuda ha de producir un cambio en el comportamiento de la empresa, de tal modo que, sin ella, no se hubiera realizado la inversión o se hubiera efectuado de manera limitada o diferente. Ello supone que no sería admisible que la ayuda se limite a subvencionar los costes de una actividad que la empresa hubiera acometido de todas formas o que compense el riesgo empresarial de una actividad económica.

A partir de ahí, la Comisión habría llegado a la conclusión de que no se da ese efecto incentivador cuando la ejecución del proyecto ha comenzado antes de la presentación de la solicitud de la ayuda.

En el caso que nos ocupa, serían aplicables las Directrices sobre Ayudas Regionales de 1998. Así lo habría declarado el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en sentencia de nueve de junio de 2011. Pues bien, su artículo 4.2 establecería que la solicitud de ayuda ha de presentarse antes del inicio de la ejecución de los proyectos. Este mismo criterio se habría mantenido en directrices posteriores y en los reglamentos 800/2008 (artículo 8.2) y 651/2014 (artículo 6.2).

Por su parte, el Tribunal de Primera Instancia, en sentencia de catorce de enero de 2009, llegó a la conclusión de que nos encontraríamos ante una circunstancia de carácter cronológico que establecería una presunción de la existencia de un efecto incentivador. En esta misma línea se encontrarían las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de quince de abril de 2008 y del Tribunal General de veinte de septiembre de 2011.

También nuestro Tribunal Supremo habría mantenido esta postura en su sentencia de veintinueve de noviembre de 2002.

De tal modo que, conforme a la jurisprudencia, en el caso de que la ayuda se solicite después de iniciados los trabajos, sería incompatible con el mercado común. Ello sería así porque generaría una ventaja económica frente a los competidores de su mismo sector.

Niega, pues, que la conclusión extraída por la contraparte de las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de trece de junio de 2013 y de cinco de marzo de 2019 sea la correcta. Argumenta que esas resoluciones, lejos de rechazar la aplicación de ese criterio, reconocerían que el criterio de la anterioridad de la solicitud respecto a los trabajos del proyecto tendría como finalidad garantizar que la ayuda sirve de incentivo para desarrollar nuevas actividades.

Por otro lado, la Diputación argumenta que el mero hecho de que se hubieran adoptado las disposiciones normativas que preveían el establecimiento de un régimen de ayudas no podía otorgar a sus beneficiarios potenciales la certeza de que podrían beneficiarse de ellas. Recuerda que la apreciación de la compatibilidad de las ayudas con el mercado común es competencia exclusiva de la Comisión. De tal modo que el cumplimiento de los requisitos establecidos en la normativa nacional no proporcionaría certeza sobre la concesión de la ayuda en cuestión mientras esta no sea aprobada por la Comisión.

A mayor abundamiento, la Diputación señala que un régimen de ayudas en forma de ventajas fiscales solo puede tener efecto incentivador si el régimen de ayuda establece un derecho a la ayuda automático. En esos casos carecería de trascendencia la relación entre la fecha en que se inicia la ejecución y aquella en la que se solicita la ayuda, habida cuenta de que la ventaja fiscal se aplica automáticamente sin que exista discrecionalidad por parte de la autoridad nacional. Sin embargo, en el caso que nos ocupa, el crédito fiscal requería de una resolución administrativa para su concesión y para la concreción del importe de la inversión, así como los plazos y límites aplicables al caso. Por tanto, el incentivo fiscal no derivaría de la norma foral que la preveía.

Seguidamente, el escrito de contestación a la demanda se ocupa del incumplimiento del efecto incentivador en cada uno de los proyectos presentados por Tubos Reunidos.

En relación con el primero de ellos, destaca que la solicitud de ayuda se inició el veintiséis de mayo de 1997. Sin embargo, los trabajos correspondientes ya se habrían iniciado en enero del año anterior. De hecho, antes de presentar esa solicitud ya había ejecutado casi un 20% de las inversiones contempladas en su proyecto.

En relación con el segundo proyecto, la administración lo considera una mera ampliación del primero. Así lo habría reconocido la propia actora en todos sus escritos. De hecho, formaría parte del plan estratégico para el período 1996-2000.

En cualquier caso, también en esta ocasión los trabajos se habrían iniciado antes de la presentación de la correspondiente solicitud. En concreto, esto se habría hecho el dieciocho de junio de 1999. Sin embargo, existirían facturas correspondientes a ese proyecto y emitidas en los meses de agosto, septiembre y octubre de 1998 y de marzo de 1999.

En relación con el tercer proyecto, la Diputación explica que la solicitud se presentó el veintitrés de junio de 1999. Sin embargo, el proceso inversor ya se había iniciado antes, habida cuenta de que comenzaba el uno de enero de 1999 y concluía el treinta y uno de diciembre de 2002. En concreto, existirían facturas previas a la fecha de la presentación de la solicitud emitidas por Productos Tubulares, S.A. e Industria Auxiliar Alavesa, S.A.

La administración reconoce que no existirían facturas previas emitidas por Tubos Reunidos. Ahora bien, defiende que el proyecto presentado en nombre del grupo respondía a un plan estratégico cuyo objetivo prioritario era la rentabilidad y aumento de su valor como grupo, así como impulsar su cambio. Además, existiría un vínculo económico y estratégico entre los planes de inversión del grupo, con independencia de la titularidad de las inversiones.

El escrito de contestación a la demanda explica que los proyectos del grupo siempre fueron considerados en su conjunto y respondían a un gran proyecto inversor en el que, según advirtió la propia Comisión, existían vínculos estratégicos y económicos. De hecho, la propia entidad recurrente lo habría reconocido así en su solicitud.

Al igual que Tubos Reunidos, la Diputación se queja de que, dado el tiempo trascurrido desde que se realizaron las inversiones, existirían dificultades para acceder a la prueba que permitiría corroborar su posición.

La demandada reconoce que la recuperación de las ayudas de Industria Auxiliar Alavesa, S.A. se hizo de forma separada. Ahora bien, ello no supondría un reconocimiento de que nos encontramos ante proyectos independientes. El único motivo sería de índole tributaria, habida cuenta de que, a diferencia del resto de sociedades del grupo desde 1999, Industria Auxiliar Alavesa, S.A. no tributaba en régimen de consolidación. Por consiguiente, esta presentaba la declaración del Impuesto sobre Sociedades de forma individual.

A partir de ahí, la administración niega que haya vulnerado la doctrina de los actos propios, dado que siempre habría considerado las inversiones de las compañías del grupo de forma unitaria. Al contrario, sería Tubos Reunidos quien habría cambiado su posición al respecto.

De hecho, el escrito de contestación a la demanda destaca que, de no considerarse el proyecto de forma conjunta, la inversión de Industria Auxiliar Alavesa, S.A. no podría haberse acogido al crédito fiscal, habida cuenta de que no alcanzaba la cifra mínima exigida.

En lo que se refiere a la alegación de la independencia jurídica recogida en la demanda, la Diputación considera que esta no empañaría el hecho de que la solicitud y la concesión de la ayuda lo fueron para un proyecto inversor considerado de forma conjunta. En este sentido, la Comisión, en las Directrices de Ayuda Regional, habría declarado que el carácter económicamente indivisible de las inversiones proyectadas ha de ser determinada con independencia de la propiedad. Además, en su mensaje de 30 de mayo de 2013, habría hecho referencia a la necesidad de valorar el vínculo económico y estratégico entre los proyectos, con independencia de su propiedad.

En relación con la alegación de la independencia económica, la Diputación considera que no se podría negar el carácter complementario de los planes de cada entidad incluidos en el proyecto conjunto. Señala que con él se pretendería ampliar la gama de productos ofertados y, así, reforzar la posición del grupo Tubos Reunidos en el mercado.

La propia Comisión habría apreciado la existencia de esa vinculación económica.

Ese vínculo económico se desprendería de las relaciones comerciales existentes entre todas las sociedades del grupo, en particular, entre Tubos Reunidos y Productos Tubulares, S.A.

En cuanto a la alegación de la independencia geográfica, el escrito de contestación a la demanda explica que la Comisión excluiría que una inversión inicial pueda ser económicamente indivisible pese a que los planes de inversión se encuentren en distintas zonas geográficas, si estas están lo suficientemente próximas. Así se indicaría en la nota 55 de las Directrices de Ayuda Regional para el período 2007-2013.

La demandada razona que el hecho de que en el plan estratégico para el grupo se contemplara el traslado de las instalaciones de Tubos Reunidos de Galindo a Amurrio no excluiría el vínculo estratégico y económico existente entre los planes. Destaca que las instalaciones de una y otra sociedad únicamente distarían entre sí 36 kilómetros. En cualquier caso, el importe de ese traslado no alcanzó ni la mitad del total de las inversiones que se acometieron por Tubos Reunidos durante los años 2001 y 2002.

Por otro lado, el escrito de contestación a la demanda destaca que la Comisión habría rechazado la alegación de independencia técnica. En efecto, habría llegado a la conclusión de que nos encontramos ante un proyecto de inversión único que respondía a un plan estratégico del grupo para los años 1999 a 2000. Además, el traslado de las instalaciones de Tubos Reunidos de Galindo a Amurrio no habría hecho sino reforzar el vínculo económico entre las inversiones en la acería y las demás inversiones en las plantillad de fabricación de tubos.

En cuanto a la alegación de la independencia temporal, la administración destaca que la Comisión habría apuntado a lo dispuesto en las Directrices Comunitarias Multisectoriales sobre ayudas regionales a grandes proyectos de inversión de 1998. Estas, en su artículo 7.2, prohibirían que un proyecto pueda dividirse artificialmente para eludir la obligación de notificación. Las Directrices de Ayudas Regionales 2007-2013 habrían profundizado en este concepto. Para ello, preveían que se entiende que hay un único proyecto de inversión cuando una o varias empresas realicen, a lo largo de un período de tres años, la inversión inicial y esta consista en activos fijos combinados de modo económicamente indivisible.

La Diputación señala que, en su escrito de solicitud, Tubos Reunidos indicaba que las inversiones de Productos Tubulares, S.A. e Industria Auxiliar Alavesa, S.A. lo eran para el período 1999-2002. Además, las primeras facturas aportadas datarían de 1999. Solo habría una factura contabilizada por Productos Tubulares, S.A. en el año 2018, concretamente, el dieciocho de diciembre. Pues bien, la administración considera que la existencia de una única factura no permitiría negar que nos encontramos ante un proyecto de inversión único en el sentido indicado. Tal conclusión sería contraria a la finalidad perseguida por las mencionadas directrices. De hecho, Tubos Reunidos habría iniciado sus inversiones en enero de 2001 y, por tanto, solo dos años y un mes después de la primera de Productos Tubulares, S.A.

A mayor abundamiento, la demandada explica que, en lo que se refiere a Tubos Reunidos, se habría producido una simultaneidad en la ejecución de la ampliación del primer proyecto y del tercero. Entre ambos existiría también relación en cuanto a su objeto. Esta circunstancia habría sido apreciada también por la Comisión.

De todo lo anterior, la Diputación extrae la conclusión de que nos hallamos ante una división artificial de los proyectos presentados.

A continuación, el escrito de contestación a la demanda defiende la aplicación de las Directrices comunitarias multisectoriales sobre ayudas regionales a grandes proyectos de inversión de 1998. Para ello, explica que su finalidad sería la de evitar que se produzca una división artificiosa de varios subproyectos de un proyecto de inversión único con la intención de conseguir una ayuda superior al máximo permitido.

La administración niega que de esas directrices se desprenda, como pretende la actora, que la inversión en un establecimiento distinto suponga ya que nos encontramos ante proyectos independientes. Explica que, en el caso que nos ocupa, existen proyectos con inversiones múltiples.

Por lo demás, la demandada refiere que la Comisión, a la hora de adoptar su decisión, tuvo a su disposición los escritos elaborados por la empresa y la solicitud de la ayuda, que incluía las memorias de los planes de inversión para los que se solicitaba. Después de examinar esa documentación, la Comisión habría llegado a la conclusión de que no se producía el efecto incentivador de la ayuda, por los motivos ya expuestos. En el trámite de audiencia concedido a Tubos Reunidos, esta no habría presentado documentación adicional a la que ya constaba en el expediente administrativo. Documentación que ya fue examinada por la Comisión en su momento.

Para concluir, la Diputación también señala que la competencia de las autoridades nacionales para apreciar el efecto incentivador de una ayuda concedida por ellas no excluiría la competencia exclusiva de la Comisión de apreciar su compatibilidad con el mercado común. Destaca que las cuestiones relativas a la ayuda de cuya recuperación se trata ya habrían sido decididas por el órgano de la Unión Europea competente para ello. Por consiguiente, sería improcedente la pretensión de que un tribunal nacional decida sobre esta cuestión, al margen de la necesaria intervención de las instituciones europeas.

CUARTO.- NULIDAD DE PLENO DERECHO POR HABERSE PRESCINDIDO DEL PROCEDIMIENTO LEGALMENTE ESTABLECIDO.

En primer lugar, Tubos Reunidos afirma que nos encontraríamos ante un supuesto de nulidad radical debido a que, según su criterio, la administración habría prescindido absolutamente del procedimiento. Argumenta que la resolución 1.955/2007 fue un acto declarativo de derechos. Por consiguiente, para dejarlo sin efecto, la administración debería haber seguido los procedimientos legalmente previstos al efecto. Al no haberlo hecho así, se habría incurrido en vicio de nulidad de pleno derecho.

La cuestión relativa a la eficacia de esa primera resolución administrativa ya ha sido resuelta por la Sala Tercera de nuestro Tribunal Supremo. Así, la sentencia de ocho de junio de 2015 (recurso 3.883/2013) razonaba como sigue:

«Pone de manifiesto la parte recurrente la contradicción en que incurre la parte demandada, por un lado en 2007 declara que es compatible con el mercado común la totalidad de las ayudas percibidas, para mediante resolución 105/2011, a pesar de considerar ilegal la postura que acoge, decide completar la ejecución de la Decisión de 11 de julio de 2001 de la Comisión, exigiendo las ayudas percibidas con el único fin de evitar la imposición de sanciones y con carácter cautelar hasta tanto se pronuncie el Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la demanda presentada por la Comisión. Siendo posible suspender la resolución recurrida según el Derecho Comunitario.

Como en otras ocasiones hemos tenido ocasión de poner de manifiesto la recuperación no posee carácter sancionador, simplemente se pretende con la misma restablecer la situación inicial al otorgamiento de la ayuda ilegal e incompatible con el mercado común, restableciendo la situación de libre competencia, lo que exige que el beneficiario no disfrute de las ventajas obtenidas con la ayuda, por lo que se hace recaer en el Estado la obligación de obtener dicha recuperación mediante la aplicación de sus propias normas. La situación jurídica que surge queda delimitada por la Decisión de la Comisión que ordena la recuperación, obligando al Estado destinatario a su recuperación y a su vez creándose el crédito a su favor y la correlativa obligación de pago a costa del beneficiario. Resulta evidente, por tanto, que una vez producida la Decisión 11 de julio de 2001, los órganos nacionales competentes venían obligados a restablecer la situación anterior a la ayuda, dando lugar, sin demora, a la recuperación de la ayuda.

La Decisión pues despliega toda su fuerza vinculante y, artº 14.1 del Reglamento 659/1999, el Estado miembro viene obligado a obtener de los beneficiarios la recuperación; sin que le corresponda al mismo evaluar si una medida de ayuda es o no compatible con el mercado común, pues corresponde en exclusividad a la Comisión, y el control de su legalidad a los órganos jurisdiccionales europeos, por lo que ni los órganos administrativos ni judiciales nacionales pueden adoptar resoluciones ajenas a lo ya resuelto por la Comisión en un procedimiento de aplicación de la prohibición de ayudas de Estado, y se articula dentro del ámbito europeo los instrumentos adecuados para su impugnación, en su caso, ante sus tribunales; careciendo de virtualidad alguna aquellos actos de las autoridades nacionales oponiéndose a la Decisión, como parece ser el caso en el presente en el que se dicta la resolución 107/2007, pues de no estar conforme debió de oponerse ante los órganos europeos competentes y en modo alguno declarar una compatibilidad ajena a las competencias que le viene asignadas, en este caso limitarse a llevar a buen término la recuperación y, en su caso, identificando a las sociedades o personas beneficiadas y a calcular la suma a devolver. Carece, pues, de validez y eficacia alguna aquellos actos de oposición a lo resuelto por la Comisión en la Decisión por unos cauces que no sean los legalmente previstos, impugnación ante el TPI y, en su caso, ante el TJUE, pues una Decisión de recuperación es obligatoria para todos los órganos del Estado destinatario, incluido, claro está, sus tribunales. Por tanto, como se ha indicado, una declaración de un órgano nacional, como es el caso, pronunciándose en contra de lo resuelto por la Comisión en su Decisión, declarando la compatibilidad de la ayuda con el mercado común, carece de virtualidad alguna, ni produce más efectos respecto del régimen de recuperación de la ayuda declarada por la Comisión incompatible con el mercado común, que el constituir una mera declaración sin fuerza ejecutiva alguna, pues todo el sistema de recuperación sería papel mojado si, en contra de los principios básicos referidos, los órganos nacionales encargados de hacer factible la recuperación pudieran dejar sin efecto la Decisión de la Comisión simplemente declarando que en su opinión la ayuda sí es compatible con el mercado común.»

Vemos, pues, cómo la primera decisión adoptada por la Diputación de Álava no es, como pretende la actora, un acto declarativo de derechos. En la medida en que, tal y como explica el alto tribunal, la administración se arrogó una facultad que no le correspondía, se trata de una actuación carente de eficacia y sin fuerza ejecutiva. En efecto, la administración debió limitarse a, sin demora y de forma eficaz, dar cumplimiento a la decisión de la Comisión. Sin embargo, esta obligación no se cumplió con la resolución de 2007. Ello hizo necesario el dictado de una segunda resolución a través de la cual se diera efectivo cumplimiento a lo ordenado conforme al Derecho de la Unión Europea. Carecía, pues, de sentido seguir un procedimiento de declaración de lesividad que nada podía añadir y no haría sino dilatar una decisión que ya había sido adoptada por el órgano competente para ello y que no podía ser obstaculizada (como de hecho se hizo con la resolución de 2007) por los órganos nacionales.

Consecuentemente con lo razonado, hemos de rechazar este motivo del recurso contencioso-administrativo.

QUINTO.- VIOLACIÓN DEL DERECHO A UN PROCESO SIN INDEFENSIÓN.

En segundo lugar, Tubos Reunidos denuncia que la administración habría dictado su resolución de 2012 sin haberle dado antes trámite de audiencia. De este modo, se le habría ocasionado indefensión. Afirma que no habría podido defenderse plenamente hasta que, con la Orden Foral 747/2018, habría tenido un conocimiento cabal de los motivos de la administración.

Pues bien, la jurisprudencia del Tribunal Supremo viene señalando de forma reiterada que, en los procedimientos de recuperación de ayudas de Estado, se exige, con carácter previo a la adopción de la decisión por parte de la administración, dar audiencia a la mercantil afectada (por todas, sentencia de la Sala Tercera 923/2017, de veinticinco de mayo (recurso 3.652/2014).

Igualmente, el alto tribunal ha negado que ese trámite de audiencia pueda entenderse cumplido por el hecho de que, como en el caso que nos ocupa, consten en los autos contactos informales entre la administración y la entidad interesada a través de los cuales esta haya podido dar su opinión al respecto (en este sentido, sentencia 103/2017, de veinticinco de enero -rec. 2.432/2015).

Ahora bien, no podemos pasar por alto el hecho de que, en el caso que nos ocupa y tal y como ha quedado reflejado en el fundamento primero de la presente resolución, durante la tramitación del recurso de alzada, la Diputación permitió a Tubos Reunidos acceder al expediente administrativo y le concedió un trámite de audiencia. Llegados a este punto hemos de tener en cuenta que la jurisprudencia ha negado que la ausencia del trámite de audiencia produzca indefensión en aquellos casos en que, durante el procedimiento administrativo, se ha subsanado ese defecto, de tal modo que la interesada ha podido realizar las alegaciones que tuviera por convenientes. En este sentido, la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de cuatro de octubre de 2012 (recurso 279/2010) ha señalado que "[l]a infracción denunciada careció de consecuencias puesto que ya en vía administrativa la parte tuvo ocasión en el recurso de alzada de alegar cuanto convino a sus intereses con pleno conocimiento del expediente sin que, por tanto, se le hubiese causado indefension en el propio procedimiento administrativo sobre lo que, por lo demás, no versa el artículo 24 de la Constitución".

En este mismo sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de ocho de junio de 2015, antes citada, razonaba como sigue:

«El modo de producirse la sentencia de instancia en el punto que nos ocupa nos ha de llevar a darle la razón a la parte recurrente. Se ha prescindido del caso concreto, no se han analizado los hechos enjuiciados, nada se recoge ni se analiza sobre el recurso de reposición y la resolución estimatoria parcial a la que da lugar, tampoco que la alegación de ausencia del trámite de audiencia no se hizo valer en vía administrativa sino que por vez primera se esgrime en sede judicial, y simplemente se limita la sentencia a transcribir lo dicho por este Tribunal Supremo en la referida sentencia de 13 de mayo de 2013 , dando la impresión que basta la mera omisión del trámite de audiencia en los procedimientos de recuperación de ayudas de Estado, para dar lugar a la anulabilidad de lo actuado y la retroacción de actuaciones, cuando de la mera lectura de la citada sentencia la doctrina que se desprende de la misma en modo alguno responde a dicha consecuencia, al contrario la sentencia no hace más que seguir una línea jurisprudencial consolidada y pacífica, que considera que sólo determina la anulabilidad la omisión del trámite de audiencia cuando se ha dado lugar a la indefensión material y efectiva, lo cual necesariamente exige un examen del caso concreto y de las circunstancias acaecidas, y entre ellas las posibilidades de defensa que pueda proporcionar el propio procedimiento administrativo, pues como tantas veces ha dicho este Tribunal Supremo " la quiebra del principio de audiencia del artículo 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común, si bien es cierto que dicho precepto contempla la intervención de los interesados -las compañías afectadas- en el expediente administrativo, es lo cierto que con arreglo a nuestra jurisprudencia, a la que se remite el pronunciamiento impugnado, la omisión de dicho trámite ha de entenderse subsanado a través de las sucesivas oportunidades procesales en las que la recurrente ha tenido ocasión de alegar y defender sus intereses" . Lo cual, por demás, sigue la línea marcada por el Tribunal Constitucional en cuando que señala que las situaciones de indefensión han de valorarse según las circunstancias de cada caso concreto, y no se derivan de la simple infracción de las normas procedimentales, sino cuando la privación de las normas procesales lleva consigo la privación del derecho de defensa con perjuicio real y efectivo para los intereses afectados, y ha de atenderse al sistema de recursos para comprobar si estamos ante una simple irregularidad o ante un vicio determinante de indefensión material.»

Pues bien, ya hemos visto cómo, en el caso que nos ocupa, la entidad recurrente tuvo la oportunidad de, en el recurso de alzada, tener acceso al expediente administrativo. De ese modo, pudo tomar conocimiento de todos sus entresijos. Ello le permitió exponer las razones por las que entendía que la decisión administrativa no era ajustada a Derecho.

De hecho, el recurso de alzada interpuesto por la mercantil no contiene ninguna queja relativa a la falta del trámite de audiencia. En efecto, sus alegaciones se refieren al motivo de fondo, relativo a la concurrencia del efecto incentivador y a una supuesta vulneración del principio de confianza legítima. Pero es que tampoco el escrito de alegaciones presentado por la mercantil después de tener acceso al expediente administrativo contiene ninguna queja en relación a la existencia de una supuesta indefensión por haberse omitido el trámite de audiencia. En ese escrito, Tubos Reunidos se limitó a reafirmarse en los argumentos ya expuestos en el recurso de alzada y a profundizar en la motivación a través de la cual pretendía justificar la concurrencia del efecto incentivador.

A partir de ahí, hemos de llegar a la conclusión de que, en este caso, las deficiencias que pudieron darse inicialmente como consecuencia de la omisión del trámite de audiencia fueron superadas durante la tramitación del recurso de alzada. No existió, pues, la indefensión denunciada por el recurso. En consecuencia, hemos de rechazar también este motivo del recurso contencioso-administrativo.

SEXTO. VIOLACIÓN DEL DERECHO A UN PROCESO SIN DILACIONES INDEBIDAS.

En tercer lugar, la entidad recurrente argumenta que se habría vulnerado su derecho a un proceso sin dilaciones indebidas. Explica que, desde que la Comisión adoptó su decisión, habrían trascurrido casi 20 años. Considera que esta tardanza habría lesionado ese derecho y que, por consiguiente, el acto administrativo sería nulo de pleno derecho. Subsidiariamente, estima que no deberían exigírsele los intereses, habida cuenta del tiempo que habría tardado la administración en reclamar la devolución de las ayudas. Demora que, según su criterio, no debería perjudicarla a ella.

Con carácter principal, Tubos Reunidos reclama que se declare nulo el acto por haberse vulnerado el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas.

Nuevamente hemos de recordar que, a través del acto en cuestión, la administración se limitó a ejecutar una decisión que ya había sido adoptada por la Comisión. De tal modo que no respondió a una voluntad de la Diputación, sino que esta simplemente hizo aquello a lo que se le había condenado. No tenía esta, pues, más opción que ordenar la recuperación de las ayudas indebidamente percibidas por las sociedades beneficiarias, habida cuenta de que ya habían recaído dos sentencias que condenaron al Reino de España por no cumplir esa decisión de la Comisión. Y esta recuperación había de llevarse a cabo con independencia del tiempo trascurrido desde que se concedió la ayuda.

Es cierto que fue mucho el tiempo que pasó desde que se concedió la ayuda hasta que se dictó la resolución definitiva de devolución de las ayudas. Ahora bien, no podemos pasar por alto el hecho de que los distintos recursos que se emplearon en el ámbito europeo tenían por objeto, precisamente, defender los intereses de las sociedades que, como la recurrente, se habían beneficiado de esas ayudas que la Comisión había declarado ilegales.

En cualquier caso, la duración del procedimiento ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europa no dependió en ningún caso de la voluntad de la administración española. Esta se limitó a poner todos los medios que tuvo a su alcance para salvar la situación de las sociedades beneficiarias de las ayudas declaradas ilegales.

Asimismo, con posterioridad se han seguido, en el ámbito nacional, multitud de procesos judiciales derivados de este procedimiento de recuperación de las ayudas indebidamente concedidas, no solo por la Diputación de Álava, sino también por las de Guipúzcoa y Vizcaya. Nos encontramos, pues, ante un problema enormemente complejo y con gran cantidad de ramificaciones que distaba mucho de poder ser resuelto de forma rápida y definitiva.

Hemos de rechazar, por tanto, que el acto recurrido sea nulo por haberse vulnerado el derecho a un procedimiento sin dilaciones indebidas.

Con carácter subsidiario, Tubos Reunidos reclama que se le exima del abono de los intereses devengados como consecuencia de esa tardanza.

Pues bien, la decisión de la Comisión también se pronunciaba sobre este punto y exigía el pago de intereses desde la fecha en que la ayuda estuvo a disposición de los beneficiarios hasta su recuperación efectiva. De tal modo que, para dar pleno cumplimiento a la decisión de la Comisión es necesario exigir el pago de tales intereses.

No podemos pasar por alto el hecho de que el abono de intereses es la compensación necesaria por haber disfrutado la actora, durante años, de un dinero que no le correspondía. De tal modo que, en el caso de no pagarse tales intereses, Tubos Reunidos obtendría un beneficio ilícito que mantendría su posición de prevalencia indebida frente a sus competidores, que es precisamente lo que ha querido evitar la Comisión.

En este sentido, podemos hacer referencia a la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de tres de septiembre de 2015 (C-89/2014). En ella se dio respuesta a dos cuestiones, la primera de las cuales guarda relación con el caso que ahora nos ocupa. En concreto, se trataba de resolver si el interés compuesto sobre las ayudas ilegales era un instrumento adecuado para solventar los efectos perversos causados sobre la competencia de tal ayuda. De ser así, las entidades beneficiarias tendrían que soportarlos. Y la respuesta que se dio en esa sentencia fue afirmativa. En ella se razonaba como sigue:

«42. Asimismo, dado el trascurso de un período de tiempo considerable entre la adopción, el 5 de junio de 2002, de la Decisión 2003/193, por la que la Comisión solicitaba la recuperación de la ayuda de estado controvertida en el litigio principal, y la emisión, a lo largo del año 2009, de las liquidaciones para la recuperación efectiva de dicha ayuda, debe considerarse que la aplicación de intereses compuestos es un medio particularmente adecuado para contrarrestar la ventaja que, en términos de competencia, se había concedido ilegalmente a las empresas beneficiarias de la ayuda de estado mencionada.

(...)

48. Habida cuenta de todas las consideraciones que preceden, debe responderse a la cuestión planteada que el artículo 14 del Reglamento nº 659/1999 y los artículos 11 y 13 del Reglamento nº 794/2004 no se oponen a una normativa nacional, como la contenida en el artículo que prevé, mediante la remisión al Reglamento nº 794/2004, la aplicación de intereses compuestos a la recuperación de una ayuda de estado, aun cuando la decisión en la que se haya declarado la incompatibilidad de la ayuda con el mercado común y se haya ordenado su recuperación se haya adoptado y notificado al estado miembro en cuestión antes de que entrara en vigor el mencionado reglamento.»

En conclusión y conforme a lo razonado, no cabe sino la desestimación de este motivo del recurso contencioso - administrativo.

SÉPTIMO.- CONCURRENCIA DEL EFECTO INCENTIVADOR.

La cuestión de fondo planteada por Tubos Reunidos es la relativa a la concurrencia del efecto incentivador en la ayuda por ella disfrutada. De darse ese efecto, esta sería compatible con el Derecho de la Unión Europea y, por consiguiente, no procedería su devolución.

La parte actora argumenta, en síntesis, que el hecho de que se iniciaran las inversiones antes de la fecha en que se presentó la solicitud de la ayuda no impediría considerar que se da el requisito del efecto incentivador. De manera que, según su criterio, habría que estar a la fecha de publicación de la ayuda en cuestión. En relación con el tercero de los proyectos, niega que estemos hablando de un proyecto único, sino de proyectos independientes. A estos efectos, destaca que serían tres las mercantiles que habrían pedido las ayudas. Y las inversiones de Tubos Reunidos se habrían puesto en marcha después de formalizar la petición. Hace hincapié en que la devolución de las ayudas correspondientes a Industria Auxiliar Alavesa, S.A. se habrían tramitado de forma separada. Ello, a su juicio, demostraría que estamos hablando de un proyecto independiente. De modo que, al considerarlo ahora como único, la administración estaría yendo en contra de sus propios actos. Por lo demás, la interesada argumenta que existiría entre los proyectos una independencia jurídica, no solo por razón de la existencia de tres titulares diferentes, sino también por el lugar de los proyectos, por quien los llevó a cabo y por las diferentes técnicas de cada uno de ellos. También se daría independencia económica, en la medida en que cada una de las sociedades autofinanciaría sus propios proyectos. Existiría, asimismo, independencia geográfica, en tanto en cuanto Productos Tubulares y Tubos Reunidos tendrían sus instalaciones en municipios diferentes (aquella en Vizcaya, y esta en Vizcaya y en Álava). De hecho, el objeto principal del proyecto de Tubos Reunidos consistiría en trasladar sus instalaciones de Galindo a Amurrio. De este modo, ambas sociedades se habrían alejado geográficamente. Reconoce que Industria Auxiliar Alavesa, S.A. tenía sus instalaciones en Amurrio, pero señala que en un lugar diferente. De hecho, dado que su actividad también lo era, posteriormente fue vendida y salió del grupo. Además, defiende la existencia de independencia temporal, en la medida en que el inicio de la inversión de Tubos Reunidos se sitúa en 2001, mientras que las de las otras dos entidades se habrían puesto en marcha en 1998 y 1999. Habrían trascurrido, por consiguiente, más de tres de años, que sería el límite fijado por la Comisión para apreciar la concurrencia de unidad temporal. Finalmente, argumenta que también se daría independencia técnica, dado que los proyectos tendrían objetos diferentes, en la medida en que cada una de las entidades se dedicaría a actividades industriales diferentes.

La recurrente presentó la solicitud de ayuda para tres proyectos diferentes.

La primera de esas solicitudes se formalizó el veintiséis de mayo de 1997 y se refería a los proyectos de inversión integrados en el plan estratégico diseñado por la compañía para un periodo de cinco años (de 1996 a 2000).

La segunda de las solicitudes, presentada el dieciocho de junio de 1999, tenía por objeto la modificación del proyecto inicial, con la finalidad principal de sustituir el tren reductor por uno nuevo y más potente.

El día veintitrés de ese mismo mes, se efectuó la tercera solicitud, que se refería a un tercer proyecto de inversión que, en este caso, afectaba al grupo Tubos Reunidos.

Analizaremos de forma conjunta los dos primeros proyectos, habida cuenta de que en ambos casos se cuestiona que la fecha de inicio de las inversiones sea determinante para rechazar el carácter incentivador del crédito fiscal. Así, la mercantil actora se basa, fundamentalmente, en las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de trece de junio de 2013 (C-630/11) y de cinco de marzo de 2019 (C-349/17) para defender que hay que atender, preferentemente a la fecha de publicación de la norma en la que se establece la ayuda. Ello, por cuanto esta permitiría ya a la interesada conocer la existencia de los créditos fiscales y proyectar sus inversiones teniendo estos en consideración.

La primera de esas sentencias indica, a los efectos que ahora nos interesan, lo siguiente:

«106. Por lo que se refiere a los criterios respecto de los cuales debe apreciarse el carácter necesario de una ayuda de finalidad regional, el Tribunal General concluyó, en el apartado 215 de la sentencia recurrida, que la anterioridad de la solicitud de ayuda respecto del inicio de la aplicación del proyecto de inversión es un criterio simple, pertinente y adecuado que permite a la Comisión presumir el carácter necesario de la ayuda proyectada.

107. Esta conclusión no se cuestiona en el marco del presente recurso de casación.

108. Además, en el apartado 226 de la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró que procedía examinar si las demandantes habían demostrado que se daban circunstancias que ponían de manifiesto el carácter necesario del régimen controvertido, incluso cuando la solicitud de ayuda no se hubiese presentado antes del inicio de la ejecución de los proyectos pertinentes.

109. De ello se deriva, en primer lugar, que la imputación según la cual el Tribunal General convirtió el criterio de anterioridad de la solicitud de ayuda en presunción iuris et de iurea efectos de la apreciación del carácter necesario de la ayuda procede de una lectura manifiestamente incorrecta de la sentencia recurrida. En efecto, el Tribunal General admitió expresamente que ese carácter necesario podía demostrarse sobre la base de criterios distintos al criterio mencionado.»

Por su parte, la sentencia de cinco de marzo de 2019 razona de la siguiente manera:

«62. A tenor del artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.º 800/2008, se considerará que las ayudas concedidas a pymes, contempladas por este Reglamento, tienen un efecto incentivador si, antes de comenzar a trabajar en el proyecto o actividad, el beneficiario ha presentado una solicitud de ayuda al estado miembro de que se trate.

63. A este respecto, antes de nada, del considerando 28 del mencionado reglamento se desprende que la Comisión previó el criterio de la anterioridad de tal solicitud respecto a los trabajos del proyecto en cuestión a fin de garantizar que la ayuda es necesaria y sirve de incentivo para desarrollar nuevas actividades o nuevos proyectos y, por tanto, de excluir del ámbito de aplicación de ese reglamento las ayudas en favor de actividades que el beneficiario llevaría a cabo por sí mismo en condiciones de mercado.

64. Pues bien, la anterioridad de la solicitud de ayuda con respecto al comienzo de la ejecución del proyecto de inversión constituye un criterio simple, pertinente y adecuado que permite a la Comisión presumir el efecto incentivador de la ayuda proyectada.

[...]

78. En cuanto a la sentencia de 13 de junio de 2013, HGA y otros/Comisión (C-301/11 P a C-633/11 P, EU:C:2013:387), citada por el órgano jurisdiccional remitente en su petición de decisión prejudicial, es cierto que el Tribunal de Justicia indicó, esencialmente, en el apartado 109 de la misma que, en el contexto del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra a), el carácter necesario de una ayuda para un proyecto de inversión con finalidad regional podía demostrarse sobre la base de criterios distintos al de anterioridad de la solicitud de ayuda en relación con el comienzo de la ejecución del proyecto.»

Lo primero que hemos de señalar es que la sentencia de 13 de junio de 2013 y el apartado 78 de la de cinco de marzo de 2019 se refieren, no al carácter incentivador de la inversión, sino a su carácter necesario. Así, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea lo que admite en esas sentencias es que tal presunción tiene un carácter iuris tantumen relación con ese requisito de las ayudas. Este hace referencia a que las ayudas han de ser aptas para lograr el objetivo de desarrollo regional y cohesión territorial. No obstante, se trata de un requisito que no es objeto de debate en este procedimiento.

Hemos de centrarnos, pues, en el efecto incentivador de las ayudas aprobadas por la DFA. Pues bien, según las Directrices sobre las ayudades estatales de finalidad regional 2021/ C 153/01, se entiende que existe efecto incentivador (directriz 5.2) en los casos en que «cambia el comportamiento de una empresa de modo que esta emprende una actividad adicional que contribuye al desarrollo de una zona y que no habría realizado -o que solo habría emprendido de una manera limitada o diferente, o en otro emplazamiento- si no se hubiese concedido la ayuda. La ayuda no debe subvencionar los costes de una actividad que la empresa llevaría a cabo en cualquier caso, ni debe compensar el riesgo empresarial normal de una actividad económica.

59. El efecto incentivador puede demostrarse de dos maneras:

1) la ayuda ofrece un incentivo para tomar la decisión de invertir en la zona en cuestión porque, de otro modo, la inversión no sería lo suficientemente rentable para el beneficiario de la ayuda en ningún lugar del EEE.

2) la ayuda ofrece un incentivo para localizar la inversión prevista en la zona en cuestión, en vez de hacerlo en otro lugar, porque compensa las desventajas y costes netos de invertir en un emplazamiento situado en dicha zona.

60. Si la ayuda no modifica la conducta del beneficiario de la ayuda estimulando la inversión inicial (adicional) en la zona en cuestión, puede considerarse que la misma inversión se realizará en la zona incluso sin la ayuda. Por lo tanto, la ayuda carece de efecto incentivador para lograr el objetivo de desarrollo regional y cohesión territorial y no puede autorizarse como compatible con el mercado interior con arreglo a las presentes directivas.»

Por su parte, la directriz 5.2.1.1 tiene el siguiente contenido:

«62. Los trabajos de una inversión individual solo pueden comenzar después de que se haya presentado el formulario de solicitud de ayuda.

63. Si los trabajos comienzan antes de la presentación del formulario de solicitud de ayuda, toda ayuda concedida en relación con esa inversión individual se considerará no compatible con el mercado interior.»

Es cierto que estas directrices no estaban en vigor en el momento en que se concedieron las ayudas que aquí nos ocupan. Ahora bien, sí que nos sirven para analizar la vigencia del criterio del momento de presentación de la solicitud correspondiente, a efectos de valorar si concurre el elemento incentivador.

De hecho, esta idea aparece recogida también en el Reglamento (CE) 800/2008, de la Comisión, de seis de agosto de 2008, por el que se declararon determinadas categorías de ayuda compatibles con el mercado común en aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado. Así, sus considerandos 28 y 29 tienen el siguiente contenido:

«(28) Con objeto de garantizar que la ayuda es necesaria y que sirve de incentivo para desarrollar determinadas actividades o proyectos, el presente reglamento no debe aplicarse a aquellas ayudas destinadas a actividades que el beneficiario llevaría a cabo por sí mismo en condiciones de mercado. En lo que respecta a cualesquiera ayudas cubiertas por el presente reglamento concedidas a PYME, debe considerarse que existe un incentivo si dichas empresas han presentado una solicitud del Estado miembro antes de iniciar las actividades relacionadas con la ejecución del proyecto o las actividades subvencionadas [...

(29) En cuanto a los beneficiarios de cualesquiera ayudas cubiertas por el presente reglamento que sean grandes empresas, el estado miembro también debe velar por que, además de las condiciones aplicables a las PYME...»

Estas ideas se reproducen en el artículo 8, apartados 2 y 3.

A partir de ahí, lo que hace la sentencia de cinco de marzo de 2019 es interpretar en qué momento se entiende que se han puesto en marcha los trabajos, a fin de decidir si las ayudas en cuestión cumplen o no con el efecto incentivador.

De todo lo expuesto se desprende la idea de que el criterio del momento de solicitud de la ayuda es idóneo y adecuado a fin de decidir si esta cumple un efecto incentivador o si, por el contrario, la mercantil iba a ejecutar la inversión aun cuando no se otorgara aquella. De manera que la regla general no puede ser, como pretende la recurrente, la del momento de publicación de la norma en que se regula la ayuda.

En efecto, debemos tener en cuenta que el hecho de que se haya publicado la norma no implica que necesariamente la sociedad pudiera acogerse al beneficio fiscal o que este se le fuera a conceder. De hecho, la recurrente presentó tres solicitudes para acceder a tal ayuda. No se trataba, por tanto, de un beneficio de concesión automática, sino que era preciso que la Diputación analizase las circunstancias del caso, corroborase que las inversiones cumplían con los requisitos de importe mínimo y examinase todos los documentos aportados por la interesada para justificar la inversión. Así, no se trataba de un beneficio fiscal que la interesada aplicara directamente en su autoliquidación, sino que exigía un previo estudio y verificación por parte de la DFA.

La actora hace referencia a diversas reuniones que habría mantenido con la administración a fin de concretar los términos de la ayuda y si cumplía los requisitos para acceder a ella. Ahora bien, lo cierto es que desconocemos qué es lo que se trató en concreto en esas reuniones, más allá de las manifestaciones expuestas por el testigo don Feliciano en su intervención ante este tribunal. No obstante, no podemos dejar de señalar que el testigo en cuestión era, en esos momentos, consejero y presidente de Tubos Reunidos. De manera que, en realidad, su condición era más bien la de parte del procedimiento.

Y, aunque no negamos que se celebraran las reuniones a las que él se refirió en su intervención y que estas tuvieran que ver con el contenido de las ayudas, ello no cambia el hecho de que, cuando la recurrente comenzó a ejecutar los trabajos correspondientes, todavía no se le había confirmado que esas inversiones le permitían acceder al crédito fiscal pretendido. De lo que hay que deducir que su intención era la de ejecutar esos trabajos en todo caso, habida cuenta de que, en ese momento, no tenía más que una expectativa. Expectativa más o menos fundada, pero expectativa al fin y al cabo, y, como tal, no constituía una certeza.

En relación con el tercero de los proyectos, lo que se discute principalmente es si estamos hablando de un solo proyecto o de tres diferentes, en la medida en que se referirían a inversiones de tres sociedades del mismo grupo que serían diferentes las unas de las otras. Ello, por cuanto, si bien Productos Tubulares, S.A. e Industria Auxiliar Alavesa, S.A. sí habían comenzado a ejecutar los trabajos antes de presentar la oportuna solicitud, no habría sucedido lo mismo con Tubos Reunidos.

A estos efectos, hemos de señalar que es irrelevante que las sociedades tuvieran diferentes objetos y se dedicaran a distintas actividades a la hora de decidir si estamos ante un solo proyecto del grupo o ante proyectos independientes y diferenciados. Así, lo realmente trascendente es si el proyecto se concibió como una oportunidad para el desarrollo del grupo en su conjunto. De hecho, de asumirse el razonamiento de la actora, nunca cabría hablar de proyecto conjunto, habida cuenta de que las diferentes entidades tienen distintos objetos y actividad.

Igualmente, es irrelevante que posteriormente se vendiera Industria Auxiliar Alavesa, S.A., en la medida en que, en aquel momento, formaba parte del grupo y podía contribuir a su fortalecimiento y desarrollo. De hecho, se desconocen los motivos por los que posteriormente el grupo se deshizo de ella, los términos de tal operación, y cuándo comenzó a idearse esta.

Pues bien, para resolver la cuestión planteada, hemos de destacar es que fue la propia recurrente quien presentó una solicitud única para el grupo. De hecho, el testigo don Feliciano, en su intervención en la vista, confirmó tal idea cuando manifestó que, diez días después de la segunda solicitud, presentaron otra para el grupo en su conjunto. Es más, la propia interesada admitió que, de no haberse presentado una solicitud conjunta, el proyecto de Industria Auxiliar Alavesa, S.A. nunca habría tenido acceso a la ayuda pretendida, dado que la inversión no alcanzaba el mínimo marcado por la norma para ello.

La recurrente acusa a la administración de haber modificado su posición sobre este punto, dado que el procedimiento para la recuperación de la ayuda entregada a Industria Auxiliar Alavesa, S.A. se habría llevado por separado. Ahora bien, lo cierto es que la concesión de las ayudas se tramitó en todo momento de forma conjunta. Es cierto que, para su recuperación, se siguió un proceso separado para aquella. No obstante, la demandada ha justificado convenientemente esta decisión, en la medida en que esta respondió al hecho de que, de las tres mercantiles, Industria Auxiliar Alavesa, S.A. era la única que no estaba sometida al régimen de tributación consolidado.

A partir de ahí, no se aprecia que la Diputación haya modificado su criterio en relación con el proyecto presentado por Tubos Reunidos para el grupo. Más bien, es la actora quien actúa ahora en contra de sus propios actos. Así, en la medida en que inicialmente le convenía que las inversiones se contemplaran conjuntamente, presentó una única solicitud para el grupo. Sin embargo, ahora pretende desvincular unas sociedades de las otras, y actuar como si estuviéramos hablando de proyectos independientes, que nada tuvieran que ver los unos con los otros y que no persiguieran el fortalecimiento de todo el grupo.

Ahora bien, la forma de proceder de la actora en el momento de interesar la concesión de las ayudas se corresponde, más bien, con las manifestaciones del perito don Gabriel. Este, conocedor de los entresijos del procedimiento, en su condición de jefe del Servicio de Inspección de la Diputación Foral de Álava, manifestó que existía una vinculación económica y estratégica del proyecto conjunto, en la medida en que sus objetivos eran aumentar la productividad de las fábricas e incrementar la gama de productos de las sociedades que integraban el grupo. Esto permitiría reforzar la posición de este en el mercado.

De manera que, por mucho que la actora pretenda negar ahora la existencia de un proyecto común en beneficio del grupo, argumentando que habría independencia geográfica, temporal, jurídica, económica y técnica, lo cierto es que tales argumentos no se compadecen con la forma en que procedió en el año 1999.

Por consiguiente y conforme a lo razonado, hemos de rechazar también este motivo del recurso contencioso-administrativo. Ello nos lleva a la íntegra desestimación del recurso planteado por Tubos Reunidos frente a la Orden Foral 747/2018, que confirmamos en su integridad.

OCTAVO.- COSTAS.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley 29/1998, dada la dificultad del asunto planteado, no procede hacer expresa imposición de las costas causadas en la tramitación del procedimiento a ninguna de las partes.