Sentencia Contencioso-Administrativo 15/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla la Mancha. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 248/2024 de 03 de febrero del 2025

Primero.-Apela la parte actora el Auto número 110/2024 de fecha veintiuno de mayo de 2024, dictado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº UNO de Toledo, en la pieza separada de Medidas Cautelares 110/2024/001PO tramitada en relación con el Procedimiento Ordinario 110/2024, por el que se dispuso desestimar la medida cautelar solicitada por la parte actora en relación con la actuación administrativa objeto del recurso en los autos principales.

Expresa el auto recurrido, entre otros particulares, que "teniendo en cuenta el régimen legal expuesto, así como la interpretación jurisprudencial sobre la procedencia de las medidas cautelares, cabe afirmar que en el presente caso no concurren los presupuestos y circunstancias imprescindibles para acceder a lo pedido, pues ni se aprecia claramente la existencia de un "periculum in mora", ni tampoco hay elementos de convicción de suficiente peso como para dilucidar que el "fumus boni iuris" está inequívocamente del lado de la pretensión actora, una vez han sido valoradas las circunstancias concurrentes y ha sido verificado el juicio de valor y de análisis sobre los derechos e intereses invocados por la entidad recurrente y los intereses públicos confiados legalmente al Ayuntamiento demandado, autor de la actuación recurrida.

Baste para ratificar esta afirmación una sucinta exposición de los razonamientos que nos llevan a esta conclusión: a) Que respecto de la apariencia de buen derecho, sin prejuzgar el fondo, no se aprecia indefensión alguna causada a la entidad recurrente, toda vez que como se deduce del expediente ha tenido cumplida cuenta de una forma u otra, de lo que se venía decidiendo, dada la entidad del asunto que se discutía. b) En todo caso, la paralización del PAU de un plan parcial de mejora supondría un grave quebranto al interés general, ya que se trata de un proyecto para mejorar el urbanismo del Ayuntamiento y que, como tal, no reduce su significación a un plano meramente económico, sino que cumple con un cometido de mejora para todos los vecinos, porque tratando de impedir el desarrollo urbanístico del Sector Industrial denominado DIRECCION000, se está entorpeciendo la actividad pública de transformación de los terrenos en solares capaces de albergar nuevas actividades industriales en beneficio de los intereses generales.

En ningún momento se pude apreciar que la continuación del procedimiento de aprobación y adjudicación del PAU suponga un peligro para la recurrente y sus legítimos derechos o expectativas, ni perjuicio económico o de otro tipo que se ocupe de enumerar y valorar convenientemente, y lo que sí está claro es que la suspensión afectaría al interés general del municipio, al paralizar una actuación urbanizadora de estas características, tanto industrial como industrial logístico, generador de suelos capaces de alojar actividades económicas, productivas y de empleo. c) Finalmente, ni siquiera indiciariamente se aporta por la recurrente prueba alguna de la incidencia lesiva que la ejecución de los actos impugnados podría tener sobre sus intereses, excepción hecha de los meramente económicos y fácilmente reparables, en el supuesto de una sentencia estimatoria. No se justifica, por otra parte, que los hipotéticos perjuicios que se le puedan ocasionar tengan un carácter de irrevocables. Y d) Por lo demás, las alegaciones de la recurrente sobre la procedencia de la suspensión dirigidas a la actuación de la Administración, se dirigen más bien, contra los actos impugnados, que aquí no son objeto de debate y no dejan de ser meras manifestaciones que, ciertas o no, necesitan del desarrollo procesal completo que desemboque en la decisión final del litigio, esto es, constituyen afirmaciones carentes de la entidad suficiente como para propiciar la adopción de la medida cautelar sobre la simple base de las actuaciones que ahora nos constan y de los argumentos e indicios de los que actualmente disponemos."

Segundo.-La parte apelante expresa en su recurso, a modo de antecedente, que es propietaria del 52,76% de los terrenos que forman parte del ámbito de actuación denominado DIRECCION000. Que fue designada Agente urbanizador de la actuación " DIRECCION000" en enero de 2010. En enero de 2022 se resolvió la adjudicación con base en un supuesto incumplimiento. Dicha resolución fue recurrida, encontrándose pendiente de sentencia en el momento de la solicitud.

Expresa, en primer lugar, que el auto apelado vulneraría la jurisprudencia que determina la procedencia de adoptar la medida cautelar cuando de no adoptarse la misma pueda perder su finalidad una hipotética sentencia estimatoria, expresando que se estarían dando pasos irrevocables.

Afirma que discrepa de la afirmación que hace el auto recurrido en relación con que no se aporte justificaciones de la existencia del perjuicio. Y así expresa que lo que se impugna en este pleito son las Bases aprobadas por el Ayuntamiento con la intención de buscar un nuevo urbanizador que ejecute las obras del PAU denominado " DIRECCION000", en sustitución del urbanizador anterior que era la mercantil "Diseños Urbanísticos Esquivias, S.L".

Dice que al no haber sido atendida la suspensión planteada, esto es, la suspensión de la aplicación de las bases, el Ayuntamiento continúa con el procedimiento y va a adjudicar a un tercero la condición de urbanizador. De esta forma, aunque la solicitante obtuviera una respuesta favorable en el pleito seguido en el Juzgado Contencioso-Administrativo Nº 3 de Toledo, bajo el número de autos PO 195/2022 y recuperara la condición de urbanizador, no serviría para nada. Pues se daría una situación absolutamente compleja e irresoluble de dos urbanizadores para un mismo ámbito. Afirma que tampoco serviría de nada ganar el litigio principal, pues si para cuando se anulen las bases, el nuevo urbanizador ha transformado el ámbito de actuación, mediante la ejecución de las obras de urbanización, tampoco podría Diseños Urbanísticos Esquivias, S.L, ordenar el suelo conforme a las necesidades del mercado actual, pues lógicamente levantar calles ya ejecutadas sería antieconómico para los propietarios.

Esos perjuicios no son recuperables desde el punto de vista meramente económico pues la mercantil "Diseños Urbanísticos Esquivias, S.L" tendría la pretensión de recuperar su condición y diseñar la nueva urbanización con la firme intención de atraer empresas logísticas, y perder esa opción, cuando es el propietario mayoritario, es evidente que no es resarcible económicamente. La alteración del terreno, si se acaba generando una oferta inmobiliaria inadecuada por no ser lo que demanda el mercado, no tendrá vuelta atrás, siendo evidente que para un propietario disponer de un terreno finalista sin posibilidad de negocio futuro no es resarcible económicamente. Así las cosas, el auto denegatorio de la medida cautelar solicitada debería revocarse.

Expresa en segundo lugar que el auto impugnado igualmente vulneraría la jurisprudencia que determina la procedencia de adoptar la medida cautelar cuando sea perceptible, a simple vista, la ilegalidad de la actuación sobre la que se pide la medida.

Dice que en el caso analizado, ab initio y de forma manifiesta y evidente existe una apariencia de lesión a la legalidad cometida por la Administración, y así las cosas afirma que el artículo 86.3 del Reglamento de la Actividad de Ejecución en desarrollo del TRLOTAU de Castilla-La Mancha expresa que "Las Bases para la adjudicación del Programa de Actuación Urbanizadora se tramitarán y aprobarán bajo el procedimiento establecido para las ordenanzas municipales en el artículo 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local . El acuerdo por el que, conforme a la letra c) del número 4 del artículo 85 del presente Reglamento, el órgano municipal competente estime la solicitud formulada, determinará la iniciación del procedimiento."

Dice que el artículo 49 de la LBRL dice que "La aprobación de las Ordenanzas locales se ajustará al siguiente procedimiento:

a) Aprobación inicial por el Pleno.

b) Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días para la presentación de reclamaciones y sugerencias.

c) Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y aprobación definitiva por el Pleno. En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamación o sugerencia, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional."

Afirma que, en el caso analizado, el Ayuntamiento demandado no habría concedido a los propietarios el periodo de audiencia por plazo de 30 días previsto en dicho precepto legal, pues se habría limitado a publicar un anuncio en el BOP de Toledo, pero no habría notificado a los propietarios de forma individual el trámite de audiencia. De esta forma se habría privado a los interesados de alegar contra el contenido de las Bases.

Dice que existe una ilegalidad notoria, manifiesta y patente en el actuar municipal. Se trata de una exigencia legal, que no ha sido cumplimentada. Y como tal, dicha cuestión puede ser apreciada sin necesidad de entrar al fondo del asunto.

La necesidad de notificación individualizada y otorgamiento de esa audiencia, viene ratificada además, por las siguientes cuestiones

- Los interesados (propietarios) están claramente identificados y son conocidos por la entidad local, pues como ya hemos reseñado ya hubo una tramitación previa de la misma actuación urbanizadora, en la que resultó adjudicatario la mercantil DISEÑOS URBANISTICOS ESQUIVIAS, S.L.

- Las Bases no tienen carácter normativo ni reglamentario.

Por último, en tercer lugar expresa que el auto recurrido daría preponderancia absoluta a la actividad de urbanización, lo que sería contrario a la jurisprudencia, que deja claro que el cumplimiento y respeto a la legalidad urbanística es la primera salvaguarda de los intereses generales.

Que la necesidad de tutela cautelar es mayor en el ámbito urbanístico por cuanto implica directamente la transformación física del suelo y mayor probabilidad de crear situaciones irreversibles que no puedan echarse atrás si posteriormente de declararan ilegales.

Que el presupuesto al que hay que prestar mayor atención es el de la pérdida de la finalidad legítima del recurso, impedir en el mayor grado posible que se ejecute un plan, proyecto o licencia que posteriormente se anule y haya implicado la transformación del suelo y su transmisión a terceros de buena fe ajenos al procedimiento urbanístico inicial que, precisamente, son quienes van a tener que soportar los efectos de la nulidad.

Afirma que la ponderación de intereses será determinante, pero en un segundo plano, ya que en realidad el cumplimiento y respeto a la legalidad urbanística es la primera salvaguarda de los intereses generales.

Y expresa que existe una ilegalidad notoria, manifiesta y patente en el actuar municipal. En este caso, los intereses perseguidos por esta parte, se identifican con verdaderos intereses públicos, ya que lo que lo principal es salvaguardar la legalidad. En esta circunstancia debe evitarse la consolidación de situaciones en perjuicio de la legalidad y de los derechos de los propietarios.

Tercero.-La parte apelada, por su parte, se opuso a la estimación del recurso de apelación planteado expresando que, en cuanto a los antecedentes que expresa la recurrente, al afirmar que sería propietaria del 52,76% de los terrenos que forman parte del ámbito de actuación del Sector DIRECCION000, en la única nota simple justificativa del derecho de propiedad que alega se correspondería con la finca registral nº NUM000, de la localidad de La Sagra, figuraría como titular es doña Elvira.

En segundo lugar expresa que lo que determinó la resolución de la adjudicación del PAU no es un "supuesto" incumplimiento pues ya habría quedado acreditado en autos que la mercantil recurrente, tras la aprobación del PAU por este Ayuntamiento, habiendo sido nombrada adjudicataria, no procedió a formalizar dicha aprobación mediante la suscripción del correspondiente convenio urbanístico con este Ayuntamiento por causas imputables a la misma, dando ello lugar a la resolución de la adjudicación por el pleno de este Ayuntamiento celebrado con fecha 27 de enero de 2022 de conformidad a lo dispuesto en el artículo 206. d) de la Ley 30/2007 de la Ley de Contratos del Sector Público.

Expresa que, en cualquier caso, tales cuestiones carecen de trascendencia en relación con la decisión del presente asunto. Dice que el relato de la recurrente carece absolutamente de justificación alguna, pues alega haberse vulnerado cierta jurisprudencia, sin embargo, no menciona ninguna sentencia que sustente su argumentación.

Que la mercantil apelante se limita a reproducir el mismo relato de hechos que ante el Juzgado a quo, alegando la posibilidad de que se le causen unos hipotéticos perjuicios a futuro, que ni si quiera hace por clasificar y cuantificar.

Dice que no es suficiente realizar invocaciones meramente abstractas a posibles perjuicios o a "situaciones irreversibles, complejas e irresolubles" tal y como se limita a realizar la recurrente, sino que es labor de la misma acreditar que concretos perjuicios son los que se podrían derivar en caso de no acordarse la suspensión solicitada.

Expresa que la recurrente no ha logrado acreditar los perjuicios que alega, por lo que cabe entender que en el presente supuesto no concurre el primer requisito para la adopción de medidas cautelares, pues la recurrente se ha limitado a sustentar sus argumentos en meros perjuicios hipotéticos, sin concreción alguna de los mismos, sin ni siquiera aportar prueba indiciaria alguna para fortalecer su argumentación.

En segundo lugar, en lo que se refiere a la apariencia de buen derecho, afirma que, como expresa la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de noviembre de 2015 "la doctrina del buen derecho, tan difundida cuan necesitada de prudente aplicación, debe tenerse en cuenta al solicitarse la nulidad de un acto dictado en cumplimiento o ejecución de una norma o disposición de carácter general declarada previamente nula de pleno derecho, o bien cuando se impugna un acto idéntico al otro que ya fue anulado jurisdiccionalmente, pero no al predicarse la nulidad de un acto en virtud de causas que han de ser, por primera vez objeto de valoración y decisión en el proceso principal, pues, de lo contrario, se prejuzgaría la cuestión de fondo de manera que por amparar el derecho a una efectiva tutela judicial se vulneraría otro derecho, también fundamental y recogido en el propio artículo 24 CE , cual es el proceso con las garantías precisas de contradicción y prueba, porque el incidente de suspensión no es tramite idóneo para decidir la cuestión objeto del pleito."

Por lo tanto, de la misma manera que la anterior, no habría quedado acreditado por la contraparte, pues no se ha aportado durante todo el procedimiento elemento de convicción alguno de suficiente peso para dilucidar la presencia de este requisito.

Dice también que, a su vez, no ha podido apreciarse en ningún momento que continuar con la aprobación y adjudicación del PAU pueda suponer un peligro respecto de los derechos del recurrente de ninguna índole, todo lo contrario, como propietario de terrenos en el ámbito de actuación debería estar agradecido por la intervención municipal de poner en valor unos terrenos que durante más de 12 años han sufrido una parálisis imputable única y exclusivamente al incumplimiento de su obligación de formalizar el convenio.

Y dice que, a mayor abundamiento, la participación en el procedimiento de adjudicación del PAU no le estaría vetada y si, conforme manifiesta, y piensa que la alteración del terreno "genera una oferta inmobiliaria inadecuada por no ser lo que demanda el mercado",podía haber concurrido a la licitación para la ejecución del PAU presentando una alternativa en competencia y una proposición jurídico económica, o bien una proposición jurídico económica propia en competencia a la ya presentada tal y como dispone el artículo 120 del TRLOTAU, circunstancias que no se han producido.

Por lo anteriormente expuesto, y de conformidad a lo dispuesto en la STSJ de Castilla la Mancha, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección 1ª de 27 de febrero de 2012, cabe decir que "el interés público concretado en la ejecución del planeamiento y los daños que se ocasionarían a los restantes propietarios, deben primar sobre unos supuestos daños y perjuicios particulares que no han sido acreditados, pero que en cualquier caso son susceptibles de compensación económica estimación del recurso, siendo de difícil o imposible reparación el daño causado por la demora en la ejecución del planeamiento, con los costes que comportaría."

En tercer lugar, en relación con la supuesta vulneración de la jurisprudencia que determina la procedencia de adoptar la medida cautelar cuando sea perceptible a simple vista la ilegalidad de la actuación administrativa, afirma que el Ayuntamiento de Esquivias ha procedido conforme a lo anterior a realizar los trámites establecidos para la aprobación de las Bases para la adjudicación del PAU.

Sin embargo, la recurrente alega en su escrito de recurso que la resolución recurrida vulnera la jurisprudencia que establece la procedencia de adoptar medidas cautelares cuando la ilegalidad del acto impugnado es evidente. A tal efecto, menciona que esta parte ha vulnerado el artículo 49 de la LRBRL, pues aprobó las bases para la adjudicación del PAU " DIRECCION000" sin conceder a los propietarios el periodo de audiencia de 30 días previsto en dicho artículo, habiéndose limitado a publicar un anuncio en el BOP, y no haber notificado a estos a través de una notificación individualizada.

Cabe observarse del citado precepto, que lo que se exige es audiencia a los interesados por plazo mínimo de 30 días, sin disponer el mismo que deba realizarse mediante notificación individualizada a cada uno de los interesados. Y en este punto cita la doctrina sentada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana nº 295/2019, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, de 24 de mayo. Dispone la citada sentencia que, "dicho acuerdo fue objeto de publicación en el Boletín oficial de la provincia de Valencia Nº 52 de fecha 17 de marzo de 2015, por lo que no cabe entender incumplido lo previsto en el artículo 49 b) de la LRBRL ".De lo anterior deduce, por tanto, que la notificación efectuada mediante el Boletín oficial de la provincia se considera válida, pues el precepto anteriormente citado hace referencia exclusivamente a otorgar trámite de audiencia a los interesados por plazo mínimo de 30 días, sin requerir expresamente una notificación individualizada a cada uno de ellos, como si sucede en el trámite de información pública, audiencia y presentación de alternativas técnicas al establecer expresamente el artículo 87.2 del RAETRLOTAU, que será preceptiva la notificación formal e individual a las personas titulares de derechos afectados por la actuación urbanizadora propuesta, antes de la publicación del anuncio, trámite que ha sido llevado a cabo por el Ayuntamiento en este caso.

Por lo tanto, a través del anuncio realizado por el Ayuntamiento en el trámite procedimental de aprobación de las Bases, la contraparte tuvo oportunidad de haber alegado contra el contenido de las mismas y sin embargo no lo hizo, no existiendo por ende ilegalidad alguna en el procedimiento llevado a cabo por el Ayuntamiento de Esquivias. Tampoco puede afirmar que se le haya causado indefensión, pues impugnó las bases y nos encontramos en sede judicial ventilando la cuestión que supone el objeto de la tutela judicial pretendida de adverso, y a idéntica conclusión llega el Auto recurrido.

Cuarto.-En primer lugar, en lo que se refiere a la concurrencia, en el caso analizado, del peligro por la mora procesal, que en ámbito en que nos encontramos exigiría apreciar que la ejecución de la actuación cuestionada podría determinar la pérdida de la finalidad legítima del recurso, al margen de las dudas que plantea la resolución recurrida en relación con la justificación de la concurrencia del mismo, en lo demás, a pesar de los esfuerzos dialécticos que realiza la parte apelante lo cierto es que no aparece desvirtuada la apreciación que también realiza el auto recurrido de que el hipotético perjuicio alegado aparecería circunscrito al meramente económico. Siendo así cabe afirmar que, para el caso de estimación del recurso planteado, la situación jurídica de la actora podría ser plenamente restablecida mediante la oportuna indemnización de los perjuicios que la citada ejecución hubiera podido terminar produciendo, pues lo que impulsa los planteamientos de la parte actora en relación con el destino de los terrenos de que dice ser titular, no es sino la expectativa de la obtención de beneficios económicos que prevé superiores a los que podría obtener de ejecutarse la actuación recurrida y las previsibles actuaciones subsiguientes.

En cualquier caso también razona adecuadamente el auto apelado, conforme a lo expresado en el apartado 2º del artículo 130 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que la paralización de la actuación cuestionada supondría un grave quebranto al interés general, supuesto en el que la Ley ( artículo 130.2 de la LRJCA) permite la denegación de la medida cautelar, pese a que, hipotéticamente, pudiera haberse apreciado la concurrencia del riesgo de pérdida de finalidad legítima del recurso. Lo anterior da respuesta, también, a la alegación de la apelante en relación a la supuesta preponderanciaque daría el auto apelado a la actividad de urbanización, pues lo cierto es que no se pone de manifiesto error alguno en la conclusión que alcanza el auto recurrido al afirmar la indudable relevancia que, desde una perspectiva general, tiene para el interés general (que está llamada a tutelar la Administración municipal), el desarrollo urbanístico del municipio, mayor si cabe, en particular, en el caso aquí analizado, habida cuenta de la paralización que el mismo había sufrido ya con anterioridad, por un total de 12 años, entre 2010 y 2022.

En segundo lugar, y en lo que se refiere a la concurrencia apariencia de buen derecho en que la apelante pretende sustentar, por otra parte, la procedencia de la adopción de la medida cautelar solicitada, como esta Sala ha expresado con reiteración, la misma sólo de manera excepcional puede determinar la procedencia de la medida cautelar, y ello será cuando a primera vista, y sin necesidad de un examen agotador de la cuestión de fondo, pueda apreciarse, con claridad y de manera palmaria, la nulidad de la actuación cuya ejecución se pretende sea suspendida.

En el caso analizado no cabe afirmar que ello concurra, en primer término puesto que, desde luego, ni existe una doctrina uniforme y unánime que permita considerar que en el caso analizado la notificación personal de trámite de audiencia a los interesados constituya un requisito impuesto por la regulación aplicable, ni resulta de todo punto evidente que ello sea así sin realizar un completo examen de fondo de la cuestión planteada. A mayor abundamiento, aun para en caso de que pudiera concluirse que la notificación personal a los interesados resultara en estos casos precisa, y que la misma hubiera sido omitida respecto de la recurrente, ello únicamente alcanzaría relevancia anulatoria, conforme a lo expresado en el apartado 2º del artículo 48 de la Ley 39/2015, si es que pudiera llegar a concluirse que tal supuesto defecto formalterminó causando efectiva indefensión material a la recurrente. No cabe duda que, como se decía, tales apreciaciones no resultan con evidencia de un mero examen, a primera vista, de la actuación cuestionada, sino que exigirían un completo análisis de fondo del litigio, motivo por el cual no cabe considerar que, en este caso, la alegada apariencia de buen derecho, pudiera determinar la procedencia de la suspensión.

Por todo ello procede la desestimación del recurso de apelación planteado por la actora.

Quinto.-Procediendo la desestimación del recurso de apelación planteado la parte apelante habrá de ser condenada al pago de las costas, conforme a lo expresado en el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, si bien con el límite máximo de 600 euros en cuanto a los honorarios de Letrado de la parte apelada, conforme a lo expresado en el artículo 139.4 de la LRJCA.

Vistos los preceptos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de S.M. el Rey,