Sentencia Contencioso-Administrativo 90/2025 Tribunal Superior de Justicia de Murcia . Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 412/2022 de 03 de marzo del 2025

PRIMERO.- En fecha 22 de diciembre de 2020, la entidad CENTRO MÉDICO VIRGEN DE LA CARIDAD CARAVACA SLU presentó escrito ante el Servicio Murciano de Salud, en el que, con fundamento en el artículo 120 de la LEF se interesaba que se iniciara expediente para la valoración de los daños y perjuicios sufridos por CMVC Caravaca por la puesta a disposición del Hospital al SMS, en el periodo comprendido entre el día 15 de marzo de 2020 y el 21 de junio de 2020, tras la declaración del Estado de Alarma por medio del Real Decreto 463/2020, y sus prórrogas. Se cuantificaba el perjuicio soportado, en la cantidad de quinientos setenta y cinco mil novecientos sesenta y tres euros con siete céntimos (575.963,07.-€) más intereses.

Por resolución del Director Gerente del SMS de fecha 13 de julio de 2021 se acuerda admitir a trámite su solicitud incoando el expediente de Responsabilidad patrimonial n.º 843/21.

El 21 de septiembre de 2021 se presenta escrito de alegaciones sobre la incoación del procedimiento en la consideración de que lo procedente era la tramitación de un expediente de expropiación por cuanto lo que se reclama son los daños por la intervención y ocupación de la sanidad privada durante el estado de alarma, lo que debe equipararse a una requisa civil en los términos indicados en el artículo 120 de la LEF, en fecha 21 de septiembre de 2021. Se pone de manifiesto la voluntad de llegar a un acuerdo sobre la cuantía, y en otro caso, instar de conformidad con el artículo 112 de la LEF, la remisión del expediente al Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Murcia.

En fecha 11 de abril de 2022 se presentó ante el JPEF escrito solicitando la adopción de acuerdo de determinación de justiprecio, ante la inactividad del SMS.

Esta solicitud fue inadmitida a trámite mediante acuerdo de fecha 13 de julio de 2022 que constituye el objeto del presente recurso.

La inadmisión a trámite se motiva con los siguientes fundamentos:

<< En primer lugar, debemos diferenciar el procedimiento de responsabilidad patrimonial consecuencia de la situación jurídica de una requisa producida, si fuera el caso, en que es de aplicación lo dispuesto en el artículo 120 LEF ; de un procedimiento de indemnización por ocupación temporal regulado en los artículos 108 a 119 de la LEF .

Se trata, por tanto, de dos instituciones jurídicas que se rigen por procedimientos legales diferentes:

a) En el caso de la posible existencia de una requisa contemplada en el artículo 120 de la LEF , debe ser de aplicación el procedimiento de responsabilidad patrimonial regulado actualmente la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

b) En el caso de una posible ocupación temporal de la Administración, deberá seguirse el procedimiento de indemnización por ocupación temporal, que como se ha indicado, viene regulado en los artículos 108 a 119 de la LEF .

La parte interesada, en el presente caso, conjuga ambas instituciones jurídicas solicitando al Jurado Provincial la determinación de justiprecio por los daños y perjuicios sufridos por la sociedad como consecuencia de la intervención sufrida durante el período comprendido entre el 23/marzo/2020 y el 21/junio/2020.

Sin perjuicio de lo anterior, y analizado el expediente, este Jurado Provincial, siendo un órgano tasador no declarativo de derechos, es incompetente por una cuestión meramente procedimental con base en los siguientes motivos:

Para el caso de indemnización por ocupación temporal que solicita la parte interesada y la posible determinación de justiprecio por los Jurados Provinciales de Expropiación, si fuera el caso, son imprescindibles dos requisitos:

1) Que se hubiera instruido el oportuno expediente por parte de la Administración, lo cual no ha tenido lugar; y

2) que la propiedad hubiera rechazado el importe ofrecido por esa Administración. Entraría entonces en juego el artículo 113 LEF que faculta y obliga al Jurado a determinar justiprecio.

Conviene tener presente que el procedimiento de indemnización por ocupación temporal es un procedimiento que se inicia e impulsa de oficio por la Administración expropiante, tal como indican los artículos 108 a 119 de la LEF , no pudiendo la propiedad trasladar directamente la solicitud de determinación de indemnización al Jurado Provincial, al no tratarse de un procedimiento por ministerio de la ley.

(....)

En cualquier caso, el silencio no es título habilitante para que el Jurado efectúe unas funciones que legalmente no le corresponden, y que son las que el interesado solicita: el requerimiento a la Administración y la valoración del justiprecio a instancia del expropiado, pues el impulso ha de partir de la Administración expropiante.

Visto lo anterior, la actividad de los Jurados Provinciales de Expropiación para la fijación del justiprecio está supeditada a las normas contenidas en los artículos 108 a 119 de la LEF , cuyos trámites no se han efectuado en el presente caso, con lo que quiere significarse que la directa remisión al Jurado de solicitud de valoración no es paso procedimental adecuado para que, a través de la actividad propia del Jurado, se llegue a una correcta y adecuada fijación del justiprecio, si este procediera.

En consecuencia, no concurren los presupuestos necesarios para que este Jurado pueda pronunciarse sobre la pretensión del interesado, sin perjuicio del ejercicio por éste de las acciones que a su derecho convengan ante la jurisdicción competente frente a la inactividad de la Administración competente. >>

Contra este acto se alza el presente recurso contencioso administrativo alegando la actora, en síntesis, los siguientes motivos de impugnación:

1º.- El origen del perjuicio causado es la intervención sufrida en su establecimiento sanitario por parte de las autoridades sanitarias de la CARM que ocasionó una situación de ocupación temporal o requisa civil que debe ser compensada ex artículo 120 de la LEF.

La Dirección General de Planificación, Investigación, Farmacia y Atención al Ciudadano de la Consejería de Salud (órgano competente de conformidad con la Orden de la Consejería de Salud publicada en fecha 18 de marzo de 2020 en el BORM n.º 65.), dentro del "Plan de respuesta asistencial frente a la infección Coronavirus Covid-19", mediante Resolución de 23 de marzo de 2020 acordó que el SMS pudiera valerse de todos los medios disponibles tanto en centros públicos como privados.

La adopción de dichas medidas toma como fundamento la LEF, careciendo de sentido que luego para fijar los daños no se acuda a esta misma Ley.

El perjuicio sufrido es consecuencia directa de la privación singular de derechos practicada por la Administración autonómica mediante las medidas de intervención adoptadas para la gestión sanitaria de la pandemia consistente en:

I. La obligada puesta del establecimiento sanitario de titularidad de la actora a disposición a favor de la sanidad pública autonómica murciana; y, como consecuencia de dicha puesta a disposición,

II. La paralización de la actividad asistencial normal u ordinaria del citado establecimiento sanitario en los términos impuestos en las decisiones de la Administración autonómica de la Región de Murcia a las que ya hemos hecho referencia (esto es, paralización de toda aquella actividad que no tuviera carácter urgente).

Dichas medidas intervencionistas han tenido como consecuencia, a su juicio, un perjuicio económico consistente en que la recurrente ha tenido que soportar todos los costes económicos que implica mantener plenamente operativos sus establecimientos sanitarios, con el 100% de su personal, con sus costes de servicios, suministros, mantenimientos, amortizaciones, etc. A plenitud (para su puesta a disposición de la Administración) y, sin embargo, la misma Administración que ordenó la desprogramación y su puesta en disposición, decidió, por razones que desconocemos, no utilizar su capacidad asistencial, razón por la cual no se han generado ingresos suficientes para compensar los gastos soportados por mantenerlos plenamente operativos y a disposición de esa Administración, durante el período de tiempo que nos ocupa.

El artículo 120 de la LEF regula una verdadera requisa civil entendida como "una operación a través de la cual la autoridad administrativa de forma unilateral compele a los particulares a proporcionar, bien a ella misma o a terceros, prestaciones de servicio, uso de bienes inmuebles, o la propiedad o el uso de muebles, con vistas a la satisfacción de necesidades excepcionales y temporales reconocidas de interés general en las condiciones definidas por la ley". Sin que dicha operación deba concretarse en una ocupación material efectiva como ha declarado la Abogacía General Autonómica de Madrid en su informe de 19 de junio de 2020.

2º.- Las Subvenciones directas reguladas por el Decreto n.º 328/2021, de 29 de diciembre (BORM n.º 300, de 30 de diciembre de 2021) para los hospitales privados puestos a disposición del sistema regional de salud como consecuencia de las medidas especiales adoptadas para reforzar el Sistema Sanitario Murciano en desarrollo y aplicación de lo previsto en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, quedan limitadas a los hospitales a los que se derivaron pacientes COVID-19 por el SMS pero, como vemos, e insistimos, el concepto a resarcir no es la atención sanitaria (que ha sido objeto de contraprestación a través del pago de la correspondiente tarifa por la prestación de la atención sanitaria a pacientes COVID-19) sino la puesta a disposición a favor del sistema regional de salud de los medios humanos y materiales al 100 % de los hospitales privados (entre los cuales se encuentra CMVC Caravaca), que se vieron obligados a paralizar su actividad ordinaria y ponerse a disposición del SMS, tal y como el propio Decreto recoge.

No fue decisión de mi la actora no recibir pacientes COVID-19, sino de la Administración, igual que fue obligación impuesta por esta la suspensión de toda actividad y puesta a disposición del establecimiento al servicio del SMS, obligación recordemos cumplida por la actora.

3º.- Vulneración del artículo 120 de la LEF y generación de indefensión. Invoca el voto particular emitido por el presidente del JPEF de Alicante de fecha 19 de noviembre de 2021. Nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 47.1.a) de la LPAC. El silencio del SMS debió considerarse como falta de acuerdo en el justiprecio y no como imposibilidad de tramitar el expediente expropiatorio y de justiprecio ante el JPEF.

SEGUNDO.- La Abogacía del Estado se opone al recurso y alega que el derecho indemnizatorio que pudiese tener la actora, derivado de la normativa autonómica que ordenó el cese de su actividad ordinaria y la puesta a disposición de la CARM, no es un supuesto de requisa ni ocupación temporal por cuanto en ningún momento fue ocupado el bien propiedad de la actora resultando, a nuestro juicio, más correcto entender que nos encontramos ante un daño generado a la actora por una disposición normativa que paralizó su actividad, esto es, ante un supuesto de responsabilidad patrimonial a dilucidar entre la recurrente y la CARM, en el que no puede intervenir el Jurado de Expropiación Forzosa que, como indica la resolución recurrida, siendo el JEF un órgano tasador no declarativo de derechos, es incompetente para tramitar la petición de justiprecio instrumentada por la actora.

señala que aun cuando la actora da especial valor al voto particular del Presidente del JEF de Alicante, que entiende que tales casos deben tramitarse como una requisa y no como un supuesto de responsabilidad patrimonial, lo cierto es que es un voto discrepante de la opinión mayoritaria del organismo que preside con el que, por las razones que expone, no está de acuerdo.

Considera que el JEF aplicó correctamente la normativa reguladora de la requisa y ocupación temporal, que no se produjo en el presente caso, por lo que resulta procedente la inadmisión de la pretensión formulada, y no dejó en indefensión al recurrente por cuanto específicamente señala en la Resolución recurrida que inadmite la petición de fijación de justiprecio "sin perjuicio del ejercicio por éste -el peticionario- de las acciones que a su derecho convengan ante la jurisdicción competente frente a la inactividad de la Administración competente".

TERCERO.- La Comunidad Autónoma, por su parte, también se opone al recurso y señala que, del mismo modo que hace la resolución recurrida considera que la solicitud de la actora debe tramitarse como una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración tal como ha acordado el SMS.

Mantiene que no resulta aplicable el procedimiento de indemnización por ocupación temporal regulado en los artículos 108 a 119 de la LEF. Y explica que la actividad de los Jurados Provinciales de Expropiación para la fijación del justiprecio está supeditada a las normas contenidas en estos preceptos, los cuales no contemplan la directa remisión al Jurado de la solicitud de valoración de un supuesto daño sin que la Administración expropiante haya tramitado el oportuno expediente. Simplemente, esta vía no está a disposición de la parte demandante cuando no existe una medida lesiva efectiva y concreta sobre sus bienes y derechos y cuando la Administración no ha acordado la tramitación del oportuno procedimiento.

Añade que la Administración sanitaria ante la solicitud de la actora dictó Oficio ordenando la tramitación de la solicitud por la vía propia de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, confirmando que no reconoce que exista una actuación de naturaleza expropiatoria que haya de dar lugar a indemnización ni que se pueda tomar por probado que existe un daño real y efectivo merecedor de reparación.

Argumenta que, si se admitiera la estrategia procedimental de la actora, y se considerase que el Acuerdo de la Administración de tramitar la solicitud como una reclamación de responsabilidad patrimonial, equivale al rechazo de la Hoja de aprecio de la actora, se nos estaría imponiendo el reconocimiento de que existe un derecho a la indemnización sin haberse aprobado una intervención efectiva ni demostrado un daño real que le sea imputable.

De otro lado, recuerda que tampoco ha existido inactividad por parte de la Administración autonómica puesto que cuando la actora presentó ante el SMS el escrito en el que se interesaba que se iniciara expediente para la valoración de los daños y perjuicios sufridos por CMVC Caravaca por la puesta a disposición del Hospital al SMS, el Director Gerente del Servicio Murciano de Salud dictó Resolución de fecha 13 de julio de 2021 por la que se admite a trámite la solicitud y se acuerda mediante Oficio de 17 de septiembre que la reclamación se tramitará a través del procedimiento de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

Si se asume el carácter expropiatorio de las órdenes y medidas invocadas, destaca el Letrado de la CARM, que se estaría aceptando implícitamente que existe un daño susceptible de indemnización, limitándose en tal caso el expediente a la cuantificación del daño presumido mediante el oportuno convenio u Hoja de aprecio. De esta forma, la actora elude la obligación legal de probar la concurrencia de los requisitos para que pueda prosperar una reclamación de responsabilidad patrimonial e impone que se limite el procedimiento a fijar, en concepto de justiprecio, el importe de la indemnización que ha de darse por hecho que le corresponde.

La actuación a la que la demandante anuda la supuesta intervención indemnizable no es una medida adoptada por una autoridad civil por razones de urgencia (que sería el presupuesto que contempla el art. 120 de la LEF) sino que se trata de dos normas jurídicas. Ella misma aduce que la Orden Ministerial SND 232/2020 produjo como efecto inmediato la puesta a disposición de las autoridades sanitarias de la Región de Murcia, de los centros y establecimientos sanitarios privados -entre ellos el suyo- y permaneció así durante el periodo comprendido entre el 15 de marzo y el 21 de junio de 2020. La vigencia de la Orden SND/232/2020, de 15 de marzo, por la que se adoptan medidas en materia de recursos humanos y medios para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 trae causa (y duró lo mismo) de la declaración del estado de alama mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Se trata de dos normas jurídicas, la segunda con rango de ley. Ninguna fue dictada por la Administración autonómica. Por tanto, en primer lugar, no concurre el presupuesto de la medida adoptada por la Autoridad civil.

Recuerda que, a los efectos del estado de alarma, la autoridad competente era el Gobierno del Estado (ex art. 4.1 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo). Y que de acuerdo con el art. 12.2 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, las disposiciones dictadas por la Consejería de Salud de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia durante el estado de alarma (que es el periodo al que se refiere la pretensión de la actora), no lo son como Autoridad civil sino como Administración Pública autonómica competente para la gestión del servicio sanitario en nuestra Comunidad. Concluyendo que la Comunidad Autónoma, contra la que la actora pretende articular una pretensión expropiatoria, durante la vigencia del estado de alarma (a la que se reduca la reclamación), ni siquiera fue la autoridad sanitaria que avaló la posibilidad de acordar la intervención de los centros, servicios y establecimientos sanitarios de titularidad privada ni la requisa de los derechos de esos titulares.

Por otro lado, explica, las medidas de Autoridad civil que contempla el art. 120 LEF se caracterizan por su carácter urgente y excepcional, y se enmarcan en una situación de normalidad constitucional. Por tanto, no son equiparables a las normas adoptadas por la autoridad competente para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 durante la vigencia de un estado de alarma.

En relación con la delimitación del título de imputación del daño, sostiene la demandante que, como consecuencia de la puesta a disposición de su centro ordenada por la orden ministerial, la única actividad médico-hospitalaria que podía desarrollarse quedaba circunscrita, exclusivamente, a la atención de los pacientes que la Consejería de Salud de la Región de Murcia tuviera a bien derivar y la actividad propia no desprogramable por razones de urgencia. Nuevamente, ninguno de estos efectos son consecuencia de la aplicación de una medida adoptada por esta Comunidad Autónoma ni por ninguna otra Autoridad civil, sino que resultan de una norma con rango de ley aprobada por el ejecutivo estatal: el Real Decreto-ley 9/2020, de 27 de marzo, por el que se adoptan medidas complementarias, en el ámbito laboral, para paliar los efectos derivados del COVID-19.

La actora pretende obtener una compensación del coste económico que para ella habría supuesto el mantenimiento de la actividad de su centro sanitario y la declaración del mismo como actividad esencial. Pero estos efectos no son las consecuencias de una intervención autonómica sino de las restricciones impuestas por el Real Decreto por el que se declara el estado de alarma y por la aplicación de una norma aprobada por el Consejo de Ministros a propuesta de la Ministra de Trabajo y Economía Social, haciendo uso de la autorización contenida en el artículo 86 de la Constitución Española. En definitiva, no estamos ante la adopción de medidas expropiatorias o limitativas de derechos adquiridos sino ante los efectos de la aplicación y vigencia de órdenes dictadas, por razones de salud pública, durante la vigencia de un estado de alarma, por la autoridad estatal competente.

Considera que no se pretende la reparación del daño producido por la aplicación de una medida urgente adoptada por la Autoridad civil sino una compensación por el rendimiento económico que durante la vigencia del estado de alarma habría dejado de percibir.

Como todos los negocios y establecimientos abiertos al público del país, la declaración del estado de alarma impuso limitación para evitar la propagación de contagios (ex versión original del art. 10 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo), esos efectos sobre su funcionamiento y actividad no se deben a la intervención autonómica -que no ha existido- sino a las medidas de contención de la crisis sanitaria.

A este razonamiento subyace el juicio sobre la antijuricidad del daño que la actora pretende eludir mediante la invocación del art. 120 de la Ley de Expropiación Forzosa. Sin embargo, debe prevalecer la obligación de la actora, como titular de un establecimiento sanitario autorizado e integrado en el Sistema Nacional de Salud, de soportar cualesquiera daños deriven de su obligación de mantener la actividad como centro sanitario en un contexto de emergencia de salud pública y social como el que se vivía al tiempo de promulgación de la norma cuyos efectos se discuten ahora.

En cuanto a la naturaleza y alcance de las medidas de Autoridad, la Ley de Expropiación Forzosa exige que dichas medidas impliquen destrucción, detrimento efectivo o requisas de bienes o derechos de particulares. La terminología que utiliza el literal de la norma impone una actuación material concreta que sea inmediatamente dañosa para los bienes o derechos de los particulares, esto es, una privación coactiva de la propiedad. No es el caso de autos. Sostiene que el hecho de que la Orden SND/232/2020 prevea que las Comunidades Autónomas tendrán a su disposición los centros y establecimientos sanitarios privados no produce ningún perjuicio económico inmediato para sus titulares ni entraña una ocupación efectiva de sus instalaciones.

La demandante admite que su centro, establecimiento, personal o servicios no han sido utilizados por esta Administración sanitaria. Es más, admite que tampoco se ha producido la derivación de pacientes COVID-19 a sus instalaciones. Por tanto, no puede considerarse que la supuesta intervención de sus instalaciones sea limitativa de derechos, conlleve una privación coactiva ni constituya una ocupación temporal.

En cuanto a la invocación del art. 1.1 LEF, considera que no estamos ante una privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos. Durante el estado de alarma, sin perjuicio de las limitaciones impuestas para cumplir sus fines, los hospitales continuaron con su actividad. Es más, en caso de contagio, riesgo o sospecha de positivo en COVID-19, los pacientes asegurados en virtud de pólizas de seguro privado con derecho a la prestación de asistencia sanitaria por establecimientos hospitalarios como el de la actora, fueron tratados y derivados desde la sanidad privada a los hospitales públicos del Sistema Nacional de Salud. Esta derivación y concentración de pacientes COVID-19 en los hospitales públicos, permitió a los hospitales privados seguir atendiendo a pacientes no COVID como espacios seguros frente al virus, y realizar las intervenciones urgentes que tenían programadas.

En los supuestos en los que fue necesario utilizar los medios de centros privados o derivarles pacientes COVID, la Administración ha concedido subvenciones directas a los hospitales privados que facilitaron esa asistencia.

Por otro lado, a diferencia del supuesto contemplado en la STS de 25 de abril de 1997 -que se invoca en la demanda-, aquí no ha habido prohibición concreta de realizar una actividad económica productiva, susceptible de individualización, por parte de una autoridad quebrando el orden jurídico normal, sino que la afectación al funcionamiento es general y se impone para contener los contagios durante una situación extraordinaria de crisis sanitaria.

Sobre la existencia del daño se alega que la Administración se pronunciara sobre el mismo en el correspondiente procedimiento de responsabilidad patrimonial.

CUARTO.- Visto el planteamiento de las partes, podemos adelantar que la pretensión actora debe ser desestimada y confirmada íntegramente la resolución recurrida, acuerdo del JPEF que inadmite a trámite la solicitud de la actora por no concurrir los presupuestos necesarios para que el mencionado organismo fije el justiprecio en la forma pretendida por la recurrente.

Los razonamientos de la resolución recurrida resultan irreprochables. Por la propia naturaleza del JPEF la intervención del mismo para fijar el justiprecio tiene como presupuesto un expediente en el que la Administración de que se trate haya acordado la expropiación de un bien o derecho, que no puede ser acordado, ex novo por el Jurado.

El Jurado Provincial de Expropiación forzosa tiene como función establecer el justiprecio de los bienes o derechos expropiados y requiere la tramitación de un expediente previo en el que la Administración expropiante decida la expropiación y los bienes y derechos afectados por la misma. De hecho, el Jurado no interviene si hay acuerdo entre las partes en la fijación del valor de lo expropiado.

Solo excepcionalmente, en los supuestos de expropiación por ministerio de la Ley, que no es el caso, cabría obligar a la Administración a expropiar. Pero, es que además, en este caso, sería preciso una inactividad de la Administración que en nuestro caso tampoco concurre.

La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia no se ha aquietado a la reclamación de la actora, sino que ha incoado el procedimiento que considera adecuado, el de responsabilidad patrimonial de la Administración, y esta incoación debe estimarse como una negativa expresa a la expropiación que se pretende.

En cualquier caso, esta cuestión ha sido resuelta por el TS en varias sentencias entre las que podemos citar por ser la primera, la Sentencia 1501/2023 de 21 Nov. 2023, Rec. 347/2022 de la Sección 5ª de la Sala Tercera, de lo Contencioso Administrativo, citada y reproducida en otras muchas, todas ellas en relación a la reclamación de indemnización por los daños ocasionados por las medidas adoptadas durante el estado de alarma. El fundamento Décimo de dicha sentencia, que resulta de plena aplicación en nuestro caso, es del siguiente tenor literal:

<< DÉCIMO.- Exclusión del instituto de la expropiación forzosa como mecanismo de reparación de los daños derivados del cumplimiento de la normativa COVID-19.

Como alternativa a la responsabilidad patrimonial de Estado-legislador, a la que ya nos hemos referido, se quiere fundar el derecho a obtener una reparación económica por los perjuicios sufridos por el impacto de la normativa COVID- 19 en la actividad empresarial del recurrente en el instituto expropiatorio, más concretamente en el artículo120 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 que establece que " cuando por consecuencias de graves razones de orden o seguridad públicos, epidemias, inundaciones u otras calamidades, hubiesen de adoptarse por las Autoridades civiles medidas que implicasen destrucción, detrimento efectivo o requisas de bienes o derechos de particulares sin las formalidades que para los diversos tipos de expropiación exige esta Ley, el particular dañado tendrá derecho a indemnización de acuerdo con las normas que se señalan en los preceptos relativos a los daños de la ocupación temporal de inmuebles y al justiprecio de los muebles, debiendo iniciarse el expediente a instancia del perjudicado y de acuerdo con tales normas".

Tampoco la Sala comparte en este caso la tesis de la recurrente.

El artículo 1 de la Ley de Expropiación Forzosa establece que por expropiación forzosa ha de entenderse cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueren las personas o Entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio.

No hay expropiación forzosa sin privación singular, entendida ésta como sacrificio especial impuesto deliberadamente a uno o varios sujetos en sus bienes, derechos o intereses, de forma directa por causa de utilidad pública o interés social. Cuando estamos en presencia de limitaciones o regulaciones generales del contenido de un derecho, cuando se configura ex novo o bien se modifica partiendo de una situación normativa general anterior, no se puede sostener que se produzca una privación singular en el sentido expresado por la Ley de Expropiación Forzosa.

Es preciso, además, para que podamos hablar de expropiación que estemos en presencia de derechos y no de meras expectativas.

La finalidad perseguida por los Reales Decretos de estado de alarma era preservar la salud y la vida de los ciudadanos comprometida por la expansión indiscriminada de la pandemia provocada por el virus. Así se dice expresamente en el Preámbulo del RD 463/2020:

"La Organización Mundial de la Salud elevó el pasado 11 de marzo de 2020 la situación de emergencia de salud pública ocasionada por el COVID-19 a pandemia internacional. La rapidez en la evolución de los hechos, a escala nacional e internacional, requiere la adopción de medidas inmediatas y eficaces para hacer frente a esta coyuntura. Las circunstancias extraordinarias que concurren constituyen, sin duda, una crisis sanitaria sin precedentes y de enorme magnitud tanto por el muy elevado número de ciudadanos afectados como por el extraordinario riesgo para sus derechos. El artículo cuarto, apartado b), de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio , de los estados de alarma, excepción y sitio, habilita al Gobierno para, en el ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 116.2 de la Constitución , declarar el estado de alarma, en todo o parte del territorio nacional, cuando se produzcan crisis sanitarias que supongan alteraciones graves de la normalidad. En este marco, las medidas previstas en la presente norma se encuadran en la acción decidida del Gobierno para proteger la salud y seguridad de los ciudadanos, contener la progresión de la enfermedad y reforzar el sistema de salud pública. Las medidas temporales de carácter extraordinario que ya se han adoptado por todos los niveles de gobierno deben ahora intensificarse sin demora para prevenir y contener el virus y mitigar el impacto sanitario, social y económico."

Esta finalidad fue confirmada por la STC 148/2021 cuando examinó la constitucionalidad del referido RD. En ningún caso se ha pretendido privar de derechos a los ciudadanos o a las empresas, aunque se hayan establecido limitaciones de carácter temporal a su ejercicio.

En cuanto a la previsión del artículo 120 LEF , a la que trata de acogerse la parte, no es aplicable al caso enjuiciado, además de por el motivo indicado, por dos razones adicionales: la primera, porque el precepto se refiere a medidas concretas adoptadas por autoridades civiles, pero no a la aprobación de medidas legislativas de general aplicación. Faltaría así el primero de los presupuestos de hecho que genera el derecho a obtener una indemnización prevista en el artículo 120 LEF . En segundo lugar, porque las medidas adoptadas por las autoridades civiles han de tener por objeto la destrucción, detrimento efectivo o requisas de bienes o derechos de particulares, sin que ninguna de estas circunstancias se dé en el caso que juzgamos.

Además, una expropiación forzosa por regla general exige un procedimiento que aquí no ha existido, lo que nos llevaría a calificar como vía de hecho una medida legislativa lo que constituye una contradicción en sus propios términos.

No hay, por tanto, una expropiación forzosa que justifique el abono de la cantidad que se reclama.

En cuanto a la referencia al artículo 121 de la LEF , que contiene el régimen de la responsabilidad patrimonial como paralelo y complementario de la expropiación forzosa, únicamente señalar que dicho régimen se encuentra hoy desarrollado en la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público como venimos destacando reiteradamente en esta sentencia. >>

QUINTO.- Por lo expuesto, el recurso debe ser desestimado, con expresa imposición de costas a la parte actora, si bien limitadas a un máximo de 2.000 euros por todos los conceptos a tenor del art. 139 de la LJCA

En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,